Экзамен зачет учебный год 2023 / Strashun_B_A_Konstitutsionnoe_gosudarstvennoe_pravo_zarubezhnykh_stran_Toma_1-2

использования его.

Примечательно, что Регламент ничего не говорит о возможности непосещения депутатом заседаний палаты или ее органов, в которых он состоит. Очевидно, возможность такого поведения даже не приходила в голову составителям Регламента. Австрийский Закон о регламенте Национального совета 1975 года гласит, что отсутствие депутата на заседаниях палаты или комитетов, в которые он избран, может быть оправдано только болезнью или иной уважительной причиной; депутат, если не болен, обязан заранее извещать президента палаты о невозможности посетить заседание, а если Национальный совет возражает, то может лишь потребовать от депутата, чтобы незамедлительно принял участие в заседаниях. А Закон о правовых отношениях членов Германского бундестага (Закон о депутатах) 1977 года предусматривает в случае отсутствия депутата на заседаниях и неучастия в поименных голосованиях при выборах органов или лиц производство удержаний из причитающихся депутату денежных выплат. При наличии уважительных причин (болезнь, беременность и пр.) удерживаются 30 марок за каждую неявку или неучастие в поименном голосовании, а если уважительных причин нет, сумма удержания может достигать 150 марок (по данным на январь 1992 г.). Сумма, правда, невелика по сравнению с тем, что получает депутат в качестве разного рода компенсаций.

Вот в Греции к дисциплине депутатов относятся более строго. Согласно ч. 3 ст. 63 Конституции, если депутат в течение месяца неоправданно пропустил более пяти заседаний, из его ежемесячного вознаграждения удерживается 1/30 часть за каждый случай отсутствия.

Часть 4 ст. 101 Конституции Индии устанавливает, что если член одной из палат Парламента не присутствует без разрешения палаты на всех ее заседаниях в течение 60 дней, палата может объявить его место вакантным. Правда, в эти 60 дней не включаются периоды, когда палата не заседала в связи с закрытием сессии или ее заседание откладывалось более чем на четыре дня подряд. Еще более строга в этом отношении колумбийская Конституция: согласно п. 2 ее ст. 183 парламентарии за непосещение в течение одной сессии шести пленарных заседаний, на которых голосовались проекты законодательных актов, законов или предложения о вотуме недоверия, обязательно утрачивают мандат.

Для беспрепятственного осуществления своего мандата парламентарии пользуются конституционными и регламентарными гарантиями, которые испанский Регламент Конгресса депутатов именует прерогативами. В действительности это – определенные привилегии. Рассмотрим наиболее важные из них.

4. Парламентский иммунитет

Это термин, означающий неприкосновенность парламентария, которая представляет собой одну из важнейших гарантий его статуса. Она имеет целью прежде всего оградить парламентария от уголовного преследования со стороны исполнительной власти под ложными предлогами. Ведь если уголовное дело возбуждено и к парламентарию применены меры пресечения (включая возможный арест), то пока суд разберется, пройдут месяцы, в течение которых парламентарий не сможет работать в палате. Поэтому парламенты еще в период борьбы с королевской властью добились для своих членов иммунитета. Конституции регулируют этот институт различно.

Германский Основной закон в ст. 46 установил:

«...2. За уголовно наказуемое действие депутат может быть привлечен к ответственности или арестован только с разрешения Бундестага, за исключением случаев задержания при совершении деяния или в течение следующего дня.

3.Разрешение Бундестага требуется, далее, при любом ином ограничении личной свободы депутата или для возбуждения против депутата производства согласно статье 18 (эта статья Основного закона предусматривает возможность производства в Федеральном конституционном суде по лишению лица конституционных основных прав за злоупотребление ими. – Авт.).

4.Любое уголовное производство и любое производство в соответствии со статьей 18 против депутата, любой арест и любое иное ограничение его личной свободы должны быть приостановлены по требованию Бундестага».

Таким образом, в Германии иммунитет депутата длится в течение всего срока его полномочий. Подобным же образом решается этот вопрос в Испании, Италии и ряде других стран.

Австрийский Федеральный конституционный закон предоставляет депутатам Национального совета иммунитет в более узком объеме, хотя также на весь срок полномочий. Согласно ч. 2–5 ст. 57 этого акта члены Национального совета могут быть арестованы за совершение уголовно наказуемого деяния только с согласия Национального совета, за исключением случая задержания с поличным на месте

301

совершения преступления. Согласие палаты требуется и для производства у них домашнего обыска. Однако не требуется согласия палаты на уголовное преследование, если деяние явно не связано с политической деятельностью депутата и если со стороны депутата или 1/3 членов постоянного комитета, которому поручены такие дела, не заявлено требование об обращении к Национальному совету, чтобы он высказался о наличии такой связи. Если требование заявлено, преследование прекращается или приостанавливается. Согласие считается полученным, если Национальный совет в течение 8 недель не принял решения по просьбе органа, осуществляющего преследование, причем вопрос на голосование должен быть поставлен не позднее предпоследнего дня срока; период между сессиями в срок не засчитывается. При задержании депутата с поличным немедленно ставится в известность президент Национального совета, и в случае требования палаты или в межсессионный период – постоянного комитета, которому поручены такие дела, депутат должен быть освобожден или преследование вообще прекращено.

