Глава III. Политические основы российского конституционного государства

§ 1. Демократизм Российского государства

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 1) Российская Федерация есть демократическое государство. Его демократизм находит выражение прежде всего в народовластии, политическом многообразии, местном самоуправлении и свободе личности.

Народовластие. В Конституции РФ указывается (ст. 3), что носителями суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Это означает, что Россия провозглашается государством народовластия, или, иначе говоря, демократическим государством (народовластие - "демократия" в переводе с древнегреческого).

Каждая из двух категорий "народ" и "власть", составляющие понятие "народовластие", сложна и требует специального рассмотрения.

Термин "народ" обычно употребляется в различных значениях. В одних случаях его используют в собирательном смысле для обозначения населения государства, жителей страны; в других - для определения самых различных форм общностей: национальной, этнической и т.п. (например, русский народ, многонациональный народ Российской Федерации); в третьих - для проведения различия между правящими кругами и другими гражданами страны. В литературе этим термином обозначается и такая этническая общность, как племя ("великое переселение народов" в смысле переселения племен в первых веках нашей эры). Есть и другие варианты использования этого термина.

С юридической точки зрения понятие "народ" часто отождествляется с понятием "граждане" и определяется как принадлежность данной, ассоциированной в рамках единого государства совокупности людей к соответствующему государству. Народ образует физическую субстанцию государства.

Народ - субстанция государства. "Государство есть, - писал Б.Н. Чичерин, - именно народ как единое целое" <1>. Позже Я.М. Магазинер напишет: "Государство есть не что иное, как властно-организованный народ" <2>.

--------------------------------

<1> Чичерин Б.Н. Собственность и государство. Избранные труды. СПб., 1998. С. 249.

<2> Магазинер Я.М. Общее учение о государстве. 2-е изд. Пг., 1922. С. 107.

В отечественной и зарубежной литературе аналогичных суждений очень много. "Думаю, - пишет Л.С. Мамут, - что их общий смысл выражу, лишь слегка переиначив предложенную мною... дефиницию: государство является публично-властной формой организации народа, в своем экономическом и социокультурном развитии достигшего стадии цивилизации" <1>.

--------------------------------

<1> Мамут Л.С. Народ в правовом государстве. М., 1999. С. 18.

Вместе с тем он считает, что государствоведение и юриспруденция, которые вскользь интересуются народом, воспринимаемым ими только в качестве одного из нескольких "элементов (признаков) государства", поразительно обкрадывают себя <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

Надо сказать, что раскрытие природы и форм бытия народа - труд достаточно сложный. Именно об этом свидетельствует дискуссия на семинаре "Право народов на самоопределение: идеология и практика". На семинаре указывалось, что есть расхождение в вопросе о том, как должно трактоваться понятие "народ" <1>, "нет однозначного толкования понятия "народ" <2>, "народ как субъект общественных отношений" и др.

--------------------------------

<1> См.: Право народов на самоопределение: идея и воплощение. М., 1997. С. 30.

<2> Там же. С. 52.

По мнению Л.С. Мамута, коренная причина отсутствия единообразия в понимании категории "народ" состоит в том, что народ, определяемый специалистами как исторически сложившаяся на определенной территории устойчивая совокупность людей с общими относительно стабильными особенностями языка и культуры, а также осознанием своего единства и отличия от других подобных образований, фиксируемым в самосознании, существует во множестве разных измерений (подсистем) социального бытия.

"Каждая из таких подсистем, в которых "располагается" народ, - пишет Л.С. Мамут, - наделяет его своими собственными специфическими чертами - качествами. В нем, взятом изолированно, как бы в самом по себе, их нет и они не могут быть выведены из составляющей народ некоторой совокупности людей. Вот как раз обретение народом своеобразных качеств в результате его расположения в той или иной социальной подсистеме обусловливает наличие разных модификаций народа, наличие системы его ипостасей" <1>.

--------------------------------

<1> Мамут Л.С. Указ. соч. С. 25.

Л.С. Мамут отмечает, что есть государствоведы, которые отличают "народ" от "населения" по принципу активного участия индивидов в управлении государством. "Народом при такой градации считается масса тех людей, которые прямо и активно (пусть и в разной мере) участвуют в решении государственных дел; "население" - совокупность всех живущих в государстве людей, как имеющих право участвовать (и участвующих) в управлении государством, так и не имеющих данного права и потому не реализующих его: дети, иностранцы, недееспособные лица и др." <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 26 - 27.

"Фактическое основание различия между подданными или гражданами, в тесном смысле этого слова, и остальным населением, - писал Ф.Ф. Кокошкин, - лежит в действительном или предполагаемом участии первых в той коллективной психической жизни народа, которая создает и поддерживает государство. Подданные, в таком смысле слова, участвуют в образовании и сохранении той общественной психической силы, на которую опирается государственная власть. Поэтому они являются не только отдельными от государства субъектами, вступающими в юридические отношения с ним, но и членами государства, составными элементами государственной личности. Подданные в собственном смысле входят в состав народа, остальные - только в состав населения государства" <1>.

--------------------------------

<1> Кокошкин Ф. Указ. соч. С. 183.

Надо сказать, что "народ" и "население" - понятия, как правило, не тождественные, хотя в отдельные периоды истории они могут быть однозначны. Например, в первобытном обществе эти категории полностью совпадают.

В правовой литературе встречаются и другие толкования понятия "народ". Так, Л. Дюги под народом понимал нацию. Правда, он отмечал, что в большинстве современных больших государств есть народности, отличные от нации в собственном смысле, которые подчинены государственной власти, но совершенно не содействуют образованию юридической личности государства. Он считал, что это позволяет устранить возражение, выставленное против его теории государства.

"В большинстве государств, - писал он, - говорят, народ составляется из различных народностей, которые, конечно, не образуют нации, и, следовательно, нельзя утверждать, что нация является общим конститутивным элементом государства. На это отвечают, что, несмотря на различия народностей, подчиненных одной публичной власти, может существовать центральное ядро населения, которое образует объединенную нацию, и что существование такой нации необходимо для наличности государства; что если, например, рассматривать Францию, то французская нация образует субстрат французского государства как субъекта права; а народности, отличные от французской нации, не содействуют образованию субъективного единства французского государства. Эти народности являются просто объектами власти, носитель которой есть французское государство" <1>.

