§ 3. Образование и организация деятельности избирательных комиссий

Подготовка и проведение муниципальных выборов осуществляется системой избирательных комиссий, возглавляемой Центральной избирательной комиссией (ЦИК) РФ. В указанную систему также входят избирательные комиссии субъектов Федерации, муниципальных образований, окружные, участковые избирательные комиссии. В организации муниципальных выборов могут также принимать участие территориальные (районные, городские и другие) комиссии.

Правовая природа комиссий. Комиссии являются органами коллегиальными и в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти, местного самоуправления. Даже от органов, формирующих их. Акты, принятые комиссиями в пределах их полномочий, обязательны для всех участников выборов. Названные акты не подлежат государственной регистрации. Нет полного подчинения и между вышестоящими и нижестоящими комиссиями. В то же время решения вышестоящей комиссии, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для нижестоящих комиссий. Решение комиссии, противоречащее закону либо принятое с превышением установленной компетенции, подлежит отмене вышестоящей комиссией или судом. При этом вышестоящая комиссия вправе принять решение по существу вопроса или направить соответствующие материалы на повторное рассмотрение комиссией, решение которой было отменено.

ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов РФ, территориальные комиссии являются государственными органами. Избирательные комиссии муниципальных образований - входят в систему органов местного самоуправления. Следовательно, должны наделяться статусом органов местного самоуправления. Их место в системе органов местного самоуправления должно определяться уставами муниципальных образований. Остальные комиссии являются общественными формированиями со специальным статусом. Данный статус задается исключительно избирательным законодательством. Законодательство о некоммерческих организациях к избирательным комиссиям неприменимо. ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов РФ обладают правами юридического лица. Территориальные комиссии и избирательные комиссии муниципальных образований могут наделяться такими правами.

Непосредственно за подготовку и проведение муниципальных выборов отвечают избирательные комиссии муниципальных образований (муниципальные комиссии), окружные, участковые комиссии. При проведении муниципальных выборов каждая предшествующая из них является вышестоящей для последующих. На основе обращения представительного органа местного самоуправления избирательная комиссия субъекта Федерации может принять решение о возложении полномочий муниципальной комиссии на территориальную комиссию или наоборот. Из названных комиссий на постоянной основе работают муниципальные и территориальные комиссии. Они формируются на четырехлетний срок. Если срок полномочий данных комиссий истекает в период избирательной кампании, в которой они участвуют, то срок полномочий продлевается до окончания указанной кампании. Данное положение не применяется к муниципальным комиссиям при проведении повторных и дополнительных выборов депутатов представительного органа местного самоуправления. Окружные комиссии хотя и действуют на непостоянной основе, но имеют довольно продолжительный срок полномочий - он истекает в день официального опубликования решения о назначении следующих соответствующих выборов. Полномочия участковых комиссий прекращаются по общему правилу через десять дней со дня официального опубликования результатов выборов.

Формирование комиссий. Муниципальные комиссии формируются соответствующими представительными органами местного самоуправления. Территориальные комиссии - избирательными комиссиями субъектов РФ. Окружные и участковые комиссии - вышестоящими для них комиссиями.

Для муниципальных, территориальных комиссий период, в который органы, формирующие такие комиссии, принимают предложения по их составу, должен составлять не менее одного месяца, а для окружных и участковых комиссий - не менее 10 дней. Муниципальные, окружные, территориальные, участковые комиссии формируются на основе предложений избирательных объединений, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания РФ, законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, представительном органе местного самоуправления. Это не полный перечень субъектов выдвижения. Так, при формировании муниципальных комиссий учитываются также предложения собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, избирательной комиссии муниципального образования предыдущего состава, избирательной комиссии субъекта Федерации. Причем представительный орган местного самоуправления обязан назначить в состав муниципальной избирательной комиссии не менее двух членов по предложениям избирательной комиссии субъекта Федерации.

В избирательную комиссию может быть назначено не более одного представителя от каждой политической партии, от каждого избирательного объединения, иного общественного объединения, от каждого избирательного блока. Политическая партия, избирательное объединение, блок не вправе предлагать одновременно несколько кандидатур для назначения в состав одной комиссии. Государственные и муниципальные служащие не могут составлять более 1/3 от общего числа членов комиссии. Указанное положение может не применяться при формировании участковых комиссий на избирательных участках, образованных на территориях воинских частей, расположенных в обособленных, удаленных от населенных пунктов местностях.

Законодатель, обеспечивая четкое осуществление избирательных прав граждан, предусмотрел на тот случай, когда уполномоченные органы вовремя не формируют соответствующие комиссии, страховочный механизм. Если уполномоченные законом органы не назначат состав или часть состава комиссии в срок, установленный законом, либо если на соответствующей территории отсутствует указанный орган государственной власти, орган местного самоуправления, либо если соответствующая комиссия не сформирована, состав или часть состава муниципальной избирательной комиссии назначается избирательной комиссией субъекта РФ, иной комиссии - вышестоящей комиссией.