В разд. 6 ст. I Конституции США предусмотрено, что сенаторы и представители (т.е. члены Палаты представителей) во всех случаях, кроме совершения измены, тяжкого преступления или нарушения общественного порядка, будут гарантированы от ареста во время пребывания на сессии соответствующей палаты и по пути на сессию и обратно. Здесь мы видим ограничение иммунитета и по объему, и по сроку. Парламентарий в любое время подлежит ответственности за достаточно широкий круг преступных деяний. Что же касается срока, то надо иметь в виду, что сессия Конгресса США практически длится весь год, за исключением сравнительно небольших периодов парламентских каникул.

Наименьший срок действия парламентского иммунитета установила Конституция Японии. Согласно ее ст. 50 члены обеих палат, за исключением случаев, предусмотренных законом (Закон о Парламенте считает таким случаем задержание парламентария с поличным на месте преступления*), не могут быть арестованы в период сессии Парламента; члены Парламента, арестованные до открытия сессии, по требованию соответствующей палаты должны освобождаться из заключения на период сессии. Любопытная получается ситуация: парламентарий позаседал, попринимал законы, а потом снова за решетку.

* См.: Гуреева Н.П., Прокопов В.И. Указ. соч. С. 576.

ВВеликобритании члены Палаты общин могут быть лишены иммунитета решением одного лишь спикера.

Вцелом, однако, тенденцию к известному ограничению иммунитета в условиях реального демократического политического режима, думается, следует оценить положительно. Данная привилегия, которую гарантирует парламентский мандат, имеет чисто целевое предназначение и не должна служить укрытием для преступников.

5. Индемнитет

Этот термин имеет два значения.

Первое значение – неответственность за высказывания и иные действия при осуществлении мандата: в палате, в комитете (комиссии), в иных случаях, когда высказывание носит публичный характер, а равно за содержание вносимых проектов законов и иных решений, за голосование, вопросы и запросы, поправки и т.п. Приведем несколько примеров нормативного установления индемнитета.

Статья 51 Конституции Японии гласит: «Члены обеих палат не несут ответственности за стенами палаты в связи со своими речами, высказываниями и голосованием в палате». Испанская конституция в ч. 1 ст. 71 предусматривает более широкий объем индемнитета: «Депутаты и сенаторы будут пользоваться неприкосновенностью в случае высказывания мнений при осуществлении своих функций» (т.е. не только в стенах палаты), а Регламент Сената 1982 года идет еще дальше: «Сенаторы будут пользоваться, даже после прекращения своего мандата, неприкосновенностью в случае высказывания мнений в парламентских документах и голосования при осуществлении своей функции». Близко к этому регулирование, содержащееся в Регламенте Конгресса депутатов. Неответственность в Испании, таким образом, носит абсолютный и пожизненный характер.

Впрочем, германский Основной закон формулирует принцип индемнитета не столь безоговорочно. Согласно ч. 1 его ст. 46 «депутат ни в какое время не может преследоваться ни в судебном, ни в дисциплинарном порядке или даже привлекаться к ответственности вне Бундестага за свое голосование или за высказывание, сделанное в Бундестаге или в одном из его комитетов. Это не относится к

302

клеветническим оскорблениям».

Очевидно, что злоупотребление индемнитетом, равно как и любым другим правом, не может оставаться безнаказанным. Германская конституционная формулировка избавляет судей от необходимости ограничительно толковать данный принцип, что необходимо, если его границы нормативно не установлены.

Всвязи с индемнитетом следует упомянуть еще одну гарантию для парламентариев, предусмотренную конституционным правом ряда стран, которая близка как индемнитету, так и иммунитету. Речь идет о праве отказываться от дачи свидетельских показаний. Например, ст. 79

Конституции Словацкой Республики гласит: «Депутат может отказаться свидетельствовать в делах, о которых узнал при осуществлении своей функции, притом и тогда, когда уже перестал быть депутатом». Еще более широко сформулирована данная гарантия в Основном законе для Германии согласно ст. 47 которого, «депутаты имеют право не давать показаний относительно лиц, которые доверили им как депутатам какие-либо факты либо которым они в этом качестве доверили факты, а равно о самих таких фактах. В пределах такого права на отказ от дачи показаний выемка документов не допускается».

Социалистическое государственное право обычно не предусматривает такой гарантии для депутатов, как индемнитет. В Китае Закон об организации ВСНП предусмотрел ее только для тех депутатов, которые входят в состав Постоянного комитета ВСНП.

