Экзамен зачет учебный год 2023 / Арбузкин КПЗС-1
.pdfспециальными комиссиями. Специальная комиссия создается также для рас-
смотрения вопроса об участии французской армии в деятельности специаль-
ных сил ООН.
Смешанные комиссии, называемые также паритетными, создаются в случае возникновения разногласий между палатами. Состоят они из равного числа членов палат — по семь от каждой палаты. Их основное назначение состоит в выработке взаимоприемлемого для каждой палаты решения по законопро-
екту, чтобы он был одобрен впоследствии обеими палатами. Комиссии ас/
Нос рассматривают вопросы лишения депутатских полномочии, приостанов-
ления депутатского иммунитета, а также приостановления применения к де-
путатам мер процессуального принуждения. Комиссии по расследованию и контролю образуются в случае возникновения необходимости специального и глубокого изучения какого-либо вопроса государственной жизни, напри-
мер, вопросов деятельности правительства, коррупции, взяточничества, во-
просов международных отношений и т.д.
Депутатские объединения в парламенте. В составе Национального собрания действуют депутатские фракции, именуемые политическими группами,
включающие депутатов, избранных от определенной партии. В эти фракции могут входить и депутаты от других партий или независимые. Согласно ре-
гламенту палаты в его первоначальной редакции (1958 г.) для образования фракции необходимо было 40 депутатов. Затем эта цифра была уменьшена до
30, а с приходом к власти социалистов этот порог был снижен до 20, и ком-
мунисты, получившие только 27 мест в парламенте, смогли образовать соб-
ственную фракцию.
Парламент работает сессионно. Проводятся сессии двух видов: очередные и внеочередные. Очередная сессия парламента начинается в первый рабочий день октября и заканчивается в последний рабочий день июня (ст. 28 Консти-
туции). В этой же статье установлено, что число дней, в течение которых проводятся заседания палат, не должно превышать 120 (прежде — 150 дней)
в год, но при этом предусмотрена возможность проведения дополнительных
341
заседании по решению премьер-министра или большинства членов каждой палаты. Внеочередные сессии могут созываться по требованию премьер-
министра или большинства депутатов. Открываются и закрываются внеоче-
редные сессии декретом президента Франции и проводятся по строго опре-
деленной повестке дня (ст. 29, 30 Конституции).
Заседания палат являются открытыми. Стенограммы всех выступлений на сессиях публикуются в официальном издании «Журнал офисьель». По просьбе премьер-министра или десятой части членов палаты могут прово-
диться закрытые заседания в форме заседания секретного комитета (ст. 33
Конституции).
Рассмотрим основные парламентские процедуры, среди которых наиболее важными являются: законодательный процесс, утверждение государственно-
го бюджета и парламентский контроль за деятельностью правительства.
Законодательный процесс. Право законодательной инициативы предоставле-
но премьер-министру и членам парламента. При этом проекты, вносимые правительством, называются законопроектами, а вносимые депутатами —
законодательными предложениями. Как и в других странах, большую актив-
ность в подготовке законопроектов проявляет правительство. Так, с 1978 по
1990 г. из 1162 законов, принятых парламентом Франции, только 154 имели парламентское происхождение. Законопроекты обсуждаются на заседании Совета министров и после получения заключения Государственного совета вносятся в любую из палат, кроме законопроектов по финансовым вопросам,
которые подлежат внесению только в Национальное собрание (ст. 39 Кон-
ституции). Правительство при внесении законопроекта может потребовать создания специальной комиссии. Однако оно практически не пользуется этим правом. Председатель палаты, являющийся и председателем бюро палаты,
направляет представленный законопроект в соответствующую постоянную комиссию.
Законопроекты рассматриваются в три чтения, которые проводятся парал-
лельно, т.е. сначала Национальное собрание рассматривает проект в первом
342
чтении, потом первое чтение проводит Сенат и проект возвращается в Наци-
ональное собрание для рассмотрения во втором чтении и т.д. Установлено,
что при рассмотрении проектов они должны одобряться обеими палатами в идентичной редакции. Если возникают разногласия, то создается паритетная комиссия для выработки компромиссного решения. Такие процедуры значи-
тельно затягивают законодательный процесс.
В случае если правительство усматривает необходимость ускоренного рас-
смотрения законопроекта, то уже после второго чтения при возникновении разногласий законопроект по требованию правительства передается в Наци-
ональное собрание и принимается им. Сенат оказывается отстраненным от законодательной работы в этом случае.
