Федеративноеустройство
Общая характеристика федеративной формы политико-территориального устройства в современном мире. Поскольку мы начинаем рассматривать кон- ституционно-правовые институты отдельных стран с федеративного государ- ства, следует хотя бы в самых общих чертах дать характеристику современ- ного состояния федеративных отношений в зарубежных государствах.
Федерация как одна из форм политико-территориального устройства госу- дарства по-разному определяется в научных источниках.
Синтезируя эти подходы, можно предложить следующее определение.Подфедеративным понимается сложное, составное государство, образованное путем соединения двух и более государств в одно новое государство или пу- тем разделения единого государства на составные части, обладающие определенной политической самостоятельностью в решении своих внутрен- них вопросов.
В настоящее время на планете насчитывается свыше двух десятков федера- ций. Из них: в Европе — пять (Австрия, Бельгия, Германия, Россия, Швейца- рия); в Азии — пять (Индия, Ирак, Малайзия, Пакистан, ОАЭ); в Африке — четыре (Коморы, Нигерия, Танзания, Эфиопия); в Америке — семь (Арген- тина, Бразилия, Венесуэла, Канада, Мексика, США, Сент-Китс и Невис); в Океании — две (Австралия и Папуа — Новая Гвинея). Следует отметить, что число федераций не остается неизменным. Распадаются одни, возникают другие. Распалась, например, Югославия. В то же время постепенно обозна- чается тенденция к федерализации отношений в Италии, на Кипре и даже в Великобритании.
Своеобразный взгляд на федеративное устройство выражают авторы герман- ско-швейцарского учебника «Общее государственное право». Так, по мне- нию авторов, в мире в настоящее время насчитывается всего 18 федератив- ных государств, в число которых не включены: Россия (в Европе), Папуа — Новая Гвинея (в Океании), Сент-Китс и Невис, Эфиопия (в Африке). В то же время авторы отмечают, что Россия имеет федералистскую структуру, но ее составные части, по их мнению, «имеют слишком незначительные полномо- чия, чтобы быть признанными подлинными субъектами федерации, как, например, швейцарские кантоны», хотя сами авторы именуют эти составные части «Gliedstaaten», т.е. буквально «субъекты федерации».
Детальный анализ федеративного устройства в зарубежных государствах дан в ряде работ, что позволяет, не останавливаясь на деталях, дать лишь общий перечень видов федераций.
По нормативно-правовым основам создания выделяют федерации: договор- ные, т.е. образованные на основании договора (например, СССР); конститу- ционные, возникшие на основе конституции (США, ФРГ), а также договор- но-конституционные, основанные на конституции и договорах между субъ- ектами (Индия, Россия после 1992 г.).
В зависимости от факторов, повлекших федерализацию отношений, выделя- ют федерации: территориальную, возникающую вследствие трансформации взаимоотношений территориальных государственно-организованных сооб- ществ (США, ФРГ, Австрия и др.); национальную или национально- территориальную, в которой федеративные отношения складываются на ос- нове межнациональных, и федерация в этом случае служит одним из спосо- бов решения национального вопроса (СССР, Россия, Бельгия, Югославия, Чехословакия, Эфиопия и др.); религиозно-этническую, где федеративные отношения являются результатом развития религиозных и этнических (Ин- дия, Пакистан).
Следует отметить, что федерация является одной из форм политико- территориального (государственного) устройства наряду с унитарным госу- дарством. Правда, в научной литературе выделяется еще одна форма — кон- федерация, которая признается не всеми. Многие конституционалисты счи- тают, что конфедерация — это союз суверенных государств, образованный на основе международного договора. Безусловно, конфедерация возникает на основе международного договора, когда два государства или более объеди- няются для реализации каких-либо отдельных общих задач — военных, по- литических, экономических и т.д. В этом случае объединение государств но- сит характер временного союза и может в любое время прекратить существо- вание. Однако наличие наряду с устойчивыми политическими связями также и глубоко интегрированных экономических, духовно-культурных ииных
позволяет говорить уже о более тесном союзе, чем возникающий в рамках международно-правовых договоров. Такие конфедерации, как представляет- ся, могут иметь даже больше центростремительных тенденций, чем федера- ции, разрываемые этническими конфликтами. Они будут более устойчивы, и можно их рассматривать как специфическую форму политико- территориального устройства. Примером этого могут служить Конфедерация Североамериканских штатов (1781 — 1789 гг.), преобразовавшаяся потом в федерацию, Швейцарская конфедерация в период до 1848 г.
В связи с этим весьма конструктивным представляется суждение В. Е. Чир- кина о том, что «в конфедерации есть некоторые конституционно-правовые элементы». Действительно, если реализация международных соглашений ве- дет к упразднению внутренних границ между государствами, свободному продвижению капиталов, товаров и услуг, свободному передвижению граж- дан внутри союза, если в рамках союза устанавливается единое гражданство, если союзные органы формируются прямыми выборами, а их акты имеют прямое действие на территориях союзнических государств, то это уже боль- ше, чем международно-правовой союз.
Признаками именно такой конфедерации обладает Европейский Союз, сло- жившийся на основе Маастрихтского договора (1992).
Конституционные основы федерализма в США. Федеративная форма поли- тико-территориального устройства сложилась в США в результате созна- тельной целенаправленной деятельности. Изначально отцы-основатели госу- дарственности в Северной Америке исходили из необходимости обеспечить децентрализацию власти, чтобы предотвратить ее узурпацию и авторитар- ность. Одним из способов такой децентрализации и был избран федерализм. На первом этапе взаимоотношения носили конфедеративный характер. Счи- тается, что Конфедерация Североамериканских штатов возникла в 1781 г., когда вступили в силу одобренные конгрессом «Статьи Конфедерации и Вечного Союза». Следует, однако, отметить, что такого рода отношения ста- ли складываться еще раньше в связи с преобразованием отдельных поселе-
ний, основанных в период колонизации, в государственные образования. Уже в 1643 г. была образована конфедерация английских колоний Массачусетса, Плимута, Нью-Хэйвена и Коннектикута под названием «Соединенные коло- нии Новой Англии».
Во второй половине XVIII в. оформились конфедеративные отношения меж- ду 13 существовавшими тогда колониями. 15 ноября 1777 г. Континенталь- ный конгресс принял Статьи Конфедерации. Согласно этим Статьям штаты оставались суверенными государствами. Центральное управление осуществ- лялось Конгрессом, который состоял из представителей штатов в количестве от двух до семи, но каждая делегация имела один голос. Конгресс решал во- просы внешней политики (войны и мира, направления войск, заключения до- говоров). В ведении штатов находилось решение всех внутренних вопросов, включая налоги, финансы, выпуск денег и т.п.
Окончательно федерация сформировалась с момента вступления в силуКон-ституции США. Сначала эта федерация состояла из 13 штатов. В 1803 г. США купили у Франции западную Луизиану. В 1819 г. принудили Испанию уступить им Флориду. В 1845 г. аннексировали мексиканский штат Техас. В 1867 г. был подписан договор о продаже Россией Аляски и Алеутских остро- вов. В XX в. статус штатов приобрели Оклахома (1907 г.), Аляска и Гавайи (оба в 1959г.).
Гавайи (это 124 острова и атолла, расположенных в южной части Тихого океана) стали 50-м и последним по счету штатом. На Гавайских островах в конце XVIII в. трагически погиб капитан британского флота Дж. Кук.
Летом 1996 г. на Гавайях был проведен референдум по вопросу самоуправ- ления. Три четверти участников референдума высказались за самоуправление в той или иной форме. Однако речь идет не об отделении от США, а только о расширении полномочий в решении внутренних вопросов.
Теперь штат Гавайи войдет в историю тем, что именно здесь, в столичном городе штата (Гонолулу), в 1961 г. родился Б. Обама — будущий первый темнокожий Президент США.
Кроме того, в состав территории США входит федеральный округ Колумбия. В настоящий момент США насчитывают 50 штатов плюс федеральный округ Колумбия. Есть еще самоуправляемые территории, являющиеся ассоцииро- ванными членами США.
Федерация Соединенных Штатов относится к дуалистическим. Дуализм про- является в том, что предметы ведения и полномочия достаточно четко раз- граничены между федеральной властью и властью субъектов федерации. В силу этого на территории каждого штата действует двойная юрисдикция — федеральная и юрисдикция штата. Однако следует иметь в виду определен- ную долю условности этих признаков.
Конституционно-правовой статус федерации. США как федерация обладают практически всеми признаками федеративного устройства. Территория госу- дарства состоит из территорий штатов и федеральной территории. Население распределено по штатам, имеющим свое гражданство, хотя существует сво- бодное передвижение и свободный выбор места жительства граждан по тер- ритории всей страны. Есть федеральная Конституция, система федеральных органов власти: Конгресс, федеральный президент и Верховный суд, воз- главляющий всю систему федеральных судов.
В порядке образования и деятельности федеральных органов власти ясно вы- ражена федеративная природа. Так, выборы и президента страны, и членов Конгресса проходят в соответствии с правилами, устанавливаемыми в каж- дом штате. Сенат состоит из представителей штатов. Высшие должностные лица государства назначаются президентом США с одобрения и согласия Сената, что также подчеркивает федеративную природу. Федеративная при- рода США проявляется также в институте гражданства, в наличии двухуров- невой системы права и т.п.
