Вопрос 58

Нынешние парламенты состоят из одной или двух палат, хотя истории, даже совсем недавней, известны парламенты с бóльшим числом палат: в югославской Союзной скупщине, действовавшей на основе Конституции Социалистической Федеративной Республики Югославии 1963 года в редакции 1968 года, число палат доходило фактически до шести; Конституция Южно-Африканской Республики, вступившая в силу в 1984 году, предусматривала трехпалатный Парламент, палаты которого формировались по расовому принципу – Палата собрания из белых, Палата представителей из «цветных» (мулатов) и Палата делегатов из индийцев.

Преимущество двухпалатности виделось в том, что верхняя палата, членство в которой отвечает более жестким условиям, удерживает нижнюю палату от поспешных, непродуманных, эмоциональных решений. Еще Ш. Монтескье, описывая английский Парламент того времени, отмечал: «Законодательное собрание состоит здесь из двух частей, взаимно сдерживающих друг друга принадлежащим им правом отмены (решений. –Авт.)...»*.

Социалистическая доктрина выступала за однопалатный верховный представительный орган под лозунгом его якобы большей демократичности, допуская двухпалатность лишь для федеративных государств. Упразднение верхних палат рассматривалось как демократическая реформа народного представительства. Исключение составляла упомянутая уже Югославия, где накануне краха социализма и распада федерации парламенты ее субъектов согласно Конституции Социалистической Федеративной Республики Югославии 1974 года состояли из трех палат, одна из которых должна была обеспечивать представительство граждан, другая – представительство общин, а третья – представительство общественно-политических организаций. В действительности же одной палаты, как правило, было достаточно, потому что и состав, и вся деятельность верховных представительных органов предопределялись руководством правящей коммунистической партии. И в Югославии усложненная конструкция Скупщин просто маскировала этот факт, отражая в какой-то мере противоречия между этническими и иными элитами в руководстве страны.

Ныне в развитых странах вопрос о числе палат парламента – обычно не предмет политических столкновений.

Федеративные государства обычно имеют двухпалатный парламент, в котором верхняя палата представляет субъектов федерации (США, Германия, Бразилия, Мексика, Австралия и др.). В унитарных государствах с двухпалатным парламентом его верхняя палата также обычно формируется по политико-административным территориальным единицам (Италия, Испания, Франция, Польша, Япония и др.). Примерно в половине государств Европы парламенты однопалатные (Финляндия, Венгрия, Болгария, Швеция, Дания и др.). В Америке однопалатные парламенты характерны преимущественно для малых государств (Коста-Рика, Сальвадор и др.), хотя в некоторых из таких государств парламенты двухпалатные (это главным образом бывшие британские колонии, например, Тринидад и Тобаго, Ямайка). В большинстве стран Тропической Африки парламенты однопалатные, особенно в автократических республиках (Мавритания, Камерун и др.), а роль этих органов чисто декоративная. В Азии также однопалатные парламенты характерны больше для стран с авторитарными и тоталитарными режимами (Индонезия, Китай, Вьетнам), тогда как в странах с либеральными режимами (Индия, Филиппины, Малайзия) парламенты обычно двухпалатные. Впрочем, есть и исключения: однопалатные парламенты действуют и в таких отнюдь не отличающихся авторитаризмом политического режима странах, как Турция и Израиль.

Нижние или единственные палаты часто именуются Национальное собрание или Национальная ассамблея* (Франция, Вьетнам, большинство стран Африки), Национальный совет (Австрия, Швейцария, Словакия), Палата депутатов (Италия, Бразилия, Румыния, Чехия), Палата представителей (США, Япония, Хорватия, Бельгия). Верхние палаты, пожалуй, в большинстве стран, где они существуют, именуются без лишних мудрствований Сенатами, а в некоторых федерациях названия верхних палат отражают либо данную форму политико-территориального устройства, либо названия субъектов данной федерации, представленных в верхней палате. Так, в Австрии, Германии верхняя палата именуется Федеральный (или Союзный) совет (именно так переводится «Бундесрат»), в Швейцарии – Совет кантонов (по-немецки, впрочем: Ständerat – буквально Совет сословий, поскольку термин Stand, обозначающий обычно сословие, в немецкоязычной Швейцарии значит кантон), в Индии – Совет штатов.

ВОПРОС 59\60

Компетенция парламента — это юридическое выражение его функций, т.е. совокупность его полномочий по определенным предметам ведения. Такая компетенция по-разному формулируется в конституциях зарубежных стран. Компетенция может быть:

• неограниченной , при которой круг вопросов ведения парламента точно не очерчен (Великобритания );

• относительно ограниченной , предполагающей существование лишь некоторых ограничений — как правило, со стороны субъектов федерации или автономных единиц (США );

• абсолютно ограниченной , означающей существование строго определенного круга вопросов компетенции, выйти за пределы которого парламент не вправе (Франция ).

