Глава II Содержание основ конституционного строя России

§ 4. Человек и общество в системе конституционных основ

Закрепление суверенитета личности

     Важным признаком конституционного строя является выдвижение суверенитета личности над суверенитетом государства: не государство дарует права, но человек сознательно и ответственно пользуется совокупностью неотчуждаемых основных прав и свобод, данных ему природой и обществом.      В 1948 г. при голосовании Всеобщей Декларации прав и свобод человека на Генеральной Ассамблее ООН Советский Союз воздержался, то есть не заявил о намерении соблюдать провозглашаемые ею права. Историю исправить нельзя, замечали в связи с этим эксперты Конституционной комиссии, но "есть шанс создать правовые гарантии от повторения произвола в будущем" {79}. Все-таки упомянутая Декларация - только провозглашение намерений, Конституция же - высший закон, каждую букву которого обязано защищать государство. В 1990 году мы привели полный текст той самой Декларации вместо "обширного и многоумного" комментария к разделу проекта Конституции России о правах и свободах человека. Однако простого копирования явно недостаточно.      Да, в основу правовой системы должна быть положена философия признания общечеловеческих ценностей в качестве естественных прав человека, приобретающих в процессе своего исторического развития общецивилизационный характер {80}. Они составляют природу человеческой личности, а потому их утрата по существу оказывается уничтожением личности, потерей самого себя. На первый план выступает охранная, а не карательно-регламентирующая, запретительная функция права.      Вместе с тем, Конституция призвана ориентировать правовую систему на защиту автономии личности в границах социального пространства. Развитие культуры прав наряду со знанием процесса их юридической реализации является чертой гражданского общества. Усиление ответственности человека перед обществом, а гражданина перед государством добавляет к свободе первых необходимый противовес справедливости.      Основам конституционно-правового статуса человека и гражданина присущи свои особые черты как относительно самостоятельной части системы государственного права. Специалисты выделяют среди них принципы неотъемлемости прав и свобод; самостоятельного осуществления человеком прав и свобод; гарантированности прав и свобод; равноправия; взаимосвязанности прав, свобод и обязанностей {81}.      Содержание принципа "человек, его права и свободы - высшая ценность" достаточно полно описывают следующие нормы: 1) Человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, личная неприкосновенность и безопасность, права и свободы являются высшей ценностью в Российской Федерации. Их признание, соблюдение и защита - главная обязанность государства. Россия обеспечивает права и свободы человека и гражданина согласно положениям Конституции России и общепризнанным принципам и нормам международного права. 2) Все равны перед законом и имеют право на равную защиту со стороны закона. 3) Права и свободы человека и гражданина гарантируются независимо от расы, цвета кожи, национальности, пола, языка, социального происхождения, общественного, имущественного и должностного положения, убеждений, отношения к религии, участия в общественных объединениях, места жительства и других обстоятельств {82}. В Конституции РФ 1993 года из приведенных выше выпали положения частей 2) и 3).      Мы предполагаем, что "каждый гражданин в рамках закона осуществляет свои права самостоятельно в соответствии с принципом: разрешено все то, что не запрещено законом" {83}. Эта норма могла бы способствовать избавлению от социального инфантилизма. Однако, в условиях незрелой правовой культуры ее прямое действие может повлечь неадекватные последствия. В ходе подготовки к рассмотрению проекта Конституции на шестом Съезде народных депутатов в апреле 1992 г. это положение было исключено; возможно, в будущем к нему следовало бы вернуться.      Конституционная комиссия предлагала также разбить раздел об основных правах, свободах и обязанностях человека и гражданина на шесть относительно самостоятельных глав, охватывающих отдельный комплекс родственных норм: 1) общие положения, свойственные данному государственно-правовому институту; 2) положения о гражданстве; 3) гражданские и политические права и свободы; 4) экономические, социальные и культурные права и свободы; 5) гарантии и защита прав и свобод; 6) обязанности. Конституция РФ 1993 года не только сняла эту разбивку, но и сократила нормативный материал по этому вопросу. Любопытно, что индивидуальным и коллективным правам человека и гражданских сообществ в проекте Конституционной комиссии было посвящено 152 части шестидесяти одной статьи, а в Конституции 12 декабря 1993 года - 113 частей сорока восьми статей. И дело здесь не столько в арифметике, сколько в качестве закрепления правовых гарантий основ. В частности, сокращен их перечень, что не приблизило Российское государство к правовому состоянию. Наличие развернутых юридических средств, при помощи которых граждане могут защитить свои законные интересы, требует развернутой главы Конституции России о гарантиях и защите прав, обеспечении возможностей пользования ими. Гарантией можно считать и перечень обязанностей. Наряду с процессуальными внутригосударственными гарантиями, судебно-процессуальными правами, Конституция призвана в полной мере закрепить нормы о главной основополагающей гарантии - праве на судебную защиту.      