Экзамен зачет учебный год 2023 / Strashun_B_A_Konstitutsionnoe_gosudarstvennoe_pravo_zarubezhnykh_stran_Toma_1-2

верхних палат, формируемых вполне демократично, как, скажем, польский Сенат, члены которого избираются непосредственно гражданами, как и сенаторы США или Италии. Обратных примеров – сильных верхних палат, формируемых недостаточно демократично, в развитых странах нам обнаружить не удалось.

Еще одна тенденция, вытекающая из отмеченного характера различных верхних палат: когда верхняя палата сильная, компетенция обеих палат совпадает полностью либо в подавляющей части и при этом специальные полномочия верхней палаты подчас более значительны, чем у нижней; наоборот, при слабой верхней палате полномочия палат бывают разведены и по предметам ведения, причем нижняя палата обычно имеет преимущества.

Правда, необходимо оговориться, что эта тенденция просматривается значительно слабее, чем предыдущая: довольно много есть примеров, ее опровергающих. Приведем, однако, подтверждающие.

Например, в США – типичной стране с сильной верхней палатой, специальные полномочия палат невелики и взаимно уравновешены. Если Сенат вправе давать согласие на назначение Президентом должностных лиц и на ратификацию им международных договоров, то Палата представителей первой рассматривает билли, относящиеся к сбору государственных доходов. В процедуре импичмента Палата представителей пользуется исключительным правом инициативы, а Сенат – исключительным правом выносить решение. Можно, конечно, сказать, что полномочия Сената уравновешены полномочиями Палаты представителей недостаточно, и с этим трудно спорить, но определенный баланс все же имеется. По всем остальным вопросам полномочия верхней и нижней палат одинаковы.

Другой подобный пример дает Конституция Колумбии. Для того чтобы закон считался принятым Конгрессом, необходимо согласие обеих палат (ст. 165, предложение первое), а если палаты не приходят к согласию, законопроект считается отклоненным (ст. 161, предложение второе). Предметы обычной законодательной компетенции Конгресса (а есть еще и специальная) насчитывают 25 позиций, изложенных в ст. 150. Что касается специальных полномочий, то их 7 у Сената (ст. 173) и 5 у Палаты представителей (ст. 178). Некоторое преобладание Сената, притом не только количественное, здесь также ощущается.

Иной интересный пример дает югославская Конституция. Согласно ее ст. 90 вопросы из компетенции Союзной скупщины, которая состоит из двух палат – Веча граждан и Веча республик, оба веча решают равноправно, хотя требуемое для решения большинство подчас бывает в них различным. Если же оба веча не придут к согласию по поводу проекта союзного закона, то в конце концов у Союзной скупщины прекращается мандат (ст. 93).

ВВеликобритании Палата лордов Парламента имеет, как отмечалось, некоторые судебные полномочия, однако контроль за правительством – почти исключительная сфера ведения Палаты общин. В отношении последнего сходная ситуация в Германии, Франции. Причем распущена в этих трех странах может быть тоже только нижняя палата. Такой вот получается баланс.

Вчрезвычайной обстановке германский законодательный корпус становится однопалатным. Если палаты не могут собраться, то действует заранее сформированный ими Совместный комитет, о котором мы уже говорили.

5. Руководство палат

Палаты парламентов обычно возглавляются председателями. Если парламент однопалатный, то председатель палаты именуется председателем парламента. Иногда председатель одной из палат считается председателем всего двухпалатного парламента, как, например, предусмотрено частью второй ст. 141 колумбийской Конституции для совместных заседаний Конгресса: председателем и вицепредседателем Конгресса являются соответственно председатель Сената и председатель Палаты представителей. В Польше, наоборот, при совместных заседаниях законодательных палат в качестве Национального собрания председательствует маршал (председатель) Сейма, а замещает его маршал Сената (ч. 1 ст. 114 Конституции). В странах с англосаксонской правовой системой председатель палаты, особенно нижней, именуется спикер (буквально: тот, кто говорит, в данном случае – от чьего-то имени). В некоторых других странах также встречаются своеобразные труднопереводимые терминологические обозначения председателей, как, например, тальман шведского Риксдага.

В подавляющем большинстве случаев, особенно когда речь идет о нижних или единственных палатах, председатели избираются палатами после выборов на весь срок полномочий (своих или палаты). В отличие от этого ст. 152 швейцарской Конституции предусматривает избрание председателей палат и их заместителей только на один год без права немедленного переизбрания. В

291

Китае ВСНП вообще не имеет председателя: согласно части второй ст. 62 Конституции КНР в период сессии ВСНП руководство работой сессии осуществляет президиум, который согласно Закону об организации Всекитайского собрания народных представителей избирается на подготовительном заседании и возлагает на нескольких лиц (надо понимать, из своего состава) поочередное председательствование на заседаниях сессии.