ВПалате общин Великобритании и в некоторых других парламентах существует понятие «преступление против парламента», которое чаще всего проявляется в неуважительном отношении к коллеге по палате или ко всей палате. Жалоба на такое поведение рассматривается сначала в комитете по привилегиям Палаты общин, а затем передается на пленарное заседание Палаты, которая в случае доказанности деяния решает о мере наказания виновного. Такой мерой могут быть предупреждение, выговор, временное отстранение от участия в работе Палаты, тюремное заключение, исключение из состава Палаты. В США и Италии палаты формулируют только обвинение в преступлении против парламента, а затем дело передается в обычный суд.

Второе значение термина «индемнитет», которое можно встретить в конституциях и иных актах, – это вознаграждение парламентария. Оно может складываться из разного рода выплат: жалованья, компенсаций расходов на содержание вспомогательного персонала, проезд, использование средств связи и пр. Уже Конституция США установила в разд. 6 ст. I, что «сенаторы и представители будут за свои услуги получать компенсацию, определяемую законом и выплачиваемую Казначейством Соединенных Штатов». В 1848 году депутатское вознаграждение было установлено во Франции, в 1911 году – в Великобритании.

По этому поводу в обществе возникали дискуссии. Социалистическая доктрина народного представительства исходила из того, что депутат, как отмечалось выше, должен управлять государством, не оставляя своей основной работы: депутатская функция рассматривалась как неосновная, осуществляемая после выполнения «урока» производительной работы (В.И. Ленин), а следовательно, не подлежала особой оплате, не считая возмещения возникших расходов или утраченного заработка. Например, в ст. 82 кубинской Конституции сказано:

«Положение депутата не влечет за собой ни личных привилегий, ни материальных выгод.

Втечение времени реального выполнения своих функций депутаты получают ту же заработную плату или то же жалованье по месту работы и поддерживают связь с ним со всеми последствиями».

Соответственно Закон об организации Всекитайского собрания народных представителей установил, что депутаты во время сессии и при выполнении других депутатских обязанностей обеспечиваются государством соответствующей компенсацией и материальными удобствами.

Для такого подхода действительно существуют основания, если помнить, что социалистические представительные учреждения имеют чисто фасадный характер и на деле сами ничего не решают.

Вдемократических же странах, где парламентарию реально приходится участвовать в инициировании, разработке и принятии важнейших государственных решений, такая деятельность требует от него профессионализации и больших материальных затрат. Парламентарий нуждается в консультациях специалистов, которые даром не даются, ему необходимо постоянное проживание в столице, нужны частые поездки к избирателям, систематическое пользование связью и т.д. Поэтому парламентское вознаграждение, притом высокое, рассматривается ныне как нормальное явление.

Вознаграждение французского парламентария в три раза больше среднего уровня заработной платы. Плюс к этому он получает фиксированные суммы, равные 1/4 вознаграждения, на наем жилья и

303

служебные расходы. Государство оплачивает услуги двух помощников и секретариата депутата. Он может 40 раз в году бесплатно слетать в свой избирательный округ и обратно и бесплатно пользоваться телефонной и почтовой связью.

ВСША вознаграждение членов Конгресса также многократно превышает средний уровень заработной платы. В 1993 году конгрессмены и сенаторы получили по 10 750 долларов в месяц при том, что средняя заработная плата шахтера составляла 2660 долларов, а у рабочих в промышленном производстве – несколько менее 2 тыс. долларов. Правда, это сравнение, приведенное газетой «Аргументы и факты» (1994, № 23), не совсем показательно. Член Конгресса должен все же обладать значительно более высокой квалификацией, чем промышленный рабочий. Сравнивать, наверно, надо было со средним доходом всех живущих на заработную плату. Американские парламентарии также получают средства на содержание своего вспомогательного аппарата, причем сенаторы содержат свои канцелярии как в Вашингтоне, так и в столице того штата, в котором избраны. Примечательно, что у сенаторов размер выплат зависит от численности населения представляемого штата. Конгрессмены получают на это сумму, равную 3,7 своего оклада (британские парламентарии – 1,3). Членам Конгресса США полагаются бесплатно транспорт, в том числе при заграничных поездках, и связь, а также медицинское обслуживание. Сенатор от крупного штата стоит налогоплательщикам более 1 млн. долларов в год.

Если сопоставлять вознаграждение парламентариев с жалованьем членов правительств, то, например, в Великобритании депутаты Парламента получают 49 % от оклада члена Кабинета или 69 % от оклада младшего министра. Это естественно, поскольку парламентарий не принимает единолично государственных решений, немедленно вступающих в силу и влекущих социально значимые последствия, и поэтому его ответственность намного меньше, чем ответственность министра, который должен принимать такие решения чуть ли не ежедневно. Правда, депутаты российской Государственной Думы держатся иного мнения и установили для себя такое же жалованье, как и для министров.