Необычным для нас институтом становится институт "омбудсмэна" или народного правозащитника - уполномоченного по правам человека. (Интересно отметить, что это замечательное название, предложенное в самом первом проекте Конституционной комиссии в 1990 г., использовано при закреплении института народного правозащитника в Конституции Республики Крым 6 мая 1992 г.). Он осуществляет посредством закрепляемых законом процедур особый надзор над действиями государственной власти в сфере гражданских прав. Высокоавторитетное должностное лицо как бы связывает воедино процессы защиты права во всем, что касается непосредственно прав человека и его достоинства. Конкретизация в Конституции правового положения уполномоченного по правам человека необходима, ибо все иные органы, занимающиеся охраной прав человека, имеют также множество других сфер деятельности. Здесь же предполагается усиление парламентского контроля за соблюдением прав человека и координация их охраны. Это тем более актуально, что правовая практика после "радикальной экономической" 1992 года и "поэтапно-конституционной" 1993 года реформ вызывает все больше обоснованных жалоб.      В Конституцию России следовало бы ввести самостоятельную статью следующего содержания: Контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в России возлагается на Уполномоченного по правам человека - народного правозащитника, который назначается федеральным, парламентом на определяемый законом срок полномочий, подотчетен ему и обладает той же неприкосновенностью, что и депутат,. Народный правозащитник и органы с теми же задачами в субъектах РФ вправе по собственной инициативе, либо по жалобе проводить проверку деяний государственных органов, учреждений, органов местного самоуправления и должностных лиц, если эти деяния повлекли или могли повлечь за собой нарушения прав человека; возбуждать производство по жалобе в представительных, исполнительных и судебных органах. Следует указать также, что общероссийский омбудсмэн взаимодействует с подобными же органами в субъектах РФ.      Немаловажную роль в "пореформенных" условиях могли бы сыграть правозащитные организации. Ранее, в 1970-1980-х годах они действовали главным образом в сфере политических прав и свобод. Добившись некоторых успехов в этой области, либеральные правозащитники не сумели столь же активно переключиться на сферу социальных, экономических и культурных прав и свобод, ныне ущемляемых. Эксперт Конституционной комиссии Б.Л. Назаров предложил следующую интересную норму: Правозащитные неправительственные организации в пределах предусмотренной их уставами деятельности в лице своих общероссийских органов и в соответствии с федеральным законом имеют право на контроль за соблюдением прав и свобод человека государственными учреждениями и должностными лицами {84}. Этой статьи нет в Конституции РФ 1993 года, хотя Конституционная поддержка правозащитной деятельности особенно актуальна: Россия стремительными шагами возвращается к сочетанию авторитарного самовластия с бесправием граждан.      В конституции социального государства "второму поколению" прав - социальных, культурных, экономических должна быть посвящена самостоятельная глава, а также ряд норм раздела "Гражданское общество". Повышенное внимание к социальным правам вызвало критику С.А. Ковалева (назначенного Государственной Думой в 1994 году первым омбудсмэном) и некоторых других сторонников умаления юридического значения указанной категории прав при одновременной апологетике политических свобод. Последователи либерального конституционализма полагают, что вряд ли суд, остающийся в своих узаконенных рамках деятельности, может обеспечить соблюдение социальных прав. Такие права обычно требуют значительных бюджетных расходов со стороны государства, поэтому ответственность за решения, касающиеся приоритета социальных проблем, может законным образом лежать только на законодателях, а не на суде. Делается неверный вывод, что их реализация является одной из основных функций политической системы и скорее относится к области политических решений, чем к набору прав, которые должны быть провозглашены в Конституции {85}. Такая точка зрения, к сожалению, находит последователей. В литературе можно встретить мнение, что правовая система, сформировавшаяся на предыдущем этапе исторического развития, защищала лишь социальное иждивенчество работников, а в современной социальной политике, мол, закладывается иная система ценностей и право призвано сыграть в этом определяющую роль.      Безусловно, реализация экономических и культурных прав и свобод зависит от уровня хозяйственного развития страны, однако полновесное наличие их гарантий в Конституции означает, что государство действительно берет на себя обязательство стать социальным.

