- •Муниципальное право россии а.Н. Кокотов, а.С. Саломаткин
- •Принятые сокращения
- •Введение
- •Глава 1. Муниципальное право как отрасль российского права
- •§ 1. Муниципальное право: признаки, предмет и функции
- •§ 2. Место муниципального права в российском праве
- •§ 3. Муниципальные нормы
- •§ 4. Муниципальные правоотношения
- •§ 5. Система муниципального права
- •Глава 2. Источники муниципального права
- •§ 1. Правотворческие полномочия в сфере местного самоуправления
- •§ 2. Законодательство о местном самоуправлении: понятие и структура
- •§ 3. Отдельные источники муниципального права
- •§ 4. Систематизация законодательства о местном самоуправлении
- •Глава 3. Муниципальное право как отрасль науки
- •§ 1. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина
- •§ 2. Основные теории местного самоуправления
- •§ 3. Направления современных исследований в отечественной науке муниципального права
- •Глава 4. История становления местного самоуправления в россии
- •§ 1. Управление на местах до 1864 г.
- •§ 2. Реформы самоуправления земств (1864, 1890 гг.) и городов (1870, 1892 гг.)
- •§ 3. Политико-правовые основы организации местной власти в рсфср
- •§ 4. Реформы местной власти конца хх - начала XXI вв.
- •Глава 5. Местное самоуправление в российской федерации
- •§ 1. Законодательное определение местного самоуправления
- •§ 2. Местное самоуправление как основа конституционного строя
- •§ 3. Децентрализация и местное самоуправление
- •§ 4. Система местного самоуправления
- •Глава 6. Территориальные основы местного самоуправления
- •§ 1. Территориальная организация местного самоуправления
- •§ 2. Территориальная организация местного самоуправления и административно-территориальное деление субъектов Федерации
- •§ 3. Образование, преобразование и упразднение муниципальных образований
- •§ 4. Установление и изменение границ муниципальных образований
- •§ 5. Компетенция муниципальных образований
- •Глава 7. Общественное самоуправление жителей
- •§ 1. Понятие общественного самоуправления жителей
- •§ 2. Местный референдум
- •§ 3. Сход граждан
- •§ 4. Территориальное общественное самоуправление
- •§ 5. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления
- •Глава 8. Муниципальное избирательное право
- •§ 1. Муниципальные выборы, избирательное право и избирательная система
- •§ 2. Принципы и гарантии избирательного права
- •Глава 9. Организация муниципальных выборов
- •§ 1. Назначение выборов
- •§ 2. Образование избирательных округов и избирательных участков
- •§ 3. Образование и организация деятельности избирательных комиссий
- •§ 4. Выдвижение кандидатов и их регистрация
- •§ 5. Информационное обеспечение выборов
- •§ 6. Финансирование выборов
- •§ 7. Организация голосования, установление результатов голосования, выборов и их опубликование
- •Глава 10. Органы местного самоуправления
- •§ 1. Органы местного самоуправления: общая характеристика
- •§ 2. Основные модели организации муниципальной власти
- •§ 3. Органы местного самоуправления как юридические лица
- •§ 4. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
- •Глава 11. Представительный орган муниципального образования
- •§ 1. Общая характеристика
- •§ 2. Структура и организация работы представительного органа муниципального образования
- •§ 3. Депутат представительного органа, член выборного органа местного самоуправления
- •§ 4. Контрольный орган муниципального образования
- •Глава 12. Глава муниципального образования, местная администрация
- •§ 1. Глава муниципального образования
- •§ 2. Местная администрация
- •Глава 13. Муниципальные правовые акты
- •§ 1. Общая характеристика
- •§ 2. Устав муниципального образования
- •§ 3. Акты выборных органов, должностных лиц местного самоуправления
- •§ 4. Муниципальное правотворчество
- •Глава 14. Ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления. Контроль и надзор за их деятельностью
- •§ 1. Общая характеристика ответственности органов,
- •Должностных лиц местного самоуправления
- •§ 2. Ответственность органов, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением
- •§ 3. Ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления перед государством
- •§ 4. Ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами
- •§ 5. Контроль и надзор за деятельностью органов, должностных лиц местного самоуправления
- •Глава 15. Муниципальная служба
- •§ 1. Правовая природа муниципальной службы
- •§ 2. Прием на муниципальную службу, основания ее прекращения
- •§ 3. Права и обязанности муниципальных служащих
- •Глава 16. Экономическая основа местного самоуправления
- •§ 1. Муниципальная собственность
- •§ 2. Местный бюджет
- •§ 3. Бюджетный процесс в муниципальных образованиях
- •Литература для углубленного изучения курса
§ 4. Систематизация законодательства о местном самоуправлении
Местное самоуправление, будучи одной из основ конституционного строя страны (ст. 12 Конституции РФ), требует развернутого правового регулирования, прежде всего законодательного. На сегодняшний день имеется довольно значительное число законодательных актов федерального и регионального уровней, определяющих разные стороны самоуправленческой активности жителей. Однако они пока не сложились в развитую, хорошо организованную систему. В Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. <*>, отмечается, что имеет место несогласованность и несистематизированность законодательства о местном самоуправлении. Нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актов, чем обусловлена актуальность их систематизации.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 504.