Конституционно-правовой статус субъектов федерации характеризуется сле- дующими чертами. Каждый штат имеет свою конституцию, которая прини- мается им самостоятельно и не требует одобрения на федеральном уровне. Более того, конституции некоторых штатов были приняты еще до федераль-
ной Конституции. Так, Конституция штата Массачусетс действует с 1780 г., Конституция штата Нью-Хэмпшир — с 1784 г. Конституции штатов отлича- ются большим разнообразием. Прежде всего, различен их объем. Так, Кон- ституция штата Алабама (1901) насчитывает 129 тыс. слов, а Конституция штата Нью-Йорк (1894) — 47 тыс. слов. В литературе отмечается, что с мо- мента образования США и до настоящего времени было принято в обшей сложности 135 конституций штатов.
Различно и содержание конституций штатов, что предопределено тем, что они принимались в разное время: три конституции были приняты еще в XVIII в., 29 — в XIX в. Многие конституции закрепляют статус личности непосредственно в тексте, причем предусмотрены и разные права граждан. Например, в 17 штатах непосредственно в конституции закреплено равенство прав мужчин и женщин, чего нет в федеральной Конституции. В некоторых штатах предусмотрено право законодательной инициативы избирателей, т. е. народная правотворческая инициатива. В конституциях некоторых штатов существует институт наказов избирателей и отзыва выборных должностных лиц. Например, в Конституции штата Калифорния установлено: «Народиме-ет право давать наказы своим представителям, обращаться с петициями к правительству...» (разд. 3 ст. 1); «Отзыв является правом выборщиков на смещение выборного должностного лица» (разд. 13 ст.2).
Не обходится и без курьезов, возникающих вследствие ярко выраженного стремления показать свою самостоятельность. Так, Конституция штата Тен- несси наделяет граждан конституционным правом плавания по реке Мисси- сипи. Граждане Калифорнии и Род-Айленда имеют конституционное право на рыбную ловлю, а жители штата Нью-Хэмпшир — наохоту).
Сами конституции характеризуются более простой, чем федеральная, проце- дурой изменения и вследствие этого частой изменяемостью. Так, в Консти- туцию Луизианы было внесено 530 поправок, Южной Каролины — 330, Ала- бамы — 284. Всего же до 1968 г. во все конституции США было внесено свыше 5 тыс. поправок. Вместе с тем конституции штатов устанавливают те
же принципы государственного строя, что и федеральная Конституция: рес- публиканскую форму правления (ее президентскую модель), разделение вла- стей и т.п.
Устройство системы органов власти на уровне штатовзакреплено в кон- ституциях штатов, и оно соответствует федеральной модели. Законодатель- ную власть осуществляютлегислатуры, которые имеют двухпалатную структуру, за исключением штата Небраска. Принципы их организации и де- ятельности аналогичны тем, что лежат в основе деятельности федерального Конгресса, но есть и свои особенности. Так, различаются сроки полномочий легислатур в отдельных штатах: в 46 штатах нижние палаты имеют двухлет- ний срок полномочий, а в четырех штатах — четырехлетний; сенаторы в 38 штатах избираются на четыре года, в 12 штатах — на два года.
Исполнительную власть в штатах возглавляютгубернаторы, которые изби- раются в четырех штатах (Арканзас, Вермонт, Нью-Хэмпшир и Род-Айленд) на два года, в 46 штатах — на четыре года. Во всех штатах, за исключением Миссисипи, губернаторы избираются прямыми выборами; в 46 штатах — на основании мажоритарной системы относительного большинства, в трех — абсолютного. В штате Миссисипи губернатор должен получить абсолютное большинство голосов и избирателей, и выборщиков (смешанная избиратель- ная система).
Губернатор штата имеет примерно те же полномочия, что и президент США, но в масштабах субъекта федерации. Он как глава штата возглавляет испол- нительную власть, является главнокомандующим национальной гвардии, об- ладает правом помилования в отношении лиц, осужденных судами штата, а также правом отлагательного вето (везде, кроме штата Северная Каролина).
В большинстве штатов существует должность лейтенант-губернатора, анало- гичная должности вице-президента. При губернаторах создаются кабинеты министров, свой аппарат исполнительной власти.
Следует иметь в виду, что на уровне штатов часть должностных лиц получа- ет свой мандат непосредственно от избирателей: секретарь штата, казначей,
генеральный атторней штата (глава департамента юстиции), аудитор, кон- тролер и др. Практически все должностные лица могут быть отозваны (отре- шены) от должности судом импичмента, который осуществляется на уровне штата, а в 12 штатах допускается отзыв губернатора.
Судебные органы в штатах выполняют те же функции, что и федеральные суды, но устройство судебной власти в каждом штате имеет весьма значи- тельные отличия.
Разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Необходимо сказать, что изначально концепция создания феде- рации базировалась на идее так называемогодуалистического федерализма, который предусматривает четкое разделение предметов ведения и полномо- чий между федеральной властью и властью субъектов федерации, которые разграничены непосредственно в федеральной Конституции, причем весьма своеобразно. Здесь нет типичного для многих зарубежных конституций де- тального перечня предметов ведения и полномочий федеральной власти. В разд. 8 ст. I Конституции США закреплены полномочия Конгресса, к числу которых относятся: оборона; установление единообразных по всей стране сборов, пошлин и акцизов; заключение займов от имени Соединенных Шта- тов; валютное и таможенное регулирование и др. В разд. 9 ст. I содержатся запреты на действия федеральной власти относительно штатов, а в разд. 10 той же статьи — запреты в отношении органов государственной власти шта- тов: «Ни один штат не может заключать какой-либо договор, вступать в союз или конфедерацию, выдавать свидетельства на каперство и репрессалии, че- канить монету, выпускать кредитные билеты... жаловать дворянские титу- лы... облагать какими-либо пошлинами или сборами ввоз или вывоз това- ров... заключать какое-либо соглашение или договор с другим штатом или с иностранной державой...» Следовательно, федеральная компетенция опреде- ляется путем установления некоторых сфер ведения и пределов юрисдикции федеральной власти, а также власти субъектов федерации.
Компетенция штатовопределяется по принципуостаточной компетенции.Поправка X к Конституции устанавливает: «Полномочия, не предоставлен- ные настоящей Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом». Однако, несмотря на четкое разграничение компетенции, федеральные вла- сти все же потихоньку отбирают себе те или иные полномочия, что пред- определено, видимо, характером социально-экономических и политических отношений. Следует отметить, что в правоприменительной практике США сложилось правило, согласно которому полномочия, находящиеся на стыке федеральной и региональной компетенций, перераспределялись в пользу фе- деральной власти. Этот процесс получил название«федеральное опереже-ние».
Такое положение предопределено тем, что экономическая интеграция ведет к необходимости создания единой банковской системы, единой системы ин- формации, не говоря уже о единой транспортной системе. Создать все это одному штату просто не по силам. Такие крупные мероприятия требуют фе- дерального участия, т.е. разработки и выполнения федеральных программ по тем или иным направлениям: космические исследования, ядерные техноло- гии, высокие технологии и т.п. Поэтому власти штата передают решение данных проблем в ведение федеральной власти, что и является материальной основой для укрепления центра, укрепления федеральной власти.
В то же время своеобразие модели федерализма Соединенных Штатов про- является в том, что штаты обладают достаточно большой степенью самосто- ятельности. Они устанавливают свое собственное гражданство, хотя феде- ральная Конституция закрепляет равенство прав граждан на территории лю- бого штата. Каждый штат имеет свою систему законодательства и свою юрисдикцию. Правда, следует отметить, что нередко это приводит к курье- зам.
Так, в Нью-Джерси действует закон, запрещающий разводить цыплят в бу- тылках. В Оклахоме воспрещается перевозить лошадей на задних сиденьях
легковых автомобилей. В Калифорнии штраф налагается на женщин, управ- ляющих автомобилем в халате.
Большое разнообразие существует в регулировании вопроса об оружии. На территории одних штатов (например, Мэриленд, Виргиния) установлена сво- бода продажи, хранения и ношения оружия (при наличии соответствующей лицензии), в других штатах существует ряд ограничений, а на территории федерального округа Колумбия вообще запрещено ношение оружия.
По мнению специалистов, в 1990-х гг. в стране наметился процесс деволю- ции. Он проявился, например, в отмене Конгрессом США общефедеральных стандартов скорости движения на автомагистралях, в реформе системы соци- ального обеспечения, в ходе которой расширены права штатов в использова- нии федеральных целевых грантов. Показателем деволюции является также и процесс увеличения численности служащих в аппарате органов государ- ственной власти штатов.
Существует и организационный механизм взаимодействия федеральной вла- сти с региональными центрами. Так, губернаторы штатов объединены в Национальную ассоциацию губернаторов, существующую с 1908 г. Губерна- торы и руководители управляемых американских территорий периодически собираются в столице. Эта ассоциация решает, по меньшей мере, две основ- ные задачи: во-первых, воздействие на федеральную власть в целях учета в ее решениях интересов штатов и, во-вторых, претворение в жизнь общенаци- ональнойполитики.
