§5 Аппарат главы государства: политико-правовой статус

Влияние аппарата главы государства на текущую политику в значительной степени зависит от объема полномочий последнего. Если в президентской и смешанной республиках это влияние является весьма заметным, и даже возникают вопросы относительно пересечения сфер ведения кабинета (правительства) и администрации президента, то в парламентских формах правления проблемы избыточного внеконституционного влияния администрации (аппарата) главы государства на политический процесс менее актуальны.

Как правило, администрация (аппарат, канцелярия) главы государства лишь упоминается в конституции (Российская Федерация) без определения правового статуса⁶⁵, иногда в общей форме характеризуется его правовая природа (Польша) как вспомогательного органа при президенте⁶⁶. Более детально статус данного органа определяется в текущем законодательстве.

Примечательно, что в США и во Франции, где данный институт является достаточно влиятельным, упоминания о нем в конституциях и вовсе отсутствуют. В США понятие администрации включает в себя всю исполнительную власть во главе с президентом и вице-президентом. В узком смысле термину администрация соответствует Исполнительное управление президента США - ИУП (Executive Office of the President-ЕОР), созданное в период правления Ф.Д.Рузвельта на основе Акта о реорганизации 1939 г., оно стало важнейшим институциональным нововведением в механизме исполнительной власти США⁶⁷. Первоначально в состав данного органа входили только два структурных подразделения: аппарат Белого дома и Административно-бюджетное управление, созданное в 1921 году и первоначально входившее в Министерство финансов. Со временем ИУП, превратилось во влиятельный институт, действующий параллельно с кабинетом министров, занимаясь сопоставимым кругом проблем, который существенно расширил сферу своей компетенции, выдвинувшись на центральное место в системе исполнительной власти. В годы Второй мировой войны в него входили уже четыре учреждения, а в последующем добавилось еще более десяти.

Данный орган подчиняется непосредственно главе государства и призван оказывать содействие в обеспечении выполнения им своих полномочий. Сотрудники осуществляют консультативную помощь при формировании политики государства, однако, если у президента возникают разногласия с Конгрессом по вопросам назначений должностных лиц исполнительной власти, то глава государства имеет возможность определить необходимого ему сотрудника в ИУП. Исполнительный управление включает помощников и советников президента, а также вспомогательный персонал. В структуру входят Офис Белого дома, Совет национальной безопасности, Совет экономических консультантов, Совет по качеству окружающей среды, Административно-бюджетное управление, Управление по национальной политике в области контроля за наркотиками, Управление научно-технической политики, Офис торгового представителя США, Совет по внутренней политике, Национальный экономический совет, управление по межправительственным вопросам, Управление по связям с общественностью, Совет по качеству гендерной политики, и еще целый ряд подчиненных структур, в составе которых в общей сложности работает около 4000 сотрудников⁶⁸.

Аппарат президента Французской Республики (Cabinet du president) существует со времен Третьей республики (1870-1940). В отличие от США он не является частью исполнительной власти и включает в себя 2 самостоятельных структуры – «военный дом», возглавляемый генеральным секретарем и «гражданский дом», работающий под руководством директора кнцелярии. Несмотря на то, что аппарат президента иногда именуется «правительством-бис», на самом деле он имеет довольно ограниченные возможности, находясь в зависимости от воли и намерений главы государства. Правовой статус аппарата не определен ни в одном официальном документе, хотя в его составе уже около 1000 человек.

На практике функции генерального секретаря заключаются в

• руководство и координация деятельности членов аппарата президента ;

• координация президентских решений с действиями правительства и всех органов государственной власти ;

• информационное обеспечение президента ;

• объявление состава правительства при его назначении ;

• составление после каждого заседания Совета министров вместе с генеральным секретарем правительства информации о содержании решений и полного отчета о дискуссиях, которые не предаются гласности ;

• самостоятельное принятие некоторых решений технического характера.

Примечательно, что трое генеральных секретарей стали премьер-министрами (Эдуард Балладюр, Пьер Береговой и Доминик де Вильпен), четверо – министрами иностранных дел, а занимавший должность заместителя генерального секретаря Эммануэль Макрон президентом.

Директор Канцелярии Президента Республики отвечает за внутреннее управление республики, включая вопросы бюджета, людских ресурсов и безопасности.

Непосредственные советники президента не подчинены генеральному секретарю, что приводит к определенной конкуренции между ними и подчиненными руководителя военного дома.

Роль аппарата как политического института увеличивается в период «сожительства», когда президент и правительство оказываются в разных политических лагерях.

В структуре аппарата создаются группы, соответствующие профилю министерств. Например, группа советников по вопросам внешней политики под руководством опытного дипломата, эквивалент военного кабинета. Национальный координатор в сфере разведки и борьбы с терроризмом, назначенный актом Совета министров, консультирует президента по данным вопросам и обеспечивает сотрудничество со спецслужбами.

Входит в состав аппарата и пресс-секретарь президента, который обязан присутствовать на заседаниях Совета министров с целью улучшения информирования главы государства о работе правительства. Другие сотрудники аппарата президента специализируются в различных областях государственной политики (промышленность, экология, культура, за рубежом, выборы, образование...), отвечая за консультирование президента в соответствующих сферах, написание его выступлений, и надзор за деятельностью соответствующих министерств, обеспечивая согласованность между направлениями политики, определяемыми президентом, и их реализацией в процессе администрирования. Например, советник по вопросам правосудия отвечает за консультирование президента в этой сфере, а также по вопросам уголовного законодательства и пенитенциарной системы.

Профильные специалисты аппарата объединяются в неформальные структуры. Так, например, «дипломатическая группа», под руководством возглавляющего ее советника неоднократно подвергалась критике, поскольку, как и генеральный секретарь президента, вторгается в сферу компетенции правительства (Министерства иностранных дел).

Сотрудники аппарата президента не имеют иммунитета. Хотя на практике они несут политическую ответственность, но привлечению их к уголовной ответственности препятствуют сложные схемы принятия решений, препятствующие сбору доказательств. Вместе с тем, законодательство предусматривает меры по контролю за их деятельностью. После принятия законов о прозрачности общественной жизни 2013 года сотрудники аппарат Президента Республики направляют председателю Высшего органа по прозрачности общественной жизни декларацию об имущественном положения и декларацию интересов Статья 11 Закона n^o 2013-907 от 11 октября 2013 года " о прозрачности публичной жизни