Избирательная комиссия может быть расформирована судом в случаях: а) нарушения комиссией избирательных прав граждан, повлекшего за собой признание ЦИК РФ, избирательной комиссией субъекта РФ (в том числе на основании решения суда), недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов; б) неисполнения комиссией решения суда или вышестоящей комиссии.

Компетенция комиссий. Полномочия, порядок деятельности избирательных комиссий, организующих муниципальные выборы, устанавливаются Конституцией РФ, Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Комиссии обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав граждан, осуществляют подготовку и проведение выборов. Они обязаны в пределах полномочий рассматривать поступившие к ним обращения о нарушении законодательства, проводить проверки по этим обращениям и давать лицам, направившим обращения, письменные ответы. В период избирательных кампаний такие ответы должны даваться по общему правилу в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования. По обращениям, поступившим в день голосования или в день, следующий за днем голосования, ответы даются немедленно. Если факты, содержащиеся в обращениях, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются комиссиями не позднее чем в десятидневный срок.

Комиссии вправе обращаться с представлениями о проведении проверок и пресечении нарушений закона в правоохранительные органы, органы исполнительной власти. Указанные органы обязаны в пятидневный срок, если представление получено за пять и менее дней до дня голосования, - не позднее дня, предшествующего дню голосования, а если в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно принять меры по пресечению этих нарушений и незамедлительно проинформировать о результатах обратившуюся комиссию. Если факты, содержащиеся в представлении, требуют дополнительной проверки, указанные меры принимаются не позднее чем в десятидневный срок. Комиссии обеспечивают информирование избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных действий, о ходе избирательной кампании, а также о кандидатах, об избирательных объединениях, блоках, выдвинувших кандидатов, списки кандидатов.

Избирательная комиссия муниципального образования: осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав; обеспечивает подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления, издание необходимой печатной продукции; обеспечивает единый порядок распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, блоками, установления итогов голосования, определения результатов выборов, опубликования итогов голосования и результатов выборов; осуществляет меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов, распределяет выделенные из местного бюджета, бюджета субъекта Федерации средства на финансовое обеспечение выборов, контролирует целевое использование указанных средств; оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям; заслушивает сообщения органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов; рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения; осуществляет иные полномочия.

Окружная избирательная комиссия в своем округе: осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав; взаимодействует с органами государственной власти, органами местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в округе; осуществляет регистрацию кандидатов; утверждает текст бюллетеня в округе; обеспечивает единый порядок голосования, подсчета голосов избирателей, установления итогов голосования, определения результатов выборов, а также порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов; определяет результаты выборов по округу; публикует в средствах массовой информации результаты выборов по округу; оказывает правовую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям; рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения; осуществляет иные полномочия.

Территориальная комиссия в рамках конкретных выборов может наделяться полномочиями избирательной комиссии муниципального образования (муниципальной комиссии), о чем уже говорилось. В таком случае она обладает полномочиями муниципальной комиссии. В других случаях территориальные комиссии, предназначенные прежде всего для организации и проведения выборов в органы государственной власти, могут осуществлять в ходе муниципальных выборов отдельные организационные действия.

Участковая комиссия на своем участке: информирует население об адресе и о номере телефона участковой комиссии, времени ее работы, а также о дне, времени и месте голосования; уточняет список избирателей, производит ознакомление избирателей со списком, рассматривает заявления об ошибках и неточностях в данном списке, решает вопросы о внесении в него изменений; обеспечивает подготовку помещений для голосования, ящиков для голосования и другого оборудования; обеспечивает информирование избирателей о зарегистрированных кандидатах, об избирательных объединениях, блоках, зарегистрировавших списки кандидатов; контролирует соблюдение порядка проведения предвыборной агитации; выдает открепительные удостоверения; организует на участке голосование в день голосования, а также досрочное голосование; проводит подсчет голосов, устанавливает итоги голосования на участке, составляет протокол об итогах голосования и передает его в территориальную комиссию; объявляет итоги голосования на участке и выдает заверенные копии протокола об итогах голосования либо заверяет указанные копии лицам, осуществлявшим наблюдение за ходом голосования; рассматривает в пределах своих полномочий жалобы (заявления) на нарушение избирательного законодательства и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения; при обнаружении правонарушений составляет протоколы об административных правонарушениях (готовит материалы для таких протоколов) и направляет данные протоколы в правоохранительные органы или суд; обеспечивает хранение и передачу в вышестоящие комиссии документов, связанных с подготовкой и проведением выборов; осуществляет иные полномочия.

Организация деятельности комиссий. Деятельность комиссий осуществляется коллегиально и гласно. Комиссия приступает к работе, если ее состав сформирован не менее чем на две трети от установленного состава. Комиссия, действующая на постоянной основе, собирается на свое первое заседание не позднее чем на 15-й день после вынесения решения о назначении ее членов с правом решающего голоса. При этом в состав комиссии должно быть назначено не менее 2/3 членов комиссии. Со дня первого заседания новой комиссии полномочия предыдущей комиссии прекращаются. Срок полномочий комиссии исчисляется со дня ее первого заседания.