--------------------------------

<1> Дюги Л. Конституционное право. М., 1908. С. 110.

М. Прело утверждал, что конституционное понятие "народ" совпадает с избирательным корпусом, в который включаются представители всех слоев населения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Прело М. Конституционное право Франции. М., 1957. С. 374 - 376.

Следует сказать, что в годы советской власти под народом понималась определенная историческая общность людей, которая применяется в зависимости от задач развития, решаемых обществом в данный период. Сообразно с этим народ мог состоять лишь из трудящихся либо включать в себя и те социальные слои, которые, не относясь по своему социальному положению к трудящимся, тем не менее объективно участвовали в решении задач прогрессивного развития страны. "Употребляя слово "народ", - писал В.И. Ленин, - Маркс не затушевывал этим словом различия классов, а объединял определенные элементы, способные довести до конца революцию" <1>.

--------------------------------

<1> Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 11. С. 124.

Такой подход к определению понятия "народ" открывал перед государством широкие возможности для применения дискриминационных мер к миллионам неугодных по тем или иным мотивам граждан страны. Все это также свидетельствует о значении определения понятия "народ" для обеспечения подлинной демократии в стране.

Конституция РФ дает основание сделать вывод о том, что народ представляет собой совокупность граждан Российской Федерации, которая обладает учредительной властью и при определенных условиях вправе ее реализовать.

В состав народа России входят исторически сложившиеся на ее территории компактно проживающие нации, и поэтому народ России в Конституции РФ (преамбула, ч. 1 ст. 3) именуется как "многонациональный народ" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Толковый словарь конституционных терминов и понятий. СПб., 2004. С. 131.

Идея народа возникает и складывается на почве могучего интеллектуального движения XVII - XVIII вв. в доктрине естественного права. В свое время довольно широко было распространено мнение, что естественно-правовая доктрина сложилась в законченную систему уже в учениях раннего Средневековья. Однако естественное право Средневековья имело своим источником не природу человека, а волю божества. Договорная теория Средневековья не ставила вопрос о происхождении народа как стороны в договоре подчинения хотя бы потому, что народа как единого и организованного целого средневековая действительность не знала.

"Во всяком случае, - писал В.М. Гессен, - основная идея индивидуалистической доктрины естественного права, - идея общественного договора, при помощи которого суверенный индивид из естественного состояния создает гражданское, из неорганизованного социального агрегата - организованный народ, неизвестна средневековой политической мысли" <1>.

--------------------------------

<1> Гессен В.М. Основы конституционного права. С. 83.

Он подчеркивал, что государство создается общественным договором - договором, который, предшествуя по времени договору подчинения времен Средневековья, является конститутивным моментом в понятии народа. "Сначала общественный договор, или договор соединения, создает народ, - писал В.М. Гессен, - затем договор подчинения конституирует власть; оба договора вместе создают государство, мыслимое как определенное отношение между народом и властью" <1>.

--------------------------------

<1> Гессен В.М. Основы конституционного права. С. 85.

Идея общественного договора становится определяющей идеей доктрины естественного права. Под ее влиянием существенным образом преобразуется традиционное представление о народе и его отношении к государству.

В средневековом учении монархомахов (тираноборцев) народ рассматривался не как сумма естественных, т.е. равных друг другу индивидов, а исторически сложившееся, социально-дифференцированное, феодальное или полуфеодальное общество - совокупность сословных и территориально обособленных групп "чинов" и "провинций", поглощающих и растворяющих индивида. Не могло быть речи о равенстве индивидов, образующих народ: индивид квалифицировался группой, к которой принадлежал.

"Право сопротивления тиранической власти, - писал В.М. Гессен, - принадлежит не народу в его целом; оно принадлежит аристократии страны - эфорам в их совокупности (Генеральным Штатам) или даже, в исключительных случаях, каждому эфору в отдельности. Господство большинства - непостижимая для монархомахов идея: тысячи "простых" должны подчиняться тирану; один "знатный" имеет право восстать против него. Из двух элементов слагается народ: с одной стороны, misera plebs, презираемая монархомахами чернь, пассивный элемент исторической жизни государства; с другой - привилегированные сословия организации - ее активный элемент. Народ как суверен, как верховная в государстве власть, - это Генеральные Штаты, отдельные сословия, участвующие в них, - сеньоры, магистры, привилегированные города.

Публицисты XVI в. - позитивисты. Для них народ не отвлеченная категория, а реальное явление общественной жизни - "Общество неравных", общество знати и черни, - знати повелевающей и повинующейся черни" <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 86.

Впервые понятие народа приобретает иной характер в доктрине естественно права.

"Создаваемый общественным договором, - писал В.М. Гессен, - договором суверенных, - т.е. свободных и равных друг другу индивидов, народ необходимо является искусственным (механическим) единством, совпадающим с суммой образующих его частей. Народ - multitudo sinqulorum; его воля образуется суммированием индивидуальных воль. Идея социального равенства индивидов, стоящая в таком очевидном противоречии с эмпирической действительностью, возникает на почве естественно-правовых представлений" <1>.

--------------------------------

<1> Гессен В.М. Основы конституционного права. С. 86 - 87.

Особого рассмотрения заслуживает также понятие "власть".

В политико-правовой литературе одни авторы рассматривают власть как определенную функцию, присущую любому коллективу и обществу <1>, другие - как волевое отношение (властеотношение) властвующего и подвластного субъектов <2>, третьи - как способность властвующего и подвластного субъектов, властвующего (управляющего) навязывать свою волю другим лицам <3>, четвертые - как организованную силу, способную подчинять воле определенные социальные общности других людей <4>. Власть понимается также как управление, связанное с принуждением <5>. Наконец, под властью часто подразумевается государство и его органы, осуществляющие власть, или форма руководства, предполагающая право и возможность распоряжаться людьми и определенными процессами, подчинять своей воле других <6>.

--------------------------------

<1> См.: Азовкин И.Е. Демократический характер государственной власти в СССР и механизм ее осуществления // Советское государство и право. 1968. N 3. С. 4; Королев А.И., Мушкин А.Е. Государство и власть // Правоведение. 1963. N 2; Фарбер И.Е., Ржевский В.А. Вопросы теории советского конституционного права. Вып. 1. Саратов, 1967.