Перспективы кодификации муниципального законодательства. Поскольку муниципальное законодательство объединяет разнородные акты множества разных отраслей права, его систематизация путем кодификации затруднительна. Нереально принять, например, на уровне субъектов РФ муниципальные кодексы, которые бы целостно регулировали все стороны самоуправленческой активности. Подобное возможно только путем существенной затратной перестройки сложившейся законодательной системы, выведения муниципальных норм из актов гражданского, семейного, административного законодательства или посредством включения в муниципальные кодексы многочисленных и мало что дающих отсылок к последним. Кроме того, ряд отраслей, содержащих нормы муниципального права, входят в сферу исключительного ведения Российской Федерации. Соответственно субъекты Федерации не вправе осуществлять кодификацию в сфере федеральных предметов ведения.
Принятие муниципального кодекса нереально и на федеральном уровне. Дело в том, что в силу п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к ведению Российской Федерации отнесено лишь закрепление общих принципов организации местного самоуправления, да и то в режиме совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Кодекс же, как особый вид законодательных актов, отличает детальное и по многим позициям исчерпывающее правовое регулирование в отдельных сферах общественной жизни. Исходя из вышесказанного систематизация муниципального законодательства должна осуществляться путем инкорпорации, а не кодификации. Определенная основа названной инкорпорации заложена в анализировавшемся выше классификаторе правовых актов.
Совершенствование классификатора правовых актов. Классификатор правовых актов как наиболее общее отражение российского законодательства целесообразно дополнить рядом тематических приложений. Естественно, все приложения должны основываться на общеправовом классификаторе и согласовываться с ним как с корневой системой, в том числе на уровне цифровых обозначений.
Если общеправовой классификатор служит для распределения по своим разделам, рубрикам, подрубрикам правовых актов как самостоятельных элементов законодательной системы, то его приложения могли бы настраиваться на тематическое выделение наряду с такими актами и их структурных фрагментов, а может быть, и их отдельных норм. Общеправовой классификатор дает целостную структуру российского права и законодательства, обеспечивает оперативный поиск любых нормативных правовых актов по предметно-функциональным критериям, поэтому его приложения должны нацеливаться на связное представление актов (частей актов), закрепляющих правовой статус отдельных субъектов. Предлагаемые приложения к общеправовому классификатору (не только в их электронной версии) могли бы обеспечивать поиск нормативных правовых актов (их фрагментов) по терминологии, элементам правового статуса соответствующих субъектов, другим показателям.
В качестве одного из таких приложений следует выделить законодательство о местном самоуправлении (муниципальное законодательство). Какой может быть структура данного приложения? Во-первых, она должна учитывать структуру общеправового классификатора, в частности, необходимость отражения в нем вопросов местного самоуправления; во-вторых, отражать особенности статуса муниципальных образований и правового регулирования местного самоуправления в целом.
Представляется, что муниципальное законодательство логично подразделять на общую и особенную части <*>, что отражает существующее разделение нормативных правовых актов на те, что посвящены исключительно регулированию вопросов местного самоуправления, и на те, что регулируют и иные отношения.