Обеспечение целостности федерации. Важным вопросом в любой федерации является вопрос об обеспечении целостности государства. Конституционной основой целостности федерации в США является норма Конституции о при- оритете федерального права: «Настоящая Конституция и законы Соединен- ных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, являются высшими законами страны, и судьи в каждом штате обязываются к их ис- полнению, даже если в Конституции и законах какого-либо штата встреча-
ются противоречащие положения» (разд. 2 ст. IV). В соответствии с этой нормой разрешаются споры между федеральной властью и властью субъек- тов федерации. Кроме того, федеральная Конституция устанавливает также ряд запретов, нарушение которых посягает на интересы федерации и, следо- вательно, президент США может использовать все свои полномочия для пре- сечения попыток такого посягательства.
В истории США имели место попытки нарушить целостность федерации. 20 декабря 1860 г. чрезвычайный Конвент штата Южная Каролина принялор-донанс о сецессии, а затем Декларацию, в которой раскрывались причины сецессии: Конституция (1787) признавалась договором между штатами и штат Южная Каролина решил расторгнуть этот договор. В следующем году этому примеру последовали еще шесть штатов (Флорида, Алабама, Джор- джия, Миссисипи, Луизиана и Техас). 4 февраля 1861 г. мятежные штаты объявили об образовании собственной Конфедерации и обнародовали ее кон- ституцию. Президентом Конфедерации был избран Д. Джефферсон. Вновь избранный Президент США А. Линкольн, вступивший в должность 4 марта 1861 г., твердо встал на защиту федеральной Конституции. В апреле 1861 г. началась гражданская война, продолжавшаяся до конца 1864 г. Армия мя- тежников была разгромлена, государственная целостностьвосстановлена.
Следует отметить, что сепаратизм проявляется и в современный период. В последние годы было рассмотрено несколько дел о проявлении сепаратизма вкупе с экстремизмом. Так, Р. Макларен, лидер сепаратистской группы «Рес- публика Техас», которая вела борьбу за независимость штата Техас, присо- единенного к США в 1845 г., был приговорен судом к 99 годам тюремного заключения и штрафу в 10 тыс. долл. Правда, приговор был вынесен за раз- бойное нападение на частное владение и захват заложников — пожилой че- ты, проживавшей на своей ферме, которую и захватили разбойники и объ- явили ферму «посольством» своей независимой республики. Еще более стро- гое наказание получили в штате Вашингтон лидеры другого сепаратистского движения, выступавшего за отделение части территории США, на которой
смогли бы проживать исключительно представители белой расы. Эти вы- ступления были сопряжены с организацией взрыва в редакции одной из газет и ограблением банка. Суд приговорил их к длительным срокам тюремного заключения.
В южных штатах США до сих пор отмечается День Конфедерации (в разные месяцы) в память об объединении 11 штатов в Конфедеративные Штаты Америки, просуществовавшие с 1861 по 1864 г.
Так, губернатор штата Виргиния Дж. Аллен в 1997 г. объявил апрель меся- цем памяти «четырехлетней борьбы за независимость». В ходе этой войны столичный город штата Виргиния Ричмонд стал столицей Конфедерации.
Не исключены изменения в составе субъектов федерации США. В ноябре 2012 г. в Пуэрто-Рико, ассоциированной территории США, состоялся рефе- рендум, на котором большинство (более 60%) высказалось за вхождение в состав США в качестве субъекта федерации. Окончательное решение вопро- са находится в компетенции Конгресса США. Будем ждать результатов.
Статус федерального округа Колумбия. Этот округ является местом пребы- вания федеральных органов государственной власти. Он включает г. Ва- шингтон, имеет площадь 178 кв. км. Округ располагается на границе между штатами Виргиния и Мэриленд. В 1791 г. штат Мэриленд уступил часть сво- ей территории на границе со штатом Виргиния на левом берегу р. Потомак для строительства г. Вашингтона — столицы федерации.
Округ находится в федеральном управлении. В то же время вопросы местно- го значения решаются органами местного самоуправления. Жители данного округа избирают трех выборщиков на президентских выборах, а с 1970 г. — одного делегата с правом совещательного голоса в Палату представителей.
Зависимые территории. Для территориальной организации США характерно наличие так называемыхсвободных ассоциаций.Ассоциированное государ- ство (или свободно присоединившееся государство) — это особая форма межгосударственных отношений, которая содержит и отдельные элементы внутригосударственных отношений. Ассоциированное государство добро-
вольно уступает другому государству часть своего суверенитета: как прави- ло, это обеспечение обороны, организация внешних связей, организация де- нежного обращения и т.п. На основании соглашений о «Свободной ассоциа- ции» эти права предоставлены островам Пуэрто-Рико (1952 г.) и Гуам.
Пуэрто-Рико обладает правами самоуправления. Население острова избирает свой законодательный орган и губернатора. В 1998 г. в Пуэрто-Рико был проведен референдум по вопросу о статусе острова. Жителям предлагалось решить: сохранить существующее положение, войти в состав США на правах штата или стать независимым государством. Большинство высказалось за со- хранение статус-кво.
Статус острова Гуам определяется Органическим законом, принятым Кон- грессом США в 1950 г. Остров обладает правом местного самоуправления, а его жители признаются гражданами США без права участия в национальных выборах США. Население Гуама избирает законодательный орган и губерна- тора (до 1970 г. губернатор Гуама назначался президентом США с одобрения и согласия Сената Конгресса США).
На территории этих островов распространяется федеральное законодатель- ство США, имеющее приоритет по тем вопросам, которые отнесены к веде- нию федерации в целом.
Следует отметить, что некоторые территории находятся под прямым управ- лением США.Прямое управление —это режим властвования, устанавливае- мый в соответствии с решением ООН в отношении отдельных территорий. Под прямым управлением США находятся Виргинские острова и Восточное Самоа. Группа Виргинских островов находится в Карибском море (рядом с Пуэрто-Рико). Территория Восточного Самоа включает семь островов, рас- положенных в Тихом океане. США захватили территорию Восточного Самоа в 1899 г. После Второй мировой войны здесь был установлен режим прямого правления. В 1967 г. была принята Конституция, созданы органы власти, но пока территория находится под юрисдикцией США. В Паго-Паго (админи- стративный центр) находится крупная военно-морская база США. Виргин-
ские острова включают 50 островов в северной части Малых Антильских островов. Острова открыты Колумбом. С тех пор островами владели англи- чане, французы, испанцы и Мальтийский орден. С 1733 г. территория стала колонией Дании, а в 1917 г. Дания уступила эту территорию США за 25 млн. долл. Острова Микронезии, Маршалловы и Палау, прежде имевшие статус свободных ассоциаций, соответственно в 1990, 1991 и 1994 гг. приобрели статус независимых государств и приняты в ООН.
Система органов государственной властиКонституционные принципы организации и деятельности органов государ- ственной власти. Система органов государственной власти в США построена на таких конституционных принципах, как республиканизм, федерализм, разделение властей, система сдержек и противовесов. О республиканизме и федерализме уже было сказано. Рассмотрим другиепринципы.
Разделение властейдостаточно четко проводится в государственной практи- ке США. Хотя прямого закрепления данного принципа в Конституции США нет, но само содержание и характер норм, определяющих полномочия Кон- гресса, президента и Верховного суда США, дают основание выделять этот принцип. Необходимо учитывать также, что разделение властей по мысли отцов-основателей означало не только и даже не столько абсолютное отделе- ние ветвей власти друг от друга, сколько распределение функций и полномо- чий между различными органами государственной власти при сохранении единства власти и обеспечении тесного взаимодействия и взаимного кон- троля.
Разделение властей основано на том, что глава государства, сенаторы и кон- грессмены получают свой властный мандат непосредственно от народа, т.е. избираются населением прямыми или косвенными выборами. Судебные ор- ганы формируются при участии как законодательной, так и исполнительной власти.
Кроме того, различные ветви власти имеют разные сроки полномочий: пре- зидент — четыре года, Палата представителей — два года, сенаторы — шесть лет. Судьи состоят в должности, «пока ведут себя безупречно» (разд. 1 ст. III Конституции США), т.е. фактически пожизненно. По замыслу творцов Конституции при таком порядке формирования органов власти обеспечива- ется более или менее гармоничное сочетание политической конъюнктуры с консерватизмом и стабильностью политического курсастраны.
Система сдержек и противовесов(checks and balances) включает взаимодей- ствие властей в процессе их формирования, сотрудничество в сфере законо- творчества, взаимный контроль, предполагающий полномочия по сдержива- нию друг друга в повседневной деятельности.
Сотрудничество различных ветвей власти в процессе их формирования со- стоит, например, в том, что окончательные результаты выборов президента объявляются председателем Сената, судьи назначаются президентом с
«одобрения и согласия Сената».
В сфере законотворчества парламент (Конгресс) практически самостоятелен, т.е. вносит законопроекты, рассматривает и принимает их по собственной инициативе (инициативе членов Конгресса), но президент может воздейство- вать на законодательную инициативу парламентариев, избранных от его соб- ственной партии, или через ежегодные послания Конгрессу.
Взаимодействие законодательной и исполнительной властей проявляется во взаимных контрольных полномочиях Конгресса и президента. Так, предста- вительный орган уполномочен осуществлять контроль за исполнением бюд- жета правительством, а президент может налагать вето на законы, принимае- мые Конгрессом. Верховный суд проверяет конституционность актов и дей- ствий органов законодательной и исполнительной власти, их должностных лиц.