Вряде стран, включая США, парламентарии, достигшие определенного возраста (он колеблется от 45 до 65 лет) и непрерывно состоявшие в парламенте определенное число лет (начиная обычно с 8 – 10 лет), получают право на специальную пенсию, выплачиваемую независимо от пенсий по иным основаниям.

6. Объединения парламентариев

Чаще всего такие объединения создаются и действуют на политической базе общей партийной принадлежности. Они именуются обычно фракциями (Германия), парламентскими партиями (Великобритания), парламентскими группами (Испания), депутатскими клубами (Польша). Иногда они представляют собой блок двух или более политических объединений, а нередко к ним примыкают и независимые (беспартийные) парламентарии. Эти объединения все чаще институционализируются в законах и регламентах, даже конституционализируются, и приобретают определенные права на представительство в руководящих органах и комитетах (комиссиях) палат, в их делегациях, на обязательное получение слова в дебатах и т. д.

Обычно политические объединения парламентариев создаются в обеих палатах двухпалатных парламентов, реже – только в нижней.

Парламентарии, желающие образовать партийную фракцию, составляют ее список, выбирают председателя или сопредседателей и сообщают все это председателю палаты. Ныне регламенты часто устанавливают нижний порог численности фракции, чтобы не дробить палату на слишком мелкие группы и не поощрять амбиции маловлиятельных лидеров, могущие затруднить нормальный ход работы в палате. Например, во французском Национальном собрании фракция может получить свой статус при наличии в ее составе не менее 20 депутатов, в Италии в Палате депутатов установлен такой же нижний предел, а в Сенате – 10 сенаторов.

Фракции, не представленные в правительстве, считаются парламентской оппозицией. Если же фракция, не входя в правительство, заявляет о своей поддержке его или оказывает такую поддержку на деле, то, разумеется, оппозиционной не считается. В Великобритании термин «оппозиция» понимается более узко. П. Бромхед пишет: «Оппозиция – это партия, которая надеется победить на следующих всеобщих выборах...»*. Из всех неправительственных фракций это самая крупная. В условиях существующей в Великобритании двухпартийной системы оппозицией может быть реально только консервативная или лейбористская партия, если в данный момент не является правительственной

304

партией. Акт о министрах Короны 1937 года именует такую фракцию оппозицией его (ее) величества и предусматривает выплату ее лидеру ежегодного жалованья. Эта фракция создает «теневой кабинет», состоящий из депутатов, которые считаются теневыми аналогами действующих членов Кабинета; «теневой кабинет» находится в курсе правительственных дел и готов в любое время сменить Кабинет действующий.

* Бромхед П. Указ. соч. С. 144.

Роль фракций исключительно велика: без них и помимо них парламентарий зачастую не может реализовать свои наиболее существенные права, включая прежде всего право законодательной инициативы. Время на выступления в прениях при обсуждении законопроектов на пленарных заседаниях палат для каждой фракции нередко определяется в зависимости от ее численности. Депутаты, не входящие во фракции, обычно не получают представительства в руководящих органах палат, получают слово в прениях лишь после выступлений представителей фракций и т. д.

Фракция формирует свои руководящие органы. Обычно лидер фракции – это одновременно и лидер партии, хотя иногда эти функции возлагаются на разных парламентариев. Лидер определяет политику фракции и партии, обеспечивает единство фракции, предлагает кандидатуры в органы палаты, поддерживает связь с главой государства, правительством, различными должностными лицами. Фракция избирает обычно также заместителя лидера, политический комитет или бюро и т.п.

В Великобритании, США, Индии и ряде других стран, воспринявших англосаксонскую или американскую правовую систему, фракции избирают или их лидеры назначают специальных организаторов – кнутов (whips), которые обеспечивают строгую дисциплину парламентариев, принадлежащих к фракции. «Кнуты» следят за поведением депутатов, за своевременной явкой на заседания палаты, особенно на те, на которых предстоит голосование, инструктируют по сложным процедурным вопросам, разъясняют позицию, которую члены фракции должны поддерживать при обсуждении и голосовании конкретного вопроса. В Великобритании фракция правительственной партии имеет главного «кнута», его заместителей и младших «кнутов», которые являются министрами и получают жалованье из казны. Казна же оплачивает и троих из «кнутов» оппозиции. Правительственные и оппозиционные «кнуты» подчас сотрудничают: если депутат какой-либо из этих фракций не может присутствовать на заседании палаты, на котором должно быть голосование, то по договоренности между «кнутами» будет отсутствовать и депутат из другой фракции, чтобы соотношение между ними не нарушалось*.

* См.: Крылова Н.С. Указ. соч. С. 80.

