Ограничения президентской власти

Конституционализм – это искусство создания юридических правил того, как приручить Власть. Власть надо контролировать и ограничивать, чтобы добиться справедливого баланса между интересами отдельного человека и интересами государства, между интересами большинства и меньшинства, тех, кто правит, и тех, кем правят. Решений на все времена, справедливых на протяжении веков, не существует. Но после долгого периода проб и ошибок в Европе возникли некоторые общепризнанные принципы. Наиболее важные среди них – демократия, права человека и верховенство права.

Поэтому по окончании социалистического периода все центрально- и восточноевропейские, а также среднеазиатские страны ориентировались именно на эти ценности, закрепляя их в новых конституциях.

Исторический контекст установления ограничений президентской власти в новых конституциях посткоммунистических стран

Разработку конституций в новых демократиях можно рассматривать как реакцию на негативный исторический опыт … . Одной из главных проблем было злоупотребление властью со стороны компартий и … партийного руководства … . Не существовало четкой границы между государством, обществом и политической партией. … Передача власти всегда сопровождалась отсутствием открытости и закулисной борьбой. …

Таким образом одной из самых сложных задач было определить новые и эффективные правила не только для ограничения авторитарной власти в целом, но и для временного ограничения личной власти. … Главной целью этого периода было обеспечить плавную передачу полномочий и избежать кровопролития – пример знаменитого «круглого стола» в Польше показывает, как сложно было найти полудемократический компромисс передачи власти (БЫЛО НА КПЗС, ТАМ ПОТОМ ЛЮСТРАЦИЯ И ВСЯКАЯ ДРУГАЯ НЕ ОЧЕНЬ ПРИЯТНАЯ ШТУКА + ПЕРЕГОВОРЫ БЫЛИ ОЧЕНЬ ИНТЕЛЛИГЕНТНЫМИ). … Первое поколение президентов в центрально- и восточноевропейских странах часто считалось «переходным решением» до разработки общепринятых и устойчивых правил легитимной передачи власти и ее ограничения.

Дальнейшие изменения в новых конституциях в конце 1990-х годов и в начале ххi века

В некоторых странах конституционный компромисс, найденный изначально сохраняется в неприкосновенности до сих пор. В других странах он вскоре был оспорен. …

… В Словакии внесение изменений в Конституцию в 1999 году было необходимо из-за политического пата, в ходе которого парламенту не удавалось избрать нового Президента Республики в 1998 году: парламентские выборы Президента были заменены всенародным голосованием. В Хорватии Конституция была заменена после окончания «эпохи Туджмана». Баланс сил сместился в сторону парламента. …

В некоторых случаях конституция открыто не пересматривалась, но тем не менее первоначально разработанная система разделения властей была изменена или даже заменена на противоположную. Это имело место в Российской Федерации, где решения Конституционного Суда, фундаментальные правовые акты, такие как законы об изменении избирательной системы … и интерпретация политическими игроками конституционных ролей привели к заметному изменению в провозглашаемой Конституцией модели разделения властей. …

Временные ограничения на президентскую власть в разных конституционных системах

США:

Традиция ограничения периода занимания президентской должности двумя сроками существовала в США с самого начала конституционной системы. … Хотя не было никаких четких конституционных положений запрещающих президентам избираться на должность более чем дважды, это ограничение соблюдалось всеми американскими президентами … , за исключением Франклина Рузвельта, который был избран на четвертый срок в 1944 году, но вскоре после этого скончался. Чтобы гарантировать неписанное правило от последующих нарушений в 1951 году путем ХХII Поправки в Конституцию было внесено следующее положение: «Ни одно лицо не может быть избрано на должность Президента более чем два раза…»

Западная Европа:

Тем не менее на протяжении переходного периода между старой эпохой и определением новых конституционных рамок … вновь избранные президенты не всегда были на высоте, чтобы воздержаться от политических распрей, особенно во время первого президентского срока. Некоторые из них, такие как Арпад Генц и Лех Валенса, часто прибегали к праву вето на парламентские законы. Другие неоднократно использовали свое право инициирования законодательного процесса. Более того, характерной чертой политической культуры стал антагонизм между президентом и премьер-министром, как в Чехии и Словакии. В Венгрии для прояснения соответствующих компетенций стороны обратились в Конституционный Суд.

… Лимит на сроки соблюдался, но в политике власти он не являлся решающим фактором.

***

Как показал опыт, на протяжении первых десятилетий после конституционных реформ в посткоммунистических странах ограничения власти, основанные на сдержках и противовесах, могли быть легко преодолены посредством переинтерпретаций и манипуляций в рамках политического процесса. …

Относительный характер традиционных ограничений на президентскую власть, основанных на доктрине разделения властей можно продемонстрировать на нескольких примерах.

В то время как Конституция США прямо заявляет, что «исполнительная власть предоставляется Президенту Соединенных Штатов Америки, конституции посткоммунистических стран не следовали этому образцу. Президент не облекается властью путем общей статьи. Вместо этого компетенции четко перечисляются в виде ограниченного каталога.

Однако рамки таких каталогов можно раздвинуть, что в действительности и происходит, ссылаясь на широкие конституционные полномочия президента. Эти определения могут иметь самый разных характер.

• В Эстонии Президент характеризуется просто как «глава государства» (§ 77 Конституции Эстонии).

• В Армении Президент, кроме того, является «гарантом независимости, территориальной целостности и безопасности Республики», который «обеспечивает соблюдение Конституции, нормальное функционирование законодательной, исполнительной и судебной властей»(ст.49 Конституции Армении).

• Конституционный Суд РФ взял соответствующее положение Конституции, определяющее роль Президента как «гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина» (ст.80 Конституции РФ) как отправную точку для оправдания полномочий ultra vires, не предусмотренных в каталоге президентских прерогатив. …

Указы и распоряжения президента стоят иерархически ниже парламентских законов и должны соответствовать законам и конституции. Несмотря на эти установления сфера президентских полномочий издавать указы и распоряжения по-прежнему кажется неясной; разграничительная линия между законодательством исполнительной власти и парламента часто расплывчата. … Одним из наиболее крайних примеров является законодательная деятельность покойного Президента Туркмении Ниязова. Многие из его указов, такие как запрет видеоигр или балета и оперы, прямо нарушали права человека.

В общем случае … ограничения [полномочий президента] эффективны лишь тогда, когда политический процесс основан на честной игре, а законодательные правила воспринимаются всерьез. … Наиболее важным фактором функционирования «сдержек и противовесов» является устойчивая, хорошо развитая демократическая конституционная культура. … Если конституционные основы не соответствуют существующим в данной системе отношениям, мнениям, ценностям, эмоциям, информации и опыту, они обречены на неудачу.

Среди всех ограничений на президентскую власть, вероятно, наиболее эффективное- это установления, запрещающие переизбрание после двух сроков. … Хотя ограничения на президентский срок не могут предотвратить авторитарного правления как такового, они, если серьезно к ним относиться являются фактором, препятствующим застою. А преодоление застоя может преодолеть ошибочные тенденции. …