<2> См.: Байтин М.И. Государство и политическая власть. Саратов, 1972. С. 116.

<3> См.: Лазарев Б., Лукьянов А. Власть, демократия, самоуправление // Советы депутатов трудящихся. 1964. N 12. С. 110; Бурлацкий Ф.М. Ленин. Государство. Политика. М., 1970. С. 93; Тененбаум В.Э. Государство: система категорий. Саратов, 1971. С. 24.

<4> См.: Карельский В.М. Власть. Демократия. Перестройка. М., 1990. С. 5.

<5> См.: Марксистско-ленинская общая теория государства. Основные институты и понятия. М., 1970. С. 197.

<6> См.: Григорян Л.А. Народовластие в СССР. М., 1972; Он же. Социалистическая государственная власть и представительная форма ее осуществления // Советское государство и право. 1969. N 3. С. 83.

По мнению С.С. Митина, социальная власть вообще - это системное отношение, объективно необходимое для функционирования и развития всякого социального организма. Оно выражается в руководстве властвующих подвластными с помощью особых методов. Материализация данного отношения предполагает специальную систему органов, которые от имени властвующих адресуют подвластным обязательные для исполнения правила поведения, а также обеспечивают осуществление указанных правил.

Государственная власть как вид социальной власти включает в себя все отмеченные характеристики последней. Однако государственная власть имеет и ряд особенностей, выделяющих ее как вид из родового понятия социальной власти вообще. Прежде всего, это власть в государстве в целом. Поэтому она организует все властные процессы государственно организованного общества для реализации целей государства. Она регулирует всю систему общественных отношений в пределах государственных границ для реализации общих интересов населения государства. Стремясь привести поведение индивидов в соответствие с целями функционирования и развития государства, государственная власть затрагивает все сферы общественных отношений, реализуется через них.

Чрезвычайно важным свойством государственной власти С.С. Митин считает ее суверенитет, в силу которого она является верховной и независимой от всякой другой власти в осуществлении функций как внутри страны, так и во взаимоотношениях с другими государствами <1>.

--------------------------------

<1> См.: Митин С.С. Государственная власть: понятие и закономерности организации. Красноярск, 2005. С. 5 - 44.

В правовой литературе высказаны по поводу власти и другие соображения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Развитие социалистической государственной власти // Советское государство и право. 1963. N 5. С. 26 - 38; Он же. Власть в обществе: единство и разделение // Советское государство и право. 1990. N 2. С. 35 - 42; Болясный И.Л. Важный аспект исследования власти // Советское государство и право. 1970. N 7. С. 101 - 104; Макаров Б.М. Понятие общественной власти и ее системы // Вестник МГУ. 1971. N 1. С. 43 - 52; Шевцов В.С. Роль права в осуществлении суверенных свойств государственной власти // Вестник МГУ. 1972. N 3. С. 3 - 9; Он же. Суверенная государственная власть и вопросы территориального верховенства // Правоведение. 1972. N 6. С. 43 - 50; Лейст О.Э. В.И. Ленин о соотношении власти и управления // Вестник МГУ. 1973. N 5. С. 3 - 11; Щетинин Б.В. О понятии государственной власти // Правоведение. 1973. N 6. С. 14 - 22; Усачев В.Л. Социальная власть (Понятие и разновидности) // Вестник МГУ. 1976. N 6. С. 67 - 74; Кайзеров Н.М. Современные буржуазные концепции возникновения политической власти // Правоведение. 1977. N 2. С. 51 - 59; Дмитриев Ю.А. Соотношение понятий политической и государственной власти в условиях формирования гражданского общества // Государство и право. 1994. N 7. С. 28 - 34; и др.

Ни одно из этих определений власти не может быть отвергнуто, поскольку каждое из них отражает какую-то строну или момент существования и действия власти. Тем не менее для анализа власти выберем одно из них в качестве стержневого системообразующего, опираясь на которое можно свести в единую структуру все моменты, стороны, признаки, методы существования и функционирования власти.

Таким исходным определением А.Ф. Черданцев, например, считал определение власти как функции любой формальной или неформальной человеческой группы и общества в целом.

Он подчеркивал, что, коль скоро рождаются и существуют общественные функции, необходим и носитель этих функций - субъект власти. Носителем - субъектом политической власти он считал прежде всего государство, его органы и иные политические институты, формирующиеся из людей.

А.Ф. Черданцев подчеркивал, что каждая общественная функция проявляется в человеческой деятельности. Власть проявляется в деятельности субъектов власти, носящей различный характер.

Каждая общественная функция, а значит, и власть, имеет свой объект воздействия. В качестве такого объекта выступают общественные отношения. Но поскольку последние выражаются только в поведении, действиях людей, то объектом власти и являются в конечном счете другие люди, подчиненные власти. В ходе функционирования власти неизбежно возникают особые отношения между властвующими и подвластными субъектами (властеотношения). В этих властеотношениях происходит навязывание воли властвующего. Для навязывания своей воли властвующий должен обладать определенным арсеналом средств, методов и способов, определенной силой.

Власть проявляется в отношениях, в которых властвующий субъект подчиняет себе волю подвластного, направляет поведение последнего <1>.

--------------------------------

<1> См.: Черданцев А.Ф. Государственная власть и ее обоснование // Правоведение. 1992. N 2. С. 3 - 6.

"Властвующий и подвластный четко разделены, - писал А.Ф. Черданцев. - Очевидно, что речь идет о конкретных субъектах власти и конкретных властеотношениях. На макроуровне в масштабах общества властвующий (управляющий) и подвластный (управляемый) могут совпадать в одном субъекте (народ) или не совпадать (правящая элита и народ). Совпадение в одном субъекте властвующего и подвластного имеет место в демократическом обществе, где народ не только объект, но и субъект власти, источник власти и суверенитета. Несовпадение субъекта и объекта власти имеет место в тоталитарном обществе, когда она узурпируется узкой элитой правящих" <1>.

--------------------------------

<1> Черданцев А.Ф. Указ. соч. С. 6.

