В отношении этих органов действует система демократического централизма, которая означает, что нижестоящие уровни подчиняются вышестоящим. В Конституции такая система чаще всего называется осуществление государственной власти на местах.

Вопрос 46. Федерализм как принцип территориальной организации государственной власти.

Федерализм - принцип конституционного строя, характеризующий способ территориальной организации государственной власти, который означает следующий характер связей целого государства и отдельных частей.

Узкий подход:

1)Значительная децентрализация и самостоятельность территориальных составляющих в осуществлении государственной власти своего уровня (self-rule). Но это может быть и в унитарных, и в региональных государствах.

2)Участие территориальных составляющих в осуществлении центральной государственной власти (shared rule). Именно эта часть отличает федерализм от унитаризма или регионализма.

Широкий подход:

1)Идеология (как построить взаимоотношения, чтобы достигать общих целей при соблюдении интересов частей). Идеи:

•Федеративное государство служит цели «примирения единства и разнообразия». Федерация обеспечивает сочетание государственного единства федерации, её политикотерриториальной целостности, подчиненности всех частей федеральной конституции с одной стороны и политико-правовой самостоятельности субъектов федерации с другой стороны. Соответственно здесь возможен учёт национальных, религиозных, культурных особенностей разных групп населения проживающих в стране.

•Федерация – защита от тирании центра. Идея о разделении властей может быть по вертикали - полицентризм/полиархия (у каждого уровня есть своя сфера компетенции).

Существует идея, в рамках которой сосредоточении идей в единственном центре для принятие решений увеличивает риск злоупотребления властью. Страшун писал:

«Демократичность федеративного территориального устройства заключается в том, что оно предполагает децентрализацию власти, ее полицентризм, гарантирующий от диктатуры. Правда, это верно при том непременном условии, что федерация является действительной, а не мнимой, какой была, например, советская «федерация», и что субъекты федерации организованы демократически.» Конституция в федеративном государстве передаёт власть на уровень субъектов и гарантирует, что за некоторыми исключениями федерация не будет осуществлять эти полномочия. Здесь действительно важен именно конституционный уровень разграничения компетенции. В унитарных государствах полномочия МСУ обычно регулируются текущим законодательством, но

компетенция субъектов и центра почти всегда регулируется именно Конституцией. Когда речь идет о Конституции, это означает более высокий уровень защиты компетенции территориальных частей. Для того, чтобы изменить это нужно менять именно конституцию. А для изменения федеральной конституции в той или иной форме требуется согласие субъектов и получается, что поменять компетенцию без их прямого согласия затруднительно. Если на разных уровнях власти присутствуют разные политические силы,

то это приводит к тому, что возникают вопросы, дискуссии и споры. Если политические силы одни и те же, то таких вопросов возникает гораздо меньше.

•Федерация – средство участия населения в политическом процессе на нескольких уровнях. Здесь уместно вспомнить о принципе субсидиарности. Это означает, что всякое полномочие должно осуществляться на уровне максимально приближенном к населению, на том максимально низком уровне, который ещё в состоянии справиться с этим полномочием эффективно.

•Федерализм направлен на повышение эффективности управления через стимулирование конкуренции разных уровней. Конкурирующая компетенция -

субъекты федерации могут регулировать какие-либо отношения до федерации. В таком случае федерация потом будет обязана обращать внимание на регулирование субъектов федерации. Яркий пример - США. В одних штатах есть смертная казнь - в других нет.

•Distributive purposes (для географических федераций - США) / identity-related purposes

(Индия, построенная по национально-языковому признаку).

2)Нормативное воплощение (статусы целого и частей, правила распределения компетенции и тп)

3)Практика реализации идей и норм.

Более широкий подход

•В рамках совсем широкого подхода происходит выделение федеративных начал уже не только для такого типа государств, как федерация. Происходит выделение федеративных начал в межгосударственных отношениях и самый распространённый здесь пример – это ЕС.

•Выделение федеративных начал во взаимоотношениях целого и частей в унитарном государстве. Можно заметить, что некоторые формально унитарные государства в зарубежных сборниках конституции или материалов судебных решений находятся в разделе федераций. Италию или Испанию иногда можно видеть в разделе посвященном принципам федерализма именно потому, что отдельные элементы федеративного взаимодействия между центром и частями в этих государствах наблюдается. Но в них есть только self-rule, но не shared rule.

Вопрос 47. Конституционные характеристики регионального государства.

