23. Становление, развитие и особенности института президентства в странах «постсоциалистического пространства».

Рассматривая развитие института президента на постсоветском пространстве, внимание следует акцентировать на тех государствах, где он изначально формировался в качестве высшей ступени властной иерархии. Соответственно, в этот ряд не включаются страны Прибалтики (Латвия, Литва и Эстония), так как в них институту президента отводилась и отводится на сегодняшний день значительно более скромная роль в системе государственной власти по сравнению с другими постсоветскими странами.

Основная причина такого положения дел кроется в культурно-исторических особенностях указанных обществ. Их территории в свое время входили в состав таких государств, как Речь Посполитая, Швеция и Ливония, что не могло не сказаться на политической культуре и ценностных ориентирах. Как результат, культура этих обществ сформировалась в большей степени как часть европейской культурной системы [16. С. 33]. Кроме того, все три государства после выхода из состава СССР стали ориентироваться на европейскую интеграцию, которая обязывала принять определенные правила игры, несовместимые с авторитарными началами и сильной единоличной властью [10]. Поэтому институту президента в Латвии, Литве и Эстонии изначально была отведена значительно более скромная роль, чем в других постсоветских государствах.

Вместе с тем примечательно, что институт президента в странах Прибалтики был учрежден еще в досоветский период — в 20—30-х гг. XX века. Но после вхождения в состав СССР он был упразднен, а решение о его восстановлении было принято только в период политической трансформации 80—90-е гг. XX века [4. С. 12]. Соответственно, в этих государствах уже имелся определенный опыт функционирования института президента, и он также наложил серьезный отпечаток на выбор моделей президентской власти в дальнейшем.

Говоря о факторах, обусловивших становление сильной президентской власти в странах постсоветского пространства, ряд исследователей выделяет также такие, как неразвитость гражданского общества, несформированность партийной системы и необходимость преодоления кризиса в основных сферах этих обществ, необходимость проведения ускоренной модернизации народного хозяйства и политической системы .

Наконец, отметим, что развитие института президента на постсоветском пространстве сопровождалось довольно частыми конституционными реформами, большая часть из которых либо непосредственно касалась президентской власти, либо в определенной степени затрагивала механизмы взаимодействия главы государства с другими органами государственной власти. Наибольшее число конституционных изменений (семь и более) было проведено в Кыргызстане, Молдавии, Узбекистане и Туркменистане. Если оценивать подобный подход к развитию политической системы, то стоит отметить, что слишком частые и непоследовательные конституционные реформы тормозят процесс институ-ционализации политических институтов и способны негативно сказаться на устойчивости и стабильности политической системы. Это достаточно наглядно видно на примере Кыргызстана, где последнее стало одним из главных причин революций 2005 и 2010 годов.

При всем этом вектор развития президентской власти и интенсивность ее усиления определялись самими главами государств. Президенты выступали в роли своего рода проводника осуществляемой «сверху» консервативной трансформации, влияя на развитие всей институциональной системы [9]. Другими словами, сложилась сильная зависимость института президента от самих глав государств, что в первую очередь обусловлено именно низкой степенью институционализации президентской власти. Указанная тенденция во многих случаях сохраняется и по настоящее время.

Нуссбергер А. Ограничения президентской власти в посткоммунистических странах. Сравнительное Конституционное Обозрение 2008. №5. С. 53-68.

   Конституционализм – это искусство создания юридических правил того, как приручить Власть. Власть надо контролировать и ограничивать, чтобы добиться справедливого баланса между интересами отдельного человека и интересами государства, между интересами большинства и меньшинства, тех, кто правит, и тех, кем правят. Но после долгого периода проб и ошибок в Европе возникли некоторые общепризнанные принципы. Наиболее важные среди них – демократия, права человека и верховенство права.

   Поэтому по окончании социалистического периода все центрально- и восточноевропейские, а также среднеазиатские страны ориентировались именно на эти ценности, закрепляя их в новых конституциях.

    … Удивительно, что, несмотря на общие цели и идеи, все эти посткоммунистические страны … развивались и развиваются по-разному.

     Основной вопрос заключается в том, не был ли этот процесс, именуемый «третьей волной» демократизации в конце ХХ века … остановлен или даже обращен вспять реакцией, несущей возврат к авторитарному правлению. Такая точка зрения предлагается в недавнем исследовании Фонда Бертельсманна, где указывается, что демократические принципы хотя и заняли передовые позиции на поверхности, но тем не менее не влияли на действительность. Таким образом, многим государствам присуща лишь «дефектная» или неполноценная демократия … .

   Во время процесса разработки конституций в начале 1990-х годов имелся консенсус в пользу ограничения власти, хотя выбирались самые разные модели … . Но какие бы пределы и правила ни определялись во вновь разработанных конституциях, они создавались для того, чтобы восприниматься всерьез. И тем не менее с тех пор многие ограничения сняты, многие четкие конституционные правила искажаются противоположной правовой практикой.