А.Ф. Черданцев справедливо считал, что диалектика совпадения властвующего и подвластного в демократическом государстве должна проявляться в личностном и институциональном плане. "Каждый гражданин государства - лицо не только подвластное, но вправе и должен выступать в качестве частичного (как член общества) первоначального носителя и источника власти. Он должен и вправе принимать участие в формировании институтов власти (участвовать в выборах, выдвигать свою кандидатуру для занятия властных должностей и т.д.), контроле за их деятельностью, быть инициатором их реформирования, роспуска, участвовать в принятии решений в рамках институтов непосредственной демократии (референдумы, сходы, собрания и т.д.). Ни один гражданин не должен выступать только как властвующий или только как подвластный. Это касается и лиц, занимающих самые высокие должности в политической системе и механизме государства (президент, премьер-министр и др.). В конечном счете и они должны быть подвластны народу с помощью институтов демократии (представительных органов, выборов, референдумов и др.). То же самое можно сказать и об отдельных институтах власти. Каждый из них в одном отношении выступает как субъект власти, а в другом - как объект власти. Даже орган верховной власти должен иметь над собой высшую власть народа. Эта подвластность народу любого института власти может проявляться не только в институтах непосредственной и представительной демократии, но и в подчиненности всех органов закону как выразителю общей воли народа. Nemo est supra legem (никто не находится выше закона)" <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

Л.С. Мамут подчеркивает, что содержание публичной власти как социальной функции - интеграция и организация (упорядочение) общества, управления им достигается с помощью соответствующих средств и методов. Публичная власть, которая изначально и постоянно конституированна по отношению к обществу, жизненно ему необходима.

Он считает, что публичная власть имеет двойную объективацию. С одной стороны, она объективируется в людях, во всех людях, составляющих государственно-организованные общества, деятельность которых актуализируется и в которых реализуется публичная власть как социальная функция. С другой - она объективируется в сети структур публично-властных отношений, интересов, норм, процедур, ролей и т.д. Эти структуры воспроизводят и видоизменяются человеческой деятельностью, но вместе с тем они же обеспечивают и направляют ее. Оба момента объективации публичной власти абсолютно обязательно предполагают друг друга. Имманентность публичной власти обществу, конструктивность по отношению к нему исключают их взаимное противостояние.

Л.С. Мамут полагает, что благодаря публичной власти народ делается государственно-организованной коллективностью, публично-властной организацией, которая наделяет народ такими специфическими чертами - качествами, которых нет у народа-населения и нет у народа-нации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Мамут Л.С. Указ. соч. С. 35 - 37.

Властеотношения проявляются в том, что одна сторона - властвующая (управляющая) - подчиняет себе волю другой стороны - подвластной, направляет ее поведение в необходимое русло. Властвующая сторона при необходимости может поставить подвластную в ситуацию принуждения.

Таким образом, властеотношение асимметрично. Как указывает Л.С. Мамут, его участников единит связь субординации, которая выражается в актах влияния (приказы, команды, распоряжения) и актах подчинения такому влиянию. Субординация исключает равенство связанных ею субъектов, один из которых является приказывающим (властвующим), а другой - ему подчиняющимся, выполняющим его волю (подвластным). Оба эти субъекта только сообща воплощают публичную власть.

Л.С. Мамут подчеркивает, что властеотношениями проникнуто все государственно-организованное общество. Они охватывают собой весь трансформировавшийся в него народ, который выступает в качестве обладателя, носителя и исполнителя публичной власти.

С упрочением демократических начал в общественно-политической жизни качественный сдвиг происходит в тех условиях, соблюдение которых требуется для обладания решением "властвующих" во властеотношениях. Отмена сословного, имущественного, конфессионального, этнического цензов, ценза по половому признаку и других впервые делает легально доступной для каждого члена государственно-организованного общества (народа) роль самого разного политико-юридического ранга среди властвующих. Это обстоятельство - один из значительных моментов становления конституционного государства как публично-властной ассоциации свободных и равноправных граждан, у которых существенно возрастает социальная мобильность. Отныне каждый гражданин де-юре получает шанс наравне с другими занять в обществе, в публичной власти любое место <1>.

--------------------------------

<1> См.: Мамут Л.С. Указ. соч. С. 35 - 46.

Итак, власть есть возможность распоряжаться или управлять кем-либо или чем-либо, подчинять своей воле других. Власть - явление социальное. Она возникает вместе с возникновением общества и существует во всяком обществе, поскольку всякое общество требует управления, которое обеспечивается различными средствами, включая и принуждение.

С возникновением государства возникает власть государственная как один из существенных признаков государства. Государственная власть имеет в качестве своих основных элементов общую волю и силу, способную обеспечить подчинение этой общей воле всех членов общества.

Государственная власть характеризует суверенитет государства, который проявляется в ее верховенстве, единстве и независимости.

Государственная власть не совпадает непосредственно с населением или народом и осуществляется особым, государственным аппаратом. Он представляет собой совокупность государственных учреждений, посредством которых реализуются функции государства. Государственный аппарат объединяет все государственные органы, а также армию, разведку, принудительные учреждения.

Государственная власть связана с разделением населения по административно-территориальному принципу. "Это не только способствует ее возникновению и упрочению, - отмечал Б.В. Щетинин, - но и знаменует начало формирования отдельных государств, ведет к установлению пространственных пределов государственной власти, к появлению ее центральных и местных органов и, наконец, в дальнейшем - института гражданства или подданства" <1>.

--------------------------------

<1> Щетинин Б.В. О понятии государственной власти. С. 15.

К числу существенных признаков, характеризующих государственную власть, относятся налоги и займы. В них впервые осуществление государственной власти и соответственно государства выявляется экономически.

Таким образом, государственная власть, возникнув в истории из общественной власти и унаследовав от нее публичный характер, т.е. руководство общими делами общества, во всем остальном стала ее прямой противоположностью.

Как справедливо отмечал А.И. Денисов, весь опыт истории показывает, что ни одно человеческое общество не обходится без власти и нормативного регулирования общественных отношений. Менялись только сущность и содержание власти, сущность и содержание социальных норм, формы и методы властвования и контроля <1>.

--------------------------------

<1> См.: Денисов А.И. Советское государство. Возникновение, развитие, сущность и функции. М., 1967. С. 421.

