5. Местноесамоуправление

Местное самоуправление играет весьма значительную роль в общественно- политической жизни США, жители которых живут, прежде всего, интереса- ми своего города (местечка). Конечно, есть и общегосударственные интере- сы, но для большинства американцев на первом месте среди приоритетов стоят спокойствие и порядок в местах их проживания, а также местные инте-

ресы. О значимости этой сферы свидетельствует то, что в органах местного самоуправления в США занято 55% всех занятых в сфере публичной власти, т.е. более половины служащих работают в системе местного самоуправления. Система местного самоуправления в США относится к англосаксонскоймо-дели, в которой функции органов местного самоуправления и органов госу- дарственного управления на местах разъединены и осуществляются разными структурами власти. Необходимо отметить, что исследования последних лет в области местного самоуправления показывают, что различия между англо- саксонской и континентальной моделями местного самоуправления не прин- ципиальны, а сами модели имеют тенденцию ксближению.

Правовое регулирование местного самоуправления в полном объеме отнесе- но к ведению штатов. Штаты самостоятельно определяют свое администра- тивно-территориальное устройство, создают правовую основу для функцио- нирования органов местного самоуправления. В связи с этим следует отме- тить важную особенность в регламентации статуса муниципальных образо- ваний, состоящую в том, что штат может предоставить муниципалитетам право самоуправления(home rule),предполагающее возможность решать во- просы местного значения независимо от вмешательства органов власти шта- та, включая самостоятельное принятие своей хартии. Данное право, именуе- мое правом на гомруль, закрепляется в настоящее время непосредственно в конституциях штатов.

Местное самоуправление в США базируется навыборностиорганов местно- го самоуправления. Помимо выборных местных представительных органов законами штатов определен достаточно широкий круг должностных лиц, из- бираемых непосредственно населением. Например, Конституция штата Ил- линойс предусматривает избрание атторнея, председателя совета графства, шерифа, клерка графства, казначея, а также возможность избрания коронера, регистратора, налогового инспектора, аудитора (разд. 19 ст. 6 и разд. 4 ст. 7). Материальной основой функционирования местного самоуправления являет- ся муниципальная собственность и муниципальный бюджет. Муниципальные

органы имеют право устанавливать и взимать местные налоги. Они имеют собственный аппарат власти, право издавать нормативные правовые акты местного значения.

Организационно местное самоуправление действует в пределах администра- тивно-территориальных единиц, определение которых относится к исключи- тельному ведению штатов и характеризуется большим разнообразием. В са- мом общем виде можно выделить такие территориальные структуры, как графства, существующие во всех штатах, кроме Коннектикута и Род- Айленда. Всего насчитывается 3042 графства, которые, в свою очередь, де- лятся на более мелкие территории, именуемые в разных штатах по-разному:

«виллиджами», «бороу», «таунами» (или «тауншипами»), В то же время го- рода выделены из состава графств, в них действует собственная система местного самоуправления. В каждой из названных территориальных единиц образуются органы местного самоуправления, порядок формирования и ста- тус которых определяются законами штатов.

Органы местного самоуправления в графствах. В графстве формируется представительный орган — Совет графства. Советы графств могут быть двух видов: совет комиссионеров и совет контролеров. В большинстве графств (около 80%) населением избираются советы комиссионеров. В остальных графствах действуют советы контролеров, состоящие из депутатов (выбор- ных членов) советов низового уровня (таунов, тауншипов и т.п.). Характер- ной чертой системы органов местного самоуправления на уровне графств в большинстве штатов является отсутствие коллегиального органа исполни- тельной власти. Исполнительные функции осуществляют ряд должностных лиц, избираемых непосредственно населением или назначаемых советами графств. К числу избираемых населением относятся шериф, атторней, казна- чей, клерк суда, коронер, асессор, аудитор, клерк графства, регистратор, су- перинтендант школ, землемер графства и др. В отдельных графствах коорди- нацию деятельности всех этих лиц осуществляет администратор, который избирается населением или назначается председателем совета графства.

Система городского управления в СШАхарактеризуется многоообразием, которое можно свести в самых общих чертах к трем моделям: мэр — совет, совет — управляющий и комиссионная система.

Первая модель —система мэр — советимеет, в свою очередь, две разно- видности: системы с сильным и слабым мэром. Система с сильным мэром существует примерно в 40% всех городов. Населением прямыми выборами избирается Совет города. Мэр города также избирается прямыми выборами. Он возглавляет аппарат исполнительной власти, формируемый им практиче- ски самостоятельно. Мэр обладает правом отлагательного вето в отношении решений Совета, которое преодолевается квалифицированным большин- ством голосов. В этой системе просматривается миниатюрная модель прези- дентской формы правления. Сильный мэр действует как президент. В его функции входит исполнение решений Совета и руководство системой испол- нительной власти. Срок полномочий мэров и городских советов составляет от двух до четырех лет в соответствии с законами штата. Поскольку в дея- тельности мэра в рамках данной системы сочетаются и политические, и ад- министративные функции, практика пошла по пути назначения мэром глав- ного административного руководителя из числа опытных менеджеров, кото- рый осуществляет административные функции и подотчетенмэру.