Председатель муниципальной комиссии избирается тайным голосованием на ее первом заседании из числа членов комиссии с правом решающего голоса в следующем порядке: а) при наличии предложения избирательной комиссии субъекта РФ - по предложению данной избирательной комиссии; б) в случае отсутствия предложения избирательной комиссии субъекта РФ - по предложениям, внесенным членами муниципальной комиссии с правом решающего голоса. Если предложенная избирательной комиссией субъекта РФ кандидатура на должность председателя комиссии будет отклонена, избирательная комиссия субъекта РФ обязана предложить новую кандидатуру из числа членов муниципальной комиссии с правом решающего голоса. Закон умалчивает о том, что следует делать, если и вторая кандидатура будет отклонена. Надо, видимо, исходить из того, что в таком случае муниципальная комиссия самостоятельно решает вопрос о своем председателе. Председатели окружных, территориальных, участковых комиссий назначаются на должность из числа их членов с правом решающего голоса и освобождаются от должности непосредственно вышестоящими комиссиями. Заместитель председателя и секретарь комиссии избираются тайным голосованием на ее первом заседании из числа членов комиссии с правом решающего голоса.

Заседания комиссии созываются ее председателем по мере необходимости. Заседание также обязательно проводится по требованию не менее 1/3 от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. Член комиссии с правом решающего голоса обязан присутствовать на всех заседаниях комиссии.

Заседание любой комиссии, за исключением ЦИК РФ, является правомочным, если на нем присутствует большинство от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. Комиссия по требованию любого ее члена, а также любого присутствующего на заседании члена вышестоящей комиссии обязана проводить голосование по любым вопросам, входящим в ее компетенцию и рассматриваемым комиссией на заседании в соответствии с утвержденной повесткой дня.

Решения комиссии об избрании, назначении на должность либо об освобождении от должности председателя, заместителя председателя, секретаря комиссии, а также о внесении предложений по кандидатурам на указанные должности, о финансовом обеспечении подготовки и проведения выборов, о регистрации кандидатов, списков кандидатов и об обращении в суд с заявлением об отмене их регистрации, об итогах голосования или о результатах выборов, о признании выборов несостоявшимися или недействительными, о проведении повторного голосования или повторных выборов, об отмене решения нижестоящей комиссии принимаются на заседании комиссии большинством голосов от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. Решения об освобождении от должности председателя, заместителя председателя, секретаря комиссии, замещающих указанные должности в результате избрания, принимаются тайным голосованием (за исключением случая освобождения от должности по личному заявлению). Решения комиссии по иным вопросам принимаются большинством голосов от числа присутствующих членов комиссии с правом решающего голоса. При принятии комиссией решения в случае равного числа голосов членов комиссии с правом решающего голоса, поданных "за" и "против", голос председателя комиссии (председательствующего на заседании) является решающим. Решения комиссии подписываются председателем и секретарем комиссии (председательствующим на заседании и секретарем заседания).

Члены комиссии с правом решающего голоса, несогласные с решением комиссии, вправе в письменной форме высказать особое мнение. Оно должно быть рассмотрено этой комиссией, отражено в ее протоколе, приложено к нему и доведено председателем комиссии до сведения вышестоящей комиссии не позднее чем в трехдневный срок со дня принятия решения, а в день голосования и в день, следующий за днем голосования, - незамедлительно.

Муниципальные, территориальные комиссии, действующие на постоянной основе и являющиеся юридическими лицами, имеют аппараты, структура и штаты которых устанавливаются указанными комиссиями самостоятельно. Замещение работниками аппаратов территориальных, муниципальных комиссий, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, соответственно должностей государственной службы субъекта РФ, муниципальной службы определяется законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, уставами муниципальных образований и иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Комиссии могут привлекать граждан к выполнению работ, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдума, по гражданско-правовым договорам.

Деятельность избирательных комиссий осуществляется гласно. Это прежде всего обеспечивается открытым характером их заседаний, иных проводимых ими мероприятий. Кроме того, при осуществлении участковой, территориальной комиссиями работы со списками избирателей, с бюллетенями, открепительными удостоверениями, протоколами об итогах голосования вправе без особого разрешения присутствовать члены вышестоящих комиссий, кандидаты, их доверенные лица, уполномоченные представители или доверенные лица избирательных объединений, блоков. Избирательная комиссия обязана обеспечить оповещение и возможность свободного доступа указанных лиц на свои заседания и к работе с вышеназванными документами. Открытый характер деятельности комиссий обеспечивается также тем, что на всех их заседаниях, при работе с названными документами, при подсчете голосов избирателей вправе присутствовать представители средств массовой информации.

Еще одно проявление гласности - введение зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, блоками, выдвинувшими своих кандидатов в состав избирательных комиссий, членов этих комиссий с правом совещательного голоса. Что касается участковых комиссий, то с момента начала их работы в день голосования, в дни досрочного голосования и до получения вышестоящей комиссией протокола об итогах голосования, а равно при повторном подсчете голосов избирателей на избирательных участках вправе присутствовать наблюдатели, в том числе иностранные (международные) наблюдатели.