И.Е. Фарбер отмечал, что для понятия государственной власти характерны по меньшей мере четыре главных элемента: 1) государственное руководство обществом от имени господствующего класса или народа при помощи специально создаваемого государственного аппарата; 2) государственный суверенитет; 3) концентрация политической, экономической, военной силы; 4) монополия правотворчества, создание норм права и их охрана специальным аппаратом принуждения. Каждый из этих элементов структуры государственной власти обладает различным социально-политическим характером в зависимости от конкретно-исторических условий существования носителя власти и общественного строя <1>.

--------------------------------

<1> См.: Фарбер И.Е., Ржевский В.А. Указ. соч. С. 91.

Государственная власть обладает силой государственного принуждения, осуществляемого специально приспособленным для этой цели аппаратом принуждения, являющимся частью государственного аппарата. Государство в необходимых случаях применяет меры государственного принуждения к лицам, совершившим правонарушения. Эти меры в зависимости от характера нарушений подразделяются на дисциплинарное наказание, административное воздействие, гражданско-правовую ответственность и уголовное наказание.

Демократические доктрины и политические документы современности в качестве источника власти рассматривают народ. Признание народа верховным носителем всей власти является выражением народного суверенитета, который означает, что народ ни с кем не делит свою власть, осуществляет ее самостоятельно и независимо от каких бы то ни было социальных сил, использует исключительно в своих собственных интересах. Народный суверенитет неделим, имеет и может иметь только одного субъекта - народ.

Конституция РФ закрепляет прерогативу многонационального народа России на всю власть, его полновластие. Это означает, что российский народ ни с кем не делит власть и никто, кроме него самого, не может претендовать на власть в Российской Федерации. "Никто не может присваивать власть в Российской Федерации, - указывается в ст. 3. - Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону".

Таким образом, народовластие есть принадлежность всей власти народу, а также свободное осуществление народом этой власти в полном соответствии с его суверенной волей и коренными интересами.

В условиях народовластия осуществление власти конституируется, легитимируется и контролируется народом, т.е. гражданами государства, поскольку она выступает в формах самоопределения и самоуправления народа, участвовать в которых могут на равных правах все граждане. Народовластие как форма государства и способ правления превращается, таким образом, в организационный принцип обладания властью и ее осуществления, определяющий, что решение любых государственных задач или реализация властных полномочий нуждаются в легитимации, исходящей от народа или восходящей к нему. Представление о народе как исходном и конечном пункте демократической легитимации является базовым в понимании демократии.

В юридической литературе высказаны разные мнения о правосубъектности народа. Некоторые юристы считают народ субъектом правовых отношений. Так, С.С. Кравчук полагал, что народ может быть непосредственным субъектом государственно-правовых отношений, поскольку он может выразить свою государственную волю посредством референдума, и она будет обязательной для всех государственных органов и граждан. Свою волю народ выражает также посредством выборов представительных органов государственной власти, определения их состава и направления деятельности. Право выражать государственную волю путем референдума, право образовывать органы государственной власти, подчеркивал С.С. Кравчук, исключительное право народа как субъекта государственно-правовых отношений <1>.

--------------------------------

<1> См.: Советское государственное право. М., 1985. С. 18.

По утверждению В.С. Основина, народ, как правило, осуществляет свои права через государство и лишь иногда выступает непосредственным носителем правомочий. Однако народ является носителем суверенитета. Власть в стране исходит от народа. Поэтому в некоторых правоотношениях народ выступает как субъект, выражающий свою волю непосредственно.

В.С. Основин видел особенности правосубъектности народа в государственном праве в том, что народ:

а) выступает как первоисточник всех прав и обязанностей, установленных в государстве, ибо все права и обязанности - это правовое выражение воли народа;

б) обладает всей полнотой государственной власти и всеми материальными благами, и поэтому само право является государственным выражением воли народа;

в) свои права, как правило, осуществляет через государство и его органы, поскольку неотделим от государства.

Вместе с тем действующее законодательство предусматривает правоотношения, в которых народ участвует непосредственно и которые неразрывно связаны с его правовой личностью как первоисточника государственной власти, суверена, являющегося творцом истории <1>.

--------------------------------

<1> См.: Основин В.С. Советские государственно-правовые отношения. М., 1965. С. 34 - 39.

Многие авторы не считают народ субъектом конституционного права. Так, А.В. Мицкевич исходил из того, что субъектом различных правоотношений в обществе в интересах народа и от его имени выступают различные организации, а не сам народ. "Во внутригосударственных отношениях в... обществе народ выступает не в качестве непосредственного субъекта права, а как создатель, творец новых общественных отношений" <1>.

--------------------------------

<1> Мицкевич А.В. Субъекты советского права. М., 1962. С. 42.

Аналогичную позицию занимают В.Т. Кабышев и О.О. Миронов. По их мнению, народ как социально-политическая общность не является субъектом права. Деятельность народа по преобразованию общества, согласуясь с объективными законами общественного развития, не связана какими-либо юридическими нормами. Конституционные нормы наделяют народ правами в качестве субъекта общественных отношений, а не субъекта правоотношений. Народ создает всю юридическую надстройку - нормы права, правоотношения и т.п., являясь участником массовых, конституционных отношений, в которых разделяется фактически государственная власть, но сам правосубъектностью не обладает. Признание народа субъектом права ведет к принижению его социальной роли, ограничению ее правовыми рамками, умалению его суверенитета. Между тем категория "народ" в целом выходит за рамки права.

Полемизируя со сторонниками наделения народа правосубъектностью, В.Т. Кабышев и О.О. Миронов отмечают, что единственным аргументом в защиту концепции правосубъектности народа является ссылка на отношения, возникающие в процессе проведения референдума. Однако этот довод не представляется убедительным, поскольку понятие "избирательный корпус" не исчерпывается понятием "народ" и в референдуме участвуют лишь граждане, наделенные избирательной правосубъектностью. При этом субъектами рассматриваемого государственно-правового отношения выступают не все граждане, а каждый гражданин.

