II. Законодательный референдум

Когда речь идет о референдуме как инструменте прямой демократии, прежде всего рассматривается факультативный референдум в отношении федеральных законов, называемый также законодательным референдумом.

А. Исторический обзор

Законодательный референдум возник в революционной Франции вместе с проектом жирондистов (февраль 1793 г.) и Конституцией (июнь 1793 г.). Никогда не применявшиеся на практике, эти механизмы, слишком сложные для своей эпохи, оказали серьезное, хотя и скрытое, влияние на швейцарские конституции, сначала кантональные, затем федеральную.

В Швейцарии в течение прошлого века существовало три типа факультативного референдума, и только один из них распространился на все уровни государственного устройства.

Первым типом является федеративный референдум общин. В Граубюндене, будучи известен с XIII в., он являлся всенародным, а в Валлисе с 1815 г. он подразумевал обязательное участие властей общины (советы «десяти») в кантональном законодательстве. Свидетель неспокойных эпох, он дожил до середины прошлого века, когда был заменен на обязательный референдум.

Второй тип — законодательное вето, учрежденное в 1831 г. в кантоне Сен-Галлен. Этот референдум, который касался только некоторых договоров и законов, был довольно сложной процедурой. Группы граждан должны были сначала созвать собрания общин. Результаты голосования в общине передавались на кантональный уровень, и, как это было принято в то время, воздержавшиеся от голосования считались проголосовавшими за предложенный текст.

Третий тип представляет собой современный факультативный референдум, который, в отличие от других, состоит из двух этапов: инициативы проведения референдума, подтвержденная подписями определенной группы граждан, и народного голосования по закону, результат которого определяется по решению большинства голосующих.

Из Швейцарии факультативный референдум был экспортирован в США. В XIX в. возник интересный феномен рецепции швейцарских институтов референдума и инициативы во многих штатах Северной Америки.

Благодаря серии публикаций английских, американских и швейцарских авторов, институт референдума стал известен американцам. Левые силы увидели в нем идеальное средство возродить демократические традиции отцов-основателей и победить коррупцию и большой бизнес. В США впервые был учрежден институт референдума в Южной Дакоте в 1896 г., затем в Юте в 1900 г. и в Орегоне в 1902 г. До 1920 г. эта «демократическая волна» захлестнула около двадцати штатов, в том числе Миссури, Мичиган, Калифорнию, Колорадо, Аризону, Вашингтон, Огайо и др.

Б. Процедура

Факультативный референдум проводится в две стадии. Первая начинается с момента принятия парламентом закона: в течение 100 дней 50 000 избирателей или 8 кантонов могут инициировать проведение референдума. Если этого не произошло, закон вступает в силу. Если референдум был инициирован, то начинается вторая стадия — народное голосование. Закон в этом случае вступает в силу, только если большинство избирателей от принявших участие в голосовании проголосовали за него.

В. Роль законодательного референдума

Между 1874 г. и 30 сентября 2003 г. Союзное Собрание приняло более 2168 законодательных актов, по которым мог бы проводиться факультативный референдум. Референдум был инициирован по 148 из них. За исключением одного случая, все запросы поступали от части избирателей. В течение 130 лет институт референдума по инициативе кантонов оставался «мертвой буквой» закона. Только в 2003 г. к нему смогли прибегнуть. В 77 случаях народ проголосовал за принятый закон, по которому был инициирован референдум, 70 раз избиратели сказали «нет» и помешали акту вступить в силу.

Таким образом, референдум представляется, с точки зрения статистики, более «эффективным» средством, чем народная инициатива. В случае поступления соответствующего предложения оспариваемый акт имеет серьезные шансы быть отвергнутым народом.

28 сентября 1997 г. народ отверг важное изменение, касающееся финансирования страхования на случай безработицы, которое до этого было принято Союзным Собранием в срочном порядке значительным большинством.

Эффективность референдума не могла не оказать серьезного влияния на функционирование швейцарской политической системы. Действительно, в 1874 г. референдум был учрежден для того, чтобы уравновесить передачу Конфедерации новых полномочий, которые ранее принадлежали кантонам. Поскольку кантональный избирательный корпус лишился права высказываться по вопросам, переданным в ведение центральных органов, нужно было предоставить это право федеральному избирательному корпусу.

Поначалу институт референдума использовался консерваторами, и это помогало им постепенно проникать в центры принятия политических решений. В 1891 г. первый федеральный советник из «ультраконсерваторов» был избран в Союзный Совет. После Первой мировой войны к референдуму стали прибегать социалисты, и со временем они были признаны лояльными государственными служащими: в 1942 г. они вошли в состав Союзного Совета. Позже, после Второй мировой войны, наступила очередь Альянса независимых воспользоваться этим средством, чтобы защитить завоеванные ранее привилегии средних и малых промышленных предприятий и фермерских хозяйств. Таким образом, факультативный референдум существенным образом повлиял на институционализацию многопартийного правительства.

С начала 60-х идо середины 70-х гг. прошлого века референдум практически не применялся. Правительство объединяло все ведущие партии, развитие парламентской процедуры и институционализация процедуры опросов заменила референдумы постоянным поиском компромисса. Угроза референдума продолжала оставаться для всех значимых групп интересов весьма эффективным средством, влияющим на текст закона еще до его обсуждения в палатах. Проект, внесенный в парламент, уже являлся плодом компромисса, который законодатели тщательно оберегали, боясь потери доверия со стороны народа. Таким образом, можно подтвердить тот факт, что так называемая демократия согласования существует, хотя бы отчасти, благодаря наличию референдума.

В течение последних тридцати лет наблюдается существенный всплеск внимания к факультативным референдумам. С 1970 по 2003 г. не менее 74 законов были вынесены на референдум, 49 из них получили поддержку народа, а 25 — нет.

Это происходило потому, что референдумом пользовались не только группы и партии, слабо интегрированные в политическую систему, но и сами правительственные партии, профсоюзы и комитеты по референдумам ad hoc. Этот факт не заставил замолчать критиков референдума, как раз наоборот.

Представители одного из направлений критики, существующего столько же, сколько сам институт референдума, упрекают его в консервативности, в торможении законодательной процедуры, в затруднении прохождения инноваций, в приостановке прогресса и даже в блокировании государственной машины. Вместе с тем необходимо признать, что, мешая вступить в силу закону консервативным путем, референдум может таким образом способствовать прогрессу.

Кроме того, отмечается, что референдум способствует компромиссу, который выгоден исключительно мощным группам давления и создает широкую правительственную коалицию, именуемую «магической формулой». В данном случае также не принимается во внимание тот факт, что референдум может и опротестовать компромисс. Во всяком случае, не только группы интересов постоянно предлагают расширить сферу применения институтов прямой демократии.

Наконец, учитывая сближение Швейцарии с Европой, многие политологи и политики призывают если не к упразднению, то к ограничению референдума, рассматривая его как тормоз в процессе интеграции.

Несмотря на эту критику, в рамках которой, несомненно, существует тенденция рассматривать факультативный референдум как основное орудие консервативных политических сил, инструмент блокирования законодательного процесса, этот институт выполняет ценную роль, возможно незаменимую в швейцарской конституционной системе. В конце концов, компромисс, которому он способствует, далеко не худший способ принятия политических решений. Несмотря на наличие референдума, законодательная активность Союзного Собрания не снижается. И совсем не плохо, что за законы могут голосовать те, для кого они в первую очередь предназначены, то есть граждане.