Процедура принятия органических законов имеет свои особенности. Во-
первых, законопроект ставится на голосование только по истечении 15-
дневного срока после внесения. Во-вторых, применяется процедура согласо-
вания законопроекта, в ходе которой Национальное собрание может принять закон абсолютным большинством голосов. Кроме того, органические законы могут быть подписаны президентом только после принятия Конституцион-
ным советом решения о соответствии их Конституции (ст. 46 Конституции).
Принятые парламентом законы подлежат подписанию президентом. Предва-
рительно закон контрасигнуется премьер-министром. Президент обладает правом вето (см. об этом далее).
Согласно ст. 11 Конституции в первоначальной редакции президент имел право по предложению правительства или по совместному предложению обеих палат вынести на всенародное голосование (референдум) законопро-
ект, касающийся организации органов публичной власти, реформ в экономи-
ческой и социальной сфере, или законопроект о ратификации международно-
го договора, не противоречащего Конституции. Теперь данная статья допол-
нена положением о том, что такой референдум может быть проведен также по инициативе одной пятой членов парламента, поддержанной десятой ча-
стью избирателей, включенных в избирательные списки.
343
Специфические особенности носит процедура утверждения бюджета. Во-
первых, Национальное собрание имеет приоритет в рассмотрении и принятии финансовых законов вообще и бюджета в частности. Во-вторых, ограничен срок рассмотрения бюджета. Проект бюджета вносится правительством не позднее первого вторника октября. Национальному собранию отводится 40
дней для одобрения проекта в первом чтении, затем он передается в Сенат,
где должен быть одобрен в течение 15 дней. В случае если палаты не достиг-
нут согласия в течение 70-дневного срока, бюджет вводится в действие ордо-
нансом правительства (ст. 47 Конституции).
Парламентский контроль за деятельностью правительства. Контроль осу-
ществляется во Франции в двух формах.
Первая форма предполагает контроль без ответственности правительства пу-
тем постановки устных или письменных вопросов любым депутатом или се-
натором члену правительства или правительству в целом. Премьер-министр или министр дает соответствующий (устный или письменный) ответ. О зна-
чимости этой формы контроля свидетельствуют приводимые французскими учеными цифры: в течение 1990-х г. депутаты Национального собрания зада-
ли членам правительства 15 249 письменных вопросов, члены Сената —
5414. В «Журнал офисьель» было опубликовано соответственно 13 924 и
4684 ответа.
Вторая форма контроля связана с политической ответственностью прави-
тельства. Для проведения такого контроля могут создаваться следственные и контрольные комиссии, которые собирают соответствующую информацию и сообщают ее на заседании палаты. Результаты обсуждения могут повлечь во-
прос об ответственности правительства. Национальное собрание может вы-
нести в отношении правительства резолюцию порицания. Процедура вынесе-
ния такой резолюции весьма сложна и состоит в следующем.
С инициативой вынесения такой резолюции может выступить не менее деся-
той части от общего числа депутатов Национального собрания, т.е. не менее
58 чел. (из 577). Голосование проводится через 48 часов после постановки
344
вопроса на заседании палаты. Принимается резолюция большинством голо-
сов от общего числа членов палаты, а не от числа присутствующих. Если набирается хотя бы 289 голосов, резолюция принимается и премьер-министр подает президенту прошение об отставке. Конституция ограничивает иници-
ативу парламентариев. Согласно ст. 49 депутат не может ставить свою под-
пись более чем под тремя резолюциями в течение парламентской сессии.
Политическая ответственность правительства проявляется и через институт
отказа в доверии правительству. Вопрос о доверии ставится премьер-
министром в связи с правительственной программой или голосованием по конкретному законопроекту (так называемый связанный вотум). Если резо-
люция о доверии не набирает большинства голосов депутатов Национально-
го собрания, то считается, что в доверии правительству отказано и премьер-
министр подает президенту прошение об отставке.
В целях реализации полномочий парламентского контроля за деятельностью правительства и его политикой любая из палат может создавать комиссию по расследованию, правомочную собирать информацию в соответствии с зако-
нодательством. Порядок деятельности таких комиссии определяется законом,
а основания и порядок создания — регламентами палат (ст. 51-2 Конститу-
ции).
Президент Республики. Главой государства является президент, избираемый на основе всеобщих прямых выборов при тайном голосовании (ст. 6 Консти-
туции). Следует отметить, что прямые выборы президента были введены во Франции только в 1962 г. Первоначально по Конституции (1958) президент избирался избирательной коллегией, включавшей членов парламента, гене-
ральных советников, депутатов ассамблей заморских территорий, а также мэров коммун и муниципальных советников по установленным квотам. По-
сле реформы избирательной системы в 1962 г. были введены прямые выборы президента. Изменился и срок его полномочий. Первоначально этот срок со-
ставлял семь лет, но после внесенных в 2000 г. изменений в Конституцию срок полномочий президента составляет пять лет. В соответствии с поправ-
345
ками, внесенными в Конституцию в 2008 г., никто не может занимать пост президента Республики более двух сроков подряд.
