Экзамен зачет учебный год 2023 / Арбузкин КПЗС-1

ская направленность. На состоявшихся в сентябре 2006 г. в земле Меклен-

бург — Передняя Померания выборах НДПГ достигла значительного успеха.

Если в 2001 г. эта партия здесь получила менее 1% голосов, то в 2006 г. она впервые сумела преодолеть 5%-ный барьер, заручившись поддержкой 7,3%

избирателей. Кроме этой земли неонацисты представлены еще в ландтагах Саксонии и Бранденбурга. Особую тревогу в стране вызывает то, что наибольшей популярностью ультраправые пользуются у молодежи: НДПГ поддерживают 15% немецких граждан в возрасте 18—24 лет и около 12% из-

бирателей 25—35-летнего возраста.

Следует отметить, что Федеральный конституционный суд неоднократно рассматривал дела о запрете НДПГ (2001, 2013, 2016 гг.), но вопрос пока не решен.

Система права Германии отражает все характерные черты романо-

германской правовой семьи, но с особенностями, присущими немецкой нации: законопослушностью, дисциплиной, аккуратностью исполнения и проч. В литературе отмечается, что «неотъемлемой чертой германской пра-

вовой идеологии и культуры, учитывая традиции римского права, является деление национального права ФРГ на публичное и частное». Имеет свою специфику и конституционное законодательство, в структуре которого выде-

ляют две группы важных законов: о государственных институтах (выборах в Бундестаг, финансовой взаимопомощи федерации и земель, выборах феде-

рального Президента, Федеральном конституционном суде и др.) и об инсти-

тутах гражданского общества (политических партиях, процедуре референду-

ма, народной инициативы и народного опроса и др.).

Конституционный статус личности регулируется Основным законом, а также рядом федеральных законов. Примечательно, что в Германии признается только единое общенациональное гражданство. Своеобразие регламентации конституционного статуса состоит в том, что Основной закон, закрепляя то или иное право, связывает его реализацию с юридическими фактами, уста-

навливаемыми текущим законодательством. Например, возраст пассивного

271

избирательного права предопределен наступлением гражданского совершен-

нолетия (ст. 38), что устанавливается гражданским законодательством.

Отмечая высокие достижения Германии в деле защиты прав личности, нельзя не затронуть еще один вопрос — об избирательности правосудия. Речь идет о том, насколько юстиция выдерживает принцип равенства перед законом и судом.

Вот пример. 30 ноября 2008 г. сотрудник немецкого посольства в Москве X.

Томас, управляя внедорожником, сбил насмерть двух московских студентов. X. Томас обладал дипломатической неприкосновенностью и был неподсуден российской юстиции. Выехав на родину, он предстал перед германской юс-

тицией. Суд приговорил его к одному году лишения свободы условно и штрафу в размере 5 тыс. евро. Насколько такое наказание соразмерно тяже-

сти совершенного деяния?

Необходимо отметить, что в послевоенный период (после Второй мировой войны) жители разделенной Германии возлагали большие надежды на объ-

единение, на тот период, когда Германия вновь станет единой и великой.

Объединение (точнее, присоединение) произошло в 1989 г. Это сопровожда-

лось падением Берлинской стены, всеобщим ликованием и оптимистически-

ми прогнозами о скором сращивании двух Германий в одну. Однако по про-

шествии многих лет с тех памятных дней осталось множество проблем, яр-

ким выражением которых является появление терминов «осей» (восточные немцы) и «весси» (западные), причем это не просто термины, а, можно ска-

зать, социальные слои. Проблемы здесь не только и даже не столько полити-

ческие, сколько экономические. В преобразование восточных земель за пер-

вые десять лет было вложено свыше 1700 млрд. марок, но уровень экономи-

ческого развития и социальной инфраструктуры восточной части страны по-

ка еще отличен от западной.

Эти вопросы будут рассмотрены в связи с анализом федеративных отноше-

ний.

272

Еще одна проблема, которая становится все более актуальной. По официаль-

ным данным, в Германии в 1999 г. насчитывалось 200 тыс. наркоманов, при-

страстившихся к тяжелым наркотикам, и 4—7 млн. чел. — к легким наркоти-

ческим средствам. Исполнительная власть принимает самые разнообразные меры, чтобы снизить уровень наркомании и связанной с ней преступности.

Согласно Федеральному закону «О наркотических веществах» не считается криминальным владение 150 г гашиша, за что следует административное взыскание. Кроме того, разрешена бесплатная выдача зарегистрированным наркоманам одноразовых шприцев и заменителя героина — метадона. В ре-

зультате этих мер в ФРГ практически остановлено распространение СПИДа и на 10% снизилась преступность, связанная с наркоманией. Проводится также широкая профилактическая работа.