Конституции не всегда регулируют статус председателей палат; нередко они ограничиваются лишь упоминанием о том, что такие должностные лица существуют и избираются палатами или занимают свою должность на ином основании. В качестве примера можно привести текст ст. 51 Конституции Намибии:

«1. На первом заседании новоизбранного Национального собрания Национальное собрание под председательством Секретаря (это штатный чиновник публичной службы, который возглавляет аппарат Национального собрания. – Авт.) изберет одного своего члена в качестве Спикера. Затем Национальное собрание изберет другого своего члена в качестве Заместителя спикера. Заместитель спикера будет действовать как Спикер, если и когда Спикер отсутствует.

2.Спикер или Заместитель спикера перестанет занимать свою должность, если он или она перестанет быть членом Национального собрания. Спикер или Заместитель спикера может быть смещен с должности резолюцией Национального собрания и может отказаться от должности или членства в Национальном собрании, обратившись письменно к Секретарю Национального собрания.

3.Если должность Спикера или Заместителя спикера станет вакантной, Национальное собрание изберет своего члена для заполнения вакансии.

4.Если и Спикер, и Заместитель спикера отсутствуют, когда нужно исполнять обязанности, Национальное собрание под председательством Секретаря изберет своего члена, чтобы действовал в качестве Спикера».

Обращает на себя внимание положение, содержащееся в ч. 4: в свете нашей парламентской практики,

характеризующейся частым отсутствием депутатов на заседаниях, оно представляется вполне актуальным.

Председатели палат зачастую играют роль, выходящую за пределы простого ведения заседаний и технической организации работы палаты. Так, спикер Палаты общин британского Парламента единолично определяет порядок обсуждения вопросов в палате. По своему усмотрению он решает, в каком порядке должны выступать депутаты, следит за тем, чтобы они говорили по существу вопроса, а

впротивном случае может лишить их слова, единолично отклоняет предложения о прекращении прений. Он определяет характер законопроекта (финансовый или обычный, от чего зависит процедура прохождения) и сам выбирает комитет, который будет заниматься законопроектом. Из представленных поправок к законопроекту он отбирает те, которые будут обсуждаться в палате. Он же определяет и способ голосования. Не участвуя в голосованиях, спикер, однако, решает судьбу обсуждаемого вопроса

вслучаях, когда голоса разделились поровну. Он определяет допустимость депутатского запроса к члену правительства и может прервать эту процедуру. От него зависит принятие решения о срочной процедуре обсуждения вопроса в палате. Он также назначает председателей постоянных комитетов палаты и персонал аппарата палаты. Решения спикера окончательны. Поскольку такой его статус может дать большие выгоды той партии, к которой принадлежит спикер, в Великобритании принято, чтобы немедленно по избрании он из своей партии выходил и оставался беспартийным. По прекращении полномочий спикер обычно получает звание пэра Англии и тем самым членство в Палате лордов*. Спикер Палаты общин имеет трех заместителей, избираемых палатой.

*См.: Парламенты. М.: Прогресс, 1967. С. 143–144.

ВГермании согласно Регламенту Бундестага 1952 года президент этой палаты и два секретаря образуют на заседаниях Бундестага его президиум, полномочия которого, впрочем, невелики. Зато сам президент палаты пользуется примерно такими же полномочиями, как и его коллега в британской Палате общин. Он, в частности, может за грубые нарушения порядка удалить депутата из зала, даже не призывая его предварительно к порядку.

ВИспании в каждой палате избирается бюро, которое имеет установленную регламентом компетенцию. Например, согласно Регламенту Конгресса депутатов 1982 года бюро является руководящим органом палаты и коллегиально представляет ее. Состоит бюро из председателя Конгресса, четырех вице-председателей и четырех секретарей. Председатель Конгресса руководит деятельностью бюро и координирует ее. Бюро принимает решения и меры, необходимые для

292

организации работы палаты и управления ею; вырабатывает проект бюджета Конгресса, руководит его исполнением и контролирует его, и представляет палате отчет об исполнении бюджета; распоряжается о производстве расходов палатой и может делегировать это право; свидетельствует парламентские документы и решает об их допустимости; решает о прохождении всех парламентских документов; по заслушании хунты представителей (la Junta de Portavoces) фракций намечает общие направления деятельности палаты, устанавливает календарный план работы палаты и комиссий во время сессии и координирует работу органов палаты; осуществляет иные полномочия, предусмотренные Регламентом, и те, которые не переданы в ведение других органов.

Что касается полномочий председателя Конгресса депутатов, то он осуществляет представительство палаты, обеспечивает нормальный ход ее работы, руководит дебатами, распоряжается о производстве платежей, если не делегировал это полномочие. Он исполняет Регламент и следит за его исполнением, толкует его в сомнительных случаях и восполняет в случаях пробелов. Если в последнем случае предлагается принять резолюцию общего характера, то председатель должен поддерживать мнение, за которое выступают бюро и хунта представителей фракций.