--------------------------------
<*> Подробнее см.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 1999. С. 23, 24; Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 28 - 31.
Выделение общей части может быть аналогично выделению раздела о конституционном строе в классификаторе правовых актов. Она отражала бы конституционно-правовой уровень регулирования местного самоуправления. Именно к ней относятся акты рубрики классификатора "Местное самоуправление". Не случайно эта рубрика содержится в разделе о конституционном строе. На наш взгляд, данная рубрика должна быть сохранена в общеправовом классификаторе. В приложении о муниципальном законодательстве ее можно было бы повторить, сделав основой указанного приложения.
Однако содержание упомянутой рубрики требует уточнения. Она вполне обоснованно отражает структуру Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, но делает это лишь отчасти. Так, в этой рубрике в качестве ее дополнительных подрубрик следовало бы выделить территориальные основы местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граждан, основы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, конституционно-правовую ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (отзыв, досрочное прекращение полномочий и т.п.).
Особенная часть вмещала бы акты о статусе муниципальных образований, их органов, иных субъектов местного самоуправления в отдельных сферах правового регулирования, выделяемых по традиционной схеме отраслей права и законодательства. В связи с этим заслуживает внимания структура особенной части муниципального законодательства, предложенная А.Н. Костюковым. Он включает в особенную часть рубрики о муниципальной собственности, приватизации муниципальных предприятий, взаимоотношениях органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями, организациями, местном бюджете, местных налогах и сборах, системе налогообложения, учета и отчетности, муниципальном кредите, жилищных субсидиях, земле и земельных отношениях, социальной защите населения, здравоохранении, образовании, культуре, молодежной политике, физической культуре и спорте, жилищно-коммунальном хозяйстве, приватизации муниципального жилищного фонда, градостроительстве и благоустройстве, торговле, охране природы, охране общественного порядка, гражданской обороне, чрезвычайных ситуациях <*>. Однако после введения в действие классификатора правовых актов изложенный подход должен быть приведен в соответствие с рубрикацией классификатора. В предлагаемом приложении целесообразно повторить структуру классификатора в полном объеме. Пусть лучше отдельные разделы и рубрики приложения останутся до поры до времени незаполненными, чем после возможного расширения полномочий органов местного самоуправления окажется невозможным найти в приложении к классификатору место для новых нормативных правовых актов о местном самоуправлении.
--------------------------------
<*> См.: Муниципальное право Омской области. Сборник нормативных правовых актов и документов / Сост. А.Н. Костюков. Омск, 1998.
В общей и особенной частях рассматриваемого нами приложения важно ввести внутреннюю для каждой рубрики иерархию актов по их юридической силе. Следовало бы также обособить акты (фрагменты актов) Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований. Однако проблематика выстраивания актов муниципального законодательства по их юридической силе не сводится только к обеспечению подобной иерархии.
Разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Усилению системности муниципального законодательства должно способствовать более четкое соотнесение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере местного самоуправления. Одна из проблем связана в условиях расширения сферы федерального регулирования с определением предметной рамки комплексных региональных законов о местном самоуправлении. Очевидно, последние должны детализировать положения федерального законодательства, например, в части определения вопросов местного значения, определять компетенцию органов местного самоуправления. Однако часто такая детализация толкуется, в том числе судами, как вторжение в федеральную компетенцию. Региональные законодатели вынуждены попросту переписывать Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления или делать множество отсылок к нему. Это принижает значимость комплексных региональных законов о местном самоуправлении. Однако по смыслу Конституции РФ именно субъекты Федерации осуществляют комплексное развернутое регулирование местного самоуправления.
Особенно затруднено региональное нормотворчество по вопросам, входящим в сферу исключительной нормотворческой компетенции Российской Федерации и касающимся прав и свобод граждан, участия муниципальных образований в гражданском обороте. В обозначенной сфере, как и во многих других, важно, оставаясь в рамках принципиальных федеральных норм, отразить в законодательстве объективно существующие региональные особенности. Ведь муниципальное право - это во многом право регионов.
Одно из направлений решения указанной проблемы видится в расширении сферы делегирования нормотворческих полномочий от Федерации ее субъектам.