Референдум в Российской Федерации: история и проблемы законодательного регулирования2

Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации” 1995 года

После принятия новой Конституции Российской Федерации возникла необходимость создания нового закона о референдуме. С одной стороны, новая Конституция требовала, чтобы порядок назначения референдума определялся федеральным конституционным законом. С другой стороны, Закон РСФСР “О референдуме РСФСР” от 16 октября 1990 года не мог больше действовать уже в силу того, что не существовали органы, уполномоченные этим законом назначать референдум.

В процессе подготовки законопроекта выявились два подхода. Большая часть участников работы над законопроектом считала, что федеральный конституционный закон должен регулировать все вопросы, связанные с референдумом Российской Федерации. По мнению же некоторых политических сил, в частности фракции “Яблоко”, большинство вопросов, касающихся референдума Российской Федерации, должно регулироваться Избирательным кодексом, а федеральный конституционный закон должен определять лишь порядок его назначения.

1 ноября 1994 года Президент Российской Федерации внес в Государственную Думу проект Федерального конституционного закона “О референдуме Российской Федерации”, который был разработан совместной комиссией, созданной председателями обеих палат парламента и Центризбиркома. Однако, уже 13 ноября депутаты фракции “Яблоко” внесли вместе с проектом Избирательного кодекса проект Федерального конституционного закона “О порядке назначения федерального референдума Российской Федерации”.

Оба законопроекта рассматривались на заседании 23 ноября. Поскольку большинство депутатских объединений не поддержали предложение о принятии Избирательного кодекса, альтернативный проект федерального конституционного закона также не был поддержан – за него проголосовали лишь 123 депутата.

Что касается президентского законопроекта, то Комитет по законодательству и судебно-правовой реформе Государственной Думы предложил принять его сразу с поправками. Однако за проект было подано только 282 голоса при необходимых 300.

Наиболее острые дискуссии велись по двум вопросам. Первый вопрос касался круга возможных инициаторов референдума. В президентском законопроекте были предусмотрены 6 субъектов инициативы: 2 миллиона граждан Российской Федерации, законодательные органы государственной власти не менее 15 субъектов Федерации, Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Конституционное Собрание. Второй дискуссионный момент был связан с ограничением круга вопросов, которые можно выносить на референдум.

Была создана согласительная комиссия, которая доработала президентский законопроект. Комиссия внесла в него поправки, связанные с сокращением круга возможных инициаторов референдума до двух субъектов (Конституционное Собрание и 2 миллиона граждан) и исключением нормы о невозможности вынесения на референдум вопросов, противоречащих Конституции. Преодоление разногласий о возможности вынесения на референдум вопросов о досрочном прекращении полномочий органов власти и проведении досрочных выборов были оставлены на второе чтение.

После доработки проект согласительной комиссии был 22 декабря 1994 года вынесен на первое чтение и поддержан 372 депутатами.

Ко второму чтению большинство разногласий удалось преодолеть. Однако на заседании 19 мая 1995 года представители фракций “Выбор России” и КПРФ продолжали отстаивать свои позиции, и в результате законопроект был отправлен на доработку.

К следующему рассмотрению законопроекта разногласия были улажены: в законе был установлен запрет выносить на референдум не только вопрос о досрочном прекращении полномочий, но и об их продлении. В результате проект был принят 21 июня 1995 года во втором чтении 325 голосами.

В третьем чтении закон был принят 7 июля 337 голосами. Совет Федерации одобрил его 3 октября, 10 октября 1995 года закон был подписан Президентом Российской Федерации.

Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации” 2004 года

Приняв решение о том, что федеральный конституционный закон о референдуме должен регулировать все вопросы, связанные с проведением референдума Российской Федерации, российские законодатели в определенной степени создали несколько существенных проблем.

Во-первых, практика привела к необходимости унификации многих избирательных и референдумных процедур. За период 1995 – 2004 годов трижды (в 1997, 1999 и 2002 годах) кардинально обновлялся “рамочный” закон, регулирующий не только все выборы на территории Российской Федерации, но также региональные и местные референдумы. А в Федеральном конституционном законе “О референдуме Российской Федерации” (в силу того, что принятие и изменение федерального конституционного закона требует квалифицированного большинства в обеих палатах Федерального Собрания) сохранялись старые нормы, в том числе касающиеся системы избирательных комиссий, порядка проведения голосования и подсчета голосов и т.п.

Другая проблема возникла в результате исключения федеральных органов государственной власти из числа возможных инициаторов референдума. Союзный договор с Республикой Беларусь предусматривает вынесение на референдум проекта Конституционного Акта Союзного государства. Но, в соответствии с федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 года, для того, чтобы вынести этот вопрос на референдум, федеральные органы власти должны собрать 2 миллиона подписей.

