3.3. Ограничения президентской власти

Вопрос о месте президента в системе разделения властей и его полномочиях неотделим от проблемы ограничения президентской власти. С этой проблемой сталкиваются многие республики, и решают они ее по-разному. Большое значение здесь имеют не только конституционные нормы, но и практика их осуществления, то есть действия самих глав государства, иных органов и должностных лиц, относящихся к политическим ветвям власти, а также решения, принимаемые органами конституционного контроля в случае конфликтов, на разных этапах конституционного развития.

Нуссбергер А. Ограничения президентской власти в посткоммунистических странах // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. №5. С. 53-68.

Конституционализм – это искусство создания юридических правил того, как приручить власть. Власть надо контролировать и ограничивать, чтобы добиться справедливого баланса между интересами отдельного человека и интересами государства, между интересами большинства и меньшинства, тех, кто правит, и тех, кем правят. Решений на все времена, справедливых на протяжении веков, не существует. Но после долгого периода проб и ошибок в Европе возникли некоторые общепризнанные принципы. Наиболее важные среди них – демократия, права человека и верховенство права.

Поэтому по окончании социалистического периода все центрально- и восточноевропейские, а также среднеазиатские страны ориентировались именно на эти ценности, закрепляя их в новых конституциях.

…Удивительно, что, несмотря на общие цели и идеи, все эти посткоммунистические страны… развивались и развиваются по-разному.

Основной вопрос заключается в том, не был ли этот процесс, именуемый «третьей волной» демократизации в конце ХХ века… остановлен или даже обращен вспять реакцией, несущей возврат к авторитарному правлению. Такая точна зрения предлагается в недавнем исследовании Фонда Бертельсманна, где указывается, что демократические принципы хотя и заняли передовые позиции на поверхности, но тем не менее не влияли на действительность. Таким образом, многим государствам присуща лишь «дефектная» или неполноценная демократия…

Во время процесса разработки конституций в начале 1990-х годов имелся консенсус в пользу ограничения власти, хотя выбирались самые разные модели… Но какие бы пределы и правила ни определялись во вновь разработанных конституциях, они создавались для того, чтобы восприниматься всерьез. И тем не менее с тех пор многие ограничения сняты, многие четкие конституционные правила искажаются противоположной правовой практикой.

Исторический контекст установления ограничений президентской власти в новых конституциях посткоммунистических стран

Разработку конституций в новых демократиях можно рассматривать как реакцию на негативный исторический опыт… Одной из главных проблем было злоупотребление властью со стороны компартий и… партийного руководства… Не существовало четкой границы между государством, обществом и политической партией… Передача власти всегда сопровождалась отсутствием открытости и закулисной борьбой…

Таким образом, одной из самых сложных задач было определить новые и эффективные правила не только для ограничения авторитарной власти в целом, но и для временного ограничения личной власти… Главной целью этого периода было обеспечить плавную передачу полномочий и избежать кровопролития – пример знаменитого «круглого стола» в Польше показывает, как сложно было найти полудемократический компромисс передачи власти… Первое поколение президентов в центрально- и восточноевропейских странах часто считалось «переходным решением» до разработки общепринятых и устойчивых правил легитимной передачи власти и ее ограничения¹⁰…

Дальнейшие изменения в новых конституциях в конце 1990-х годов и в начале ХХI века

В некоторых странах конституционный компромисс, найденный изначально сохраняется в неприкосновенности до сих пор. В других странах он вскоре был оспорен¹¹…

…В Словакии внесение изменений в Конституцию в 1999 году было необходимо из-за политического пата, в ходе которого парламенту не удавалось избрать нового Президента Республики в 1998 году: парламентские выборы Президента были заменены всенародным голосованием¹². В Хорватии Конституция была заменена после окончания «эпохи Туджмана». Баланс сил сместился в сторону парламента¹³…

В некоторых случаях конституция открыто не пересматривалась, но тем не менее первоначально разработанная система разделения властей была изменена или даже заменена на противоположную. Это имело место в Российской Федерации, где решения Конституционного Суда¹⁴, фундаментальные правовые акты, такие как законы об изменении избирательной системы… и интерпретация политическими игроками конституционных ролей привели к заметному изменению в провозглашаемой Конституцией модели разделения властей…

Обзор реформ в области конституционных разработок показывает, что несмотря на серьезнейшие политические противоречия модели парламентской демократии в реформирующихся центральноевропейских странах реже подвергаются содержательным изменениям, чем полупрезидентские и президентские системы в Восточной Европе и Сред

ней Азии.

Размывание системы сдержек и противовесов

Как показал опыт, на протяжении первых десятилетий после конституционных реформ в посткоммунистических странах ограничения власти, основанные на сдержках и противовесах, могли быть легко преодолены посредством переинтерпретаций и манипуляций в рамках политического процесса…

Относительный характер традиционных ограничений на президентскую власть, основанных на доктрине разделения властей можно продемонстрировать на нескольких примерах.

В то время как Конституция США прямо заявляет, что «исполнительная власть предоставляется Президенту Соединенных Штатов Америки [Раздел 1 статьи II Конституции США.], конституции посткоммунистических стран не следовали этому образцу. Президент не облекается властью путем общей статьи. Вместо этого компетенции четко перечисляются в виде ограниченного каталога.

Однако рамки таких каталогов можно раздвинуть, что в действительности и происходит, ссылаясь на широкие конституционные полномочия президента. Эти определения могут иметь самый разных характер. В Эстонии Президент характеризуется просто как «глава государства» (§ 77 Конституции Эстонии). В Армении Президент, кроме того, является «гарантом независимости, территориальной целостности и безопасности Республики», который «обеспечивает соблюдение Конституции, нормальное функционирование законодательной, исполнительной и судебной властей» (ст.49 Конституции Армении). Конституционный Суд РФ взял соответствующее положение Конституции, определяющее роль Президента как «гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина» (ст.80 Конституции РФ) как отправную точку для оправдания полномочий ultra vires, не предусмотренных в каталоге президентских прерогатив¹⁵…

Указы и распоряжения президента стоят иерархически ниже парламентских законов и должны соответствовать законам и конституции. Несмотря на эти установления сфера президентских полномочий издавать указы и распоряжения по-прежнему кажется неясной; разграничительная линия между законодательством исполнительной власти и парламента часто расплывчата… Одним из наиболее крайних примеров является законодательная деятельность покойного Президента Туркмении Ниязова. Многие из его указов, такие как запрет видеоигр или балета и оперы, прямо нарушали права человека.

В общем случае… ограничения [полномочий президента] эффективны лишь тогда, когда политический процесс основан на честной игре, а законодательные правила воспринимаются всерьез… Наиболее важным фактором функционирования «сдержек и противовесов» является устойчивая, хорошо развитая демократическая конституционная культура… Если конституционные основы не соответствуют существующим в данной системе отношениям, мнениям, ценностям, эмоциям, информации и опыту, они обречены на неудачу.

Среди всех ограничений на президентскую власть, вероятно, наиболее эффективное- это установления, запрещающие переизбрание после двух сроков. … Хотя ограничения на президентский срок не могут предотвратить авторитарного правления как такового,¹⁶они, если серьезно к ним относиться являются фактором, препятствующим застою. А преодоление застоя может преодолеть ошибочные тенденции…

Временные ограничения на президентскую власть в разных конституционных системах