Сходная система во Франции и Италии. Бюро французского Национального собрания включает председателя палаты, 6 его заместителей, трех квесторов и 12 секретарей; бюро итальянской Палаты депутатов – председателя палаты, четырех его заместителей, трех квесторов и 8 секретарей. Состав этих коллегиальных органов обычно формируется с учетом представительства фракций. При этом если, например, в Испании весь состав бюро Конгресса депутатов избирается на весь срок полномочий, то во Франции на весь срок полномочий избирается только председатель Национального собрания, а остальные члены переизбираются ежегодно. Подобная же норма содержится в ч. 2 ст. 61 Конституции Румынии. А вот ст. 147 колумбийской Конституции установила, что руководящее бюро каждой палаты переизбирается полностью ежегодно и, более того, ни одного его члена нельзя избрать вновь в бюро в течение 4-летнего мандатного периода.

Порой в палатах (обычно верхних) председательствуют не избираемые палатами их члены, а другие лица ex officio (по должности). Например, согласно части четвертой разд. 3 ст. I Конституции США «Вице-президент Соединенных Штатов является Президентом Сената, но не имеет голоса, кроме случаев, когда голоса разделились поровну». Часть пятая же предусмотрела, что «Сенат избирает...

Президента pro tempore (временного.– Авт.) на случай отсутствия Вице-президента или исполнения им обязанностей Президента Соединенных Штатов». Вице-президенты возглавляют по должности верхние палаты парламентов также в Индии и еще в ряде стран.

ВВеликобритании в Палате лордов председательствует лорд-канцлер – член Кабинета, назначаемый Премьер-министром и возглавляющий, как отмечалось, также судебную систему страны. Он принимает участие в дебатах и в голосовании, а возникающие процедурные вопросы решает не он, а лидер палаты, то есть лидер правительственной партии (в Палате лордов она может быть и в меньшинстве).

ВАвстрии в Федеральном совете председательствуют поочередно представители земель, сменяющие друг друга каждые полгода в алфавитном порядке названий земель, причем председательствует тот представитель земли, который был выдвинут в Федеральный совет первым (ч. 1 и 2 ст. 36 Федерального конституционного закона).

Вряде стран в составе руководства парламентских палат имеются также секретари, которых не следует смешивать с секретарями, состоящими во вспомогательном аппарате парламентов или палат. В данном случае секретари избираются из числа депутатов. Выше мы уже упоминали примеры Германии, Испании, Италии, Франции. Так, Регламент испанского Конгресса депутатов предусматривает, что секретари следят за составлением протоколов пленарных заседаний, заседаний бюро и хунты представителей фракций и с утверждения председателя заверяют их, а также свидетельства, которые должны выдавать. На заседаниях они помогают председателю обеспечивать порядок во время дебатов и корректировать ход голосований. В соответствии с распоряжениями председателя они способствуют нормальному ходу работ в палате и выполняют другие функции, поручаемые им председателем или бюро. Регламент Национальной ассамблеи народной власти на Кубе предусматривает избрание одного Секретаря, на которого, помимо функций, имеющихся у испанских секретарей, возлагаются также задачи редактирования протоколов заседаний и принятых постановлений, контроля за выполнением последних, прохождения и контроля (!) обращений депутатов, установления наличия кворума на заседаниях и результатов голосований.

Следует отметить также квесторов, имеющихся в некоторых парламентах и тоже избираемых из числа депутатов. Например, Регламент французского Национального собрания 1959 года, констатируя

293

финансовую автономию Собрания, предусмотрел, что «деятельность финансовых и административных служб возложена на квесторов, действующих под высоким руководством бюро. Ни один новый расход не может быть произведен без их предварительного заключения». Примечательно, что Регламент обязал председателя палаты и квесторов иметь местожительство в Бурбонском дворце – резиденции Национального собрания.

6. Комитеты (комиссии) парламентов и палат

Это в основном вспомогательные органы (учреждения), которые состоят из парламентариев и содействуют палатам в осуществлении их полномочий. Классифицировать эти многочисленные и довольно разнообразные формирования можно по различным основаниям. Употребление терминов «комитет» или «комиссия» зависит от соответствующей национальной терминосистемы, хотя порой в парламенте могут создаваться и комитеты, и комиссии, которые определенным образом между собой различаются. Впрочем, в венгерском языке, например, существует только единый термин bizottság, обозначающий и комиссию, и комитет: переводите, как хотите.

Прежде всего комитеты (комиссии) следует разделить на постоянные и временные. Первые создаются на весь период созыва парламента (палаты), иногда на период сессии, а вторые – для выполнения какой-то определенной задачи, после чего их существование прекращается.