В связи с этими обстоятельствами возникла необходимость принятия нового федерального конституционного закона о референдуме. В докладе Центризбиркома “О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах”, представленном в октябре 2000 года, подготовка и принятие этого закона планировалась “не позднее 2001 года”. Однако процесс интеграции России и Беларуси замедлился, и работа над законом о референдуме отошла на задний план.

Работа над проектом нового закона была завершена лишь в 2004 году. Законопроект был внесен в Государственную Думу 19 мая, и уже 2 июня 2004 года он был принят в первом чтении. На подачу поправок было отведено 6 дней. Тем не менее, депутаты внесли 173 поправки, из которых профильным комитетом были поддержаны только 47. Кроме того, одна из одобренных комитетом поправок по настоянию председателя Центризбиркома А.А. Вешнякова была отклонена на пленарном заседании Государственной Думы.

11 июня 2004 года Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации” был принят сразу во втором и третьем чтениях. 23 июня закон был одобрен Советом Федерации и 28 июня 2004 года подписан Президентом Российской Федерации.

Большинство нововведений Федерального конституционного закона “О референдуме Российской Федерации” можно разделить на четыре группы.

Первая группа – приведение референдумных процедур в соответствие с Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”.

Вторая группа связана с предоставлением федеральным органам власти права инициировать референдум Российской Федерации по вопросам, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Третья группа повторяет временные ограничения на проведение референдума, внесенные в сентябре 2002 года в Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации” 1995 года, противниками проведения коммунистического референдума.

Суть этих поправок состоит в том, что в период федеральной избирательной кампании и в последний год полномочий Государственной Думы и (или) Президента Российской Федерации запрещено проведение референдума Российской Федерации (кроме референдума, проводимого по инициативе Конституционного Собрания или инициированного в соответствии с международным договором). Запрещается также выступать с инициативой проведения референдума Российской Федерации, как в период федеральной избирательной кампании, так и в том случае, “если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, иных выборных федеральных органов государственной власти”.

Четвертая группа новелл направлена на усложнение процедуры выдвижения инициативы референдума, чтобы, по утверждению председателя Центризбиркома А.А. Вешнякова, на референдум можно было выносить только такой вопрос, который действительно нужен для всего общества и государства.

К ним можно отнести:

• требование, чтобы инициативная группа состояла из региональных подгрупп, созданных не менее чем в половине субъектов Федерации;

• требование, чтобы каждая региональная подгруппа включала не менее 100 участников референдума;

• требование нотариального заверения подписей всех участников собрания региональной подгруппы;

• требование регистрировать каждую региональную подгруппу в соответствующей избирательной комиссии субъекта Федерации;

• запрет регистрации иной региональной подгруппы, если в субъекте Федерации уже зарегистрирована региональная подгруппа с такой же по смыслу или содержанию формулировкой вопроса;

• ограничение двумя месяцами срока, в течение которого не менее чем в половине субъектов Федерации должны быть зарегистрированы региональные подгруппы;

• предоставление права сбора подписей исключительно членам инициативной группы;

• требование собирать подписи только в тех субъектах Федерации, где зарегистрированы региональные подгруппы;

• сокращение срока сбора подписей с трех месяцев до 45 дней;

• возможность отзыва инициативы решением собраний более половины региональных подгрупп.

Регулирование региональных и местных референдумов в федеральном законодательстве

До 1997 года порядок назначения и проведения региональных и местных референдумов в федеральном законодательстве никак не регулировался. При подготовке нового “рамочного” федерального закона было решено включить в него гарантии не только избирательных прав, но и права граждан Российской Федерации на участие в референдуме. В результате был создан Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” от 19 сентября 1997 года.

Этот закон включал специальную главу “Назначение референдума”, состоящую из 5 статей, и еще 3 отдельные статьи, посвященные исключительно референдуму (“Порядок реализации инициативы проведения референдума”, “Гарантии права участников референдума на своевременное ознакомление с текстом проекта закона, нормативного правового акта, выносимого на референдум”, “Юридическая сила решения, принятого на референдуме”). Остальные нормы, касающиеся референдума, содержались в общих статьях, регулирующих как выборы, так и референдум. Закон предусматривал единую систему комиссий, организующих и проводящих выборы и референдумы, единую систему учета избирателей и участников референдума, унификацию многих процедур, в том числе связанных со сбором и проверкой подписей, агитацией и финансированием, голосованием и подсчетом голосов.

В марте 1999 года в закон были внесены изменения, в частности, существенно переработана статья “Порядок реализации инициативы проведения референдума”.

