Экзамен зачет учебный год 2023 / sistema_nauki_kp

23.13. Концепция местного самоуправления

Концепция местного самоуправления в Российской Федерации определяется: 1) влиянием международных актов (в частности Европейской хартии местного самоуправления) на организацию и функционирование власти на местах; 2) переосмыслением самоуправленческих начал марксистско-ленинской модели «от государства к не государству»; 3) государственно-общественным характером местного самоуправления в субъектах российской Федерации; 4) концептуальной ошибочностью конструкций полновластия советов; 5) развитием общих принципов организаций местного территориального самоуправления в России, в том числе в Республике Башкортостан как субъекта Российской Федерации.

23.14. Механизм реализации полномочий местного самоуправления

Полномочия местного самоуправления реализуются не только населением, которое, несомненно, играет исключительно важную роль, но и органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Реализация полномочий выборных и иных органов местного самоуправления осуществляется на основе Федерального закона, законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований. Особенность данных положений в том, что они составляют компетенцию этих органов.

23.15. Гарантии местного самоуправления

Система гарантий прав местного самоуправления представляет собой совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию

иправовую защиту.

Всистему конституционных гарантий местного самоуправления входят: право на судебную защиту; право на компенсацию дополнительных расходов, возникших результате решений, принятых органами государственной власти; запрет на ограничения прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

500

Система специальных гарантий местного самоуправления состоит из следующих гарантий: политических; организационных; материальных; правовых.

Кполитическим гарантиям относятся политико-правовой режим нашего государства, включающий народовластие, принцип разделения властей, идеологическое многообразие, приоритет прав личности.

Корганизационным гарантиям относятся самостоятельность определения структуры и компетенции органов местного самоуправления, особое положение органов самоуправления в системе власти, невключение их в иерархию органов государственной власти, недопустимость изменения границ местного самоуправления без учета мнения населения.

Кматериальным гарантиям относятся признание и равная защита государством муниципальной собственности, самостоятельное распоряжение населением объектами муниципальной собственности, самостоятельность местных бюджетов, право органов местного самоуправления устанавливать местные налоги и сборы.

Кправовым гарантиям относятся право граждан, проживающих на территории муниципального образования, органов местного самоуправления и должностных лиц предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих муниципальные права актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местнoго самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.

Местное самоуправление в Российской Федерации, исходя из его значимости для оперативного решения всех вопросов местного значения, подлежит особой правовой охране со стороны государства. В соответствии со ст. 133 Конституции Российской Федерации ему гарантируется право на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате необоснованных решений, принятых органами государственной власти; запрещается ограничение кем бы то ни было прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» дополняет указанный перечень обязательностью решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц на территории соответствующего муниципального образования, а также обязательностью рассмотрения обращений органов и должностных лиц местного самоуправления государственными органами и их должностными лицами.

501

Важнейшей правовой гарантией местного самоуправления является судебная защита прав местного самоуправления. Субъектами обращения в суд могут быть как сами органы местного самоуправления и их должностные лица, так и граждане, проживающие на территории муниципального образования.

Предметом обращения в суды общей компетенции или арбитражные суды могут быть, по общему правилу, решения (акты) органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и их должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений, нарушающих права местного самоуправления.

Кроме рассмотрения исков о признании таких решений (актов) недействительными, суды обязаны рассматривать жалобы органов местного самоуправления на отказ соответствующего органа государственной власти зарегистрировать устав муниципального образования. И, наконец, суды рассматривают споры о том, является ли какое-либо действие (акт) органа государственной власти вмешательством в дела местного самоуправления.

Компенсация дополнительных расходов, возникших в результате необоснованных решений, принятых органами государственной власти, возмещается местному самоуправлению также по постановлению судебных органов.

При этом следует иметь в виду, что право органа местного самоуправления на обращение в суд с исковым заявлением о возмещении причиненного ущерба (расходов) не зависит от того, был ли такой ущерб причинен решениями, принятыми в рамках закона или с его нарушениями, а также реальными действиями или бездействием государственных органов и их должностных лиц.