Избирательное право и избирательная система США. С полным правом мож- но сказать, что США — страна выборов. Выборы здесь проводятся какнигде
часто — каждый четный год, а с учетом дополнительных выборов — практи- чески ежегодно.
Нормативно-правовую основу избирательного права и избирательной систе- мы США составляют Конституция США и ряд федеральных законов, в част- ности федеральные законы «О федеральных избирательных кампаниях» (1972), избирательный закон (2002) и некоторые иные, конституции штатов и избирательные законы штатов. Важной особенностью избирательной систе- мы США является то, что регулирование выборов в основном осуществляет- ся на уровне штатов. Даже результаты выборов в федеральные органы власти определяются и оглашаются официально на уровне каждого штата. Показа- тельны в этом отношении президентские выборы 2000 и 2004 гг., когда об- щий итог выборов был поставлен в зависимость от распределения голосов всего в одном штате: в первом случае во Флориде, во втором — в Огайо.
Законы устанавливают следующие виды выборов, проводимых в США.Все-общие, илигенеральные, выборы —это выборы, проходящие каждые четыре года (они совпадают с високосными годами), на которых избираются прези- дент и вице-президент США, Палата представителей, треть членов Сената, нижние и частично верхние палаты легислатур штатов, а также губернаторы в 14 штатах и некоторые иные должностные лица. Избираются также пред- ставительные органы и выборные должностные лица на муниципальном уровне.Специальные,илипромежуточные, выборыпроводятся в четный год между двумя високосными. В ходе этих выборов переизбирается Палата представителей Конгресса, треть Сената (34 сенатора), а также легислатуры, губернаторы в 36 штатах, иные должностные лица, как на уровне штатов, так и на уровне местного самоуправления.Повторные выборы— это выборы, проводящиеся в том случае, если в отдельных избирательных округах перво- начальные выборы не принесли результатов или объявлены недействитель- ными.Дополнительные выборы— выборы взамен прекратившего полномо- чиядепутата.Первичныевыборы,илипраймериз,—своеобразнаяизбира-
тельная процедура, связанная с выдвижением (выбором) кандидатов в депу- таты или в президенты.
Избирательными законами, как федеральными, так и на уровне штатов, регу- лируются принципы избирательной системы, права и обязанности кандида- тов и партий, условия финансирования выборов и процедура контроля за со- блюдением избирательного законодательства. К числу принципов избира- тельного права и избирательной системы относятся:
всеобщее избирательное право.Этот принцип означает, что каждый граж- данин, достигший установленного законом возраста и отвечающий иным условиям, имеет право избирать и избираться в органы власти. Воплощению всеобщности выборов способствовала постепенная отмена избирательных цензов вСША:
1870 г. — поправкой XV к Конституции США был установлен запрет огра- ничения права голоса граждан по признаку расы, цвета кожи или в связи с прежним нахождением в рабстве;
1920 г. — поправкой XIX запрещено ограничивать право голоса граждан по признаку пола;
1964 г. — поправкой XXIV отменен налог на участие в федеральных выбо- рах;
1970 г. — законом был снижен ценз оседлости для активного избирательного права;
1971 г. — поправкой XXVI снижен возрастной ценз для активного избира- тельного права до 18 лет;
1975 г. — законом отменен ценз грамотности.
Для участия в выборах в качестве избирателя (активное избирательное право) необходимо достигнуть 18 лет, проживать в конкретном штате или на терри- тории соответствующего избирательного участка в течение определенного времени (для президентских выборов — 30 дней, для всех других — от трех месяцев до одного года в зависимости от законодательства конкретного шта- та).
Для пассивного избирательного права возрастной ценз установлен в пределах от 21 года (для кандидатов на выборные должности в муниципальных орга- нах и для членов легислатур штатов) до 35 лет (для кандидата в президенты). Кроме того, установлен ценз оседлости (требуется постоянное проживание в соответствующем штате от одного года до пяти лет). Сейчас формируется новая норма избирательного права: избираемый кандидат должен проживать не только в соответствующем штате, но и в соответствующем избирательном округе, от которого он избирается;
сочетание прямых и косвенных выборов.Необходимо отметить, что общей тенденцией развития избирательной системы США является постепенное вытеснение косвенных выборов и замена их прямыми. Первоначально пря- мые выборы на федеральном уровне были провозглашены в Конституции 1787 г. лишь в отношении выборов Палаты представителей. Сенаторы изби- рались законодательными собраниями штатов (разд. 3 ст. 1 Конституции США). Прямые выборы сенаторов были установлены только в 1913 г.по-правкой XVII к Конституции. Таким образом, Конгресс США в настоящее время избирается прямыми выборами, а президент — косвенными двухсту- пенчатыми выборами. На уровне штатов и местном уровне проводятся пря- мыевыборы;
равное избирательное правообеспечивается установлением ответственно- сти за воспрепятствование в регистрации избирателей, а также за вторичное голосование на одних и тех же выборах. «Тот, кто голосует более чем один раз на выборах... подвергается штрафу на сумму до 10 тысяч долларов или тюремному заключению на срок до пяти лет» (п. «е» § 1973i Свода законов США);
принцип тайного голосованиядействует с самого начала. Еще в 1892 г. были введены машины для голосования, которые надежно обеспечивают тайну голосования и быстрый подсчетголосов.
Практически на всех выборах используется мажоритарная система относи- тельного большинства. Только при выборах президента используется сме-
шанная мажоритарная система относительного большинства (на первом эта- пе) и абсолютного (на втором).
Особенностью избирательной системы США является еще и то, что выборы не назначаются, а проводятся в точно назначенный день: для всех выборов это — первый вторник после первого понедельника ноября, для выборов пре- зидента установлен еще один день (для второго этапа) — первый понедель- ник после второй среды декабря каждого четвертогогода.
Подготовка и проведение выборов обеспечиваются органами штатов. Отве- чают за это секретари штата — выборные должностные лица. Кроме того, в каждом штате создаются комиссии, состоящие из представителей партий, выдвинувших своих кандидатов. В каждом штате образуется также полити- ческий комитет партии, который и ведает всеми делами предвыборной аги- тации, финансирования и другими вопросами, т.е. тем, что на современном избирательном сленге называется «раскруткой кандидата». На избиратель- ных участках действуют избирательные бюро из представителей партий.
Исключением являются лишь выборы президента. Законом об избирательных кампаниях предусмотрено образование Федеральной комиссии по выборам президента в составе секретаря Сената, клерка Палаты представителей и ше- сти членов, назначаемых президентом по совету и с согласия Сената. Члены комиссии назначаются на шесть лет. В состав комиссии не могут входить бо- лее трех членов от одной партии. Комиссия избирает из числа своих членов председателя и вице-председателя сроком на один год. Основная задача ко- миссии — контроль за соблюдением избирательного законодательства. Для реализации этой задачи комиссия наделяется весьма значительными полно- мочиями, в частности налагать штрафы в размере до 10 тыс. долл., ставить вопрос о привлечении к уголовной ответственности и т.п.
Выборы проводятся по одномандатным округам, за исключением президент- ских, на первом этапе которых в каждом штате образуется один многоман- датный округ.
Порядок регистрации избирателей определен законодательством штатов. В одних штатах этим ведают специальные чиновники. В других избиратель сам должен явиться в избирательную комиссию и доказать свое право участво- вать в выборах. В ряде штатов регистрация осуществляется по месту работы и т.д. По общему правилу тот, кто заранее не внесен в списки избирателей, не может участвовать в голосовании. Не включаются в списки избирателей лица душевнобольные и отбывающие наказание в местах лишениясвободы.
Кандидаты на выборные должности выдвигаются либо партийными съезда- ми, либо избирателями путем подачи петиций, либо общим собранием фрак- ции в Конгрессе. Кроме того, одним из способов выдвижения кандидатов яв- ляются так называемые первичные выборы (праймериз), на которых выявля- ются лица, имеющие предпочтение среди выдвинутых кандидатов для избра- ния на выборную должность, например президента. Гражданин, набравший большинство голосов в ходе первичных выборов, утверждается затем в уста- новленном порядке кандидатом на соответствующий пост.
Финансирование выборов. Выборы в США, как, впрочем, и в других странах, связаны с большими финансовыми расходами. Средняя цена места в палате представителей составляет 675 тыс. долл., сенаторского кресла — около 4 млн. долл. Следует отметить, что в США выборы не финансируются госу- дарством. Все расходы возлагаются на самих кандидатов и выдвинувшие их партии. Кроме того, финансовую поддержку оказывают избиратели.
В 1974 г. была предпринята попытка ограничения средств, выделяемых из бюджета. Был принят специальный закон, который предусматривал ограни- чить избирательные расходы кандидатов при выборах сенаторов до 100 тыс. долл., а членов Палаты представителей — до 70 тыс. долл. Однако Верхов- ный суд США признал этот закон нарушающим избирательные права граж- дан, предусмотренные Конституцией, и он сейчас не действует.
