Глава 3. Конституционно-правовой статус главы государства

§1 Место в системе государственных органов, социальное назначение и политическая роль главы государства

Глава государства – это единоличный (монарх, президент) или коллегиальный орган государственной власти, который, олицетворяя национальное единство, призван представлять государство во внутриполитической сфере и в международных отношениях, обеспечивать государственный арбитраж в спорах между органами государственной власти и (или) в зависимости от формы правления возглавлять исполнительную власть либо участвовать в ее осуществлении.

Как уже было отмечено в предыдущей главе, каждый государственный орган может быть охарактеризован по целому ряду параметров (порядку образования, институциональному постоянству, характеру выполняемых функций и типу компетенции, а также по способу принятия решений ), которые указывают на особенности его правового статуса, и, наряду с другими факторами, определяют место в государственном механизме.

По порядку образования глава государства характеризуется как орган, избираемый народом непосредственно (Франция), коллегией выборщиков (США), парламентом (ФРГ) или, получающий свой статус в результате наследования престола (Великобритания).

Исходя из критерия институционального постоянства, как монархи, так и президенты относятся к разряду постоянно-действующих органов, хотя первые могут пребывать на престоле на протяжении неограниченного периода, а мандат вторых ограничен временными пределами и количеством возможных переизбраний¹.

По характеру выполняемых функций глава государства может быть воплощением исполнительной власти (США), входить в состав исполнительной власти (Чехия), а также выполнять арбитражно-координационные функции, реализуя полномочия, которые обеспечивают его взаимодействие со всеми ветвями власти в целях обеспечения их слаженной деятельности. Глава государства может осуществлять последнюю из названных групп полномочий как в парламентарной республике (ФРГ) или парламентарной монархии (Испания)², так и в условиях смешанной формы правления (Франция), сочетая их с компетенцией в сфере исполнительной власти.

По типу компетенции главы государств относятся к группе органов общей компетенции, зачастую имея возможность распространить свои полномочия на любую из сфер ведения доступных государству.

По способу принятия решений главы государств могут быть как единолично, принимающими решения (монарх, президент) так и коллегиально (президиум³, Федеральный совет⁴, Капитаны-регенты⁵). Однако не во всех формах правления единоличное принятие решений означает одновременно и индивидуальную политическую ответственность за них главы государства.

В парламентарных и смешанных формах правления только часть решений президент принимает самостоятельно. Поскольку некоторые полномочия главы государств являются «делимыми» с правительством (премьер-министром), то решения, принимаемые во исполнение таких полномочий, требуют контрасигнатуры (компетентного министра или премьер-министра). То есть, политическая ответственность за них возлагается на то лицо, которое поставило свою вторую подпись под этим решением, а не на главу государства. Упомянутая модель принятия решений построена по аналогии с актами монарха, который не несет политической ответственности за них (в Великобритании, например, она возложена премьер-министра).

Статус главы государства определяется в конституции или ином нормативном правовом акте, занимающем высшую позицию в иерархии источников права конкретной страны.

Итак, глава государства как государственный орган и соответствующий конституционно-правовой институт, исходя из указанных особенностей, призван отражать в конкретных координатах времени и пространства представления электората и политической элиты определенной страны о той правовой форме, которая обеспечивает этому государственному органу самую высокую степень легитимности (например, за счет избрания народом), устойчивости (за счет следования политическим традициям или условиям политического компромисса), а также возможности оптимального использования ресурсов персонификации власти в целях государственного управления.

В последнем случае имеются в виду не только полномочия, которые повсюду традиционно осуществляются единоличным органом власти: представительство государства в международных отношениях, вручение государственных наград и присвоение почетных званий, решение вопросов гражданства, помилования. Существуют и иные сферы государственной практики, требующие именно активности отдельного лица, обладающего властью и авторитетом. В частности, глава государства, олицетворяет национальное единство, гарантирует верность конституции, суверенитет, безопасность, целостность государства, осуществляет функции верховного главнокомандующего, верховного арбитра в отношениях (спорах) между государственными органами. В ряде стран существует устойчивый социальный запрос на то, чтобы именно персона главы государства находилась на вершине пирамиды исполнительной власти или даже над всеми «ветвями» власти.

Кроме того, место главы государства в механизме публичной власти во многом зависит от системообразующей идеи, использованной в ходе государственного строительства. Это может быть монархическая идея единства власти (самодержавие), социалистическая концепция народовластия, воплотившаяся в единой системе советов, которой должен быть подчинен коллективный глава государства (президиум), различные вариации форм правления демократических режимов, построенные на основе принципа разделения властей.

В последнем случае в зависимости от особенностей исторического пути конкретной страны и того политического момента, когда формируется модель государственного механизма, делается выбор в пользу

• конституционной монархии, где глава государства, хотя и включен в систему сдержек и противовесов, но «царствует, а не правит»,

• президентской республики, где президент - глава исполнительной власти,

• парламентской республики, где он выполняет главным образом представительские задачи и координационные полномочия или

• смешанной республики, где президенту принадлежат ключевые полномочия в сфере исполнительной власти («президентский заповедник»⁶) и арбитража между государственными структурами.

Оценивая социально-политическое значение института главы государства, стоит принимать во внимание, что данный субъект власти и в современных условиях несет частицу того потенциала сакральности, который был характерен для монарха как монистического воплощения государства еще до утверждения конституционализма в Западной политической и правовой традиции.

Дуалистические и конституционные монархии, даже преобразовавшись в разные виды республик, под новыми институциональными наслоениями все еще сохраняют матрицу традиционной единоличной власти, которая периодически становится актуальной в период кризисов, обретая обличье «харизматического» или «популистского» лидера, готового пренебречь конституционными рамками ради достижения целей, воспринимаемых им как приоритетные.

Подобные метаморфозы характерны как для тех форм правления, в которых место президента обеспечивает ему влияние за счет обширного круга конституционных полномочий и наличия общенационального мандата (президентские, смешанные республики), так и в условиях парламентских систем, где либо президент расширяет свои властные полномочия, либо иной субъект (например, премьер-министр) берет на себя роль политического лидера⁷.

В президентских республиках социально-духовная миссия главы государства и его политико-правовая функция совпадают (что выразительно демонстрирует история президентства в США), тогда как в парламентских формах правления данные миссии зачастую разделены между главой государства (монархом, президентом) и премьер-министром⁸.

В развитии институтов, оформляющих политическое лидерство, можно наблюдать определенную цикличность: концентрация власти зачастую соответствует периоду кризисов и реформ, а достижение сбалансированности политических сил сопряжено с доминированием тенденции к децентрализации власти.

Вместе с тем не стоит питать иллюзию, что выбор «правильной» формы правления способен уберечь от появления тенденций централизации (монополизации) государственной власти тем или иным институтом ⁹. Воплощением (центром) авторитарной власти может стать не только глава государства (президент), но и любое другое должностное лицо или даже группа лиц. Авторитаризм как явление – заключен не в субъекте (главе государства), а в системе методов – типе управленческой культуры, персонифицирующей власть и пренебрегающей ценностью права (верховенства права или законности) и коллективных форм принятия решений¹⁰. Хорошей новостью в этом плане является то, что современное конституционное право обладает обширным набором инструментов противодействия опасным для общества проявлениям монополизации власти.