Постоянные комитеты (комиссии) нередко перечисляются в регламентах, а некоторые из них порой упоминаются и в конституциях. В ряде случаев в них могут создаваться подкомитеты (подкомиссии). В подавляющем большинстве случаев комитеты (комиссии) имеют предметно-определенную компетенцию, и система их в известной мере соответствует системе министерств, деятельность которых подконтрольна комитетам (комиссиям). В Палате общин британского Парламента наряду с такими комитетами создаются и комитеты без установленной предметной компетенции, которые обозначаются литерами А, В, С и т. д. и рассматривают любые переданные им билли.

Обязательно создаются постоянные комитеты (комиссии) финансово-бюджетные, по иностранным делам, по обороне и безопасности и некоторые другие. Особняком стоят постоянные комитеты (комиссии), которые призваны решать внутренние дела палаты: мандатно-иммунитетные, регламентные и т. п.

Приведем в качестве примера систему постоянных комиссий палат японского Парламента*. В каждой палате действуют следующие постоянные комиссии:

1)комиссия по делам Кабинета министров,

2)комиссия по делам местного самоуправления,

3)юридическая комиссия,

4)комиссия по иностранным делам,

5)финансовая комиссия,

6)комиссия по вопросам образования,

7)комиссия по социальным вопросам и труду,

8)комиссия по вопросам сельского хозяйства, лесоводства и морского промысла,

9)комиссия по торговле и промышленности,

10)комиссия по транспорту,

11)комиссия по связи,

12)комиссия по строительству,

13)бюджетная комиссия,

14)ревизионная комиссия,

15)комиссия по вопросам парламентской деятельности,

16)дисциплинарная комиссия.

*См.: Гуреева Н.П., Прокопов В.И. Парламент Японии // Парламенты мира. С. 563-566.

Кроме того, в Палате представителей созданы еще две постоянные комиссии: по вопросам науки и техники и по вопросам окружающей среды. Следует отметить при этом, что названия комиссий часто не полностью отражают круг их ведения. Например, комиссии по строительству ведают не только вопросами компетенции министерства строительства, но также вопросами государственного, местного и городского планирования земли, вопросами дорог, рек, морских побережий, каналов, вопросами экспроприации земли, топографии и картографии.

Что касается временных комиссий (комитетов), то к ним относятся, в частности, следственные,

294

специальные (создаваемые для изучения какого-либо вопроса или разработки одного законопроекта).

ВВеликобритании, США и многих других странах, воспринявших в той или иной мере нормы британского парламентского права, встречается такая разновидность временных комитетов, как комитеты всей палаты. Это тот же состав палаты, только организованный как комитет: председательствует там обычно председатель комитета путей и средств – второе по значению лицо в палате, процедура упрощена. Однако комитет всей палаты может только обсуждать вопросы, но не принимать решения. При обсуждении вопроса о государственных расходах он именуется комитетом по ассигнованиям, когда же обсуждаются вопросы налогов и других бюджетных поступлений, –

комитетом путей и средств.

Во Франции в случае необходимости проведения закрытого заседания палата преобразуется в

секретный комитет.

Внекоторых двухпалатных парламентах наряду с комитетами (комиссиями) палат образуются также постоянные объединенные комитеты (комиссии), основанные на паритетном представительстве обеих палат. Например, в Конгрессе США действуют четыре таких комитета: по налогообложению, по экономике, по деятельности Библиотеки Конгресса и по правительственной печати*. Временными объединенными комитетами (комиссиями) являются согласительные, хотя такой родовой характеристики зачастую не имеют.

* См.: Лафитский В.И. Конгресс США// Парламенты мира. С. 320.

Формирование комитетов (комиссий) происходит разными путями, однако общепринятая практика заключается в том, что в них представлены пропорционально своей численности парламентские фракции. С учетом представительства фракций распределяются и должности председателей комитетов (комиссий), их заместителей, председателей подкомитетов (подкомиссий) и др. В США преимущество получают парламентарии с наибольшим стажем пребывания в соответствующей палате Конгресса.

Винтересах обеспечения деятельности комитетов (комиссий) они обычно наделяются рядом прав: они уполномочены требовать информацию, в которой им не может быть отказано, могут вызывать на свои заседания и заслушивать должностных и иных лиц, устраивать парламентские слушания по важным проблемам и т.д. В советской литературе комитеты (комиссии) часто упрекались в том, что в разработке законопроектов они фактически подменяют палаты и инициаторов. Но это неизбежно: текст будущего закона, – как правило, документ сложный, его содержание должно быть непротиворечивым само по себе и не должно оказаться в противоречии с другими законами, прежде всего с конституцией. Поэтому совершенно невозможно составлять и редактировать его такой огромной коллегией, какую представляет собой палата, насчитывающая сотни членов. Даже в комитете (комиссии) не все члены достаточно глубоко вникают в законопроект; реально его составляет и редактирует достаточно узкая группа парламентариев, пользующаяся помощью экспертов. Палата же реагирует на него обычно через актив фракций.