В то же время определенные ограничения имеются в отношении президент- ских выборов. Финансированием президентских выборов занимается Фонд по проведению президентских выборов, которым руководитФедеральная
комиссия по выборам. Данный фонд формируется исключительно за счет добровольных пожертвований граждан. Каждый налогоплательщик может отдать распоряжение в налоговую службу о перечислении с суммы взимае- мых с него налогов один-два доллара в данный фонд. Кандидат на пост пре- зидента, участвующий в первичных выборах не менее чем в 10 штатах и по- лучивший не менее 5% голосов избирателей, может обратиться в Федераль- ную комиссию по выборам за финансовой помощью при условии, что им по- лучено пожертвований на сумму свыше 100 тыс. долл. не менее чем в 20 штатах. Кандидат в президенты от партии, получившей на предыдущих вы- борах более 25% голосов, может рассчитывать на финансовую помощь из Фонда по проведению президентских выборов, если примет на себя обяза- тельство опубликовать сведения о своих предвыборных расходах.
Вот некоторые сведения об избирательных суммах, собранных кандидатами в президенты на последних выборах. На выборах 2008 г. Б. Обама собралре-кордную в истории США сумму в 605 млн долл., отказавшись от государ- ственного избирательного фонда в размере 85 млн.долл.
Как показывает практика, победа на президентских выборах достается тому, кто соберет больше средств в свой избирательный фонд. На выборах 2000 г. Дж. Буш-младший собрал на избирательную кампанию 176,4 млн. долл., его соперник А. Гор — 126,9 млн. долл. В 2004 г. Дж. Буш израсходовал 278 млн. долл., Д. Керри — 197,5 млн. долл. Наконец, в 2008 г. Б. Обама собрал 605 млн. долл., Дж. Маккейн — 250 млн. Так что равенство равенством, а допол- нительные миллионы долларов свое дело делают. Из этого ряда выпадают выборы 2012 г. и 2016 г. В 2012 г. оба кандидата набрали по миллиарду дол- ларов. В 2016 г. избирательный фонд X. Клинтон превысил миллиард долла- ров, а Д. Трамп собрал лишь 512,2 млн. долл.
С 1974 г. установлены ограничения на пожертвования в избирательные фон- ды кандидатов. Один спонсор может пожертвовать кандидату не более 1 тыс. долл. в год и не более 20 тыс. долл. в год — национальному комитету партии, еще 5 тыс. долл. — любой другой политической организации. Общаясумма
индивидуальных пожертвований не должна превышать 25 тыс. долл. в тече- ние календарного года. Имена всех спонсоров, подаривших кандидату более 200 долл., должны быть опубликованы. В то же время законодательство не устанавливает пределов расходов и пожертвований партиям на их политиче- скую деятельность, что нередко используется как дополнительный источник средств для финансирования избирательных кампаний, когда партии, рекла- мируя свою внутриполитическую жизнь, фактически ведут агитацию за свое- го кандидата.
Голосование в большинстве штатов проводится в течение двух дней, чтобы обеспечить всем гражданам возможность реализации их избирательных прав. Курьезы и изъяны избирательной системы.
Выборы мэра г. Пилсбери (штат Северная Дакота), проходившие в 2008 г., были признаны несостоявшимися, поскольку не явился ни один избиратель. В этом населенном пункте зарегистрировано всего 24 избирателя. Обычно голосуют пять-шесть человек. А на последние выборы не пришел на избира- тельный участок и сам кандидат в мэры, действующий градоначальник Даррэл Брудеволд, видимо, он счел, что остальных 23 голосов будет вполне достаточно, чтобы выборысостоялись.
На президентских выборах 2008 г. «проголосовала» мертвая женщина с ис- пользованием открепительного удостоверения в штате Миссури. В штате Флорида ряд лиц были арестованы за голосование дважды.
Таковы общие положения избирательного права и избирательной системы США. Отдельные детали будут рассмотрены при характеристике порядка формирования отдельных государственных органов в США.
Наряду с выборами важнейшими формами прямой демократии являются ре- ферендум и плебисцит. В США референдум предусмотрен законодатель- ством штатов. В течение последних нескольких лет проводились референду- мы в отдельных штатах по вопросам легализации наркотиков (Колорадо, Невада, Аляска), о реформе закона о конфискации имущества (Орегон, Юта).
В штате Алабама проводился референдум об отмене конституционного за- прета на заключение межрасовых браков.
Конгресс США. Законодательная власть в США осуществляется Конгрессом, который состоит из двух палат — Сената и Палаты представителей. Сенат насчитывает 100 чел., а Палата представителей — 435. Порядок формирова- ния палат определен Конституцией США (разд. 2 и 3 ст. I, поправки XV, XVII, XIX, XXIV и XXVI). В Сенат избираются по два представителя от каж- дого штата. Сенатором может быть гражданин США, состоящий в граждан- стве не менее девяти лет и достигший 30 лет. Кроме того, он должен быть жителем того штата, от которого избирается. Членом Палаты представителей может быть гражданин США, состоящий в гражданстве не менее семи лет, достигший 25 лет и проживающий в том штате, где он избирается.
Выборы проводятся по одномандатным округам. Каждый штат разделяется на два избирательных округа по выборам в Сенат и на такое количество округов по выборам в Палату представителей, какое число депутатов избира- ется от соответствующего штата. Согласно Конституции США каждый штат представлен в Конгрессе двумя сенаторами и не менее чем одним представи- телем в нижней палате. Первоначально численность Палаты представителей составляла 51 депутат и увеличивалась после каждой очередной переписи населения, проводившейся через каждые 10 лет. В 1911 г. численность Пала- ты представителей была установлена в количестве 433. Затем по одномуме-сту получали вновь образуемые штаты (Аризона, Нью-Мексико). С обрете- нием статуса субъекта федерации Аляской и Гавайями численность этой па- латы достигла 437. Но в 1960 г. было установлено окончательное число депу- татов — 435. И теперь в зависимости от численности населения меняется число представителей от каждого штата. Сейчас около десяти штатов имеют по одному представителю, какие-то штаты по два или три. В то же время Ка- лифорния имеет 53 представителя, Техас — 36, Нью-Йорк — 27. Выборы проводятся по мажоритарной системе относительногобольшинства.
Сенаторы избираются на шесть лет, но каждые два года палата обновляется на треть. Палата представителей переизбирается каждые два года.
Помимо полноправных членов в Палату избирается по одному делегату от федерального округа Колумбия и территорий, находящихся под юрисдикци- ей Соединенных Штатов (Виргинские острова, острова Гуам, Восточное Са- моа и Пуэрто-Рико). Они имеют право участвовать в работе Палаты и ее ко- митетов с правом совещательного голоса. Доля женщин в обеих палатах Конгресса не превышает 20%.
Статус конгрессменов.Правовой статус члена Конгресса США регулирует- ся Конституцией США, регламентами палат Конгресса и отдельными зако- нодательными актами, например Законом об этике служащих государствен- ных органов (1978), Законом о регулировании лоббизма (1946) и др.
Члены Конгресса имеют свободный депутатский мандат. Депутатские пол- номочия несовместимы с государственными или муниципальными должно- стями. Раздел 6 ст. I Конституции США устанавливает: «Ни сенатор, ни представитель в течение срока, на который он был избран, не может быть назначен на какую-либо гражданскую должность в пределах власти Соеди- ненных Штатов... ни одно лицо, занимающее какую-нибудь должность на службе Соединенных Штатов, не может быть членом любой из палат во вре- мя своего пребывания в должности». Постоянные правила Сената дополни- тельно устанавливают: «Ни один сенатор, должностное лицо либо служащий Сената не должны участвовать в каком-либо ином предприятии либо зани- маться иной профессиональной деятельностью, либо поступать на службу, за которую выплачивается жалование, если это противоречит требованиям доб- росовестного исполнения возложенных на них обязанностей по должности». Права и обязанности конгрессмена в палатах Конгресса определены регла- ментами палат. Так, согласно Постоянным правилам Сената сенатор имеет следующие права: вносить законопроекты, законодательные предложения, петиции или прошения, участвовать в голосовании, в работе постоянныхко-митетов палаты, причем каждый сенатор может быть членом не болеечем
двух комитетов. Сенатор обязан присутствовать на заседаниях Сената. Кон- грессмены обладают правом избирать и быть избранными на посты предсе- дателя палаты, а также председателей или заместителей председателей по- стоянных комитетов палат.
Установлены жесткие правила в отношении получения конгрессменами до- полнительных доходов. В Постоянных правилах Сената содержатся ограни- чения на получение подарков (допускаются подарки от родственников, или если стоимость подарка не превышает 35 долл., или если они являются про- явлением гостеприимства, а также от иностранных граждан, не представля- ющих каких-либо корпоративных интересов). Запрещено получать какое- либо вознаграждение за действия, связанные с выполнением функций сена- тора, кроме установленной законом оплаты труда конгрессмена. Предусмот- рены и иные ограничения.
О строгом соблюдении этических и правовых норм свидетельствует тот факт, что в июле 2002 г. решением Палаты представителей из ее состава был ис- ключен представитель штата Огайо Дж. Трэфикант, обвиненный в получении взяток, рэкете, уклонении от уплаты налогов и других преступлениях. Его вина была подтверждена жюри присяжных г. Кливленда. В 2013 г. досрочно прекратились полномочия конгрессмена Джесси Джексона-младшего, обви- ненного в растрате 750 тыс. долл. наличные нужды из средств избирательно- го фонда.