Впалатах многих парламентов создаются специальные органы, объединяющие лидеров фракций, для решения или подготовки решения общих дел палаты. В Германском бундестаге – это совет старейшин,

вшведском Риксдаге – конференция при тальмане (она, впрочем, включает самого тальмана, вицетальманов, представителей партийных групп партий, получивших на выборах не менее 4 % голосов, председателей комиссий и вице-председателя административного управления Риксдага), в палатах испанских Генеральных кортесов – хунта представителей, включающая председателя палаты в качестве главы хунты, и т. п.

Объединения парламентариев могут создаваться и на неполитической основе. В ряде парламентов, чаще в верхних палатах, создаются территориальные парламентские группы. Они координируют деятельность представителей регионов в интересах лучшего удовлетворения региональных интересов.

Впарламентах, входящих в Межпарламентский союз, обычно создаются группы парламентариев, поддерживающих связь с этой международной общественной организацией. Создаются также парламентские группы для поддержания двусторонних связей с парламентами других стран.

Вкачестве примера регламентарного регулирования статуса объединений парламентариев приведем положения гл. II ч. II Регламента Сената Испании «О парламентских группах и о территориальных группах».

Согласно этому регламенту каждая парламентская группа состоит не менее чем из 10 сенаторов, причем ни один сенатор не вправе входить более чем в одну парламентскую группу. Если затем группа сократится до менее чем 6 членов, она распускается до конца сессии. Сенаторы, баллотировавшиеся на выборах в составе одной и той же партии, федерации, коалиции или группировки, не могут образовывать более одной парламентской группы. Название группы должно соответствовать тому, под которым ее члены баллотировались на выборах. Понятно, что это положение очень важно для

305

отмена его может поставить в затруднительное положение многих ни в чем неповинных подданных. Естественно, что королевская власть боролась за то, чтобы сессии были более редкими и короткими, а парламенты стремились к обратному. В конце концов парламенты добились того, что сессии стали занимать почти весь год, за исключением сравнительно коротких периодов парламентских каникул, а в ряде стран понятие «сессия» вообще исчезло из парламентского права: считается, что парламент работает постоянно, что не препятствует ему самому решать о перерывах в своей работе, включая каникулы.

Всоциалистических странах, как отмечалось, парламенты собирались и собираются на сессии буквально на несколько дней, а то и часов в году. В Китае единственная в году очередная сессия ВСНП длится обычно две-три недели. Продолжительность каждой из двух в году очередных сессий Национальной ассамблеи народной власти Кубы составляет два-три дня. Именно этим объясняется то, что многие конституции постсоциалистических стран, включая и российскую, отказались от института парламентской сессии, предпочтя систему, при которой парламенты работают постоянно.

Впрошлом веке созыв парламента на сессии осуществлялся преимущественно главой государства. Ныне эта тенденция ослабла: все чаще парламенты собираются по собственному праву или созываются своими председателями. Заметна и тенденция к созыву по решению правительств, а также групп парламентариев. Конечно, надо различать тех, кто созывает, и тех, по чьей инициативе производится созыв. Подчас различными бывают субъекты права созыва очередных и внеочередных сессий.

Так, упоминавшийся закон Форма правления 1974 года, составляющий часть шведской конституции, установил в части первой § 5 гл. 3, что «вновь избранный Риксдаг собирается на пятнадцатый день после дня выборов, но не ранее чем на четвертый день после объявления результатов выборов». Согласно Акту о Риксдаге 1974 года очередные выборы проводятся в сентябре. А когда очередные выборы не проводятся, Риксдаг собирается на очередную сессию в сентябре в день, определенный Риксдагом же на предыдущей очередной сессии по предложению конференции при тальмане. Особое регулирование предусмотрено на случай внеочередных выборов.

Филиппинская Конституция установила в разд. 15 ст. VI: «Конгресс собирается раз в году в четвертый понедельник июля на свою очередную сессию, пока иная дата не будет установлена законом,

инаходится на сессии такое число дней, какое определит, но сессия подлежит завершению не позднее тридцати дней перед открытием его следующей очередной сессии, исключая субботы, воскресенья и законные выходные дни» (предложение первое).

ВЯпонии созыв Парламента входит в компетенцию Императора, однако делает он это «по совету и с согласия Кабинета» (ст. 7 Конституции). Очередные сессии согласно ст. 52 Конституции созываются раз в год.

Вбольшинстве случаев парламент, собравшись на сессию, сам решает, когда ее закрыть, и может заседать хоть круглый год (на Филиппинах, как мы видели, перерыв между сессиями должен, однако, составить не менее 30 рабочих дней). Но не везде конституции оставляют парламенту свободу усмотрения в этом вопросе.