Исходя из этого, конституции некоторых стран (например, Испании, Италии, Бразилии) наделили комиссии палат правом принимать в ряде случаев законы вместо палат. Так, части третья и четвертая ст. 72 итальянской Конституции гласят:

«Регламент может также установить, в каких случаях и в каком порядке рассмотрение и утверждение законопроектов осуществляются комиссиями, в том числе постоянными, образованными пропорционально составу парламентских групп. Но и в этих случаях законопроект до момента его окончательного утверждения возвращается в Палату, если Правительство, или десятая часть членов Палаты, или пятая часть комиссии потребует его обсуждения и голосования в самой Палате либо передачи его на окончательное утверждение Палатой голосованием без обсуждения. Регламент определяет форму гласности работы комиссий.

Обычная процедура непосредственного рассмотрения и утверждения Палатой всегда обязательна для законопроектов по вопросам конституционным и избирательным и для законопроектов по вопросам делегирования законодательной власти, дачи разрешения на ратификацию международных договоров, бюджета и расходов».

ВГреции согласно ст. 68, 70, 71 Конституции Палата депутатов может переложить часть своей законодательной работы на не более чем две секции, образуемые наряду с комиссиями с учетом представительства партий, групп и независимых депутатов. Законодательная компетенция распределяется между секциями сообразно существующим министерствам, а их решения могут приниматься не менее чем 2/5 общего числа их членов. Секции могут действовать и в период между

295

сессиями Палаты. В то же время ч. 1 ст. 72 Конституции определяет наиболее важные вопросы, которые Палата может разрешать только на пленарном заседании.

Примеры других парламентских органов, которые, действуя без перерывов, замещают парламенты или палаты в периоды каникул, промежутков между сессиями и созывами, мы привели в предыдущем параграфе (п. 14).

§3. СТАТУС ПАРЛАМЕНТАРИЯ

1.Юридическая природа мандата парламентария

Парламентарии – это лица, состоящие по тому или иному основанию членами парламента.

Называются они в разных странах различно, причем наименования эти не всегда кажутся логичными. Например, в Великобритании членами Парламента (MP's – Members of Parliament) называются только члены нижней палаты – Палаты общин. Точно так же в США конгрессмены – это не вообще члены Конгресса, а только члены Палаты представителей. Депутатами также именуются обычно только члены нижних палат. Члены верхних палат в большинстве стран – сенаторы, в Великобритании, как мы уже упоминали, – лорды. В Болгарии члены единственной палаты парламента традиционно (не только в социалистическое время) именуются народными представителями. Пожалуй, только в Югославии да в Хорватии члены обеих палат соответственно Союзной скупщины и Собора называются депутатами (в СРЮ – союзными). Правда, в данном случае русский термин «депутат» – это перевод сербского термина «посланик» и хорватского термина «zastupnik». Этимологию и семантику проследить здесь нетрудно. Впрочем, в Намибии, не мудрствуя лукаво, назвали лиц, состоящих в парламенте, просто членами соответствующей палаты – Национального собрания и Национального совета.

Члены парламентов обладают специальной право- и дееспособностью. У избираемых членов парламентов срок полномочий обычно начинает течь с момента избрания, реже – с законодательно или даже конституционно установленной даты (например, согласно разд. 1 поправки XX к Конституции США – с полудня 3 января года, следующего за годом избрания). Правда, в конституциях нередко предусматривается необходимость проверки полномочий выборного члена парламента той палатой, в состав которой он входит. Так, согласно разд. 5 ст. I Конституции США «каждая Палата будет судьей в отношении выборов, законности избрания и соответствия требованиям своих собственных членов...», а согласно ст. 66 Конституции Италии «каждая Палата проверяет полномочия своих членов и случаи возникшей неизбираемости или несовместимости». Впрочем, в Испании ч. 2 ст. 70 Конституции установила, что «действительность документов и удостоверений членов обеих Палат будет подлежать судебному контролю в сроки, установленные избирательным законом»; этот контроль осуществляется коллегией по административным спорам Высшего трибунала правосудия. Вообще Регламент Конгресса депутатов довольно подробно урегулировал порядок обретения полного статуса депутата. Для этого требуется представить в генеральный секретариат удостоверение, выданное органом избирательной администрации, заполнить декларацию для проверки на несовместимость, указав в ней профессию и занимаемые публичные должности, и на первом же пленарном заседании, в котором депутат примет участие, принести присягу соблюдать Конституцию. Если он этого не сделает в течение трех пленарных заседаний, его права и гарантии приостанавливаются до выполнения указанных требований.