6.3. Федеративное устройство

Конституционные начала федерализма. Федеративные отношения формиро-

вались в германском государстве в течение длительного времени. Как из-

вестно, на протяжении многих столетий (с V до середины XIX в.) на терри-

тории современной Германии и Австрии существовало множество госу-

дарств. В течение этого периода наблюдались две взаимоисключающие тен-

денции в развитии германской государственности: с одной стороны, стрем-

ление к объединению, с другой — к самостоятельности и независимости. Та-

кому состоянию способствовали исторически сложившиеся промышленные и культурные центры — Пруссия и Австрия, а также вольные города Гамбург и Бремен, промышленные регионы Баварии и Рура, каждый из которых стре-

мился возглавить процесс объединения, что на практике приводило к обрат-

ному результату. Вместе с тем германские государства длительное время со-

существовали в рамках Священной Римской империи германской нации, ко-

торая просуществовала вплоть до 1806 г., когда император Франц 11 под давлением Наполеона вынужден был отказаться от титула главы Римской

273

империи, сохранив за собой австрийский престол. В свою очередь, Священ-

ная Римская империя являла собой весьма своеобразную форму государ-

ственности, сочетавшую черты конфедеративного и федеративного устрой-

ства.

Поэтому с самого начала выявилась возможность объединения германских государств только на условиях сохранения определенной степени независи-

мости этих субъектов и децентрализации власти, что возможно лишь в усло-

виях федеративного устройства, что и предопределило процесс федерализа-

ции страны.

Вместе с тем чрезмерные претензии германских государств на независимость обусловили неудачу нескольких попыток такого объединения в первой поло-

вине XIX в. Так, в соответствии с решениями Венского конгресса 1815 г. был образован Германский союз, включавший 38 государств, в том числе Прус-

сию, Австрию, Саксонию, Баварию, Ганновер и др. Германский союз полу-

чил название «рыхлой конфедерации», поскольку не были решены многие вопросы, в частности финансов, обороны и др. В основном, по свидетельству историков, союз использовался для совместного противостояния революци-

онным силам. Этот союз окончательно распался в ходе Австро-Прусской войны 1866 г.

Только прусскому кайзеру Вильгельму I (сумевшему сделать трудный, но,

как потом оказалось, единственно правильный выбор, назначив на пост канцлера О. Бисмарка), удалось осуществить давнюю мечту германского народа — создать единое немецкое государство, первым императором кото-

рого он и стал. Первоначально был создан Северо-Германский Союз, вклю-

чавший 22 государства. Во главе Союза стоял прусский король, но он был фактически оттеснен на второй план сильной фигурой канцлера О. Бисмарка.

Победа Пруссии над Францией в войне 1871 г. окончательно закрепила гос-

подство Пруссии. В 1871 г. вступила в силу Конституция Германской импе-

рии, в состав которой входили 22 монархии и три вольных города (Любек,

Гамбург и Бремен). Эта федерация отличалась большим своеобразием, по-

274

скольку в ее состав входили монархии, имевшие множество прерогатив в от-

ношении внутреннего устройства. В то же время в конституции была четко выражена централизация власти и германский император наделялся значи-

тельными полномочиями.

Федеративное устройство было закреплено и в Веймарской конституции

(1919), согласно которой федерация включала 18 земель.

В дальнейшем с установлением нацистского режима Германия приобрела форму унитарного государства без изменения конституционных начал, т.е.

Веймарская конституция стала фиктивной. Очередной этап совершенствова-

ния формы государственного устройства Германии начался уже после Вто-

рой мировой войны.

Основной закон ФРГ (1949) закреплял федеративную форму государственно-

го устройства Германии (абз. 1 ст. 20). Федерация в Германии построена по территориальному принципу. Первоначально Конституция закрепила феде-

ративное устройство государства в составе 11 земель. В 1952 г. три земли объединились в одну — Баден-Вюртемберг. В 1957 г. в состав ФРГ после подписания договора между Францией и Германией в качестве земли был включен Саар. Наконец, при объединении двух германских государств в 1990

г. на территории бывшей ГДР было образовано пять новых федеральных зе-

мель.

В настоящее время в составе ФРГ 16 субъектов федерации: Бавария, Баден-

Вюртемберг, Бранденбург, Гессен, Мекленбург — Передняя Померания,

Нижняя Саксония, Рейнланд-Пфальц, Саар, Саксония, Саксония-Анхальт,

Северный Рейн — Вестфалия, Тюрингия, Шлезвиг-Гольштейн, а также три города, обладающих статусом земель и являющихся субъектами федерации:

Берлин, Бремен и Гамбург. Земли различаются по своей социальной инфра-

структуре, уровню промышленного развития, по территории и численности населения, историческим традициям, языковым диалектам и иными чертами.