Гражданское общество в концепции конституционного строя

     Сколь ни важен суверенитет личности, детонатором мировоззренческого спора вокруг новой Конституции РФ стал вопрос о гражданском обществе.      Конституция есть Основной закон общества и государства. Этим закрепляется преемственность одной из заметных черт российского конституционализма - его социальная направленность. В советской юридической науке это считалось почти общепризнанным. Так, по Б.Н. Топорнину, Конституция - это микромодель общества, его юридический каркас, в рамках и на основе которого не только функционирует власть, весь государственный механизм, но и предопределяются многие сферы общественного развития {86}. Этот подход - пусть в измененном виде - следует сохранять, обеспечивая особое внимание к социальным мотивам, не сводя все лишь к системе государственной власти. В Преамбуле нами предлагалось закрепить, что Конституция есть высший закон страны. Здесь под "страной" понималось и государство, и те отношения, что возникают при его взаимоотношениях с обществом. Высшим законом регулируются как государственные отношения, так и защищается общество от произвола государства.      Примечательная особенность нашей концепции - наличие специального раздела о гражданском обществе. Его выделение произошло впервые в практике отечественного конституционного законодательства. В Конституции 1936 года был раздел об общественном устройстве, а в конституции 1977 года - об основах общественного строя; в данном же случае речь идет именно о гражданском обществе и это было признано как "ценная находка авторов проекта российской конституции.., имеющая большое научное, теоретическое и практическое значение, позволяющая рассматривать гражданское общество как важнейшую конституционно-правовую категорию" {87}.      Исторически любая конституция возникала именно для того, чтобы определить устройство государства, а не общества во всех его ипостасях; однако никакая конституция не может обойти взаимоотношений государства с главными общественными институтами-собственностью, правами и свободами граждан, общественных и религиозных учреждений. Единственным ограничением должно быть то, что вектор конституционного регулирования все же должен склоняться в сторону регламентации государственной, а не общественной жизни; основная же сфера устройства общества должна быть предоставлена саморегулированию {88}. Попытка всеобъемлющего регулирования его основ противоречила бы самой его природе и социальному назначению. Но отсутствие подобных норм препятствует формированию зрелого гражданского общества, в социальном пространстве которого только и реализуется справедливый конституционный строй. Заметим, что при традиционной неопределенности взаимосвязей социума с государством именно на Конституцию выпадает инициирующая задача их укоренения.      Необходимость раздела о гражданском обществе определена самой логикой нашей концепции - восхождением от конкретно-индивидуального (правовой статус личности) к юридически-всеобщему (структура и правовой статус государства). Члены и эксперты Конституционной комиссии (Л.Б. Волков, Е.А. Данилов, В.Д. Зорькин, В.А. Кикоть, А.Ф. Ковлягин, В.И. Лафитский, Б.А. Страшун, И.В. Федосеев, Ф.В. Цанн-Кай-Си, В.Л. Шейнис, автор этих строк, др.) последовательно отстаивали эту идею. Л.С. Мамут (до "принципиального" перехода под знамена Конституционного совещания, исключившего раздел) подчеркивал, что связи между личностью и государством опосредуются в сфере таких отношений и институтов, которые по своему происхождению и социальной природе не являются политическими, публично-властными, не выступают производными от государства; именно в них находят воплощение и большей частью с их помощью осуществляются права, свободы, обязанности личности {89}. Гражданское общество представляет собой необходимый и рациональный способ социального существования людей, основанный на разуме, свободе, праве и демократии. Отсутствие его исключает демократический порядок экономической и политической жизни. В нем создается реальная возможность "для самореализации личности и человеческих коллективов и тем самым устанавливается оптимальная- мера вмешательства в экономический, социальный и духовный процесс" {90}. Зарубежные исследователи отмечают как уникальную черту американской Конституции как раз ее укорененность в американских ценностях и институтах американского гражданского общества, что и определило ее "святость" и долгую жизнь {91}.      Видимо, неверно считать категорию гражданского общества чисто философской, а ее возможное включение в Конституцию - данью какой-либо философской школе (в чем нас упрекал, в частности, И. М. Клямкин). Ее задача иная: создать основу для возрождения традиций, мира людских отношений, естественных сообществ, интересов, устремлений и легализовать структурирование соответствующих институтов. Человечество вырабатывает совместно с государством развитые правовые отношения, основанные на взаимной ответственности. Три начала гражданского общества - индивид, коллектив, цивилизованная власть - созвучны нашей концепции конституционных отношений. Гражданское общество - это микромир конституционной модели, повторяющий указанное взаимодействие на собственном "этаже".      