Президентом страны может быть гражданин Франции, не лишенный избира-
тельных прав и обладающий пассивным избирательным правом при выборах в центральные представительные органы власти. Как известно, депутатом Национального собрания могут быть французские граждане, достигшие 23
лет, а членом Сената — 30 лет. Таким образом, кандидатом на пост прези-
дента может быть гражданин Франции, достигший 30 лет, поскольку именно с этого возраста он обладает возможностью избираться во все центральные представительные органы власти. Для регистрации кандидатуры на пост пре-
зидента необходимо собрать подписи 500 государственных служащих (пре-
фектов, супрефектов и т.п.) в 30 департаментах. Кандидат должен внести из-
бирательный залог в размере 1500 евро.
Как уже указывалось выше, выборы президента проводятся по смешанной мажоритарной системе в два тура. В первом туре используется мажоритарная система абсолютного большинства, во втором туре — относительного боль-
шинства, причем во втором туре участвуют два кандидата, получившие наибольшее число голосов. Второй тур проводится через неделю после пер-
вого.
Вновь избранный президент вступает в должность через две недели после выборов.
Детально расписана процедура вступления президента в должность. Вновь избранный президент отправляется на церемонию с прежнего места работы.
При подъезде к Елисейскому дворцу к его автомобилю и машине сопровож-
дения присоединяется эскорт мотоциклистов. Затем избранник народа пеш-
ком пересекает двор и поднимается по лестнице парадного подъезда. Навер-
ху его встречает прежний хозяин.
Председатель Конституционного совета оглашает результаты выборов. Пре-
зидент приносит присягу и выступает с краткой речью, приветствует нацио-
нальный флаг, проводит смотр почетного караула республиканской гвардии.
346
Затем Великий канцлер Почетного легиона вручает ему Большой крест и Большую цепь и объявляет президента «великим мэтром национального ор-
дена Почетного легиона».
После этого президент встречается со своим предшественником наедине,
происходит передача власти и секретов использования ядерных сил страны.
Далее следует 21 залп артиллерийских орудий, обед с председателями палат парламента, и завершает процедуру проезд в сопровождении эскорта по Ели-
сейским полям, где нового президента приветствует народ.
По случаю вступления в должность президента традиционно объявляется амнистия, касающаяся всех нарушений, связанных с использованием авто-
транспорта.
Согласно Конституции президент Франции — гарант Конституции, обеспе-
чивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей
(ст. 5). Он является также гарантом национальной независимости, территори-
альной целостности, соблюдения международных договоров. Полномочия президента Франции могут быть сведены в несколько групп.
Первую группу составляют полномочия в сфере законотворчества. Прези-
дент промульгирует законы, принимаемые парламентом. Президенту Фран-
ции предоставляется 15 дней, чтобы подписать и обнародовать закон. В тече-
ние этого срока президент может вернуть закон на повторное обсуждение. В
случае повторного принятия данного закона парламентом простым большин-
ством голосов закон считается принятым и подлежит подписанию и опубли-
кованию. Тем самым президент не то чтобы отклоняет закон, а просто увели-
чивает продолжительность его рассмотрения в парламенте. Вето президента носит еще и выборочный характер, т.е. президент может отклонить не весь закон, а только его часть — отдельные статьи, которые вновь рассматрива-
ются парламентом.
Конституционная реформа 2008 г. разрушила стену отчуждения между пре-
зидентом и парламентом. Если раньше президент никогда не появлялся на заседаниях палат, то теперь он вправе выступать на совместных заседаниях
347
палат с изложением своей программы. Кроме того, он вправе выступать на заседаниях парламента, созванного в качестве Конгресса (ст. 18 Конститу-
ции).
Кроме того, непосредственно в сфере нормотворчества президент обладает и такими полномочиями, как издание указов, декретов. Он также подписывает ордонансы — специфические акты, принимаемые в форме делегированного законодательства правительством. Сам президент формально не обладает правом законодательной инициативы. Это право реализуется им через прави-
тельство или депутатов своей партии.
Вторую группу полномочий составляют полномочия в сфере государствен-
ного строительства, т.е. связанные с формированием органов власти или назначением должностных лиц.