Конгрессмены обладают иммунитетом и индемнитетом.Депутатский имму-нитетозначает, что член Конгресса США не может быть привлечен к су- дебной ответственности или подвергнут мерам процессуального принужде- ния без согласия соответствующей палаты. Однако этот иммунитет ограни- чен. Согласно Конституции США конгрессмены обладают иммунитетом в период сессии, а также во время следования в Конгресс и возвращения об- ратно. Кроме того, иммунитет не распространяется на такие деяния, как со- вершение государственной измены, тяжкого преступления или нарушения общественного порядка (разд. 6 ст. I Конституции США).
Индемнитет депутатаозначает, что конгрессмен, во-первых, не несет от- ветственности за свои слова и действия, совершенные им в рамках исполне- ния своих полномочий, и, во-вторых, получает вознаграждение за выполне- ние функций конгрессмена и возмещение расходов, связанных с исполнени- ем своих полномочий. Так, согласно нормативным установлениям в 2008 г. оплата труда членов Палаты представителей и сенаторов составляла 165 200 долл., а спикера — 212 100 долл. Помимо официально установленного жало- ванья депутаты имеют различные компенсационные выплаты и льготы. Так, в течение сессии оплачиваются дорожные расходы на 15 поездок членов Конгресса в свои округа. Большое значение имеет почтовая привилегия зако- нодателей. Бесплатная рассылка материалов по почте дает возможность успешно рекламировать перед избирателями свою деятельность и тем самым формировать в преддверии выборов благоприятное общественное мнение. Кроме почтовой привилегии законодатели имеют право на бесплатное поль- зование телефонной и телеграфной связью. Бесплатно предоставляются им Свод законов США и разнообразные справочные издания. Ежедневно членам Конгресса доставляются выпуски «Congressional Records» — официального бюллетеня, информирующего о работе Конгресса за прошедший законода- тельный день (выходит из печати не позже 8 часов утра). Кроме того, члены Конгресса имеют право на страхование жизни на сумму в 45 тыс. долл. и право на страхование здоровья (40% взносов в последнем случае оплачивает- ся из бюджета), право на получение бесплатной первой медицинской помо- щи.
Помимо жалованья каждый конгрессмен ежегодно получает весьма значи- тельные суммы на содержание своего аппарата и на представительские рас- ходы, причем суммы выплат сенаторам зависят от численности населения соответствующего штата. Конгрессмены имеют служебные помещения как в Вашингтоне, так и в том округе, от которого они избраны. Минимальный размер служебных помещений сенаторов составляет 4,8 тыс. кв. футов — для сенаторов от штатов с населением менее 2 млн. жителей. Максимальный
размер служебных помещений составляет 8 тыс. кв. футов — для сенаторов от штатов с населением свыше 17 млн. жителей. Каждый член Конгресса имеет собственный штат сотрудников. В штате члена Палаты представителей их может быть до 18, а в штате сенатора — от 20 до 30 чел. В осуществлении депутатской деятельности членам Конгресса оказывает содействие также разветвленная система вспомогательных служб самого Конгресса (Генераль- ное отчетное управление, Управление технологических оценок, Бюджетное управление Конгресса, библиотека Конгресса, Исследовательская служба Конгресса, Законодательный совет и др.).
Предусмотрена и ответственность конгрессменов за те или иные проступки. Она выражается в следующих мерах: порицание, выговор, лишение статуса
«старшинства», исключение из состава комитета и исключение из состава палаты. Последнее наказание применяется по решению не менее двух третей членов палаты (разд. 5 ст. I Конституции США). Досрочное прекращение де- путатского мандата возможно также в случае смерти или добровольного сложения своих полномочий (отставки). Вакансии в палатах в указанных выше случаях заполняются следующим образом. В случае досрочного пре- кращения полномочий члена Палаты представителей в соответствующем штате проводятся дополнительные выборы. Если прекращаются полномочия сенатора, то согласно поправке XVII в соответствующем штате исполнитель- ная власть назначает дополнительные выборы, однако легислатура штата может уполномочить исполнительную власть (губернатора штата) временно назначить сенатора до проведения выборов.
В ходе избирательной кампании 2000 г. сложилась своеобразная ситуация. Кандидат в сенаторы от штата Миссури М. Кэрнехен незадолго до дня выбо- ров погиб в авиакатастрофе. По законам данного штата изъять его имя из списка кандидатов было уже невозможно, и избиратели голосовали за «мерт- вую душу», которая и одержала победу. И губернатор Миссури назначил се- натором вдову погибшего кандидата. К несчастью, аналогичное событие случилось и на промежуточных выборах 2002 г., когда за неделю до дня го-
лосования в авиакатастрофе погиб кандидат в сенаторы от штата Миннесота П. Уэллстоун. Но по законам этого штата кандидат мог быть заменен. По- добные случаи, по-видимому, вошли в повседневную практику. В ходе про- межуточных выборов 2006 г. в штате Южная Дакота кандидат на выборную должность в окружную администрацию (округ — низовая административно- территориальная единица штата) М. Штейчен умерла за два месяца до дня голосования. Ее имя было оставлено в списке кандидатов, и за нее проголо- совали 100 избирателей. Ее соперница получила 64 голоса.
Компетенция Конгресса. Компетенция Конгресса определена в разд. 8 и 9 ст. I Конституции, а также поправкой XVI. В Конституции содержится конкрет- ный перечень вопросов, рассматриваемых исключительно Конгрессом. В ст. VIII содержится перечень тех вопросов или тех сфер жизни, по которым Кон- гресс может принимать свои решения, ст. IX включает перечень запретов, т. е. тех отношений, которые Конгрессом не могут регулироваться. Они вос-новном касаются интересов штатов, объединявшихся в тот период, когда принималась эта Конституция, вфедерацию.
Можно выделить следующие группы основных полномочий Конгресса, за- крепленных непосредственно в ст. I Конституции США:
в сфере финансовКонгресс обладает правом устанавливать и взимать налоги,пошлины,акцизныесборыединообразнонавсейтерриторииСША
«для того, чтобы уплачивать долги и обеспечивать совместную оборону и общее благосостояние Соединенных Штатов» (разд. 8), заключать займы от имени Соединенных Штатов, чеканить монету, регулировать ее ценность и ценность иностранной монеты;
в сфере экономики и торговлиКонгресс принимает единообразные законы по вопросам банкротства, торговли с иностранными государствами и меж- душтатной торговли. Иногда такого рода законы называют модельнымиза-конами. Они регулируют патентное и авторское право, устанавливают еди- ницы мер и весов ит.п.;
в сфере обороныКонгресс обладает правом объявлять войну, решать во- просы формирования и обеспечения армии, содержания военно-морского флота.
К числу других полномочий относятся: регулирование порядка приобретения гражданства США, учреждение федеральных судов. В заключительной части разд. 8 ст. I содержится такая норма: Конгресс имеет право «издавать все за- коны, которые будут необходимы для осуществления, как вышеуказанных прав, так и всех других прав, которыми настоящая Конституция наделяет Правительство Соединенных Штатов, его департаменты или должностных лиц».
Компетенция палат Конгресса неодинакова. Например, правом принятия фи- нансовых законов обладает только Палата представителей. Только эта палата может выдвинуть обвинение против президента. Палата представителеймо-жет избирать президента в случаях, предусмотренных Конституцией. При этом только Сенат обладает правом ратификации международных договоров, решает вопрос о виновности президента, а также любого другого высшего должностного лица, который подлежитимпичменту.
Следует отметить, что палаты, обладая разной компетенцией, имеют общие черты. Например, очередные сессии обеих палат начинаются 3 января иза-канчиваются 31 июля, «если Конгресс не постановит иначе», что, как прави- ло, и происходит — сессии длятся до концаоктября.
Организация работы Конгресса США. Порядок деятельности каждой из па- лат подробно регулируется их регламентами, которые принимаются каждой палатой самостоятельно. В Палате представителей председательствует спи- кер, избираемый членами палаты. Как правило, на этот пост избирается представитель той партии, которая получила большинство мест на последних выборах. Спикер избирается на два года.
Формально на этот пост может быть избран любой член палаты, но на прак- тике действует так называемый принцип старшинства, согласно которому пост спикера (как и посты председателей комитетов) достаются конгрессме-
нам, имеющим наибольший стаж пребывания в Палате представителей. Так, для того, чтобы стать спикером Палаты представителей, необходимо иметь депутатский стаж в среднем около 24 лет.
Спикером Палаты представителей после выборов 2006 г. впервые в истории стала женщина Н. Пэлоси — лидер Демократической партии. Она же заняла эту должность повторно после выборов 2008 г.
В Сенате согласно Конституции США председательствует вице-президент, но поскольку он практически непрерывно исполняет поручения президента, то сенаторы избирают Временного председателяСената.