Региональное государство - это такая форма территориального устройства, которая хотя формально и именуется единой, унитарной, но сопряжена с разделением всей территории государства на автономии, причем речь идет о создании на территории государства именно законодательных автономий. Это может быть Испания (17 автономий) или Италия (20 автономий: 15 обычных и 5 особых) - сплошь законодательные автономии.

В Испании существует 17 автономных сообществ, причем Конституция Испании прямо этого не предусматривала, в ней лишь говорилось о возможности создания автономий, возможности провинций объединяться в автономии. Более того, в соответствии с Конституцией Испании создание федерации запрещено. Изначально предполагалось, что страна Басков, Каталония, Галисия и Андалусия воспользуются этим правом. А что произошло после принятия Конституции Испании в 1978 г. - произошло то, что получило название в испанском жаргоне “кофе для всех”, т.е. все провинции в составе Испании преобразовались постепенно в 17 автономных сообществ, только 4 из которых являются национально-территориальными, 13 остальных - просто территориальные автономные сообщества.

Признаки:

-вся территория состоит из автономий -широкие права регионов, включая законодательные полномочия

-учредительные документы регионов, разрабатываемые с их участием или ими самостоятельно (уставы, и тп), где определяется, какие органы создаются и какими полномочиями они обладают -разделение компетенции между центром и регионами на уровне Конституцию

-контроль за деятельностью региона со стороны центральной власти -остается единый правопорядок (Жакке Ж-П.)

Можно сказать, что это переход между унитарным и федеративным государством.

Вопрос 48. Конституционные характеристики федеративного государства.

Федерация – государство, образованное путем объединения нескольких государств в союзное государство или выделения из состава единого государства нескольких государств (государственноподобных образований), взаимодействующих на принципах союзного государства, в котором федеральная власть распространяется на всю территорию государства, а его части (субъекты федерации) учавствуют в формировании и осуществлении этой власти

Виды федераций: 1)По порядку создания:

-объединение (договор - конституция). Или ассоциативный, путь интеграции. Яркий пример - США - статьи конфедерации (договор). Большинство действующих федераций - конституционные. Также тут отмечают Швейцарию и Германию. Маклаков пишет, что такие федерации создаются снизу.

-выделение (изменение конституции). Диссоциация. Это Бельгия. Они создаются сверху. В 1993 году была проведена очень серьёзная реформа в значительной степени она стала результатом давления различных этнических и лингвистических групп и в этой стране было создано федеративное устройство.

Не путать эту классификацию с классификацией по действующей (не исторической, а современной) конституционной основе.

2)По правовому статусу субъектов:

-симметричная. Чисто теоретически симметричная федерация означает 2 вещи: 1)в составе государства нет территорий не субъектов и 2)поэтому симметричная федерация означает полное равенство субъектов, один и тот же статус, один и тот же набор полномочий. И вот с этой второй составляющей часто возникают проблемы - нет полностью симметричных федерация. В состав федерации входят исключительно однорядковые субъекты, например земли в Германии. Но также там есть и города, а не земли. Кроме того, столица также влияет на симметрию - особый статус столицы. Итог: полностью симметричных федераций нет.

Даже если формально все равны - экономически некоторые субъекты имеют больший потенциал.

-асимметричная.

3)По принципам и цели, положенным в основу федерации -территориальная. США, ФРГ, Австрия

-национальная. Бельгия, Югославия. Это может быть миной замедленного действия, потому что межэтнические конфликты потом часто ведут к распаду. С одной точки зрения федерация рассматривается как способ решения национального вопроса, иногда федерация создаётся с учётом национального признака для снятия конфликтов, для минимизация центробежных тенденций. В такой сущности федерация - форма реализации права национальности на самоопределение в границах государства, но, конечно, здесь есть и определенные риски того, что определенные национальные и языковые и конфессиональные группы будут претендовать на большее, на полную самостоятельность и вообще на сецессию.

В Бельгии, которая согласно ст. 1 Конституции в действующей редакции состоит из сообществ и областей, имеются французское, фламандское и немецкоязычное сообщества (ст. 2) и области (ст. 3): Валлонская (преимущественно франкоязычная), Фламандская (преимущественно нидерландскоязычная) и Брюссельская (столичная, смешанная), а наряду с этим ст. 4 предусматривает существование четырех лингвистических областей – французской, фламандской, двуязычной столичной и немецкоязычной

-смешанная. РФ, Индия

1)Территория федерации представляет собой сумму территорий ее субъектов (возможно, плюс федеральные территории или столичный/федеральный округ - например, округ Колумбия в США)

2)Два уровня единой государственной власти – власть субъектов и Федеральная власть.