Президент может распустить Национальное собрание — нижнюю палату парламента после согласования этого вопроса с председателями палат и с премьер-министром (ст. 12 Конституции).
Президент самостоятельно назначает премьер-министра. Для такого назначе-
ния не требуется согласия парламента (как, например, в России), но суть си-
стемы взаимоотношений законодательной и исполнительной власти во Франции состоит в том, что правительство должно пользоваться доверием парламента. Поэтому президент назначает на пост премьер-министра того человека, который пользуется поддержкой парламента, и проводит предвари-
тельные консультации с председателями палат и руководителями политиче-
ских групп. После переговоров с ними президент и назначает премьер-
министра.
Будучи назначенным на должность, премьер-министр представляет прези-
денту кандидатуры министров для их назначения. Президент назначает на высшие гражданские и военные должности, аккредитует послов, выполняет иные полномочия в сфере исполнительной власти.
Помимо права формирования правительства президент обладает полномочи-
ем самостоятельного назначения ряда должностных лиц, включая государ-
348
ственных советников, послов, префектов и др. Однако в последнее время это полномочие президента ограничено. Новая редакция Конституции преду-
сматривает, что органический закон устанавливает, какие должностные лица с учетом значения для защиты основных свобод или экономических и соци-
альных основ нации могут назначаться президентом по совету членов соот-
ветствующих постоянных комитетов каждой из палат. Если не менее чем три пятых членов обоих комитетов возражают против назначения, оно не произ-
водится (абз. 5 ст. 13).
Президент Франции имеет также полномочия чрезвычайного характера. Как установлено Конституцией, «когда институты республики, независимость нации, целостность ее территории или выполнение ее международных обяза-
тельств оказывается под серьезной и непосредственной угрозой, а нормаль-
ное функционирование конституционных государственных властей прекра-
щено, Президент Республики принимает меры, которые диктуются этими об-
стоятельствами, после официальной консультации с Премьер-министром,
председателями палат, а также с Конституционным советом» (ст. 16). Следу-
ет отметить, что эта достаточно «размытая» формулировка позволяет прези-
денту принимать довольно жесткие меры, не всегда диктуемые обстоятель-
ствами. В то же время положение о необходимости согласования действий президента с Конституционным советом представляет собой определенную гарантию конституционности.
В последнее время такие гарантии усилены. Статья 16 Конституции допол-
нена положением о том, что если исключительные полномочия президента продолжаются в течение 30 дней, то любой председатель палаты, 60 депута-
тов или 60 сенаторов могут направить в Конституционный совет запрос о проверке наличия установленных Конституцией условий применения исклю-
чительных мер. А по истечении 60 дней и через каждые последующие 60
дней Конституционный совет производит аналогичную проверку в силу Кон-
ституции и дает свое заключение (абз. 6 ст. 16).
349
К числу иных полномочий президента относятся: назначение трех членов Конституционного совета (о данном органе будет сказано далее). Он же назначает и председателя Конституционного совета. Акты президента под-
лежат контрасигнатуре премьер-министром или соответствующим мини-
стром, в ведении которого находится исполнение данного акта.
В соответствии с внесенными в 2007 г. в Конституцию поправками прези-
дент обладает неприкосновенностью, т.е. в период исполнения полномочии президента и еще в течение одного месяца после прекращения этих полномо-
чий он не может быть подвергнут никаким мерам процессуального характе-
ра, за исключением юрисдикционных полномочий Международного уголов-
ного суда (ст. 53-2 Конституции) и оснований, предусмотренных ст. 68 Кон-
ституции. Согласно этой статье президент может быть отрешен от должности в случае совершения им правонарушения, явно несовместимого с осуществ-
лением функций президента. Решение об отрешении от должности принима-
ет парламент, действующий как Высокая палата правосудия. Решение при-
нимается большинством в две трети голосов.
Для обеспечения исполнения конституционных полномочий президента при нем создается аппарат, представляющий собой две самостоятельные струк-
туры — это военный дом и гражданский дом. В гражданском доме сосредо-
точены советники по иностранным делам, вопросам внутренней политики,
торговле, промышленному развитию, энергетике и т.д. В состав военного дома входят высшие должностные лица и советники по вопросам обороны и национальной безопасности.
Важную роль в определении политики государства играет Совет обороны, в
состав которого входят 15 членов: помимо президента и премьер-министра
— министры обороны, иностранных дел, экономики и финансов, внутренних дел, начальник генштаба, руководители родов войск. Этот институт — самый засекреченный из всех структур власти в Пятой республике. По итогам засе-
даний Совета обороны сообщения, как правило, не публикуются.
350