В Конгрессе образуются комитеты следующих видов: объединенные, коми- тет всей палаты, специальные, согласительные и постоянные.Объединенныйкомитетобразуется из представителей обеих палат и решает общие для все- го Конгресса вопросы (библиотечный, экономический, по налогообложе- нию).Комитет всей палатыобразуется постановлением палаты для уско- ренного прохождения законопроекта, когда палата в ходе его обсуждения преобразуется в комитет, на заседании которого можно проводить рабочее обсуждение законопроекта в отличие от пленарного заседания, на котором обсуждаются только поправки.Специальные комитетыобразуются в каж- дой палате для проработки какого-либо специального вопроса, они носят временный характер.Согласительный комитетобразуется для урегулирова- ния разногласий между палатами, возникших в ходе работы над законопро- ектом. Он состоит из равного числа представителей от каждой палаты.По-стоянные комитетыобразуются по конкретным направлениям работы (по законодательству, по вопросам обороны, по внешним делам и т.п.). Постоян- ные комитеты палат играют решающую роль в законодательной деятельно- сти. Около 90% законопроектов, одобренных постоянными комитетами, при- нимаются палатами без оговорок. В Конгрессе 111-го созыва в Палате пред- ставителей действуют 20 постоянных и два специальных комитета, в Сенате
— 21 постоянный и четыре специальных. Кроме того, созданы еще четыре объединенных комитета.
Важное место в деятельности Конгресса принадлежит партийным фракциям. В палатах Конгресса их возглавляют лидеры, избираемые на конференциях партийных фракций. Они руководят партийными организаторами («кнута- ми»), «рулевым комитетом» (ведающим назначениями в комитеты), полити- ческим комитетом, вырабатывающим партийную программу в сфере законо- дательства. Особенно значительную роль играют лидеры партийных фрак- ций, завоевавших большинство мест в палатах. Лидер большинства планиру- ет партийную стратегию парламентской деятельности, поддерживает посто- янные связи с официальными лицами, министрами, оказывает влияние на назначения в комитеты палат. Лидер партии, осуществляя руководство пар- ламентским большинством, фактически предопределяет прохождение зако- нопроекта в парламенте. Партийные организаторы («кнуты») поддерживают партийную дисциплину, служат связующим звеном между лидером и рядо- выми конгрессменами.
Следует отметить еще одно обстоятельство, связанное с деятельностью Кон- гресса США. Высокое чувство патриотизма, отличающее американцев, со- пряженное с предприимчивостью, обусловило потребность граждан США иметь в своем распоряжении государственный символ, в частности государ- ственный флаг. В Конгресс посыпались заявки на приобретение государ- ственного флага США в собственность. Но предприимчивость не чужда и конгрессменам. При Конгрессе была создана специальная комиссия, которая только тем и занимается, что поднимает и опускает флаги возле здания Кон- гресса на Капитолийском холме. Пореяв на семиметровой высоте положен- ные 30 секунд, флаг опускается и посылкой направляется запросившему его избирателю. Ежедневно по стране рассылается 300—350 «развевавшихся над Конгрессом флагов», а 4 июля 1976 г. (200-летняя годовщина принятия Де- кларации независимости) было разослано 10 471 полотнище.
В истории Конгресса были два случая проведения выездных сессий. Первый раз это имело место в 1987 г. в Филадельфии, где обсуждались вопросы
представительства штатов в палатах Конгресса. Вторая выездная сессия со- стоялась 11 сентября 2002 г. Она была посвящена годовщине трагедии.
Парламентские процедуры. К числу важнейших парламентских процедур традиционно относятся: законодательный процесс; парламентский контроль за деятельностью правительства, включающий депутатские вопросы, запросы (интерпелляции); вотум недоверия (резолюция порицания); привлечение к ответственности главы государства и др. В силу специфики устройства си- стемы власти в США основными парламентскими процедурами здесь явля- ются законодательный процесс и суд импичмента.
Как известно, законодательный процесс включает такие стадии, как внесение законопроекта в парламент, рассмотрение и обсуждение законопроекта, при- нятие закона, урегулирование разногласий между палатами или с главой гос- ударства, подписание закона, его опубликование и вступление в силу.Напервой стадии реализуется право законодательной инициативы.В США право законодательной инициативы принадлежит только конгрессменам. Однако в реальной жизни исполнительная власть обладает возможностями инициировать законодательный процесс. Так, проект бюджета фактически вносится президентом США. Кроме того, президент США осуществляет за- конодательную инициативу через депутатов своей партии. В литературе от- мечается, что до 30% законопроектов исходят от исполнительной власти.
Законопроекты могут вноситься в любую палату, кроме финансовых биллей, которые вносятся только в Палату представителей. Реализуется право зако- нодательной инициативы в палатах по-разному, в порядке, установленном регламентами палат. Например, в Палате представителей законопроект опус- кается в специальный ящичек, который стоит на столе у клерка палаты. В Сенате с разрешения председательствующего эта процедура сопровождается краткой речью сенатора. Не предлагая проекта закона или резолюции по су- ществу, сенаторы и члены Палаты представителей могут ограничиться вне- сением в палату петиции о подготовке соответствующего решения. В случае ее одобрения соответствующее поручение дается тому или иному постоян-
ному комитету палаты. Для включения в программу законодательных работ внесенный законопроект должен быть поддержан определенным числом чле- нов соответствующей палаты (в Палате представителей, например, 25 депу- татами).
Вторая стадия — обсуждение законопроекта.Обсуждение проходит в фор- ме парламентских дебатов. Порядок проведения таких дебатов определен ре- гламентами палат. Закон обсуждается в трех чтениях. В первом чтении клерк Палаты представителей или секретарь Сената просто регистрирует законо- проект и оповещает о том, что собрано соответствующее количество под- держивающих голосов, принят и зарегистрирован тот или иной законопроект и по нему проводится работа, затем этот проект передается в постоянный ко- митет по направлению деятельности. В этом комитете готовятся поправки к проекту, которые выносятся на пленарное заседание для обсуждения. Во вто- ром чтении обсуждаются поправки к тексту проекта. На этой стадии прово- дятся парламентские дебаты по проекту, в ходе которых конгрессмены де- монстрируют свое ораторское искусство и свою профессиональную пригод- ность. Каждый член Конгресса имеет право участвовать в дебатах (в обсуж- дении законопроекта), но процедура ведения дебатов в палатах различна.
В Сенате желающий выступить сенатор должен испросить разрешения пред- седательствующего. Правилами практически не ограничивается продолжи- тельность такого рода дебатов. Сенатор может говорить на любую тему, чи- тать любой текст — из Библии, газеты и т.п. Он правомочен излагать свое мнение в какой угодно форме, хоть в стихотворной. Эта возможность неред- ко используется для «заваливания» проекта (так называемое флибустьерство, когда на трибуну поднимается велеречивый сенатор и своим длительным вы- ступлением усыпляет всю палату, намеренно затягивая обсуждение неугод- ного проекта). Был даже зарегистрирован случай, когда один сенатор высту- пал 48 часов. Ограничение времени выступлений возможно лишь в том слу- чае, когда внесена петиция, подписанная 16 сенаторами. Председательству- ющий ставит вопрос на голосование, и если инициативу о прекращении де-
батов поддерживают две трети сенаторов (т.е. 67 голосов), то время выступ- лений сокращается до одного часа. Время дебатов распределяется поровну между партиями большинства и меньшинства в палате. По истечении 100 ча- сов обсуждения вопрос ставится на голосование.
В Палате представителей время дебатов ограничено: основному докладчику дается один час для освещения всего текста законопроекта, для того чтобы высказать свои замечания, предоставляется пять минут, причем время рас- пределяется пропорционально между фракциями. Но депутаты должны гово- рить только по обсуждаемой теме, иначе они могут быть лишены слова.
В своих выступлениях члены Конгресса не вправе высказываться в оскорби- тельном тоне или допускать оскорбительные выражения в адрес других де- путатов и штатов, прерывать другие выступления шумом и криком. Давно отработаны и формы обращения депутатов друг к другу. Начиная свое вы- ступление, член Конгресса благодарит председателя за предоставленное ему слово. При обращении к другому депутату непременной является формула:
«сенатор (конгрессмен)» или «уважаемый сенатор (конгрессмен)».
После обсуждения законопроект вновь направляется в соответствующий ко- митет для доработки и подготовки проекта к третьему чтению. В третьем чтении допускаются лишь редакционные поправки, после чего законопроект ставится на голосование.
Стадия принятия закона. Законы принимаются простым большинством голо- сов. Следует отметить разнообразие способов голосования, применяемых в Конгрессе. При решении малозначительных вопросов применяются упро- шенные способы: криком, вставанием, «ногами». Голосование криком про- водится, как правило, по альтернативным проектам. Сначала кричат сторон- ники одного варианта, затем — другого. Результат определяется председа- тельствующим на слух. Если конгрессмены выражают сомнение в результа- тах, проводится голосование делением, т.е. депутаты поочередно встают, вы- ражая позицию «за» или «против». При голосовании «ногами» сторонники и
противники предложения поочередно проходят мимо спикера, а специальные счетчики считают их.
При решении важных вопросов применяются так называемые медленные способы голосования: поименное, электронное и т.п. Поименное голосование проводится по решению самой палаты, если с таким предложением выступил любой из конгрессменов и оно поддержано одной пятой присутствующих членов палаты. В этом случае спикер зачитывает фамилию депутата, он вста- ет и открыто говорит «за», «против» или «воздержался».
Сначала закон принимается той палатой, в которую он внесен, а затем направляется в другую палату. Если другая палата отклоняет закон, одобрен- ный первой палатой, то применяются различные процедуры. Может быть со- здан согласительный комитет, который готовит согласованный текст. Если палаты не утвердят согласованный текст, то либо создается новый согласи- тельный комитет, либо закон считается отвергнутым. Применяется такжеметод челнока.Он состоит в том, что Сенат вносит в закон, переданный из Палаты представителей, свои изменения и вновь направляет его в нижнюю палату, которая может согласиться с ними или внести свои и вновь вернуть закон в Сенат. Так происходит до тех пор, пока не иссякнет инициатива кон- грессменов вносить новые поправки.
Стадия подписания и опубликования закона. Принятый обеими палатами за- кон в идентичной редакции передается президенту США, который подписы- вает и обнародует его, но может наложить вето, которое носит отлагательный характер (подробно о вето будет сказано далее).
Следует отметить, что в законодательном процессе США действует так называемый принципдисконтинуитета, который означает, что внесенный в Конгресс законопроект должен пройти все стадии в течение одной парла- ментской сессии. Если этого не происходит, то проект считается отклонен- ным и для его принятия требуется вновь вносить его в Конгресс и начинать работу сначала. В связи с этим сложился своеобразный институт «карманно- го вето» у президента США, состоящий в том, что если в течение 10 дней,
отведенных президенту на то, чтобы подписать и обнародовать закон, начи- наются парламентские каникулы, а президент не высказывает своего мнения, т. е. не отклоняет закон, но и не подписывает его, то закон считается отверг- нутым навсегда, и для того, чтобы вновь его принять, нужно пройти ту же самую процедуру, что бывает весьма затруднительно.
Белый дом — резиденция президента США
Об активной работе Конгресса в сфере законотворчества свидетельствуют следующие цифры. Ежегодно в Конгресс вносятся тысячи законопроектов. Так, в 1989 г. было внесено 3470 законопроектов, из которых законамистали
471. Конгресс принимает ежегодно от 300 до 900 законов.
Президент США и исполнительная власть в США. Статус президента США определен Конституцией США и некоторыми иными законами. Характерным для президентской республики является то, что функции главы государства и главы исполнительной власти сосредоточены в одном лице — у президента страны. В разд. 1 ст. II Конституции США установлено, что президент осу-
ществляет исполнительную власть в стране. В других разделах этой же ста- тьи закреплены полномочия президента как главы государства.
Президент США избирается на четыре года косвенными выборами. Прези- дентом США может стать гражданин США, родившийся от американских граждан (т.е. не натурализованный), достигший 35 лет
и постоянно проживающий в стране не менее 14 лет. Такие же требования предъявляются и к вице-президенту. Так называемый президентский мара- фон (кампания по выборам президента США) занимает длительный период и сопровождается большим ажиотажем. Кампания начинается в январе и за- канчивается в середине декабря. В январе—июне проводятся первичные вы- боры — праймериз.
Праймериз проводятся более чем в 30 штатах. Цель таких первичных выбо- ров — демонстрация относительной популярности кандидатов на пост пре- зидента и избрание делегатов на национальные съезды партий, созываемые обычно в июле-августе года президентских выборов. Первичные выборы позволяют определить круг наиболее предпочтительных кандидатов. Правом выдвинуть своего кандидата на пост президента обладает любая политиче- ская партия, набравшая в ходе первичных выборов требуемое законами каж- дого штата число подписей под своим избирательным списком.
Так, президентские выборы 2016 г. начались в январе в отдельных штатах, где желающие выдвигали свои кандидатуры, чтобы побороться за место кан- дидата в президенты от соответствующей партии. В стане республиканцев таким кандидатом стал мультимиллиардер Дональд Трамп. Кандидатом от Демократической партии стала Хиллари Клинтон. Следует сказать, что жен- щины уже неоднократно баллотировались на пост президента, но ни разу не побеждали.
В июле, августе или сентябре проходят национальные партийные съезды, на которых официально выдвигается кандидат от каждой партии, а также утверждается предложенная им кандидатура на пост вице-президента. В вы-
борах, как правило, участвуют не только кандидаты от Республиканской и Демократической партий.
Избрание президента проходит в два этапа. В ноябре проводятся выборы коллегии выборщиков. Кандидаты в коллегию выборщиков выдвигаются списком, который составляется политическим комитетом партии в каждом штате. В каждом штате избирается число выборщиков, равное числу пред- ставителей этого штата в Конгрессе, о чем уже было сказано ранее. Кроме того, три представителя избираются от федерального округа Колумбия. Та- ким образом, общее число выборщиков составляет 538 чел. (100 + 435 + 3). Конституцией установлено, что в коллегию выборщиков «не могут быть из- браны сенаторы, представители и лица, занимающие почетную или оплачи- ваемую должность на службе Соединенных Штатов» (разд. 1 ст. II).
В установленный день выборов избиратели (предварительно зарегистриро- вавшиеся) голосуют за тот или иной список. В избирательных бюллетенях некоторых штатов стоят фамилии не только кандидатов в выборщики, но и кандидатов в президенты, поэтому достаточно сделать свой выбор, отметив
«своего» кандидата в президенты, тогда предполагается, что избиратель про- голосовал за соответствующий список.
Результаты выборов определяются на основании мажоритарной системы от- носительного большинства. Избранным считается список, получивший в данном штате большее число голосов, чем любой другой, следовательно, в коллегию выборщиков от данного штата входят выборщики из одного спис- ка, т.е. от какой-либо одной партии.
Предварительные результаты выборов становятся известными уже на следу- ющий день после выборов, т.е. «в среду после первого вторника...». Правда, это возможно в том случае, когда голоса избирателей четко распределились по спискам. В тех случаях, когда избиратели не могут достаточно четко определить свое отношение к кандидатам, может возникнуть положение, сложившееся в ходе выборов 2000 г., когда в одном из штатов (Флорида) разница между числом голосов избирателей, поданных за двухосновных
кандидатов, составила менее 1%. По законам этого штата в таком случае должен вручную проводиться пересчет всех голосов, поданных избирателями штата.
Подобная ситуация сложилась и на выборах 2004 г., когда судьбу кандидатов определили голоса избирателей штата Огайо.
Второй этап процедуры избрания президента проводится в декабре, когда выборщики собираются в столице соответствующего штата и на основе ма- жоритарной системы абсолютного большинства избирают президента, кото- рым становится кандидат, набравший 50% плюс хотя бы один голос от обще- го числа выборщиков. Это происходит в первый понедельник после второй среды декабря. Для избрания необходимо получить не менее 270 голосов. Процедура голосования состоит в том, что в каждом штате составляется от- дельный список, включающий всех кандидатов и число поданных за каждого из них голосов выборщиков. Данный список подписывается и удостоверяется выборщиками, а затем в запечатанном виде пересылается в Сенат. 3 января следующего года временный председатель Сената вскрывает списки в при- сутствии членов Сената и Палаты представителей и производит общий под- счет голосов. Тогда-то и должен определяться победитель, но на практике все происходит несколько по-другому.
По законам отдельных штатов выборщики обязаны голосовать за кандидата своей партии только в первом туре, а далее они не связаны ничем в своем во- леизъявлении. Но существует еще и политическая этика, поэтому выборщи- ки, как правило, голосуют за кандидата от своей партии, поэтому-то резуль- таты выборов и становятся известны (или прогнозируемы с большой степе- нью вероятности) уже на следующий день после первого тура выборов, т.е. в ноябре. Если в коллегию выборщиков избрано 270 и более представителей от какой-либо партии, то ее кандидат и станет президентом.
Если же в результате этих процедур президент не будет избран, то выборы переносятся в Палату представителей, которая проводит голосование по пяти кандидатам, набравшим наибольшее число голосов. Каждый штат при этом
имеет только один голос независимо от численности населения. Избранным считается кандидат, получивший более половины голосов от общего числа штатов. Кворум составляют представители не менее чем двух третей штатов (разд. 1 ст. II Конституции США в редакции поправки XII).
Такая ситуация уже дважды имела место в истории США: в 1800 и 1824 гг. В 1800 г. Палата представителей избрала Президентом США Т. Джефферсона. Выборы Джефферсона проходили в острой борьбе. Было проведено 35 туров, так и не выявивших победителя. И только когда супруга одного из депутатов пригрозила разводом, если он не обеспечит голос в пользу Джефферсона в 36 туре, победу одержал автор Декларации независимости. Второй раз избирать президента Палате представителей пришлось в 1824 г., когда на пост шестого Президента США баллотировался Дж. К. Адамс-младший — сын второго Президента США — Дж. Адамса (соратника Т. Джефферсона).
Пятый раз в истории США на президентских выборах складывается ситуа- ция, когда кандидат, получивший больше мест в коллегии выборщиков, про- игрывает своему оппоненту по числу голосов избирателей. На выборах 2016 г. Д. Трамп получил 62 914 474 голоса (45,99%) и 306 мест в коллегии вы-
борщиков, X. Клинтон соответственно 65 762 564 (48,7%) и 232 места. По- добная ситуация имела место и в 2000 г.: А. Гор получил больше голосов из- бирателей, а президентом стал Дж. Буш-младший.
В зарубежной и отечественной конституционно-правовой литературе неод- нократно отмечался недостаток существующей избирательной системы США, позволяющей одержать победу, получив даже меньшее число голосов в абсолютномзначении.
Таблица 8