Вопрос 46

Федерализм — это форма территориального устройства, при которой государство, являющееся ее носителем (федерация ), состоит из государственноподобных образований (субъектов федерации ). Существует целый ряд классификаций федераций.

В зависимости от юридических оснований образования различают договорные и конституционные федерации. Договорные федерации возникли как результат добровольного соглашения нескольких независимых государств об объединении в одно государство (США ). Конституционные появились вследствие возрастания степени самостоятельности местных территориальных единиц высшего уровня и признания за ними в конституции статуса субъектов федерации (Бельгия ) либо в результате захвата одного государства другим с сохранением за подчиненным государством определенной степени самостоятельности.

В зависимости от цели образования федеративные государства подразделяются на построенные по территориальному принципу и национально-территориальному принципу. Большинство федераций имеет чисто территориальный принцип построения (США , Австрия , Мексика ). Но в некоторых странах федерализм служит средством разрешения национального вопроса. Такие федерации основаны на национально-территориальном принципе (Индия , Югославия ).

Конституционное регулирование проблем федерализма включает целый ряд аспектов:

• распределение компетенции между федерацией и ее субъектами;

• гарантии прав субъектов федерации и государственной целостности самой федерации, механизмы разрешения конфликтов между федерацией и ее субъектами.

Для разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами конституции зарубежных стран используют несколько видов компетенции .

1. Исключительная компетенция , т.е. перечень вопросов, которые могут решать либо только федерация, либо только субъекты федерации.

2. Совместная компетенция — перечень вопросов, в решении которых участвуют и федерация, и ее субъекты. Совместная компетенция в разных странах принимает различные формы. Она может быть, например, сформулирована в виде конкурирующей компетенции федерации и субъектов, означающей, что субъекты федерации могут принимать решения по соответствующим вопросам лишь в том случае, если они не урегулированы федерацией. Совместная компетенция может означать и то, что федерация регулирует какие-то вопросы лишь в основном, принимая рамочные законы, а субъекты федерации конкретизируют их. Наконец, в некоторых странах совместная компетенция федерации и ее субъектов предполагает, что федерация законодательствует по соответствующим вопросам, а субъекты федерации исполняют законы.

3. Остаточная компетенция — это компетенция, не сформулированная конституцией в виде перечня, а определенная посредством презумпции . Остаточной компетенцией в некоторых странах обладают субъекты федерации; а в некоторых — федерация в целом.

Перечисленные виды компетенции могут сочетаться по-разному. Иными словами, существует множество моделей распределения полномочий между федерацией и ее субъектами. Приведем примеры некоторых из них.

Конституция США устанавливает лишь исключительную компетенцию федерации, иными словами, остаточная компетенция принадлежит субъектам федерации — штатам . Причем, Конституция не определяет компетенцию федерации как таковой, ее можно вывести из компетенции федеральных органов государственной власти: их совокупность и образует компетенцию Союза. Кроме того, специфика американской модели заключается в наличии так называемой подразумеваемой компетенции Конгресса (а значит, и всей федерации). Конгресс уполномочивается Конституцией принимать законы не только по вопросам, прямо предусмотренным в ней, но и «законы, необходимые для осуществления вышеуказанных прав», т.е. по вопросам, прямо Конституцией не названным, но связанным с теми, которые включены в компетенцию Конгресса. Разумеется, это расширяет сферу компетенции федерации. Полномочия федерации и штатов, разграниченные указанным образом, корректируются перечнем запретов, некоторые из них адресованы федерации (точнее, ее органам), некоторые — федерации и штатам, а некоторые — только штатам.

Основной Закон ФРГ разграничивает компетенцию федерации и ее субъектов (земель) отдельно в законодательной и исполнительной сферах. В законодательной сфере он закрепляет федеральную (исключительную) компетенцию, конкурирующую компетенцию федерации и земель, рамочную компетенцию федерации и остаточную компетенцию земель , сформулированную посредством презумпции . В сфере исключительной компетенции земли можно законодательствовать лишь в том случае, если есть специальное полномочие на это федерального закона (ст. 71, 73). Наибольший интерес представляет конкурирующая компетенция федерации и земель (ст. 72, 74). Она означает, что земли вправе законодательствовать по соответствующим вопросам в том случае, если федерация свои права законодательства не использует. Но федерация не может принимать законы по вопросам конкурирующей компетенции по своему усмотрению, имея право законодательствовать по этим вопросам только в строго определенных случаях. Если необходимо обеспечить соблюдение правового или экономического единства, урегулирование вопросов землями неэффективно и такое регулирование нарушило бы права других земель. Особенностью рамочной компетенции (ст. 75) является то, что в случае издания федерацией рамочных предписаний субъект федерации обязан издать конкретизирующие их законы земли в срок, установленный рамочным законом. Презумпция компетенции земель сформулирована в Основном Законе следующим образом: «Земли имеют право законодательствовать в той мере, в какой настоящий Основной Закон не предоставляет законодательные полномочия федерации» (ст. 70).