Новый Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”от 12 июня 2002 года сохранил в основном структуру закона от 19 сентября 1997 года. В отношении референдума произошли лишь небольшие изменения: из главы “Назначение референдума” была исключена статья “Обязательность проведения референдумов” (ее два пункта были включены в статью “Назначение референдума”), и в другой главе появилась отдельная статья “Статус членов инициативной группы по проведению референдума и иных групп участников референдума”.

Важным достоинством “рамочного” закона от 12 июня 2002 года стала более детальная (по сравнению с Федеральным конституционным законом “О референдуме Российской Федерации” от 10 октября 1995 года) проработка норм, касающихся вопросов, выносимых на референдум.

Так, уже в законе от 19 сентября 1997 года содержались два важных положения: “Вопросы, выносимые на референдум в Российской Федерации, должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключалась возможность их множественного толкования” и “Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован так, чтобы на него можно было дать лишь однозначный ответ”. В законе от 12 июня 2002 года было добавлено: “чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения”.

В то же время некоторые положения действующего “рамочного” закона, касающиеся проведению референдума субъекта Российской Федерации, дают возможность для противоречивого толкования.

Так, в пункте 3 статьи 14 сказано, что “количественный состав инициативной группы по проведению референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума устанавливается в соответствии с настоящим Федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования”. А в пункте 1 статьи 36 говорится, что “каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, имеющие право на участие в соответствующем референдуме, вправе образовать инициативную группу в количестве не менее 20 человек, имеющих право на участие в референдуме, для выдвижения инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации и не менее 10 человек – для выдвижения инициативы проведения местного референдума”.

Таким образом, остается неясным, каковы полномочия регионального законодателя в части установления численности инициативной группы.

Другой пример: закон никак не ограничивает ни срок, в течение которого представительный орган государственной власти субъекта Федерации или местного самоуправления обязан принять решение о проведении референдума, ни “верхний” предел периода от принятия решения до дня голосования. Этот вопрос полностью отдается в ведение законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований. Фактически это дает возможность затягивать проведение референдума.

Правоприменительная практика проведения региональных референдумов по объединению субъектов Российской Федерации

7 декабря 2003 года состоялся референдум по объединению Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в новый субъект Федерации – Пермский край. Явка избирателей составила 60%. Девяносто процентов жителей Пермской области и Коми-Пермяцкого АО высказались за объединение. 1 декабря 2005 года был официально образован новый субъект Российской Федерации Пермский край.

22 апреля 2005 года состоялся референдум по объединению Красноярского края с Таймырским и Эвенкийским автономными округами.

За объединение регионов проголосовали 1 миллион 170 тысяч 598 избирателей (92,44%). Против - 83 тысячи 946 человек (6,63%).

В референдуме приняли 1 миллион 267 тысяч 365 участников, что составило 62,67% от списочного состава.

14 октября 2005 года был официально образован новый субъект Российской Федерации объединенный Красноярский край.

23 октября 2005 года состоялся референдум по объединению Камчатской области и Корякского автономного округа в новый субъект Российской Федерации — Камчатский край.

Согласно протоколу Избирательной комиссии Камчатской области в референдуме приняло участие 139 123 участника референдума (56,44 %).

По результатам голосования голоса участников референдума распределились следующим образом: за объединение регионов проголосовало 118 053 участника референдума (84,99 %); против - 19 755 участников референдума (14,22 %).

Официальной датой образования нового субъекта Федерации объявлено 1 июля 2007 года.

16 апреля 2006 года состоялся референдум по вопросу объединения двух регионов, Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.

За создание нового субъекта Федерации высказались 89,77 процентов жителей области, против - 9,44 процента. На избирательные участки пришли 68,98 процентов избирателей.

Объединение поддержали 97,79 процентов жителей автономного округа, отказались входить в состав Иркутской области 1,55 процентов жителей Усть-Орды. В голосовании приняли участие 99,51 процента населения Усть-Ордынского Бурятского АО.

Официальной датой образования нового субъекта Российской Федерации объявлено 1 января 2008 года.

11 марта 2007 года прошел референдум по объединению Читинской области и  Агинского Бурятского автономного округа в единый Забайкальский край. Явка избирателей в обоих регионах превысила 70%. В Читинской области за объединение проголосовали 90,29% избирателей, против — 8,89%. В Агинском Бурятском автономном округе за — 94%, против -5,16%.

В соответствии с результатами проведенных референдумов были приняты следующие Федеральные конституционные законы:

Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 года № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»;

Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 года № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края с Таймырским (Долгано-Ненецким) и Эвенкийским автономными округами»;

Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 года № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа»;

Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 года № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа».