Вопросы и комментарии

1. Наиболее актуальные иллюстрации развития проблемы ограничения президентской власти дают примеры постсоциалистических государств. Они показывают реальные возможности действия тех или иных конституционно-правовых средств в различной социальной среде, при наличии разных политических, экономических и общих культурных предпосылок. Исследование, результаты которого представлены А. Нусcбергер, позволяет сформулировать следующие вопросы.

• Можно ли согласиться с высказанной в науке позицией о том, что демократические принципы не оказали существенного влияния на становление института президентства в ВЦЕ, и соответствующие правовые модели создавались не для того, чтобы применяться всерьез?

• Какое воздействие на выбор правовых средств ограничения власти президента оказали особенности «исторического контекста» отдельных постсоциалистических государств? Как по мере развития демократических институтов в данных государствах менялись цели «конституционного проектирования» ограничений президентской власти? Приведите примеры таких ограничений.

• В чем выразилась относительность конституционных ограничений президентской власти в постсоциалистических странах , и от чего зависит их эффективность? Какие из упомянутых ограничений А. Нусcбергер считает наиболее эффективными? Согласны ли Вы с ее оценками?

• В чем опасность многократного переизбрания на пост президента одного и того же лица, даже если народ поддерживает его?

• Выделите особенности временных ограничений на президентскую власть, характерные а) для различных конституционных традиций (американской и европейской), б) для разных форм правления, сложившихся тех или иных регионах (парламентских и полупрезидентских республиках Западной, Центральной, Восточной Европы и Средней Азии). Как бы Вы объяснили неэффективность таких ограничений в последних двух регионах?

• Какие выводы на основе сопоставления опыта конституционного строительства различных стран можно сделать о тенденциях, характеризующих развитие конституционно-правовых ограничений президентской власти в современных демократиях ?

2. Дело United States v. Nixon традиционно считается классическим примером, иллюстрирующим реалистичность доктрины «сдержек и противовесов», которая утверждает возможность установления правовых пределов для деятельности Президента. Даже политический подтекст данного дела, который показывает, что Президент Никсон был «наказан» не столько конкретное правонарушение, сколько за пренебрежение теми правилами политической игры, которые сложились у истеблишмента США, не лишает самостоятельной ценности того «правового инструментария», который был применен в деле, как представителями сторон так и судьями Верховного Суда США. Основательный анализ дела представляет в данном случае несомненный интерес в сравнительно-правовом аспекте. Выполнение упомянутой задачи требует последовательных ответов на ряд вопросов.

• Каков предмет настоящего дела?

• Какие аргументы приводил представитель Президента, обосновывая отказ представить требуемые доказательства? Выделите группу аргументов, связанных с неподсудностью данного дела, и группу аргументов, касающихся привилегии исполнительной власти.

• Имеются ли конституционные основания для исполнительной привилегии? Каким образом Верховный суд установил пределы этой привилегии в данном деле? Какие конституционные принципы легли в основу решения Суда? Уточните содержание этих принципов.

• Как бы Вы решили вопрос о конкуренции привилегии конфиденциальности президенских переговоров и фундаментальных требований отправления уголовного правосудия?

• Оцените доводы представителей Президента в сопоставлении с аргументацией и выводом Верховного Суда? С какой из сторон “согласилась” современная тенденция законодательного регулирования вопросов иммунитета президента ?

• В чем особенности решения на конституционном и законодательном уровнях вопросов иммунитета Президента во Франции, России, Португалии, Бразилии, Словакии, Чехии других странах? Следует ли, на Ваш взгляд, в России законодательно закреплять в качестве абсолютной привилегии Президента привелегию конфиденциальности?

3. Стоит обратить внимание еще на два дела, при рассмотрении которых были подняты проблемы пределов полномочий президентов в отношениях с государственными должностными лицами России и Чехии.¹⁸ Способы решения указанных проблем вполне сопоставимы и представляют интерес, как в плане оценки аргументации сторон, так и в аспекте анализа позиций судов, отображенных в обоснованиях и итоговых выводах судов по упомянутым делам. Имеются в виду следующие дела:

• о временном отстранении от должности генерального прокурора РФ Ю.И. Скуратова Президентом РФ Б.Н. Ельциным (1999),

• об освобождении от должности председателя Верховного суда Чешской Республики Ивы Брожовой Президентом Чешской Республики Вацлавом Клаусом (2006)

В каждом из трех дел (Никсона, Ельцина, Клауса) дается интерпретация юридической проблемы пределов полномочий Президента. Выделите в аргументации сторон, судов (судей) те положения, которые имеют универсальное значение, и те, что ситуационно обусловлены. Какие из доводов Вам кажутся убедительными, а обоснованность каких вызывает сомнение?