Предоставляя субъектам федерации определенный набор полномочий, конституции зарубежных стран содержат комплекс гарантий их самостоятельности. Такими гарантиями являются:

• недопустимость отмены их правовых актов федеральными органами без судебного решения, а также иные формы вмешательства центральной власти в их деятельность, если иное не установлено конституцией страны;

• судебный порядок разрешения споров между органами федерации и ее субъектами, в том числе споров о компетенции ;

• запрещение изменять границы между субъектами федерации без их согласия.

Однако, закрепляя за субъектами федерации самостоятельность в пределах их компетенции, а также гарантии такой самостоятельности, конституции зарубежных федераций вместе с тем стремятся обеспечить государственное единство и территориальную целостность соответствующей страны. Гарантиями государственного единства федерации , в первую очередь, выступают наличие федеральной конституции и федеральных законов , обладающих верховенством на всей территории страны, а также федеральных органов государственной власти, принимающих общеобязательные в масштабах всего государства правовые акты и обеспечивающих их исполнение. Гарантией целостности федерации служит также то, что вопросы, обеспечивающие государственное единство, отнесены к ведению федерации, — это, прежде всего, вооруженные силы и денежная эмиссия. За субъектами федерации не признается право сецессии , т.е. одностороннего выхода из состава федерации.

Перечисленные конституционно-правовые гарантии целостности федерации действуют в обычных условиях и представляют собой меры косвенного контроля федерации за деятельностью ее субъектов и косвенного федерального принуждения. Вместе с тем конституции ряда федеративных государств не ограничиваются указанными средствами и в целях обеспечения государственного единства, порядка, безопасности, прав и свобод граждан предусматривают возможность применения в исключительных случаях мер прямого федерального принуждения к органам субъектов федерации. Зарубежный опыт выработал несколько моделей такого принуждения. Например, ст. 37 Основного Закона ФРГ устанавливает, что «если земля не выполняет федеральных обязательств, возложенных на нее Основным Законом или другим федеральным законом, Федеральное правительство может с согласия Бундесрата принять необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению этих обязательств в порядке принуждения со стороны Федерации. Для проведения таких мер принуждения Федеральное правительство или его уполномоченный имеет право давать указания всем землям и их учреждениям».

Конституции федеративных государств устанавливают основы правового статуса субъектов федерации . Помимо положений о компетенции субъектов, о гарантиях их прав и формах их участия в осуществлении полномочий, конституции федерации, как правило, содержат указания об основах государственной и правовой организации субъектов.

Субъекты федерации, как правило, имеют собственное гражданство; конституции, которые не нуждаются в утверждении органами федерации; органы государственной власти, систему которых они определяют самостоятельно в соответствии с основными принципами, устанавливаемыми федеральной конституцией , могут заключать договоры друг с другом и с федеральными властями по вопросам своей компетенции. Что же касается права субъектов федерации заключать международные договоры и в иных формах осуществлять международную правосубъектность, то этот вопрос по-разному решается в различных конституциях. Так, Конституция США запрещает штатам «вступать в договоры, союзы или конфедерации» (раздел 10, ст. 1). Основной Закон ФРГ разрешает землям в пределах их законодательной компетенции заключать договоры с иностранными государствами с согласия Федерального правительства (ст. 29).

Как видно, субъекты федерации обладают целым рядом признаков государства, но государственного суверенитета они не имеют. Это проявляется в том, что законодательство субъектов федерации должно соответствовать конституции и законам федерации, их территория является неотъемлемой частью территории федерации, при этом права сецессии они не имеют, отсутствуют у них также собственные вооруженные силы и валюта. Поэтому конституции федеративных государств, как правило, суверенитета субъектов федерации не провозглашают. Хотя имеются и исключения. Так, Конституция Швейцарской Конфедерации устанавливает: «Кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен Федеральной конституцией» (ст. 3).