Так, ч. 1 ст. 73 Испанской конституции предусматривает, что «Палаты собираются ежегодно на две очередные сессии (буквально: на два очередных периода заседаний. – Авт.): первую – с сентября до декабря и вторую – с февраля до июня. Согласно п. «b» ст. 62 Конституции созыв Генеральных кортесов производится Королем, а в соответствии с ч. 1 ст. 64 это решение Короля контрассигнуется Председателем Правительства.

Французская Конституция в ст. 28 предусмотрела тоже две сессии Парламента в году, с тем что Парламент собирается на них по праву. Сессии открывались 2 октября и 2 апреля или в первый рабочий день, следующий за ними, если эти дни оказывались нерабочими, и длились первая 80, а вторая 90 дней, то есть Парламент регулярно заседал примерно полгода. Это одно из существенных проявлений антипарламентской направленности французской Конституции, разработанной под руководством Шарля де Голля. Изменение Конституции, осуществленное летом 1995 года, увеличило время заседаний Парламента: теперь он ежегодно проводит одну сессию, которая должна длиться не более 9 месяцев. Заседания во время этой сессий должны занимать не более 120 дней..

Конституции, как правило, предусматривают, что парламент созывается или собирается на очередную сессию в установленный срок после очередных или внеочередных выборов. Например,

Палата депутатов Греции созывается на очередную сессию в течение 30 дней после выборов.

Наряду с очередными сессиями, сколько бы они ни длились, соответствующие конституции предусматривают и возможность внеочередных (чрезвычайных). При этом устанавливается, кем и в

307

каком порядке такая сессия может быть созвана и чем должна заниматься. Обратимся к примерам тех же стран.

На Филиппинах специальная (т.е. внеочередная) сессия Конгресса может быть созвана только Президентом, и он может сделать это в любое время (предложение второе разд. 15 ст. VI Конституции).

ВЯпонии решение о созыве чрезвычайной сессии Парламента принимается Кабинетом, который обязан принять такое решение по требованию более 1/4 общего числа членов одной из палат (ст. 53 Конституции). В случае роспуска Палаты представителей Палата советников тоже не заседает, однако согласно частям второй и третьей ст. 54 Конституции Кабинет может в этот период созвать чрезвычайную сессию верхней палаты, и она вправе принять временные меры, которые теряют силу, если не будут одобрены Палатой представителей в течение 10 дней после открытия следующей сессии Парламента.

Палаты испанских Генеральных кортесов могут собираться на внеочередные заседания по требованию Правительства, постоянной депутации или абсолютного большинства членов любой из палат; при этом они должны рассматривать только определенную повестку дня и заседание подлежит закрытию, как только она исчерпана (ст. 74 Конституции).

Французский Парламент созывается декретом Президента на внеочередную сессию по требованию Премьер-министра или большинства членов Национального собрания, притом также для рассмотрения определенной повестки дня. Если созыв имел место по требованию членов Национального собрания, декрет Президента о закрытии сессии издается немедленно по исчерпании повестки дня и, во всяком случае, не позднее 12 дней после созыва. В течение следующего месяца новую внеочередную сессию созвать можно только по требованию Премьер-министра (ст. 29, 30 Конституции). Однако кроме этого Конституция предусмотрела случаи, когда Парламент собирается на внеочередные сессии по праву, без издания соответствующего декрета Президента. Это имеет место, например, в случае применения Президентом чрезвычайных мер, предусмотренных ст. 16 Конституции.

Вкачестве примера конституционного установления постоянного, непрерывного порядка деятельности парламента можно привести положение части первой ст. 66 македонской Конституции, согласно которой «Собрание находится на постоянной сессии». Подобным же образом ч. 1 ст. 82 Конституции Словакии гласит: «Национальный совет находится на сессии постоянно», а в ч. 3 предусмотрена возможность для Национального совета своим постановлением прервать сессию, однако не более чем на четыре месяца в году; во время перерыва продолжают осуществлять свою компетенцию председатель Совета, его заместители и комитеты Совета. Председатель может созвать Совет досрочно по своей инициативе и обязан сделать это по требованию Правительства или 1/5 от числа депутатов (ч. 4 той же статьи).

Внекоторых странах, например в США, действует принцип дисконтинуитета: все дела, не получившие в течение сессии завершения, прекращаются с ее окончанием, и на следующей сессии те же вопросы могут рассматриваться лишь с самого начала. Обычно же действует противоположный принцип континуитета (преемственности), который подчас прямо предусмотрен конституциями. Например, согласно ч. 3 ст. 107 Конституции Индии прохождение законопроекта, находящегося в Парламенте, не прекращается с закрытием сессии палат.

2. Процедура пленарных заседаний палат

Пленарные заседания – это собрания членов палат, созванные и проводимые в установленном порядке, что позволяет им принимать решения. Обращает на себя внимание в этой связи положение ч. 3 ст. 67 Конституции Испании, согласно которому «собрания парламентариев, проводимые без созыва, предусмотренного регламентом, не будут связывать Палаты и не смогут осуществлять их функции или обладать их привилегиями». Оно направлено против любых попыток каких-либо групп парламентариев узурпировать власть парламента.