4. Ограничения президентской власти могут и не быть выражены в тех или иных конституционно-правовых предписаниях, но при этом играют заметную роль в ходе реализации президентских полномочий. Такую роль, в частности играет институт государственной бюрократии, от которой Глава государства оказывается во многих вопросах абсолютно зависим. Лишь в некоторых областях и ситуациях он обладает реальной возможностью принимать самостоятельные решения. На данное обстоятельство обращает внимание американский исследователь Элвин Тоффлер.¹⁹

«Несмотря на то что средства массовой информации сосредоточивают внимание на отдельных политиках, … даже самый известный и высокопоставленный лидер является пленником «системы». … , система эта – бюрократизм. Ибо бюрократия есть самая распространенная форма власти во всех промышленных странах.

В действительности именно бюрократы, а не демократически выбранные должностные лица обеспечивают работу всех правительств, на повседневной основе и подготавливают подавляющее большинство решений, которые приписываются президентам или премьер-министрам.»

Тоффлер формулирует интересные выводы о работе президентов США и премьер-министров Японии в «обычных обстоятельствах»:

« им приходится делать свой выбор среди вариантов, заранее подготовленных для них соответствующими бюрократиями; о проблемах они имеют весьма поверхностное представление; проблема выбора встает перед ними только в том случае, если различные части их бюрократии не способны прийти между собой к согласию. Разумеется, бывают решения, которые могут принять только первые лица – неотложные дела, которые не могут ожидать перемалывания в бюрократической мельнице, «судьбоносные» постановления, вопросы войны и мира или такие, которые требуют чрезвычайной секретности. Это, как водится, неподдающиеся программированию решения, которые исходят непосредственно от руководящего лидера. Но когда дела идут «нормально», такое случается сравнительно редко.»

Если же , как отмечает Элвин Тоффлер, государственная система вступает в революционный период, то бюрократия показывает, что сама по себе не способна эффективно решить проблемы, относящиеся к ее ведению и в то же время не намерена передавать свой бюджет, права и сферу полномочий кому бы то ни было.

«В такой обстановке политические лидеры имеют возможность отобрать власть у своих бюрократов. Но происходит обратное. Политические лидеры, видя, что решение проблем становится все более затруднительным, часто впадают в искушение принять экстренные меры и создают разного рода специальные комиссии – «царьков», «предотвращения утечки информации» и «секретные команды» - и поручают им действовать.

Испытывая глубокое разочарование , некоторые политические лидеры начинают презирать своих препирающихся чиновников и больше полагаться на близких друзей, секретность, неофициальные распоряжения и договоренности, что сводит на нет и фактически свергает бюрократию.»

Приходя к упомянутому заключению, Элвин Тоффлер приводит ряд весьма убедительных иллюстраций, подтверждающих данный вывод, например:

«…западногерманский канцлер Гельмут Коль просто проигнорировал свое внешнеполитическое ведомство, когда впервые предложил свой список из десяти условий для объединения двух Германий.

Всякий раз, действуя так, лидер приближает конец бюрократии, а высокопоставленные чиновники зловеще предупреждают его о грозящей беде, Это часто сопровождается «утечкой» в прессу информации, предназначенной повредить новой политике.

Тем не менее во времена быстрых перемен, когда требуются мгновенные и нестандартные действия, выход за пределы замкнутого круга министерств или департаментов является, по-видимому, единственным способом добиться чего-либо. Это обеспечивает ответственность в принятии решений и приводит к образованию неформальных организационных единиц, а те все больше разрушают правительство, конкурируя с официальной бюрократией и истощая ее.»

Тоффлер приходит к заключению, что в период перехода от массовой к мозаичной демократии «можно ожидать обострения борьбы между политиками и бюрократами за управление системой».

Принимая во внимание представленный подход к пониманию темы ограничения президентской власти можно сформулировать следующие вопросы.

• Как Тоффлер оценивает степень самостоятельности президентов при принятии ими решений? Являются ли такие ограничения президентской власти «неизбежным злом» или можно найти конституционно-правовые средства, корректирующие их влияние на главу государства? В каких случаях, по мнению исследователя, решения могут быть приняты только первыми лицами? Согласны ли Вы с такой оценкой? Как соотносится степень самостоятельности президента со степенью его ответственности за принятие государственных решений?