Кроме того, В.Т. Кабышев и О.О. Миронов считают, что сторонники наделения народа правосубъектностью не учитывают то обстоятельство, что любое правоотношение предполагает наличие обязанной и управомоченной сторон. Поскольку народ не может быть обязанной стороной в правоотношении, он не является и уполномоченной стороной и на этом основании признавать его субъектом права - значит не учитывать то обстоятельство, что правовой субъект не может быть только носителем прав, что у народа нет и не может быть другой, противостоящей стороны, равной ему по социальной силе значимости, стороны, перед которой он мог бы нести какие-либо юридические обязанности. Народ не в состоянии вступать в отношения "сам с собой", так как отношения предполагают наличие двух сторон.

С точки зрения В.Т. Кабышева и О.О. Миронова, субъектом права от имени народа выступают государство, его органы, общественные организации. Народ имеет социальные права - право на труд, на отдых, образование и т.п. Юридический механизм реализации этих прав предполагает правосубъектность граждан, а не всего народа. Народ, не являясь субъектом права, выступает непременным участником всех общественных отношений <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кабышев В.Т., Миронов О.О. Категория "народ" в советском конституционном законодательстве // Правоведение. 1969. N 4. С. 40 - 41.

Некоторые ученые занимают промежуточную позицию, утверждая, что народ в отдельных случаях может быть субъектом правоотношений, хотя его права неотделимы от прав государства. Так, С.Ф. Кечекьян полагал, что в области государственно-правовых отношений было бы неправильно в некоторых случаях наряду с государством называть в качестве субъекта права народ, поскольку права народа, организованного в государство, неотделимы от прав государства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958. С. 126 - 127.

Анализируя приведенные точки зрения, следует признать, что народ является субъектом конституционно-правовых отношений. Правосубъектность народа коренится в его суверенитете и учредительном характере народовластия. Если народ недееспособен, он не может быть сувереном, ибо идея народного суверенитета, противопоставляемая суверенитету монарха или правящего меньшинства, предполагает не только правоспособность, но и дееспособность народа, не только обладающего властью, но и осуществляющего ее. "При всяком ином понимании народного суверенитета он оказывается совместимым со всякою формой правления - не только с конституционной, но и с абсолютной монархией" <1>.

--------------------------------

<1> Гессен В.М. Основы конституционного права. С. 71.

Полновластие народа получает выражение в комплексе прав, конституционно оформленных и обеспеченных, в политической и иных сферах жизнедеятельности общества. Согласно Конституции РФ многонациональный народ Российской Федерации суверенен, и в этом смысле по своей содержательной характеристике демократия в Российской Федерации непосредственна, хотя приемы и методы организации осуществления власти народа могут воплощаться как в непосредственной, прямой форме, так и в представительной. В этом проявляется двухуровневая характеристика правосубъектности народа - в учредительных и конкретных правоотношениях <1>. Непризнание народа непосредственно субъектом права является отрицанием также всякого значения непосредственной демократии.

--------------------------------

<1> См.: Губенко Р.Г. Советский народ - субъект конституционных правоотношений // Советское государство и право. 1980. N 10. С. 115 - 116.

Народ, осуществляя свой суверенитет, выступает в конституционно-правовых отношениях в основном через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Но это не исключает непосредственного народовластия, не исключает того, что в определенных случаях народ является непосредственным субъектом конституционно-правовых отношений <1>.

--------------------------------

<1> См.: Коток В.Ф. Конституционно-правовые отношения в социалистических странах // Правоведение. 1962. N 1. С. 45.

Вопрос о правосубъектности народа в конкретных правоотношениях вызывает в правовой науке определенные оговорки. Так, его правосубъектность в выборах рассматривается сквозь призму избирательного корпуса <1>. Однако думается, что с политико-правовой точки зрения избирательный корпус и народ - понятия тождественные, тем более что российское избирательное право практически не знает ограничений, будучи действительно всеобщим равным и прямым.

--------------------------------

<1> См.: Кабышев В.Т., Миронов О.О. Указ. соч. С. 40.

Как уже отмечалось, некоторые авторы видят ущербность концепции правосубъектности народа в том, что в правоотношениях, возникающих в процессе проведения референдума или выборов, субъектами этих отношений выступает не народ, т.е. не все граждане, а каждый гражданин <1>. Однако, как отмечал В.Ф. Коток, отдельные граждане не имеют права принимать государственные решения, тогда как народ в целом на референдуме или на выборах таким правом обладает <2>. Акты волеизъявления отдельного гражданина могут и не иметь таковой, как, например, в случаях, когда гражданин при голосовании остается в меньшинстве. Речь идет не о количественном, а о качественном различении актов волеизъявления народа и отдельного гражданина <3>.

--------------------------------

<1> Там же.

<2> См.: Коток В.Ф. О развитии форм сочетания народного представительства с непосредственной демократией в СССР // Советское государство и право. 1960. N 12. С. 16.

<3> См.: Коток В.Ф. Конституционно-правовые отношения в социалистических странах. С. 46.

По мнению некоторых ученых, поскольку государство через свои органы определяет порядок проведения референдума, круг вопросов, выносимых на референдум, и т.п., то о правосубъектности народа в этом случае говорить не приходится <1>. Однако такая позиция представляется ошибочной. Государство является аппаратом власти народа и им формируется. Результаты референдума обязательны для государства и его органов. Поэтому правосубъектность народа и здесь коренится в учредительном характере его власти, в суверенитете народа, являющегося носителем власти <2>.

--------------------------------

<1> См.: Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 144; Махненко А.Х. Верховные органы народного представительства социалистических стран. М., 1972. С. 7.

<2> См.: Губенко Р.Г. Указ. соч. С. 116.

Итак, как отмечалось ранее, действующее законодательство знает два вида правовых отношений, в которых народ выступает как юридическая личность. Это правоотношения, связанные с проведением референдума и свободных выборов. При проведении референдума народ выступает как участник правоотношения, имеющий право выразить свою волю по тому или иному важному вопросу, а все государственные органы, органы местного самоуправления и граждане обязаны подчиниться воле народа. Последний имеет право высказать свою волю также посредством выборов.

Имея как субъект конституционно-правовых отношений указанные права, народ вместе с тем несет и определенные обязанности. Он должен укреплять свое государство и всячески содействовать его развитию, охранять его суверенитет и территориальную целостность, обеспечить единство.

В зависимости от формы волеизъявления народа различаются непосредственная и представительная демократии.