Сущность запрета на ограничение прав местного самоуправления состоит в том, что ни один государственный орган не имеет права вмешиваться в деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления как путем принятия решений вместо них, так и путем наложения запрета на осуществление ими своих полномочий.

Решения, принятые прямым волеизъявлением граждан, а также решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для исполнения всеми расположенными на территории соответствующего муниципального образования предприятиями, учреждениями и их организациями (независимо от их подчиненности и организационно-правовых форм) и гражданами.

Следует отметить, что решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены либо ими самими, либо

502

признаны недействительными решением суда. Дополнительной гарантией обязательности решений органов и должностных лиц местного самоуправления является указание Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 3 ст. 44) на ответственность за исполнение или ненадлежащее исполнение таких решений.

В качестве гарантии местного самоуправления выступает и особый порядок рассмотрения обращений органов и должностных лиц местного самоуправления. В соответствии с нормами Федерального закона (ст. 45) такие обращения подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, их должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены. Представительные органы местного самоуправления наделены правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации.

К гарантиям местного самоуправления следует отнести устано-

вленную Федеральным законом ответственность его органов и

должностных лиц.

Определенной гарантией соблюдения органами местного самоуправления и их должностными лицами законодательства служит осу-

ществление прокурорского надзора за исполнением ими Конститу-

ции России, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований1.

23.16. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

Ответственность органов местного самоуправления и его должностных лиц является гарантией местного самоуправления. Такую ответственность указанные субъекты несут перед: населением муниципального образования; государством; физическими лицами (гражданами); юридическими лицами.

При этом основания ответственности могут быть различными. Так, ответственность органов местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Условия и порядок такой ответственности определяются уставами соответствующих муниципальных образований.

1 Стрекозов В.Г., Казанчев Ю.Д. Конституционное право России: Учебник. М.: Новый юрист, 1997. С.235-237.

503

Основаниями ответственности местного самоуправления перед государством является нарушение Конституции России, конституции (устава) субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Федерации, а также устава муниципального образования. Такое нарушение должно быть установлено решением суда. В случае если суд определил деятельность органа местного самоуправления или его должностного лица несоответствующей Конституции России и другим правовым актам, то решение суда является основанием для рассмотрения органами государственной власти вопроса о прекращении их полномочий.

Органы местного самоуправления и их должностные лица могут нести ответственность перед государством за осуществление отдельных, переданных им государством, полномочий, но только в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

Основания и порядок привлечения органов местного самоуправления и их должностных лиц к ответственности перед физическими и юридическими лицами устанавливается соответствующими федеральными законами (кодексами) законами субъектов Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований1.

23.17. Трудности становления местного самоуправления

Трудности становления местного самоуправления связаны с экономическими (например, затянувшийся кризис в переходе к рыночным отношениям), финансовыми (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальными (распад существовавшей ранее социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения и т.д.), политическими (падение доверия населения к институтам власти) факторами. Сюда же можно отнести дублирование функций органов местного самоуправления органами государственного управления, а также не совершенную систему образования гражданского общества.

1 Казанчев Ю.Д. Конституционное право Российской Федерации. Вопросы и ответы. Учебное пособие для студентов юридических ВУЗов и факультетов. М., 1998. С.182-183.

504

23.18. Сущность дополнений и изменений в Федеральный Закон «Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Местное самоуправление – часть единой публичной власти народа, это самостоятельное и под своею ответственностью (в том числе материальную) решение вопросов местного значения. При этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, являясь органами публичной власти территориального коллектива, хотя государственные органы могут оказывать содействие органам местного самоуправления в осуществлении их полномочий1.

Принятие нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стало одним из знаковых событий в законотворческой деятельности Государственной Думы и Совета Федераций в 2003 году. Об этом говорил в своих выступлениях на сессии Конгресса муниципальных образований, состоявшейся в ноябре прошлого года, Президент Российской Федерации В. В. Путин.

Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2, принятый 6 октября 2003 г., является четвертым, если первым считать Закон СССР 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»3. Именно с этого закона, хотя он был далеко не совершенен, началась новая история местного самоуправления (далее - также МС) в России. Затем были приняты Закон РСФСР 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР»4 и Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»5. Нынешняя редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также - новый закон) - весьма значительный этап в развитии правовых основ одного из важнейших демократических институт публичной власти.

Новый закон затрагивает гораздо более широкий круг отношений данной области и регулирует их конкретнее, чем прежний. Его объем в

1Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. – 2005. - № 4. – С. 10-18.

2См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

3См.: Ведомости СССР. 1980. № 16. Ст. 267.

4См.:Ведомости РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

5СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. г.

505

три раза превышает ранее действовавший акт. Хотя Закон попрежнему является рамочным, он непосредственно и исчерпывающим образом решает многие вопросы организации местного самоуправления, определяет пределы полномочий самоуправленческих структур, права граждан на участие в местном самоуправлении.

По своему замыслу новый закон должен стать единственным правовым документом, определяющим на федеральном уровне общие принципы организации местного самоуправления. Если раньше эти принципы могли регулироваться и другими федеральными законами, то теперь все сосредотачивается в одном акте. Закон объединил в себе ряд законопроектов, которые подготавливались в течение нескольких лет Государственной Думой, но по разным причинам не были завершены - таких как «Об основах статуса выборного должностного лица местного самоуправления в Российской Федерации», «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», «Об органах территориального общественного самоуправления», «Об основных гарантиях граждан на участие в осуществлении местного самоуправления». Он включил в себя отдельные нормы федерального закона 1997 годах «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»1, который перестал действовать со вступлением в силу нового акта.

Существенная характерная черта нового правового документа состоит в том, что он централизовал нормативное регулирование ряда вопросов местного самоуправления, переведя его с регионального на федеральный уровень. Согласно прежнему Федеральному закону к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относилось принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении; разграничение предметов ведения между муниципальными образованиями при многоуровневой организации МС; определение условий и порядка контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъекта РФ; установление порядка регистрации уставов муниципальных образований; определение порядка установления территорий муниципальных образований и др. Некоторые субъекты РФ, хотя и не в полной мере, реализовали эти полномочия. Однако в большинстве регионов органы государственной власти какое-то время вели себя пассивно. В нормативной базе местного самоуправления продолжали существовать серьезные пробелы.

1 См.: СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.

506

Это и послужило одной из причин усиления федерального участия в правовом регулировании корневой системы публичной власти. И хотя субъекты РФ сохранили некоторые свои полномочия, их участие в нормативном решении многих вопросов местного самоуправления теперь предусмотрено. Таким образом, содержание общих принципов организации МС, находящихся согласно Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в новом законе выглядит иначе, чем в прежнем. Их «федеральная составляющая» в большей степени, чем прежде, перевешивает «региональную». Конечно, Закон разрушает уже сделанное в области местного самоуправления и как бы заново выстраивает все отношения в данной области. На федеральный уровень вынесено решение вопросов, многие из которых уже апробированы в региональном законодательстве.

Итак, с принятием нового федерального закона существенно изменилась сама система законодательства о местном самоуправлении, а если учитывать предусмотренное Законом расширение нормотворческих возможностей муниципальных органов, - система всех правовых актов о МС. Эти изменения отнюдь не самоцель. Они служат правовым средством перестройки муниципального уровня публичной власти, его обновления и упорядочения, приближения к населению. Их смысл в том, чтобы повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления (далее - также ОМС) в решении вопросов местного значения и осуществлении отдельных государственных полномочий, привести нормативную модели местного самоуправления в соответствие с общественной практикой.

Принципиально новым является подход к территориальной организации местного самоуправления. Если прежний закон обозначал лишь возможность существования в границах одного муниципального образования (далее - также МО) других МО, то теперь четко определена необходимость создания различных типов МО, в том числе сложносоставных, включающих в себя другие МО. Определено, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, городских округах и муниципальных районах. Таким образом, MC должно развиваться не только в городских центрах и поселках, как это по преимуществу было до сих пор, но и на всех сельских территориях, и не только в крупных и средних, но и в небольших населенных пунктах.

Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» исходил из сложившегося административно-территориального деления. В соответствии с Федеральным законом 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» территории

507

муниципальных образований определяли органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Но ввиду отсутствия в Федеральном законе четких критериев территориальной организации местного самоуправления сложились различные ее модели. В одних субъектах муниципальные образования были созданы только на уровне населенных пунктов (городов, поселков и так далее). В других – муниципальная власть создавалась только на районном уровне. В-третьих присутствовали обе модели, однако полномочия между муниципальными образованиями не были четко разграничены. Ни один из выбранных подходов не позволял решать вопросы местного значения: в поселениях, небольших по площади и численности населения, не хватало ресурсов; в районе муниципальная власть оказывалась слишком отдаленной от населения для решения, например, таких вопросов, как благоустройство территории, коммунальное хозяйство; третья модель не позволяла разграничить вопросы местного значения между различными типами муниципальных образований, поскольку перечень таких вопросов был единый. Соответственно, были трудности и с передачей на местный уровень отдельных государственных полномочий.

Закон 2003 г. о местном самоуправлении унифицировал территориальную организацию местного самоуправления в Российской Федерации, установив требования и критерии создания муниципальных об-

разований. Предусматривается двухтиповая модель местного само-

управления (последние – муниципальный район (городской округ)), при этом на каждом уровне местного самоуправления решается свой комплекс вопросов1.

Установление и изменение границ муниципальных образований, как и прежде, относится к компетенции субъектов РФ. Но теперь это будет делаться в соответствии с требованиями, предусмотренными Федеральным законом. Причем главное обстоятельство, с учетом которого будут определяться размеры территорий сельских и городских поселений, - это численность их населения, а также возможность для жителей сельских поселений и муниципальных районов в короткий срок добираться до центра муниципальных образований. Территорий всех поселений, за исключением городских округов, а также возникающие на малонаселенных территориях межселенные территории включаются в границы муниципальных районов. «Бесхозных» территорий теперь не будет. Городскими округами должны становиться относительно крупные города и поселки с развитой инфраструктурой.

1 Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. – 2005. - № 4. – С. 10-18.

508

Муниципальное образование каждого типа – поселение, муниципальный район, городской округ – решает свой круг вопросов местного значения. Если прежде предметы ведения муниципальных образований различных уровней должны были разграничиваться законами субъектов РФ (чего на практике почти не было), то теперь их исчерпывающие перечни закреплены Федеральным законом.

В определении круга вопросов местного значения Закон исходит из принципа субсидиарности – в ведение муниципальных образований разных уровней включены те вопросы, которые на данном уровне могут решаться наиболее эффективно, с оптимальным результатом. Поэтому объем дел, которыми теперь будут заниматься поселенческие муниципалитеты, меньше возложенного на муниципальные районы и городские округа. Более того, с учетом реальных условий и возможностей решение некоторых вопросов, входивших в круг обязанностей ОМС, передается органам государственной власти субъектов РФ. Это прежде всего касается сферы образования. В старом законе была закреплена довольно расплывчатая общая обязанность муниципальных образований организовывать, содержать и развивать муниципальные учреждения дошкольного, основного общего и профессионального образования. Ныне из круга вопросов местного значения, решаемых муниципальными районами и городскими округами, организация профессионального образования исключена. Данные муниципалитеты призваны заботиться о предоставлении общедоступного и бесплатного начального общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, но за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса (зарплата учителям), отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.

Признана неприемлемой формула старого закона о том, что МО вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные законами субъектов РФ к вопросам местного значения. Участие субъектов РФ в определении этих вопросов, по сути, исключено. Их перечень не может быть изменен иначе как путем внесения изменений в новый федеральный закон. Тем самым установлена еще одна федеральная гарантия оптимального наполнения функционального содержания местного самоуправления, связанного с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения.

Решение всего перечня вопросов местного значения обязательно для МО. Это своеобразные «правообязанности» муниципалитетов, реализация которых должна происходить в рамках местных бюджетов. Правда, органы местного самоуправления вправе решать и другие воп-

509