3.2. Компетенция президента

У Президента, как у главы государства есть определенная сфера компетенции, которая в президентских, смешанных, а иногда – и в парламентских республиках, на протяжении XX – XXI веков демонстрирует тендецию к расширению. За действием данной тенденции наблюдают конституционалисты различных стран. Некоторые из ее проявляний, по их оценкам, не угрожают будущему демократии и конституционализма, а иные – напротив, рассматриваются как достаточно опасные. Настораживает не сам факт появления у президента новых полномочий, выходящих за пределы закрепленного конституцией каталога, а то, что некоторые из полномочий являются неконституционными и (или) приводят к разрушению механизма «сдержек» и «противовесов».

В этом плане представляет интерес как сопроставление вцелом расширяющихся каталогов президентских полномочий в отдельных странах (например в США и России), так и практика реализации президентами отдельных групп полномочий, например, - по назначению (отстранению) государственных должностных лиц.

Санстейн К. Изменение конституционных полномочий американского Президента // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1993. №4. С.112-116.

В Соединенных Штатах президент подконтролен Конституции и по всем аспектам находится в ее подчинении. Однако в том, что относится к президентским полномочиям, американская Конституция оказалась очень гибким документом… В частности, современный Президент обладает гораздо более широкими полномочиями, чем первоначально предполагалось по конституции. Странно, но факт, что значительное расширение президентской власти произошло без каких-либо изменений текста Конституции, причем в этом не было ничего незаконного.

…Этот парадокс очень важен для Восточной Европы. Создатели америкнской Конституции больше всего боялись законодательной власти, но хорошо известные события двадцатого века позволяют заключить, что президентская власть представляет наибольшую угрозу свободе и демократии. До сих пор Президент остается наиболее видным национальным лидером, часто он является единствнным человеком в правительстве, представляющим большинство нации, и такое положение может привести к формированию некоего «культа»6 способного угрожать самому конституционализму. С другой стороны, сильный Президент – это единственный в своем роде руководитель, который может принести государству наибольшую пользу…

Как создать сильную президентскую власть, ограничив при этом тот риск, который она в себе несет, - в этом заключается основная задача посткоммунистического конституционализма… За исключением государств бывшего Советского Союза, в Восточной Европе в основном преобладает парламентская система… Но даже там, где Президент в значительной мере является церемониальной фигурой, существует вероятность, что его власть со временем будет возрастать…

…Первоначально американский Президент был исключительно слабой фигурой, по современным понятиям. Давайте рассмотрим следующие пункты, демонстрирующие контраст между президентской властью в Америке в восемнадцатом и двадцатом веках.

1. В период основания Президент имел строго ограниченные полномочия внутри государства, отчасти, потому что федеральное правительство в целом обладало строго ограниченными полномочиями на внутренней арене. Экономика, в основном, регламентировалась правительствами штатов, и, в особенности судами штатов, разрабатывавшими общий закон о деликте, контракте и собственности. Сегодня же Президент является «главным законодателем федерации» вследствие простого сдвига власти от штатов к государству в целом…

2. Президенту требуется санкция Конгресса… как при принятии нормативных документов, так, практически, и при выполнении всех его официальных обязанностей. Он не может выходить за рамки, установленные конгрессом. Но Конгресс зачастую очерчивает их очень неопределенно. Таким образом, Президент имеет достаточную свободу действий… в определении внутренней политики, включая юридическое регулирование в сфере окружающей среды, энергетики, безопасности труда, здравоохранения, связи…

3. «Отцы Конституции», вероятно, хотели представить Конгрессу возможность ограничить власть Президента над высокопоставленными должностными лицами, которые обеспечивают исполнение законов, принимаемых Конгрессом. Это может показаться техническим вопросом, но он имеет чрезвычайную важность. Если министр финансов находится под контролем Конгресса, а не Президента, распределение государственной власти значительно изменяется… Глава кабинета и руководители исполнительных органов могут быть сняты Президентом по его усмотрению. Конгресс же такого права не имеет…

4. Теперь всем известно, что Президент представляет Конгрессу как а)предполагаемый бюджет, так и б) большую часть предложений в сфере законодательства. Таким образом, в настоящее время Президент играет определяющую роль в развитии федерального (национального) законодательства. В Конституции не содержится сколько-нибудь ясных положений по данным пунктам, но первоначально никто не думал, что Президент будет представлять бюджет или законодательные предложения. Трудно было поверить, что Президент будет обладать правом законодательной инициативы…

5. Право Президента на вето в законодательной сфере обернулось тем, что он стал играть неожиданно большую роль в определении содержания законодательства. Создатели Конституции предоставили Президенту право вето обдуманно и вполне определенно. … Их основной целью было предоставление Президенту возможности налагать вето на законы больше на основании Конституции, а не по политическим соображениям … Это была действительно узкая цель, она не предусматривала того, что право вето повлечет значительное усиление роли Президента в законотворчестве.