Среди заседаний палат (соответственно однопалатных парламентов) следует особо выделить организационные, или учредительные, заседания, проводимые после всеобщих выборов и специально регулируемые регламентами, а порой и конституциями. На этих заседаниях палата конституируется, то есть организуется: избирает свое руководство, иногда создает рабочие органы, а также обычно комплектует те высшие государственные органы, формирование которых входит в ее компетенцию и срок полномочий которых совпадает с ее собственным. Как отмечалось, Стортинг Норвегии и Альтинг Исландии образуют на своем первом после выборов заседании свои верхние палаты.

В качестве примера регламентного регулирования организационного заседания палаты приведем

308

положения Регламента Конгресса депутатов испанских Генеральных кортесов.

Согласно этому Регламенту в предусмотренный ч. 6 ст. 68 Конституции срок (25 дней) после выборов собирается учредительное заседание палаты, дата и время начала которого устанавливаются королевским декретом о созыве. На заседании первоначально председательствует старейший из присутствующих депутатов, которому в качестве секретарей помогают два самых молодых депутата. После того как председательствующий объявляет заседание открытым, один из секретарей зачитывает королевский декрет о созыве Генеральных кортесов, список избранных депутатов и поданные жалобы, оспаривающие итоги выборов, с указанием тех избранных депутатов, которых, возможно, затронет разрешение этих жалоб. Затем избирается бюро Конгресса, после чего избранные занимают свои места. Избранный председатель приносит присягу или дает обещание соблюдать Конституцию и просит сделать это остальных депутатов, вызывая их в алфавитном порядке. После этого председатель объявляет Конгресс депутатов конституированным, а заседание оконченным. О конституировании Конгресса председатель сообщает Королю, Сенату и Правительству. В течение 15 последующих после учредительного заседания дней проводится торжественное заседание для открытия нового созыва. Рабочие органы палаты формируются позднее, ибо требуется время для создания парламентских групп

идля достижения договоренностей между ними о представительстве в этих органах.

ВКитае согласно Закону об организации ВСНП каждой сессии ВСНП предшествует подготовительное заседание, на котором избираются президиум и начальник секретариата сессии, принимается повестка дня сессии, решаются другие вопросы, связанные с подготовкой к сессии, в частности, о приглашении на сессию определенных лиц. Подготовительное заседание проходит под руководством Постоянного комитета ВСНП, а практически – его Председателя. Здесь рассматриваются

иутверждаются предложения Постоянного комитета по проведению сессии и фактически будущие ее решения. Нелишне напомнить, что кадровые вопросы в социалистических странах не решаются без указаний или согласия руководства соответствующей коммунистической партии.

Процедура обычных заседаний также подробно регулируется регламентами. Нередко основные ее принципы можно встретить и в конституциях, что свидетельствует о том важном значении, которое придается этим, казалось бы, рутинным проблемам. А ведь проблемы действительно важны: речь идет о том, чтобы палата, насчитывающая несколько десятков, а чаще несколько сотен человек, работала эффективно, не тратила высоко оплачиваемое налогоплательщиками время на пустые перебранки, на демонстрации депутатами своей личности, на бесполезные споры о пустяках и в то же время чтобы каждый участник заседаний имел реальную возможность внести вклад в решение обсуждаемой проблемы.

Сочетанию этих в чем-то противоречивых целей и призван служить порядок заседаний палаты, устанавливаемый ее регламентом. В разных странах мы можем видеть известные различия в регламентарном регулировании этого порядка, но определенная общность в подходе ко многим проблемам тоже просматривается.

Чтобы палата могла принимать решения, требуется кворум, то есть установленное минимальное число присутствующих парламентариев – членов палаты. Японская Конституция предусмотрела, что «каждая палата может проводить работу только при наличии на заседании не менее одной трети общего числа ее членов» (часть первая ст. 56). В Палате общин британского Парламента, насчитывающей 651 депутата, кворум составляют всего 40, а в Палате лордов, состоящей из более чем 1200 пэров, для кворума достаточно присутствия... трех из них. В палатах же филиппинского Конгресса и в Национальной ассамблее народной власти Кубы кворум требует присутствия большинства парламентариев (ч. 2 разд. 16 ст. VI Конституции Филиппин; ст. 77 Конституции Кубы). Обращает на себя внимание то, что вопрос о кворуме в Японии, на Филиппинах и Кубе, как и в ряде других стран, решается конституцией.

Пленарные заседания палат, как правило, открытые, хотя предусматривается и возможность проведения при определенных условиях закрытых заседаний. Например, в соответствии со ст. 42 германского Основного закона заседания публичны; по предложению 1/10 членов Бундестага или по предложению Федерального правительства публичность может быть исключена, если Бундестаг в закрытом заседании примет об этом решение большинством 2/3 голосов.