Так, крупнейшей по территории является земля Бавария (ее площадь 70 554

кв. км), наименьшей — г. Бремен (404 кв. км), крупнейшей по численности

275

населения — земля Северный Рейн — Вестфалия (17,68 млн. чел.), наимень-

шей — г. Бремен (около 700 тыс. чел.). В Гамбурге находится самый круп-

ный в мире морской порт. Рурская область — центр земли Северный Рейн — Вестфалия — самая крупная промышленная агломерация Европы.

Применительно к Германии сами немецкие ученые называют германскую модель кооперативным федерализмом (или кооперативной федерацией).

Смысл кооперативной федерации состоит в том, что она базируется на прин-

ципах взаимодействия и сотрудничества федеральных властей с властью субъектов федерации. Такой характер федерации выражен в нормах Основ-

ного закона: «Все административные власти федерации и земель взаимно оказывают правовую и служебную помощь» (абз. 1 ст. 35); «Для отражения опасности, грозящей существованию или свободному демократическому строю федерации или земли, земля может истребовать полицейские силы других земель, а также силы и учреждения других управлений и Федераль-

ной пограничной охраны» (абз. 1 ст. 91). Кооперация проявляется также в со-

трудничестве федерации и земель в решении общенациональных вопросов, в

участии федеральной власти в решении отдельных задач земель (например,

через финансирование земельных программ), в участии земель в координа-

ции деятельности органов власти (через представителей в Бундесрате, коор-

динационные совещания и т.п.).

Федерация асимметрична. Правда, в литературе встречается мнение о том,

что германская федерация «в своей основе симметрична, хотя определенные элементы юридического неравенства между землями все же есть». Думается,

что практически все существующие федерации, а их на сегодняшний момент насчитывается 25, асимметричны. В частности, в составе субъектов ФРГ есть три города, которые обладают статусом и города, и субъекта федерации, —

это Бремен, Гамбург и Берлин. Земли имеют разное число представителей в Бундесрате. Это и есть асимметрия. Вместе с тем Основной закон содержит положения, направленные на обеспечение равенства прав жителей субъектов.

Каждый немец имеет в любой земле равные права и обязанности (абз. 1 ст.

276

33); в высших учреждениях федерации должны использоваться в надлежа-

щем соотношении чиновники всех земель, а в других учреждениях федера-

ции набор сотрудников производится, как правило, из жителей той земли, где эти учреждения действуют (ст. 36).

В Основном законе ФРГ значительное внимание уделяется регулированию федеративных отношений, хотя и нет соответствующей специальной главы.

Основной закон выделяет сферу исключительного ведения федерации, сферу совместного ведения Федерации и земель и сферу исключительного ведения земель.

Принцип конкурирующей компетенции закреплен в Основном законе: «В

сфере конкурирующего законодательства земли вправе законодательство-

вать, пока и насколько Федерация не использовала изданием закона свою за-

конодательную компетенцию» (абз. 1 ст. 72). Проведенные в 2006 и 2009 гг.

федеративные реформы (Federalismus I и Federalismus II) существенно изме-

нили полномочия в сфере конкурирующей компетенции. Теперь федеральная власть правомочна регулировать отношения в сфере конкурирующей компе-

тенции, лишь, когда требуется установить равноценные условия жизни или обеспечить правовое и хозяйственное единство в общегосударственных ин-

тересах. Кроме того, в отдельных областях (охота, охрана природных ланд-

шафтов, землеустройство, водное хозяйство и некоторые иные) земли могут своими законами изменять правила, установленные федеральным законода-

тельством (ч. 3 ст. 72).

При распределении полномочий по предметам совместного ведения наряду с конкурирующей компетенцией используется так называемый принцип допол-

нительной компетенции, согласно которому на уровне федерации принима-

ются основополагающие, или рамочные, нормативные правовые акты, а на уровне субъектов федерации осуществляется детальное регулирование соот-

ветствующей сферы общественных отношений. В германском конституци-

онном праве этот принцип назван рамочной компетенцией. В ходе проведе-

ния федеративной реформы 2006 г. рамочная компетенция была отменена, а

277

соответствующие сферы были переданы в исключительное ведение федера-

ции или субъектов.

Основной закон детально регулирует финансовые взаимоотношения федера-

ции и земель. Определена сфера исключительной компетенции федерации в финансовых делах и сфера конкурирующей компетенции (ст. 105). Закрепле-

но распределение налоговых поступлений между федеральным бюджетом и бюджетами земель (ст. 106—108). Предусмотрено также, что федерация мо-

жет предоставлять землям финансовую помощь для особо важных инвести-

ций, как и для инвестиций общин и объединений общин в случаях необходи-

мости предотвращения нарушений общего экономического равновесия, для выравнивания экономических различий на территории федерации или для оказания помощи в экономическом развитии (абз. 4 ст. 104а). Федерация и земли самостоятельны и независимы в ведении своего бюджетного хозяйства

(абз. 1 ст. 109). Вместе с тем установлено, что в сфере бюджетного устрой-

ства должны учитываться требования общеэкономического равновесия (абз. 2 ст. 109).