Непосредственная демократия - форма непосредственного волеизъявления народа или каких-либо групп населения. "Высшим непосредственным выражением власти народа, - указывается в Конституции РФ (ст. 3), - являются референдум и свободные выборы".

Референдум - это всенародное голосование граждан России по вопросам государственного значения. Он проводится на основе всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления граждан Российской Федерации при тайном голосовании.

Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общеправовым объединениям, а также от других обстоятельств.

Граждане Российской Федерации участвуют в референдуме на равных основаниях. Каждый участник референдума обладает равным числом голосов.

Граждане Российской Федерации голосуют за вынесенный (вынесенные) на референдум вопрос (вопросы) или против него (них) непосредственно.

Участие гражданина Российской Федерации в референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в референдуме, в выдвижении инициативы проведения референдума, в подготовке и проведении референдума, а также препятствовать его свободному волеизъявлению.

Голосование на референдуме исключает возможность какого-либо контроля за волеизъявлением граждан Российской Федерации, в том числе наблюдения за заполнением участником референдума бюллетеня для голосования на референдуме в месте для тайного голосования.

Гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеет право голосовать на референдуме, участвовать в выдвижении инициативы его проведения, а также в иных законных действиях по подготовке и проведению референдума.

Не имеет права участвовать в референдуме гражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.

Надо сказать, что в России референдум никогда не был по-настоящему востребованным институтом. Может быть, поэтому к нему относили и вечевые голосования, и всенародные опросы, и всенародные обсуждения и т.д. <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной России. М., 2006. С. 103 - 111.

Определенным исключением в этом смысле стал постсоветский период Российской Федерации, который отличается достаточно активным использованием референдума в политических целях.

Впервые референдум РСФСР был проведен 17 марта 1991 г. На этот референдум был вынесен вопрос, сформулированный следующим образом: "Считаете ли Вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?" Референдум состоялся, и вопрос, вынесенный на него, был решен положительно <1>.

--------------------------------

<1> См.: Российская газета. 1991. 26 марта.

25 апреля 1993 г. в РСФСР был проведен референдум, названный в литературе плебисцитарным. На всероссийский референдум были вынесены следующие вопросы: "Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину?", "Одобряете ли Вы социальную политику, осуществляемую Президентом РФ и Правительством РФ с 1992 г.?, "Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента РФ?", "Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации?"

Президент РФ и его окружение добивались, чтобы по первым двум и четвертому вопросам референдума граждане высказались утвердительно, а по третьему - отрицательно ("Да", "Да", "Нет", "Да"). Однако результаты референдума оказались другими.

По первому и второму вопросу решения были приняты, поскольку за них проголосовало более половины граждан, имеющих право участвовать в референдуме. На эти вопросы граждане ответили утвердительно. По третьему и четвертому вопросам решения приняты не были, так как за них проголосовало менее половины граждан, имеющих право участвовать в референдуме <1>.

--------------------------------

<1> См.: Российская газета. 1993. 6 мая, 19 мая.

Рассматривая этот вопрос по ходатайству группы народных депутатов Российской Федерации, Конституционный Суд РФ установил, что по первым двум вопросам референдума, имеющим нравственно-оценочный и политический характер, для принятия положительного решения требуется большинство голосов от числа проголосовавших. Положительное же решение по третьему и четвертому вопросам носит конституционный характер и должно быть принято большинством от общего числа избирателей <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 18. Ст. 653.

12 декабря 1993 г. состоялся всероссийский референдум по проекту Конституции Российской Федерации, проводившийся на основании Указа Президента РФ от 15 октября 1993 г. "О проведении всенародного голосования по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 г." <1>. По его результатам Конституция РФ была принята, а Верховный Суд России отклонил иск Российской коммунистической рабочей партии, которая оспорила факт принятия Конституции, ссылаясь на Закон РСФСР "О референдуме", требующий для принятия подобных решений абсолютного большинства в 50% от числа избирателей, хотя за Конституцию проголосовало 31,02% зарегистрированных избирателей. Однако Верховный Суд исходил из того, что Закон о референдуме действует лишь в части, не противоречащей Указу Президента N 1400 и последующим его указам.

--------------------------------

<1> САПП РФ. 1993. N 42. Ст. 1633.

Широкое распространение референдумы получили и в регионах. Так, в республиках Башкортостан и Татарстан решением референдумов были утверждены декларации о суверенитете, а в республиках Дагестан и Марий Эл были проведены референдумы по земле.

После принятия Конституции РФ 1993 г. федеральные референдумы не проводились, хотя инициативы по их проведению выдвигались много раз. Так, с предложениями о проведении референдума Российской Федерации или с вопросом о возможности его проведения по тому или иному вопросу граждане обращались в Центральную избирательную комиссию РФ в 1997 г. дважды, в 1998 г. - четырежды, в 1999 г. - девять раз, в 2000 г. - один раз <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее по этому вопросу см.: Тур А.И. Избирательные комиссии в обеспечении права граждан на участие в референдуме // Избирательный процесс: теория и практика. 1998. N 11. С. 59.

Аналогичные попытки предпринимались и в последующие годы. Так, в октябре 2002 г. в Оренбурге было вручено свидетельство о регистрации инициативной группы ЛДПР, предлагавшей для вынесения на референдум следующий вопрос: "Считаете ли Вы, что Федеральный закон "О гарантиях Президенту РФ, прекратившему исполнять свои полномочия, и членам его семьи" необходимо признать утратившим силу или нет?" Однако дальнейшего развития эта инициатива не получила.

В мае 2004 г. в избирательную комиссию г. Москвы обратилась инициативная группа, образованная в поддержку проведения референдума Российской Федерации, которая для вынесения на референдум предложила следующие вопросы.

1. Считаете ли Вы, что необходимо увеличить установленный ч. 2 ст. 81 Конституции РФ срок полномочий Президента РФ до 10 (десяти) лет?

2. Считаете ли Вы необходимым введение запрета на замещение высших и главных государственных должностей государственной службы Российской Федерации лицами, имеющими на праве собственности недвижимое имущество, расположенное на территории зарубежных государств?

3. Считаете ли Вы необходимым введение запрета на замещение высших и главных государственных должностей государственной службы Российской Федерации лицами, имеющими гражданство другого государства или имеющими двойное гражданство?