Вкаждом парламенте отведены специальные места для публики (гостевые балконы или ложи), куда может пройти любой гражданин по пропуску. Посетители часто подвергаются личному досмотру в связи с опасностью террористических актов. Доступ публики ограничивается вместимостью гостевых помещений. Впрочем, в социалистических и иных странах с тоталитарными режимами гостевые

309

пропуска выдаются лишь «проверенным товарищам». Это тоже одно из проявлений «социалистической демократии».

Регламенты подробно регулируют порядок установления повестки дня заседания и обсуждения вопросов.

Так, время и повестка дня каждого заседания Германского бундестага согласуются в совете старейшин, который состоит из президента Бундестага, председательствующего в совете, его заместителей и 23 депутатов, выдвинутых фракциями с учетом их численности. Однако Бундестаг может решить эти вопросы сам заранее или поручить это своему президенту. Президент назначает время и определяет повестку дня заседания и в том случае, если Бундестаг не может принять решение по какой-либо причине, кроме отсутствия кворума. Если президент по своей инициативе назначил заседание или внес дополнения в повестку дня, он должен в начале заседания получить согласие Бундестага на это. Перед закрытием заседания президент должен огласить время следующего заседания.

Ораторы, как правило, записываются заранее, они не вправе отвлекаться от обсуждаемого вопроса, время выступлений обычно ограничивается 15–20 минутами, реже 40–60 минутами. Как правило, по одному и тому же вопросу не разрешается выступать более одного раза. В нижних палатах парламентов США, Швейцарии допускаются два выступления. Нельзя не вспомнить в этой связи о характерной для Сената США, Палаты советников японского Парламента и некоторых других парламентов практике «флибустьерства» (от франц. flibustier – морской разбойник, пират): время выступления сенатора может быть ограничено только решением палаты, принятым квалифицированным большинством голосов, и чтобы воспрепятствовать принятию нежелательного решения, некоторые сенаторы держат порой свои речи сутками, читая Библию, рассказывая анекдоты и т.п.

Регламенты предусматривают ряд мер, имеющих целью обеспечить достаточно оперативное рассмотрение вопросов. К числу таких мер относятся: установление фиксированного времени обсуждения вопроса («гильотина» – усекновение дебатов), предоставление председателю палаты права выбрать для обсуждения из предложенных поправок к проекту решения лишь некоторые («кенгуру» – перепрыгивание через ряд поправок), внеочередное рассмотрение предложения о закрытии прений, принятие которого влечет снятие вопроса с повестки дня («предварительный, или преюдициальный, вопрос» – есть ли, дескать, вообще необходимость обсуждать данный предмет?), предварительное установление числа заседаний, отводимого на обсуждение вопроса, и сокращение времени на выступления, голосование без прений и др.

Следует отметить, что обычно время для выступлений заранее распределяется между фракциями, иногда в зависимости от их численности. Независимым парламентариям, а также рядовым членам фракции (заднескамеечникам) получить слово очень трудно.

Обсуждение обычно завершается голосованием. В последнее время все чаще залы парламентов оснащаются электронными системами голосования, которые позволяют проводить открытое, тайное и поименное голосование, а также регистрацию присутствия парламентариев. Однако и техника не всемогуща: она не может, например, гарантировать личное голосование парламентариев. Кроме того, для получения результата голосования она требует известного времени, затрата которого на мелкие процедурные вопросы порой нерациональна. Поэтому часто в парламентах применяются и традиционные способы голосования: поднятием руки, вставанием, разделением (вход в зал или выход из зала через различные двери в зависимости от того, как голосует парламентарий*), бюллетенями и даже таким способом, как аккламация – решение принимается в зависимости от того, сторонники какого его варианта, по мнению председателя палаты, громче кричат или аплодируют, а следовательно, составляют большинство.

* Между прочим, с помощью этого приема в 1963 году вопреки воле большинства депутатов был провален советскозападногерманский договор «газ – трубы». Против него выступал Христианско-демократический союз, имевший в Бундестаге лишь относительное большинство. Две остальные фракции выступали за договор. Президент Бундестага – выходец из ХДС – постановил, что голосование будет проводиться разделением, для чего депутаты покинули зал, чтобы вернуться в него через разные двери; фракция ХДС, понимая, что останется в меньшинстве, в зал не вернулась, а без нее не оказалось кворума, и в результате решение принять не удалось.

Аккламация и поднятие рук применяются обычно в случаях, когда симпатии явного большинства нетрудно предположить. Первый из этих способов практикуется в Великобритании, США. Вставание, практикуемое в Германии, Италии, США, Испании, Греции и др., дает более точный результат: сначала встают парламентарии, голосующие за проект решения, затем – голосующие против него и, наконец, –

310