Глава 10. Органы местного самоуправления

§ 1. Органы местного самоуправления: общая характеристика

Термин "органы местного самоуправления" относится к числу конституционных. Он используется в ст. ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 Конституции РФ. В соответствии со ст. 2 Закона от 6 октября 2003 г. органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Данное определение базируется на положениях Конституции РФ: "местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления" (ч. 2 ст. 130); "органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения" (ч. 1 ст. 132); "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" (ст. 12).

Конституция РФ не дает прямого ответа, какие органы местного самоуправления могут осуществлять функции местного самоуправления. Статья 34 Закона от 6 октября 2003 г. определяет, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Структура органов местного самоуправления. Термин "структура" означает, что органы местного самоуправления - не изолированные друг от друга формирования. Обладая собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, они находятся в организационных, компетенционных связях друг с другом. При этом сохраняются особенности их образования, функционирования и взаимоотношения с органами государственной власти и населением. Следует заметить, что правоприменительная практика столкнулась с трудностями, связанными с толкованием конституционного понятия "структура органов местного самоуправления".

В соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Возникает вопрос что население вправе определять самостоятельно - только общий набор органов местного самоуправления и их взаимное положение или еще и внутреннюю организацию данных органов? Можно предположить, что Конституция не дает оснований ограничивать понимание структуры органов местного самоуправления первым, узким значением. Думается, что под структурой органов местного самоуправления следует понимать, во-первых, набор органов местного самоуправления, взаимоотношения между ними, во-вторых, внутреннее их подразделение на отделы, управления, сектора, комитеты, группы, тому подобные единицы и взаимоотношения последних.

Структура органов местного самоуправления - элемент их системы. Последней охватываются не только набор органов местного самоуправления, взаимоотношения между ними, внутренняя структура отдельных органов местного самоуправления, но и компетенция органов, должностных лиц, нормативная основа их деятельности, материально-финансовые ресурсы. Кроме того, в указанную систему наряду со структурой органов местного самоуправления могут входить органы, которые наделяются признаками, свойственными государственным органам, и нацеливаются на выполнение отдельных государственных полномочий.

Определение структуры органов местного самоуправления. Обращаясь к формулировке ст. 131 Конституции РФ, можно сделать вывод, что под самостоятельностью населения в вопросе определения структуры органов местного самоуправления подразумевается право населения соответствующей территории решать указанный вопрос как через прямое волеизъявление, так и через представительный орган местного самоуправления. При этом необходимо обратить внимание на механизм реализации права граждан на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления. Следует учитывать, что исходя из ч. 3 ст. 55 Конституции РФ указанное право может быть ограничено только федеральным законом и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Структура органов местного самоуправления подлежит изложению в уставе муниципального образования. Вместе с тем данное положение не может рассматриваться как указание на невозможность урегулирования данного вопроса в случае отсутствия устава. Право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления относится к правам, гарантированным Конституцией РФ (ч. 1 ст. 131). В отсутствие устава муниципального образования представительный орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования, вправе своим решением определить структуру органов местного самоуправления.

В случае, если не осуществлено волеизъявление населения соответствующей территории по вопросу определения структуры органов местного самоуправления (непосредственно или через представительный орган местного самоуправления), то возможно временное формирование органов местного самоуправления в соответствии с их структурой, предусмотренной ранее принятыми нормативными правовыми актами. При этом необходимо учитывать, что они подлежат применению лишь в части, не противоречащей названному Федеральному закону.

При формировании структуры органов местного самоуправления муниципального образования на местном референдуме (сходе граждан), а также и представительным органом местного самоуправления устанавливаются:

1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;

2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется путем внесения изменений в устав муниципального образования. Следует иметь в виду, что решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе последнего.

Назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования осуществляется органами государственной власти субъекта РФ при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

Органы государственной власти субъекта РФ проводят местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в случае, если в течение месяца со дня вступления в силу закона субъекта Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума (схода граждан) выступила группа избирателей муниципального образования численностью не менее 3% от общей численности избирателей муниципального образования, организовавшая сбор подписей граждан и представление подписных листов в избирательную комиссию субъекта Федерации в порядке, предусмотренном федеральными законами для проведения местного референдума. Избирательная комиссия субъекта РФ проверяет подлинность собранных подписей граждан, назначает дату проведения местного референдума (схода граждан), осуществляет иные предусмотренные федеральными законами полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местного референдума (схода граждан). Полномочия местной администрации по организационному и материально-техническому обеспечению проведения местного референдума (схода граждан) осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Федерации.

При отсутствии предусмотренной Федеральным законом инициативы граждан о проведении местного референдума (схода граждан) структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания. И еще важно отметить, что финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления должно осуществляться исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

Поскольку структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, надо предполагать ее большое разнообразие. Однако такое разнообразие возможно в определенных пределах, которые обеспечивают действенность местного самоуправления. В Законе от 6 октября 2003 г. установлено, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных данным Законом. Кроме этого, в нем закреплено, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных традиций.

Поскольку органы местного самоуправления являются органами народовластия, а народ осуществляет свою власть непосредственно или через представителей, формирование невыборных органов местного самоуправления должно быть, хотя бы косвенно, связано с волеизъявлением граждан. В связи с этим представляется, что невыборными органами местного самоуправления могут считаться не любые структуры муниципальной власти, участвующие в решении вопросов местного значения, а лишь те из них, которые сформированы органами (должностными лицами), обретшими полномочия в ходе волеизъявления граждан (представительный орган, глава муниципального образования).