Исторический контекст установления ограничений президентской власти в новых конституциях посткоммунистических стран

   Разработку конституций в новых демократиях можно рассматривать как реакцию на негативный исторический опыт … . Одной из главных проблем было злоупотребление властью со стороны компартий и … партийного руководства … . Не существовало четкой границы между государством, обществом и политической партией. … Передача власти всегда сопровождалась отсутствием открытости и закулисной борьбой.  …

    Таким образом одной из самых сложных задач было определить новые и эффективные правила не только для ограничения авторитарной власти в целом, но и для временного ограничения личной власти. … Главной целью этого периода было обеспечить плавную передачу полномочий и избежать кровопролития – пример знаменитого «круглого стола» в Польше показывает, как сложно было найти полудемократический компромисс передачи власти. … Первое поколение президентов в центрально- и восточноевропейских странах часто считалось «переходным решением» до разработки общепринятых и устойчивых правил легитимной передачи власти и ее ограничения…

Дальнейшие изменения в новых конституциях в конце 1990-х годов и в начале ХХI века

   В некоторых странах конституционный компромисс, найденный изначально сохраняется в неприкосновенности до сих пор. В других странах он вскоре был оспорен…

… В Словакии внесение изменений в Конституцию в 1999 году было необходимо из-за политического пата, в ходе которого парламенту не удавалось избрать нового Президента Республики в 1998 году: парламентские выборы Президента были заменены всенародным голосованием. В Хорватии Конституция была заменена после окончания «эпохи Туджмана». Баланс сил сместился в сторону парламента.

  В некоторых случаях конституция открыто не пересматривалась, но тем не менее первоначально разработанная система разделения  властей была изменена или даже заменена на противоположную. Это имело место в Российской Федерации, где решения Конституционного  Суда, фундаментальные правовые акты, такие как законы об изменении избирательной системы … и интерпретация политическими игроками конституционных ролей привели к заметному изменению в провозглашаемой Конституцией модели разделения властей…

    Обзор реформ в области конституционных разработок показывает, что несмотря на серьезнейшие политические противоречия модели парламентской демократии в реформирующихся центральноевропейских странах реже подвергаются содержательным изменениям, чем полупрезидентские и президентские системы в Восточной Европе и Средней Азии.

Размывание системы сдержек и противовесов

     Как показал опыт, на протяжении первых десятилетий после конституционных реформ в посткоммунистических странах ограничения власти, основанные на сдержках и противовесах, могли быть легко преодолены посредством переинтерпретаций и манипуляций в рамках политического процесса. …

   Относительный характер традиционных ограничений на президентскую власть, основанных на доктрине разделения властей можно продемонстрировать на нескольких примерах.

   В то время как Конституция США прямо заявляет, что «исполнительная власть предоставляется Президенту Соединенных Штатов Америки,конституции посткоммунистических стран не следовали этому образцу. Президент не облекается властью путем общей статьи. Вместо этого компетенции четко перечисляются в виде ограниченного каталога.

    Однако рамки таких каталогов можно раздвинуть, что в действительности и происходит, ссылаясь на широкие конституционные полномочия президента. Эти определения могут иметь самый разных характер. В Эстонии Президент характеризуется просто как «глава государства» (§ 77 Конституции Эстонии). В Армении Президент, кроме того, является «гарантом независимости, территориальной целостности и безопасности Республики», который «обеспечивает соблюдение Конституции, нормальное функционирование законодательной, исполнительной и судебной властей»(ст.49 Конституции Армении). Конституционный Суд РФ взял соответствующее положение Конституции, определяющее роль Президента как «гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина» (ст.80 Конституции РФ) как отправную точку для оправдания полномочий  ultra vires, не предусмотренных в каталоге президентских прерогатив…

 Указы и распоряжения президента стоят иерархически ниже парламентских законов и должны соответствовать законам и конституции. Несмотря на эти установления сфера президентских полномочий издавать указы и распоряжения по-прежнему кажется неясной;  разграничительная линия между законодательством исполнительной власти и парламента часто расплывчата. … Одним из наиболее крайних примеров является законодательная деятельность покойного Президента Туркмении Ниязова. Многие из его указов, такие как запрет видеоигр или балета и оперы, прямо нарушали права человека.

    В общем случае … ограничения [полномочий президента] эффективны лишь тогда, когда политический процесс основан на честной игре, а законодательные правила воспринимаются всерьез. … Наиболее важным фактором функционирования «сдержек и противовесов» является устойчивая, хорошо развитая демократическая конституционная культура. … Если конституционные основы не соответствуют существующим в данной системе отношениям, мнениям, ценностям, эмоциям, информации и опыту, они обречены на неудачу.

   Среди всех ограничений на президентскую власть, вероятно, наиболее эффективное- это установления, запрещающие переизбрание после двух сроков. … Хотя ограничения на президентский срок не могут предотвратить авторитарного правления как такового,[8]они, если серьезно к ним относиться являются фактором, препятствующим застою. А преодоление застоя может преодолеть ошибочные тенденции. …