6. С возникновением Соединенных Штатов как мировой державы полномочия Президента во внешней политике стали гораздо шире, чем задумывалось…. Президент получил право начинать военные действия в обстоятельствах при которых ранее потребовалась бы санкция Конгресса...

Суммируя все это, мы можем прийти к заключению, что Конституция, по крайней мере в отношении президентской власти, это не просто юридический документ… Смысл Конституции не остается неизменным. Он, в значительной своей части, является функцией исторической практики и исторической необходимости, а также результатом того, что с течением времени различные стороны приходят к общему пониманию по многим вопросам. …

Тем не менее, было бы ошибкой сделать вывод, что конституционная власть Президента – это вопрос лишь того, что ему представляется надлежащим и необходимым, а вовсе не вопрос права. Часто президенты проигрывали в Верховном суде, и в случае почти всех значительных дел они снисходительно принимали свое поражение. Вот лишь несколько примеров из двадцатого века: Президент Никсон был вынужден отдать свои собственные магнитофонные записи разговоров во время уотергейтского скандала; Президенту Трумэну пришлось отказаться от захвата сталеплавильных заводов во время войны в Корее. Президенту Эйзенхауэру не позволили запретить коммунистам выезжать за границу… Каждый американский Президент понимает, что его деятельность подлежит юридическому контролю и это является важным сдерживающим средством против незаконных действий.

В целях юридического контроля наиболее важной конституционной обязанностью Президента является «забота о том, чтобы законы добросовестно исполнялись». Это положение подчиняет Президента праву. Оно также требует от Президента твердо придерживаться права как конституционного, так и статутного.

…Перемены в понимании президентской власти произошли без изменений текста Конституции и без вопиющих нарушений Президентом конституционных требований…

Существует несколько возможностей [для изменения полномочий президента]. …Это гибкие положения, либо умолчания, позволяющие гибкую… интерпретацию.

Многие изменения произошли из-за нечеткости соответствующих положений Конституции, что позволило адаптировать их к изменяющимся обстоятельствам…

…Конгресс принимал решения [о предоставлении Президенту статутных полномочий для реагирования на кризис] в чрезвычайных ситуациях. Например, в период «нового курса» Конгресс предоставил Президенту целый ряд новых полномочий, поскольку ощущалась необходимость в специальных мерах в ответ на «великую депрессию». Но Президенту не было разрешено действовать по собственному усмотрению…

…Конституционное право в Соединенных Штатах развивается, в большей степени, не исходя из самого конституционного текста, а в результате судебных решений,.. интерпретирующих положения Конституции…

…Рассмотрим, к примеру, сложный вопрос, кто - Конгресс или Президент – может смещать… государственного секретаря, министра юстиции, министра внутренних дел. Текст Конституции не дает четкого ответа, зато в процессе вынесения судебных решений от дела к делу были выработаны конституционные принципы регулирования по данному вопросу.

Можно добавить, что часть президентских полномочий основывается вовсе не на судебных решениях, а на традиционной практике и достижении взаимопонимания между президентом и Конгрессом…

…Некоторые авторы… выдвигают аргумент, что при изменении обстоятельств Верховный суд должен как бы «переводить» оригинальный конституционный текст с целью его адаптации к новым условиям…

Если это так, то, пожалуй, первоначальное конституционное положение, «переведенное» в новом контексте, дает Президенту новые и более широкие полномочия. Если мы хотим придерживаться первоначальной конституционной цели (т.е. позволить Президенту действовать в одностороннем порядке, когда это необходимо), то, возможно, Президент может действовать самостоятельно не только в случае отражения внезапного нападения на Соединенные Штаты, но и в любом другом случае, когда американские интересы подвергаются серьезному риску…

… Рискованно думать, что опыт одной нации может содержать какие-либо уроки для другой; но американский опыт конституционализма обладает рядом характерных черт, и есть основания полагать, что из того, что произошло в Соединенных Штатах, можно извлечь несколько общих уроков… Пожалуй, два являются особенно важными. Первый заключается в том, что конституционный текст имеет ограниченное действие, по крайней мере, по прошествии какого-то времени. Смысл содержания Конституции в значительной степени зависит от взаимопонимания и практики, но ни того ни другого нет в самой Конституции. Хотя Конституция и является правовым документом, существует достаточное количество благоприятных возможностей адаптировать значение Конституции к изменениям в понятиях и в практике, происходящих с течением времени.