Основной закон допускает возможность применения федерального принуж-

дения. Оно возможно только в случае, когда земля не выполняет возложен-

ных на нее Основным законом и другими федеральными законами обязанно-

стей. Федеральное правительство с согласия Бундесрата может принять не-

обходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению своих обязанностей

(ст. 37).

Конституционно-правовой статус субъектов федерации. Основные начала статуса земель определены Основным законом, в котором установлено, что конституционный строй земель должен соответствовать основным принци-

пам республиканского демократического и социального правового государ-

ства в смысле Основного закона ФРГ (абз. 1 ст. 28) и что федерация гаранти-

рует соответствие конституционного строя земель требованиям Основного закона (абз. 3 ст. 28). В нем далее определено, что осуществление государ-

ственных полномочий и решение государственных задач является делом зе-

278

мель, поскольку Основной закон не устанавливает или не допускает другого регулирования (ст. 30), и отмечается, что федеральное право имеет преиму-

щество перед правом земель (ст. 31).

В соответствии с этими положениями Основного закона каждая земля имеет свою конституцию, свое законодательство, свой представительный орган власти — ландтаг, свое правительство — исполнительную власть, но они не обладают суверенитетом и не имеют права сецессии, т.е. права выхода из со-

става федерации.

В современной конституционно-правовой литературе ФРГ субъекты герман-

ской федерации рассматриваются как государства. «Земли — это государ-

ства, — пишет профессор университета в г. Майнце В. Рудольф, — они само-

стоятельно осуществляют всю полноту государственной власти за пределами полномочий федерации...». Однако статус субъектов федерации, определен-

ный в Основном законе и в иных актах, позволяет считать их не государ-

ствами, а скорее государственными образованиями. Субъекты не обладают суверенитетом, не имеют права выхода из состава ФРГ. Кроме того, установ-

лен приоритет федерального права над правом земель.

Структура органов государственной власти в землях во многом сходна. Зако-

нодательную власть в субъектах федерации осуществляют представительные органы, именуемые, как правило, ландтагами (в отдельных субъектах — по-

иному, например в Бремене и Гамбурге — гражданское собрание, в Берлине

— Палата депутатов). Данные органы формируются путем всеобщих равных прямых выборов при тайном голосовании. Срок полномочий составляет че-

тыре года или пять лет. Мандат депутата ландтага является свободным. Де-

путаты обладают иммунитетом и индемнитетом. В большинстве земель дей-

ствуют однопалатные ландтаги, только баварский парламент имеет две пала-

ты. Ландтаги принимают законы и осуществляют контроль за деятельностью исполнительной власти, они избирают главу правительства. В землях законо-

дательство может приниматься и путем референдума. Большинство ландта-

279

гов могут принимать решения о самороспуске. Основной закон ФРГ не предусматривает такого права в отношении Бундестага.

Исполнительная власть осуществляется правительством земли (в некоторых субъектах — кабинет, а в городах Берлин, Гамбург и Бремен — сенат). Пра-

вительство состоит из председателя, который называется министром-

президентом, и министров. Министр-президент определяет общие направле-

ния политики правительства, руководит его деятельностью, а также обладает правом помилования, представляет землю во внешних отношениях, осу-

ществляет иные функции и полномочия, определенные конституциями и иными законами земель. В рамках общих направлений каждый министр са-

мостоятельно руководит вверенной ему отраслью. Важная сфера деятельно-

сти земельных правительств — подготовка законопроектов, назначение чи-

новников в органы земли, а также проведение в жизнь федеральных законов.

В судебную систему земель входят конституционные суды земель, а также суды низового и среднего уровня, распределенные по пяти ветвям судебной власти ФРГ.

Финансовый федерализм. Финансовая система Германии достаточно сложна.

Как уже отмечалось, основы финансовых отношений между федерацией и субъектами закреплены непосредственно в Основном законе ФРГ. Данные отношения базируются на двух основных принципах: принципе связанности полномочий и расходов и принципе соответствия расходов и доходов. Пер-

вый из них означает, что и федерация, и ее субъекты несут только те расхо-

ды, которые вытекают из необходимости решения соответствующих задач.

Передача полномочий из центра на региональный уровень или наоборот со-

провождается необходимым увеличением расходов. Действие этих принци-

пов определяет характер распределения полномочий между федерацией и субъектами в финансовой сфере. Приоритет имеет федеральная власть. Зна-

чительная часть налоговых отчислений идет в федеральный бюджет, и уже из федерального бюджета средства распределяются по землям.

280