Задача парламентария – участвовать в законотворчестве и осуществлении парламентом других его функций. Чьи интересы должен он при этом выражать? Кто есть парламентарий – уполномоченный своих избирателей или представитель всей нации? От ответа на эти вопросы зависит характер его мандата.

Сторонники Ж. Ж. Руссо считали, что суверенитет неделим и не может быть представляем: передавать можно власть, но никак не общую волю (суверенитет). Отсюда Ж.Ж. Руссо сделал вывод: «Депутаты народа, следовательно, не являются и не могут являться его представителями; они лишь его уполномоченные»*. Народ делегирует депутатам власть, но при этом презюмируется, что они, принимая законы, действуют в соответствии с общей волей народа. Отсюда вытекает очень важный принцип, определяющий правовой статус депутатов, – принцип императивного мандата, предполагающий право избирателей давать депутатам обязательные для них наказы и досрочно отзывать своих избранников, если они эти наказы не выполняют или выполняют плохо.

* Руссо Ж.Ж. Трактаты. М.: Наука, 1969. С. 222.

Принцип императивного мандата был, как отмечалось, воспринят марксистско-ленинской

296

доктриной, опиравшейся на опыт Парижской коммуны 1871 года, и получил известное, хотя и не вполне последовательное, отражение в конституциях и органическом законодательстве социалистических стран. Так, согласно ст. 77 Конституции КНР депутаты ВСНП подконтрольны избравшим их органам, которые имеют право в установленном законом порядке отозвать избранных ими депутатов. Конституция Республики Куба установила в ст. 85, что депутаты Национальной ассамблеи народной власти могут быть в любое время отозваны своими избирателями способом и в порядке, которые установлены законом. На практике, однако, наказы, если где и были, оставались пустой формальностью, а отзыв депутатов имел место лишь в отдельных странах и то по реальной инициативе политбюро центральных комитетов коммунистических партий. Мы уже говорили, что в Советском Союзе право отзыва, установленное Конституцией 1936 года, до 1959 года вообще не могло реализоваться по причине отсутствия соответствующего закона.

Не менее показательно и то, что даже социалистические конституции стали игнорировать или корректировать идею императивного мандата. Конституция КНДР ограничилась общим утверждением в части второй ст. 8, что депутаты органов власти всех ступеней ответственны в своей работе перед избирателями, не предусмотрев ни наказов, ни отзыва, который, кстати, предусматривался в части второй ст. 4 предыдущей Конституции КНДР 1948 года. Обращает на себя внимание формулировка части третьей ст. 103 Конституции СССР 1977 года, согласно которой «в своей деятельности депутат руководствуется общегосударственными интересами, учитывает запросы населения избирательного округа, добивается претворения в жизнь наказов избирателей». И хотя в части второй ст. 107 предусматривалась возможность отзыва избирателями не оправдавшего их доверия депутата, тот факт, что на первое место в ст. 103 были поставлены общегосударственные интересы (ими следовало «руководствоваться», а запросы населения своего избирательного округа лишь «учитывать»), достаточно красноречив: тоталитарный режим, несмотря ни на какие теории, не мог поставить частные интересы выше общих, под которыми подразумевал интересы правящей олигархии. И ст. 97 нынешней вьетнамской Конституции, обязывая депутатов Национального собрания поддерживать тесную связь с избирателями, тем не менее в части первой четко устанавливает: «Депутаты Национального собрания являются представителями воли и чаяний народа. Они представляют не только народ в своих соответствующих избирательных округах, но также народ в национальном масштабе».

Конечно, императивный мандат в его буквальном значении – институт совершенно нежизнеспособный. Если депутат по каждому вопросу должен предварительно выявлять мнение своих избирателей, то, даже отвлекаясь от непреодолимых еще сегодня технических трудностей, принятие решений в парламенте зачастую стало бы невозможным: парламентарии не вправе были бы прийти к компромиссу. Но даже если понимать императивный мандат менее жестко, а именно как обязанность парламентария следовать воле своих избирателей, когда она прямо выражена, при свободе действий в остальных случаях, то и при таком понимании конструкция вызывает принципиальные сомнения: если парламентарий считает выраженную волю своих избирателей противоречащей национальным интересам, он обязан выполнять ее либо подавать в отставку или подвергнуться отзыву. Императивный мандат не соответствует системному видению общества, он исходит из восприятия общества лишь как простой суммы его составных частей, а не как целого с его особыми качествами и интересами.

Согласно конституциям демократических государств парламенты и все их члены являются представителями всей нации и никто не вправе давать им обязывающие наказы. Они связаны лишь конституцией и своей совестью, которая должна им подсказывать, каким образом в конкретных случаях следует решать те или иные общенациональные и местные проблемы. Это принцип так называемого

свободного мандата.