Второй… урок заключается в важности культуры конституционализма (большой вклад в которую вносит судебный контроль), не допускающей вопиющих нарушений правовых принципов. В Америке судебный контроль является важным инструментом контроля post factum, но, пожалуй, он еще более важен в качестве фактора, удерживающего президента в рамках закона.

Краснов М. Законодательно закрепленные полномочия Президента России: необходимость или сервилизм? // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 4. С.91-100.

…Законодательное наделение главы государства новыми полномочиями – обычное явление в мировой практике. А.А.Мишин и В.А.Власихин отмечают, что одну из крупных групп президентских полномочий, причем «обширную и постоянно увеличивающуюся», составляют «полномочия Президента, которые делегируются ему Конгрессом [США]… Однако теоретическая допустимость законодательного расширения президентской компетенции – только часть проблемы. Не менее важен характер такого расширения. Очевидно, что наделение президента делегированными полномочиями может происходить лишь в тех сферах («зонах ответственности»), которые конституция отводит главе государства и (или) которые свойственны этому институту…

В оправдание выхода некоторых полномочий Президента РФ за пределы, обозначенные Конституцией РФ, можно назвать и такую функцию главы государства, как «обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч.2 ст.80). Но насколько это убедительно? Сама формулировака звучит так, будто вся государственная жизнь протекает «под мудрым руководством вождя», а не в соответствии с приницпами правового демократического государства. Правда, в литературе стараются препятствовать возникновению таких ассоциаций, говоря о функции политического арбитража…, которая считается присущей именно главе государства. Действительно, некоторые конституции, например, Франции, Греции, Испании, прямо говорят о ней.

Однако, во-первых, то, что естественно для главы государства с парламентской формой правления (Греция, Испания), где президент или монарх политически нейтаральны, опасной для полупрезидентской республики, где не выработаны механизмы обеспечения политической нейтральности главы государства. Во-вторых, сам термин «арбитр» подразумевает функцию посредничества, то есть является аналогом терминов «третейский судья», «медиатор». В таком значении арбитраж предполагает, что спорящие стороны добровольно обращаются к авторитетному лицу (органу) за посредничеством и обязуются признать и выполнить его решение. По отношению же к главе государства подобный «алгоритм» действий неуместен, как минимум, потому, что глава государства является гарантом конституционного строя и, следовательно, политически – обязан, а юридически – имеет право по своей инициативе вмешиваться в спор (конфликт) между институтами публичной власти. …

Итак, названная функция оказывается настолько неопределенной, что при желании почти любое вмешательство Президента РФ в деятельность других органов государственной власти – как федеральных, так и региональных – можно трактовать как осуществление этой функции…

Очевиден значительный скачок общего числа полномочий, предоставляемых законодательством главе государства, в течение срока полномочий Президента В.В.Путина. Но при этом существенно выросло и число полномочий, сомнительных с точки зрения их соответствия конституции РФ…

В период с 1 января 1994 года по 31 декабря 1999 года глава государства получил 164 новых полнномочия… Из них 40 можно признать не соответствующими Конституции¹...

Огромное разнообразие сфер, где, как предполагается, будут реализованы новые полномочия главы государства, требует и весьма разветвленного и объемного аппрата, наличия в нем большого числа специалистов в совершено разных областях… Расширение президентской компетенции неизбежно вызывает все большее дублирование полномочий Президента и Правительства РФ, президентского аппарата и собственно федеральных органов исполнительной власти (министерств, служб и агентств) - вплоть до соперничества между ними. Таким образом Президент РФ в еще меньшей мере оказывается способным осуществлять функции политически нейтрального института государственной власти, целью которого должно, в первую очередь, быть стабильное развитие государства в конституционном, правовом режиме, его безопасность, а не решение проблем, которые характерны для исполнительной власти, имеющей в каждый определенный период времени различную партийную направленность.

Бобек М. Администрирование судов в Чешской Республике: в поиске конституционного баланса // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 4. С.28-37.