Некоторые исследователи даже предлагают уйти от противопоставления гражданского общества государству, их якобы неизбежной борьбы, полагая что в современных условиях правовое государство и его аппарат могут быть отнесены к элементам гражданского общества, формирование которых означает возврат государства в лоно гражданского общества, из которого то в свое время возникло {92}. Проблема гражданского общества в таком случае сводится к предотвращению (или хотя бы ограничению) форм организации, в т. ч. государственных, при которых внутренние интересы членов общества, подменяются внешними интересами аппарата.      И все же эта категория прежде всего охватывает социально-экономические отношения и институты (собственность, труд, предпринимательство), организацию и деятельность общественных объединений (политических партий, профсоюзов, творческих ассоциаций, религиозных общин), сферу воспитания, образования, науки и культуры, семью - первичную естественную основу человеческого общежития, систему средств массовой информации. Да, степень воплощения запрета для властного вмешательства в сферу личной и семейной жизни - первый показатель зрелости правовой связи государства и гражданского общества. Но для того и само общество, и эта правовая связь должны получить прочные конституционные условия. И в самостоятельных главах Конституции следовало бы закрепить правовое обеспечение свободного развития этой сферы.      Ряд исследователей (в частности, Е.И. Козлова) высказывали соображения, что коли в нормах о гражданском обществе сосредоточены некоторые основы общественного строя, то с точки зрения системы Конституции он должен соседствовать с разделом об основах строя. Заметим, что в отстаиваемой нами форме раздел о гражданском обществе выступает "мостиком" между разделами о личности и о государстве, связывая их, а потому закономерно располагается между ними. Роль "посредника" отражена и во внутренней структуре: раздел начинается с базисных структур (собственность, труд, семья и др.) и завершается главами об общественных объединениях и массовой информации, которые уже непосредственно выводят на проблематику государственности (ведь политические партии или средства массовой информации зачастую отправляют отдельные функции власти).      Выделим следующие аспекты воздействия Конституции на гражданское общество: обеспечение развитых правовых отношений между ними; нормативное закрепление обязанности социального государства служить интересам человека и общества; обеспечение высокого статуса юридически признанных значимых институтов гражданского общества; содействие структурированию общества в развитое, упорядоченное, культурное, гражданское; формирование развитой личности, совершенных гражданских отношений, цивилизованной власти; препятствие излишнему вмешательству государства в развитие демократических начал самоуправления.      Гражданское общество не абсолютно автономно, поскольку испытывает определенное воздействие со стороны государства, не существуя до или вне него, а сосуществуя с этой очевидной реальностью, которая по-своему объемлет его. Следует точно сообразовать средства государственного регулирования жизни общества с его характерными признаками и специфической природой.      Это достижимо через:      1) правовые механизмы влияния общества на его политическую организацию, преодоление политического отчуждения;      2) гарантии невмешательства государства в законную частную и ассоциативную жизнь общества;      3) обязательство государства по обеспечению социально-экономической безопасности граждан, их прав на труд, охрану здоровья, благоприятную окружающую среду, социальную защиту, жилище, образование, участие в культурной жизни.      Сам факт признания на конституционном уровне категории гражданского общества стал бы во многом символичным: в этом случае она вполне закономерно перешла бы из идейного арсенала общественного движения в разряд правовых институтов. В странах государственного социализма атомизированное общество в 1980-х годах начало пробуждаться и переходить к начальным формам эмансипированного существования. Плоскостями его раскрепощения (по Т. Г. Эшу) стали постижение прошлого, независимая культура, возрождение религии, расширение альтернативной экономики. Но главной, на наш взгляд, стала плоскость политического действия, политической самоорганизации и завоевания конституционных прав. Политики 80-х годов шли "в реформу" с идеями гражданского общества и близкими категориями "второго общества", "параллельного полиса", появившимися как символ протеста против чрезмерного огосударствления общественной жизни. Партийно-монопольный блок власти зачастую подавлял независимую деятельность и новые социально ориентированные инициативы закладывались в скрытой форме, становясь неформальным посредником и выразителем социальных потребностей, с чем не справлялись официальные структуры {93}.      