Полномочия парламента можно разделить на несколько сфер. В законодательной — главной сфере полномочий парламента — парламенту принадлежит исключительное право принимать законы, т.е. акты высшей юридической силы. Исполнительные органы могут принимать законы только в том случае, если они уполномочены на это парламентом, т.е. в порядке делегирования законодательных полномочий. Кроме того, как уже было указано, законы могут приниматься референдумом, но все-таки чаще всего законотворчеством занимается именно парламент.

В финансовой сфере полномочия парламента включают его право принимать бюджет и устанавливать налоги. Данные полномочия осуществляются путем принятия законов и примыкают к законодательным полномочиям.

В сфере международных отношений важнейшие полномочия парламента — ратификация и денонсация международных договоров.

В сфере формирования государственных органов и учреждений, а также назначения должностных лиц парламент самостоятельно назначает некоторых из них (например, президентов в ряде парламентарных республик) либо участвует в таком назначении (так, например, происходит формирование правительства).

Еще одна сфера компетенции парламента — осуществление парламентского контроля за деятельностью государственных органов и учреждений, прежде всего, исполнительной власти. Контрольные полномочия парламента включают утверждение им государственного бюджета и отчета о его исполнении, вопросы отдельных парламентариев, парламентские запросы (интерпелляции), работу расследовательских комиссий и комитетов, уполномоченных по правам человека (омбутсменов), счетных палат. Осуществление парламентского контроля может привести к применению парламентом мер юридической или политической ответственности к упомянутым субъектам. Юридическая ответственность выражается в осуществлении процедуры импичмента , т.е. отрешения от должности лица, совершившего правонарушение (чаще всего президента). Политическая ответственность имеет место лишь в парламентарных странах и охватывает деятельность правительства. Она проявляется в том, что парламент может выразить правительству (реже — отдельному министру) недоверие или отказать ему в доверии, в результате чего правительство будет вынуждено уйти в отставку. Например, согласно ст. 89 Конституции Болгарии , «...если Народное собрание выразило недоверие министру-председателю или Совету министров, министр-председатель подает заявление об отставке правительства». В некоторых странах, впрочем, последствия выражения недоверия или отказа в доверии правительству со стороны парламента могут быть неоднозначными, т.е. по решению главы государства может последовать либо отставка правительства , либо роспуск парламента . Например, президент Венгрии может распустить Государственное собрание, если оно в течение 12 месяцев не менее чем 4 раза лишило правительство доверия (ст. 28 Конституции).

Как видно, с проблемой политической ответственности правительства связан вопрос о роспуске парламента. Общие закономерности таковы, что парламент или одна из его палат, или только Нижняя палата могут быть распущены президентом или монархом в парламентарных государствах и смешанных республиках ; при этом если правительство несет политическую ответственность только перед Нижней палатой, то роспуску подлежит, как правило, только она, а если перед обеими палатами — то обе они (одновременно или любая из них) могут быть распущены. На практике парламент (палата) распускается в случаях возникновения у него политических конфликтов с правительством или главой государства. При этом некоторые конституции ограничивают право президента распустить парламент случаями выражения им недоверия правительству или отказа ему в доверии (как альтернатива отставке правительства) и (или) неспособности парламента сформировать правительство. Например, Конституция Польши (ст. 154, 155) устанавливает, что если Сейм (Нижняя палата парламента) не выразит вновь сформированному Совету Министров вотум доверия в течение 14 дней после того, как президент его сформирует (глава государства в данной стране назначает правительство без участия парламента), то он сам избирает Председателя правительства и предложенных им министров в течение 14 дней после выражения недоверия. Если и в этом случае правительство не сформировано, его членов назначает президент, после чего Сейм вновь рассматривает вопрос о доверии сформированному Совету Министров. Если и в этом случае доверие не выражено, президент распускает сейм (причем одновременно прекращаются полномочия Сената) и назначает выборы.

Другие конституции не связывают возможность роспуска парламента (палаты) главой государства с какими-либо условиями. Например, президент Италии может, заслушав председателей палат, распустить обе палаты или одну из них (ст. 88). Право роспуска парламента (палаты) в таких конституциях ограничено лишь некоторыми временными рамками. Так, во Франции Национальное собрание не может быть распущено ранее, чем через год после того, как состоялись его выборы в результате предыдущего роспуска, а также в период действия чрезвычайного положения . Следует иметь в виду, что глава государства , распустив парламент , должен сразу назначить его новые выборы .

В сфере обороны и безопасности парламент вправе объявлять войну и заключать мир.

Судебные полномочия парламента — это право амнистии и помилования, осуществление процедуры импичмента, образование парламентами или их палатами следственных комиссий для расследования дел, представляющих публичный интерес.

Для осуществления своей компетенции парламент принимает правовые акты. Основным видом актов, издаваемых парламентом, являются законы.