Уже французская Конституция 1795 года в ст. 52 установила: «Члены Законодательного Корпуса не являются представителями пославшего их департамента, они являются представителями всей нации, и он не может предоставлять им никаких полномочий». М. Прело обобщил содержание свободного мандата следующим образом: 1) мандат является общим (т.е. хотя депутаты избираются по избирательным округам, они представляют всю нацию); 2) мандат – не императивный, а факультативный (его осуществление свободно от принуждения, депутат не обязан делать что-либо конкретное, в том числе участвовать в парламентских заседаниях, не обязан учитывать мнения своих избирателей); 3) мандат не подлежит отзыву; 4) мандат при своем осуществлении не требует одобрения действий мандатария (презумпция соответствия воли депутатов воле народа не подлежит оспариванию)*.

* См.: Прело М. Указ. соч. С. 437–439.

297

Известно, что в Конгрессе США многие конгрессмены и сенаторы переизбираются многократно, выполняют свою функцию десятками лет и, более того, пользуются привилегиями при занятии должностей в Конгрессе пропорционально стажу пребывания в нем. На Филиппинах же, воспринявших в основном конституционную систему США, такая практика восторга не вызывает, и филиппинская Конституция, напротив, запретила избираться в Палату представителей более трех раз подряд, а в Сенат

–более двух раз подряд (части вторые разд. 4 и 7 ст. VI).

2.Лоббизм

Впредыдущем пункте мы рассмотрели вопрос о функциональной свободе парламентария и ее политических границах. Но парламентарий подвергается воздействию не только политических факторов – партий, коллег по комитету (комиссии), по палате. На его голосование по конкретным вопросам стремятся влиять и иные силы, именуемые обычно группами давления. Они заинтересованы, как правило, в определенном решении экономических и социальных проблем, а политических – постольку, поскольку решением этих политических проблем определяется решение проблем экономических и социальных. В § 3 гл. V мы уже касались деятельности организаций предпринимателей и работодателей, с одной стороны, и организаций наемных работников – с другой, хотя следует отметить, что и каждая из этих двух групп организаций не выступает как единая сила: внутри них также имеются острые противоречия.

Во многих странах сложились целые системы неформального воздействия групп давления на парламентариев. Это явление получило название лоббизма (от англ. lobby – кулуары), поскольку подобное воздействие оказывается не в зале заседаний, а в кулуарах палат и даже вне стен парламентов. Лоббисты – это агенты корпораций, фирм, банков, профсоюзов, организаций предпринимателей и работодателей и др., которые стремятся любым способом установить связь с парламентарием и повлиять на его позицию при решении конкретного вопроса в комитете (комиссии) или палате. Их деятельность привела к созданию организаций, лоббирующих профессионально по заказу, и приняла столь широкие масштабы, что независимо от морально-этической ее оценки некоторые государства сочли целесообразным законодательно ее урегулировать, чтобы ввести в определенные рамки.

Например, Конгресс США принял в 1946 году Закон о регулировании лоббизма. Согласно этому закону «любое лицо, которое за вознаграждение или по иным мотивам занимается деятельностью, имеющей целью воздействовать на принятие или отклонение Конгрессом Соединенных Штатов какоголибо законодательного акта, должно перед тем, как приступить к каким-либо действиям по достижению указанной цели, зарегистрироваться у клерка Палаты представителей и секретаря Сената и представить под присягой письменное заявление, в котором приводятся: фамилия и адрес учреждения регистрируемого лица, фамилия и адрес лица, которое его нанимает и в чьих интересах оно выступает, сроки найма, сумма вознаграждения, сумма и цели выделенных на расходы средств». Зарегистрированный лоббист обязан вести строгий учет проходящих через него средств и ежеквартально представлять клерку и секретарю подробный отчет, включая указание публикаций, осуществленных по инициативе лоббиста в поддержку или против определенного законопроекта. Клерк и секретарь обобщают отчеты и ежеквартально публикуют эту информацию в «Конгрешнл рекорд» (отчеты Конгресса). Нарушение этих правил влечет уголовную ответственность, включающую запрещение заниматься лоббистской деятельностью в течение трех лет.

Деятельность лоббистов достаточно эффективна. «Работая» с парламентариями, организуя шумные кампании в прессе, лоббисты формируют общественное мнение, игнорировать которое парламентарии не могут. Например, Национальная ассоциация поставщиков газа многие годы добивалась отмены ограничений цен на газ; истратив через лоббистов более 2 млн. долларов, она добилась своей цели.

В1987 году в Конгрессе США было зарегистрировано 23 тыс. лоббистов.