• Какое значение для развития института президентства имеет практика перенесения процесса принятия государственных решений в разнообразные «специальные комиссии»?

• Приведите примеры, показывающие изменение круга полномочий президентов президентских и смешанных республик в ХХ-ХХI вв. и охарактеризуйте предпосылки соответствующих преобразований.

1 П.Младенов в Болгарии (1990)], А.Рюйтель в Эстонии (1990-1992), А.Горбунов (1991-1993)в Латвии, В. Ландсбергис в Литве (1990-1992), А. Муталибов в Азербайджане (1991-1992) и Р.Набиев в Таджикистане (1991-1992) были президентами переходного периода. Напротив, в Венгрии Арпад Генц был первым Президентом переходного периода с 3 мая 1990 года до 8 августа 1990 года, но был впоследствии переизбран на новый срок. А.Рюйтель после своего первого президентства был опять избран Президентом в 2001 году.

2 Автор имеет в виду значительное число фундаментальных поправок в новых конституциях в период с 1995 по 2007 и даже принятие новых конституций в таких странах как Казахстан, Беларусь, Киргизия, Грузия, Украина, Македония, Узбекистан и др. Для него важны те из них, которые были непосредственно связаны с пересмотром модели разделения властей и полномочий президентов в упомянутых государствах. (Примечания мои – И.К.)

3 Пересмотр Конституции от по конституционному закону от 14 января 1999 года.

4 Пересмотры Конституции от 9 ноября 2000 года и 23 апреля 2001 года.

5 См. Особенно: решение Конституционного Суда, подтверждающее конституционность отмены прямых выборов региональных лидеров (Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 года №13-П//Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2006. №1. С.49); решение конституционного Суда, подтверждающее конституционность повторного предложения одного и того же кандидата на пост Председателя Правительства Российской Федерации со стороны Президента (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 декабря 1998 года №28-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 52. Ст. 6447).

6 Раздел 1 статьи II Конституции США.

7 Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 года №10-П о конституционности президентских указов и распоряжений, поддерживающих ввод войск в Чечню. См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. № 5. С.3.

8 Примером может служить Хорватия: Туджман был Президентом лишь девять лет (1990-1999), но преобразовал демократическую систему в авторитарную; то же верно и для Кучмы в Украине (1994-2005)(…)

9 Автор имеет в виду примеры Австрии(возможно переизбрание на второй последовательный 6-летний срок), Италии (один семилетний срок), Португалии (на 5 лет, не более двух сроков подряд), ФРГ (5 лет, с возможностью переизбрания на второй последовательный срок)

10 См. Статью 6 Конституции Франции.

11 Автор, приводя примеры, обосновывающие данный тезис, не вполне точно выдерживает привычный для нас критерий зонирования Европы. На самом деле он упоминает не только страны Центральной, но и Восточной Европы, называя президентов следующих стран: Албании, Болгарии, Эстонии, Польши, Венгрии, Румынии, России, Латвии, Молдавии (Примечания мои – И.К.)

12 В качестве примера можно указать Литву, где Президент инициировал в 1998-1999 годах 19 законопроектов.

13 Решение Конституционного Суда Венгрии от 26 сентября 1991 года (48/1991 (IХ.26) АВ) (…)

14 Участникам референдума были предложены два вопроса. Один из них касался разрешения участия в выборах в качестве кандидата в Президенты Лукашенко А.Г.. Второй – принятия части первой статьи 81 Конституции в следующей редакции: «Президент избирается на пять лет непосредственно народом Республики Беларусь на основе всеобщего, свободного, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании».

15 Далее автор рассматривает механизмы воссоздания династий ( на примере Азербайджана), личной преемственности (на примере России), передачи власти в революционных условиях на примерах Украины, Грузии и Киргизии. (Примечания мои – И.К.)

16 United States v. Nixon. Обстоятельства дела приводятся по публикации: Баренбойм П. Тридцатилетие Уотергейтского дела // Законодательство и экономика. 2004. № 8. С. 74-78. Текст решения на английском языке доступен на сайте: http://supreme.justia.com/us/418/683/case.html

17 Судья Ренквист (назначенный по предложению Президента Никсона) официально отстранился от рассмотрения дела.

18 Данные дела представлены в предыдущем разделе темы в связи с характеристикой тенденции расширения президентских полномочий, но имеют значение и для раскрытия рассматривемого вопроса.

19 Тоффлер Э. Метаморфозы власти. – М.: ООО «Издательство АСТ», 2002. – С. 306, 313-316.