Федеральная власть распространяется на всю территорию государства, а субъекты федерации участвуют в формировании и осуществлении федеральной власти. Например, в федерациях как правило существует двухпалатный парламент, и одна из палат – это представительство субъектов. Органы власти субъектов создают собственные законодательные органы (однопалатные или двухпалатные парламенты, которые доктрина называет легислатуры), исполнительные органы (в их организации субъекты зачастую следуют общефедеральной модели, например, губернаторы штатов в США, выбираются по аналогии с президентом). Иногда встречаются и расхождения, например, в Бельгии, которая является парламентарной монархией, но на уровне субъектов форма правления – республиканская.

Судебные системы:

-унитаристкие (все суды - федеральные - Канада)

-дуалистические (наравне с федеральной системой судов существует система судов субъектов. США)

-смешанная (в рамках одной системы, нижестоящие суды – суды субъектов, а высшие суды – федеральные. ФРГ)

3)Двухуровневая правовая система. Субъекты, как и федерация могут осуществлять законодательное регулирование вопросов своей компетенции. Важная часть этой идеи, разграничение полномочий центра и субъектов. В некоторых федерациях субъекты имеют некоторую степень учредительных полномочий, а значит могут принимать свои собственные конституции (конституции штатов США). Федеральное право имеет приоритет на всей территории гос-ва и акты субъектов не могут противоречить федеральной конституции

4)Допускается сложное гражданство.

Сочетание гражданства субъекта и федеративного государства, но это не допускает отсутствия гражданства федерации при наличии гражданства субъекта (США). Но при этом в Индии и Пакистане гражданство субъектов не допускается.

5)Двухпалатная структура парламента, при том, что одна из палат – представительство субъектов.

Федеративное государство невозможно без бикамерализма. Это один из способов участия субъектов в формировании и функционировании центральных органов власти. Это канал влияния на политику, которую вырабатывают центральные органы власти и на решения, принимаемые им.

НО, существует целый ряд вопросов о том, как формируется такая палата представителей субъектов.

-это могут быть прямые выборы (США), -назначение представителей исполнительных органов власти от субъектов(ФРГ).

Еще одна проблема, это наличие равенства между субъектами.

-В США линия равенства между субъектами проводится не зависимо от населения.

-В ФРГ представительство не равное, от каждой земли в зависимости от численности населения свое количество представителей.

Полномочия этой палаты также различаются.

-Существует модель, в которой обе палаты в равной степени участвуют в законодательном процессе, и они обе имеют право наложения вето на закон (США)

-Существует также модель, когда право вето представительной палаты является лишь отлагательным и приобретает полную силу лишь вместе с вето от президента (РФ). В ФКЗ есть абсолютное вето.

-В рамках другой модели, закрепляется ряд вопросов (федеративных), при решении которых обязательно одобрение представительской палаты (ФРГ)

Однако двухпалатный парламент – не единственный канал влияния субъектов федерации на государственную политику (например, выборы президента представителями земель в ФРГ, совещания между представителями исполнительной власти субъектов и федеральной исполнительной власти).

6)Пределы полномочий федерации в международных отношениях.

Субъекты федерации не могут самостоятельно участвовать в международных отношениях и быть субъектами международного публичного права. Могут участвовать только как сторона культурного или экономического сотрудничества (широкое сотрудничество Квебека с Францией).

7)Отсутствие права сецессии.

В настоящее время оно не признается ни в одной из действующих федераций так как оно нарушало бы права других членов федерации и самой федерации. В истории были примеры, когда в федерациях допускалась сецессия, но при этом отсутствовали конкретные правила и процедуры выхода (СССР). Попытки сецессии и даже свершившиеся факты бывали, например, попытка выхода южных штатов США, в результате чего произошла гражданская война 1861-1865 годов. В начале 90-х годов подобным образом произошел распад Югославии.

8)Закрепление в конституционной форме форм контроля федеральной власти за

субъектами федерации.

Контроль осуществляется за соблюдением принципов конституционного строя, федерального законодательства, а также осуществляется финансовый контроль. Например,

ч.2ст.52 Конституции Швейцарии: «Союз вмешивается, когда в кантоне этот строй нарушается или подвергается угрозе, а соответствующий кантон сам или с помощью других кантонов не может защититься»

Существуют различные способы контроля:

1)Регулярный контроль. В его основе лежит:

•конституционное правосудие,

•проверка НПА субъектов. Ч.2 ст.49 Конституции Швейцарии: «Союз следит за соблюдением кантонами союзного права».