3.Права и обязанности парламентария

Винтересах лучшего выполнения парламентарием своих задач конституционное право, в особенности регламенты палат, наделяют его рядом необходимых прав. Он имеет право участвовать в работе своей палаты и ее органов, в которых состоит, включая право на выступления, подчас право присутствовать на заседаниях также и другой палаты и органов парламента, в которых не состоит, право на получение необходимой информации, в частности, право задавать вопросы правительству и его членам и во многих случаях индивидуально или группами вносить запросы, право на содержание вспомогательного персонала. Он может предлагать проекты решений парламента и его органов, хотя

299

право законодательной инициативы в некоторых странах парламентарии могут осуществлять лишь группами. Так, Регламент германского Бундестага предусматривает, что материалы, вносимые в Бундестаг депутатами, должны быть, как правило, подписаны одной из фракций или 5% депутатов. Такое правило имеет целью избежать по возможности перегрузки повестки дня малозначительными вопросами.

Несмотря на приведенное выше суждение М. Прело об отсутствии у депутата каких-либо обязанностей, в ряде стран такие обязанности признаются.

Так, Регламент Конгресса депутатов испанских Генеральных кортесов обязывает депутатов посещать пленарные заседания Конгресса и заседания комиссий, в которых состоят. Депутаты обязаны по Регламенту сообразовать свое поведение с Регламентом и соблюдать порядок, парламентскую вежливость и дисциплину и не разглашать сведений, которые согласно Регламенту могут в порядке исключения иметь секретный характер. Они не должны использовать свое депутатское звание для осуществления торговой, промышленной или профессиональной деятельности. Регламент обязывает депутатов в двухмесячный срок по обретении своего статуса представлять нотариально заверенную декларацию о своем имущественном положении и о деятельности, которая приносит или может приносить им экономические доходы. Заверенную копию этой декларации они обязаны представлять, когда это потребуется, комиссии по статусу депутатов. Они должны постоянно соблюдать установленные в Конституции и в избирательном законе правила несовместимости.

В социалистических странах принято конституционно или законодательно фиксировать определенный круг депутатских обязанностей, однако далеко не всегда они представляют собой именно юридические обязанности. Например, согласно ст. 76 Конституции КНР депутаты ВСНП должны «неукоснительно соблюдать Конституцию и законы, хранить государственную тайну и в своей производственной, служебной и общественной деятельности содействовать исполнению Конституции и законов»; они должны «поддерживать тесную связь с избравшими их органами и народными массами, выслушивать и отражать мнения и требования народных масс, отдавать все силы служению народу». Чисто идеологический, пропагандистский характер подобного рода положений очевиден. Какими юридическими средствами можно установить, все свои силы отдает депутат служению народу или чтото приберегает для себя или еще для кого-нибудь? Как отличить «мнения и требования народных масс» от суждений отдельных граждан и их групп? В законодательстве ответов на эти вопросы, естественно, нет, и вряд ли они вообще могут быть.

Особенно любопытны нормы, установленные Регламентом деятельности лиц, составляющих Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей, 1993 года. Эти лица, в частности, обязаны «отстаивать коренные интересы и общую волю народа всей страны, решительно придерживаться системы собраний народных представителей, отдавать все силы строительству социалистической демократии и правопорядка, образцово соблюдать Конституцию и законы, беззаветно служить народу, сознательно воспринимать контроль со стороны депутатов Всекитайского собрания народных представителей и народных масс» (ст. 2). Регламент обязывает их «прилагать усилия для изучения теории строительства социализма с китайской спецификой, досконально знать Конституцию и законы, овладевать знаниями, необходимыми для исполнения своих полномочий» (ст. 3) и запрещает им допускать действия по извлечению незаконных доходов (ст. 12). Но самое примечательное – это санкция за нарушение Регламента: «Лица, входящие в состав Постоянного комитета, серьезно нарушившие настоящий Регламент, должны выступить на заседании с самокритикой в присутствии Председателя Постоянного комитета» (ст. 15). Можно, значит, брать взятки, а потом покаяться в присутствии Председателя Постоянного комитета и получить индульгенцию. По крайней мере, текст Регламента может быть так истолкован.

Регламент французского Национального собрания установил, что на членов Собрания могут налагаться следующие дисциплинарные взыскания: 1) призыв к порядку; 2) призыв к порядку с занесением в протокол, что влечет возможность лишения депутата четвертой части жалованья сроком на месяц; 3) выражение порицания, которое по праву влечет лишение парламентария половины жалованья сроком на месяц; 4) выражение порицания с временным удалением (сроком на 15 дней, а при неподчинении или повторном назначении данного взыскания – сроком на 30 дней), которое по праву имеет следствием лишение половины жалованья сроком на два месяца. Основанием для наложения взыскания служат нарушения порядка на заседаниях, а также использование депутатом или дача им разрешения на использование своего звания в деятельности финансовых, промышленных или торговых предприятий и некоторые иные случаи злоупотребления депутатским званием или недолжного

300