Гражданское общество при переходе от авторитарного режима к взвешенной демократии содействует преобразованию политики, преодолению разрыва между отдельными сферами общественной жизни. (Прямо по классику: возьмите определенное гражданское общество, и вы получите "определенный политический строй, который является лишь официальным выражением гражданского общества" {94}. Оно не растворяется в бюрократической структуре, ибо внутренние связи опираются на общность интересов, выступающих проявлением естественной тяги человека к познанию и более глубокому отражению действительности. Возникает общественный контроль за деятельностью власти через представительство, согласование и защиту интересов. Из области идеократических манипуляций гражданское общество превращает политику в арену, где формируется самосознание и политическая воля, идет свободный обмен информацией и идеями, отрабатываются новые формы социальной практики. Появляется возможность обеспечивать согласие политическими средствами. Правовое общество, опирающееся в развитии на согласованные интересы, - вот возможное отражение общественного идеала.      ...Но вопреки всем соображениям, основы гражданского общества в Конституции 12 декабря 1993 года в целостном виде отсутствуют; неполные нормы как бы разбросаны по тексту, что наносит ущерб концептуальному замыслу, воспринятому лишь частично. Тому есть несколько причин.      Сказался "партийный" характер подхода к Конституции как к закону "государства, а не общества", чреватый сведением к прерогативам первого многих сфер, не являющихся элементами государственного строя. Здесь мы сталкиваемся с отрицанием тенденций конституционного развития новейшего времени и опасным рецидивом ленинского взгляда на Конституцию как на инструмент борьбы за власть.      Стремление части Конституционного совещания к сокращению предмета конституционного регулирования отразило задумку авторов некоторых внепарламентских проектов об изъятии раздела о гражданском обществе: в 1992 г. в своих проектах такой путь избрали С. Алексеев, А. Собчак, С. Шахрай. Эта мысль преобладала в соответствующих выступлениях как накануне VI Съезда народных депутатов (оставившего в силе только проект Конституционной комиссии), так и после появления т.н. "президентского" проекта в апреле 1993 года.      Позиции противной стороны не раз подвергались аргументированной критике: в частности, на пленарном заседании Конституционной комиссии 7 мая 1993 года, на расширенных парламентских слушаниях по проектам Конституции в Доме Советов России 25 мая 1993 года с участием полномочных представителей субъектов Российской Федерации.      В ответ оппоненты ссылались, что за рубежом о гражданском обществе в конституциях не пишут, не мешают гражданам самоорганизовываться и самоуправляться. С таких позиций оспаривал правомерность раздела В. Туманов на одном из последних заседаний рабочей группы Конституционной комиссии в сентябре 1993 г. Но данное мнение не соответствует тенденциям как в дальнем зарубежье (Испания, Португалия, Греция, Бразилия, Мексика и др.), так и в регионе активного конституционного строительства в бывших социалистических странах и советских республиках. В частности, в Конституции Республики Крым 1992 г. есть раздел "Гражданское общество", подготовленный при содействии Конституционной комиссии РФ. Появились такие разделы и в конституциях субъектов Российской Федерации. Критики упирали на главу о семье, подчеркивая ее недопустимость в Конституции и ("что скажет княгиня Марья Алексевна!") отсутствие зарубежных аналогов. Но, например, в полученном автором в Брюсселе инициативном проекте "Конституции Соединенных Штатов Европы" именно семье посвящена 3-я от начала глава. Не в первый уж раз получается, что собственные находки у себя внедрить не можем и смотрим, как это с успехом делают другие.      Из-за вкусовой разницы и авторских амбиций страдают форма Конституции, ее системная логика, а отношения и институты гражданского общества не получают конституционного развития, поддержки и защиты закона, хотя все настойчивее проявляется объективная потребность в этом.      ...Вчитываясь в "Политику" Аристотеля, пишет З.М. Черниловский, приходишь к выводу, что истинное составленное из граждан сообщество существует только там, где верховная власть действует в интересах всеобщего блага, т.е. в государствах, которые греческий философ называет правильными {95}. Согласимся с этим наблюдением. Видимо, нежелание видеть на практике наше государство правильным и подтолкнуло чьи-то ножницы к оригинальному конституционному разделу о гражданском обществе.