В системе со слабым мэром Совет, избираемый населением города, выбирает мэра, который председательствует на заседаниях Совета. Мэр обладает пра- вом вето в отношении решений Совета, но оно преодолевается простым большинством голосов. Исполнительная власть возглавляется менеджером или управляющим, который также избирается Советом и фактически дей- ствует под его контролем. Совет определяет структуру исполнительныхор-ганов, утверждает персональный состав. Даже в тех случаях, когда руководи- тели муниципальных департаментов назначаются мэром, это делается с одобрения Совета. Такая система получила широкое распространение в США. Она действует более чем в половинегородов.

Вторая модель —система совет — управляющий.Это разновидность систе- мы мэр — совет со слабым мэром. Представительный орган — Совет — из- бирается населением. Совет избирает из своего состава мэра, который пред- седательствует в Совете. Исполнительную власть осуществляет управляю- щий (менеджер), назначаемый специальной комиссией, формируемой Сове- том. Управляющий в этом случае наделяется рядом функций, характерных для сильного мэра. Основными функциями менеджера являются: руковод- ство местной администрацией; назначение и смещение муниципальных чи- новников. В отдельных штатах менеджер имеет право налагать вето на реше- ния, принимаемые советом. В настоящее время такая система охватывает примерно половину городов.

Третья модель —комиссионная форма самоуправления.Население города избирает комиссию в составе от трех до семи членов, которые одновременно выполняют функции и представительного органа, и органа исполнительного. Мэр в данном случае может избираться населением или избранной комисси- ей, а в ряде городов мэром становится комиссионер, получивший наиболь- шее число голосов избирателей при выборах членов комиссии. Данная си- стема распространена незначительно, всего в 5% городов. Фактически она применяется в малонаселенных городах, где нет смысла формировать боль- шой управленческий аппарат.

Местное самоуправление в таунах и тауншипахосуществляется непосред- ственно населением на общих собраниях жителей, в которых участвует все взрослое население. На собрании решаются все основные вопросы местного значения, а для проведения решений в жизнь избирается исполнительный ор- ган (совет) в количестве трех—пяти человек. Однако в тауншипах некоторых штатов (Айова, Индиана, Миссури) собрания жителей вообще не проводятся, а должностные лица исполнительной власти избираются населением в по- рядке обычной избирательной процедуры.

Компетенция органов местного самоуправления определяется конституция- ми и законами штатов и включает следующие функции и полномочия: охрана

общественного порядка, включая руководство местной полицией, юстицией; установление местных налогов и сборов, формирование местных бюджетов; социальное обслуживание и социальная защита населения; управление му- ниципальным имуществом и иные.

Существует институт контроля за деятельностью органов местного само- управления со стороны органов власти штатов. Частично контроль носит функциональный характер, т.е. территориальные структуры исполнительных органов штата контролируют по своей линии деятельность соответствующих местных департаментов. В то же время в большинстве штатов образованы самостоятельные департаменты по вопросам местного управления, в ведении которых находится контроль над местными финансами, статистика, консуль- тирование муниципальных органов по различным вопросам.

Следует отметить тенденцию, характерную для многих современных госу- дарств и состоящую в усилении централизации власти. Иными словами, наблюдается тенденция к расширению вмешательства органов центральной власти в дела местного самоуправления. Отчасти это вызвано объективными процессами. Инфраструктура местного самоуправления постоянно усложня- ется. Для того чтобы надлежащим образом обеспечивать коммунальные услуги в современный период, нужны и квалифицированные специалисты, и соответствующая материальная база. Все это требует больших финансовых затрат, а местные бюджеты не всегда могут обеспечить такое финансирова- ние. Приходится обращаться за помощью к власти штата или даже к феде- ральной. Оказывая такого рода помощь, взамен власти требуют выполнения определенных обязательств. Таким образом, возникает материальная основа централизации. Есть и чисто субъективные предпосылки. Сами чиновники начинают проявлять инициативу, расширяя контрольно-надзорные функции в отношении выполнения местной властью общегосударственных задач, ограничивая тем самым самостоятельность органов местного самоуправле- ния даже в решении местныхвопросов.

Особенность управления на местном уровне в США состоит в том, что управление значительной частью дел осуществляется через систему специ- альных округов. Вся страна делится на специальные округа, в которых и формируются управленческие структуры. Существует 19 типов специальных округов, по которым осуществляется управление школьным делом, здраво- охранением, пожарной безопасностью, водоснабжением, энергоснабжением и некоторыми другими сферами. Всего в настоящее время в США насчиты- вается 14,5 тыс. школьных округов и 33 тыс. иных. Руководящий органспе-циального округа — совет — избирается, как правило, населением, но может назначаться органами управления штата. В его функции входит распределе- ние финансовых средств, назначение специалистов, решение иныхвопросов.