Известно, что под органом обычно понимается коллегиальная структура. Однако ни из Конституции РФ, ни из приведенного определения такого ограничения не следует. Допустимо существование как коллегиальных, так и единоличных органов местного самоуправления. Этот вывод соответствует и позиции Конституционного Суда РФ, указавшего, что должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления (Определение Конституционного Суда РФ от 26 сентября 1996 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Ярославской области).

Имея в виду как выборный, так и невыборный статус органов местного самоуправления, надо учитывать, что они не могут назначаться "сверху", их состав не должен согласовываться с государственными органами. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных ч. ч. 5 и 11 ст. 37 Закона от 6 октября 2003 г.

В свое время достаточно определенно по поводу назначения "сверху" должностных лиц местного самоуправления высказывался Верховный Суд РФ, рассматривая кассационную жалобу на решение судебной коллегии по гражданским делам Ярославского областного суда от 21 ноября 1994 г. Суть спора состояла в том, прав ли вице-губернатор Ярославской области, принимая постановление об освобождении от обязанностей главы администрации г. Углича и назначении на эту должность другого лица. Жители г. Углича обратились в суд с жалобой на этот и другие акты администрации, ссылаясь на то, что на основании Конституции РФ органы местного самоуправления с соответствующими руководителями должны формироваться непосредственно населением того региона, где они образуются, а органы государственной власти субъекта РФ не обладают правом вмешательства в дела местного самоуправления, в том числе и в форме назначения главы местной администрации.

Если недопустимо назначение сверху руководителей администрации как выборных органов, то столь же неприемлемо направление органами государственной власти своих кандидатов на невыборные должности, поскольку это тоже внутреннее дело самих муниципальных образований. Неправомерно указывать сверху, какие органы местного самоуправления (общие, отраслевые, функциональные) надо создавать.

Вместе с тем следует иметь в виду, что выборность и невыборность органов местного самоуправления - это лишь разграничение органов по порядку их образования. Такое разграничение не дает полного представления о функциональном назначении органов местного самоуправления. Содержательная классификация данных органов сводится к их делению на представительные, исполнительные и иные. Представительные органы по характеру своей деятельности являются органами, осуществляющими учредительные и нормотворческие функции, которые заключаются в выявлении и формировании интересов населения муниципального образования, т.е. в выработке на основе обсуждения и согласия большинства депутатов решений, определяющих пути развития муниципального образования. Эти стратегические решения требуют, в свою очередь, решений и действий, направленных на претворение намеченного в жизнь. Этим занимаются исполнительные органы, которые могут быть как выборными, так и невыборными.

Не менее важно помнить и о том, что не может быть нескольких представительных органов у одного муниципального образования. Главный признак представительного органа в том и состоит, что, будучи выборным органом, он один объединяет в своем лице все местное население и уполномочен этим населением на решение важнейших вопросов его жизнедеятельности.

В муниципальном образовании могут формироваться наряду с представительным органом иные коллегиальные органы для выполнения отдельных функций местного самоуправления. Однако они не могут выполнять по закону те функции, которыми наделены представительные органы.

По своему назначению органы местного самоуправления подразделяются на органы общей и специальной компетенции, т.е. на органы, решающие широкий круг вопросов, не ограниченный одной какой-либо сферой, и органы, предназначенные руководить отраслью, специфическим кругом дел. К первым можно отнести представительные органы, глав муниципальных образований, местные администрации. Специальной компетенцией обладают контрольные органы, избирательные комиссии, отделы, управления, комитеты, службы местной администрации.

Хотя на уровне местного самоуправления формально не применяется принцип разделения властей, каждый орган должен действовать так, чтобы не дублировать другие. Согласно закону органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения в соответствии с уставом данного муниципального образования. Компетенция - это круг постоянных и устойчивых полномочий, отраженных в нормативных правовых актах местного самоуправления.

Здесь мы подходим еще к одному основанию классификации органов местного самоуправления, позволяющему дополнить характеристику этих органов. Речь идет о классификации по способу принятия решений - коллегиальному и единоличному. Ясно, что представительный орган не может быть единоличным. Его основное назначение - интегрирование интересов различных групп населения, представленных депутатами. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения. Поэтому свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке. Причем такой порядок - прямое следствие и характера принимаемых решений - представительный орган, как было указано выше, решает наиболее значимые для муниципального образования вопросы.

Вопросы в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, когда конкретными участниками деятельности руководят профессионалы, и они же несут персональную ответственность за результаты своей деятельности. Однако и в сфере исполнительно-распорядительной наиболее существенные решения также можно принимать с учетом мнения коллегиальных формирований. Это могут быть коллегии местных администраций при главах муниципальных образований, главах местных администраций.

Что касается коллегиальных органов местного самоуправления, то их формирование на основе выборности не означает, что их представители должны избираться одновременно и по однотипной процедуре. Избрание членов выборного органа (депутатов, представителей, муниципальных советников и т.д.) может производиться по частям. К примеру, допустим порядок, при котором каждые два года проводятся выборы половины состава членов выборного органа при сроке полномочий каждого из представителей в четыре года. Допустимо и исполнение различных механизмов избрания в один и тот же выборный орган (например, возможно деление территории муниципального образования на избирательные округа с различным числом мандатов). Не противоречит статусу выборного органа и включение в его состав лица, избранного всем населением муниципального образования. Однако это многообразие имеет установленные законами ограничения - гарантии избирательных прав граждан должны быть соответствующим образом оформлены в региональных законах и в уставе, а также иных нормативных актах муниципального образования.