4. Считаете ли Вы необходимой национализацию российских промышленных предприятий, приватизация которых была осуществлена с нарушением законодательства Российской Федерации?

Ходатайство о регистрации этой инициативы было отклонено.

В 2005 г. Красноярской региональной подгруппой инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации были предложены для вынесения на референдум следующие вопросы.

1. Согласны ли Вы с тем, что минимальный размер оплаты труда в течение шести месяцев со дня проведения референдума должен быть установлен на уровне прожиточного минимума в целом по Российской Федерации?

2. Согласны ли Вы с тем, что размер базовой части трудовой пенсии по старости в течение шести месяцев со дня проведения референдума должен быть установлен на уровне прожиточного минимума в целом по Российской Федерации?

3. Согласны ли Вы с тем, что Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ утрачивает силу в течение месяца со дня официального подведения итогов референдума, при этом федеральным законом должно быть установлено право граждан на выбор между восстановленными льготами или соответствующими денежными компенсациями?

4. Согласны ли Вы с тем, что размер оплаты жилья, электроэнергии и иных коммунальных услуг в сумме не должен превышать 10% совокупного дохода совместно проживающих членов семьи?

5. Согласны ли Вы с тем, что государство в течение трех лет со дня проведения референдума должно восстановить дореформенные сбережения граждан в соответствии с Федеральным законом "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации"?

6. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации должно быть обеспечено право каждого гражданина на общедоступное и бесплатное дошкольное, среднее и высшее образование, а также установлен запрет на сокращение бесплатных (бюджетных) учебных мест и бесплатных (бюджетных) учебных часов на одного обучающегося в образовательных учреждениях всех типов?

7. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации недра, леса, водные и другие природные ресурсы, атомные, тепловые и гидроэлектростанции, железные дороги, высоковольтные ЛЭП и магистральные трубопроводы должны находиться исключительно в государственной собственности, а на прибыль от их эксплуатации должен быть установлен прогрессивный налог?

8. Согласны ли Вы с тем, что земли поселений должны быть закреплены в государственной и муниципальной собственности с восстановлением права граждан на бесплатное бессрочное пользование земельных участков под жилыми домами, дачами, садовыми и приусадебными участками и гаражами?

9. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации законом должны быть установлены нормы ответственности, вплоть до отставки Президента РФ, Правительства РФ и руководителей субъектов РФ, за уровень и качество жизни населения?

10. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации законом должно быть предусмотрено право избирателей на отзыв депутатов, избираемых руководителей органов исполнительной власти всех уровней и Президента РФ?

11. Согласны ли Вы с тем, что руководители республик, областей и других субъектов РФ должны избираться непосредственно гражданами, постоянно проживающими на территории данного субъекта РФ?

12. Согласны ли Вы с тем, что не менее половины депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ должны избираться персонально по одномандатным округам?

Постановлением ЦИК РФ от 7 апреля 2005 г. только последний из этих вопросов был признан соответствующим требованиям ст. 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации".

Московской городской региональной подгруппой инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации в 2005 г. были предложены следующие вопросы для всероссийского референдума.

1. Согласны ли Вы с тем, что минимальный размер оплаты труда в течение года со дня проведения референдума должен быть установлен на уровне не ниже прожиточного минимума в целом по Российской Федерации?

2. Согласны ли Вы с тем, что размер базовой части трудовой пенсии по старости в течение года со дня проведения референдума должен быть установлен на уровне не ниже прожиточного минимума в целом по Российской Федерации?

3. Согласны ли Вы с тем, что Федеральный закон от 22 августа 2004 г. утрачивает силу в течение года со дня официального подведения итогов референдума, при этом новым федеральным законом должно быть установлено право гражданина на выбор между восстановленными льготами или соответствующими денежными компенсациями?

4. Согласны ли Вы с тем, что размер оплаты жилых помещений и коммунальных услуг в сумме не должен превышать 10% совокупного дохода совместно проживающих членов семьи?

5. Согласны ли Вы с тем, что Жилищный кодекс Российской Федерации, ухудшающий условия реализации конституционного права на жилище, должен утратить силу по истечении одного месяца со дня проведения референдума?

6. Согласны ли Вы с тем, что государство в течение трех лет со дня проведения референдума должно восстановить сбережения граждан по состоянию на 1 января 1992 г. в соответствии с Федеральным законом "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации"?

7. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации должно быть обеспечено право каждого гражданина на общедоступное и бесплатное дошкольное, среднее, профессиональное и высшее образование?

8. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации должна быть сохранена отсрочка от призыва на военную службу, действовавшая по состоянию на 1 января 2005 г. ?

9. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации недра, леса, водные и другие природные ресурсы, атомные, тепловые и гидроэлектростанции, предприятия военно-промышленного комплекса, железные дороги, высоковольтные ЛЭП и магистральные трубопроводы должны находиться исключительно в государственной собственности?

10. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации законом должна быть восстановлена государственная собственность на землю, за исключением земель лесных подсобных хозяйств, приусадебных, дачных, садово-огородных и гаражных участков, участков под индивидуальными домами и хозяйственными строениями?

11. Согласны ли Вы с тем, что в течение года со дня проведения референдума должен быть установлен прогрессивный налог на доходы физических лиц, превышающие десятикратный уровень прожиточного минимума в целом по Российской Федерации?

12. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации законом должны быть установлены нормы ответственности, вплоть до отставки Президента РФ, Правительства РФ и высших должностных лиц субъектов РФ, за снижение уровня и качества жизни населения?

13. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации законом должно быть предусмотрено право избирателей на отзыв депутатов, высших должностных лиц субъектов РФ и Президента РФ?

14. Согласны ли Вы с тем, что высшие должностные лица субъектов РФ должны избираться непосредственно гражданами, постоянно проживающими на территории данного субъекта РФ?

15. Согласны ли Вы с тем, что не менее половины депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ должны избираться персонально по одномандатным округам?

16. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации политические партии, представленные самостоятельной фракцией в Государственной Думе Федерального Собрания РФ, должны иметь право на один час эфирного времени в неделю для изложения своей позиции на каждом из государственных федеральных и региональных теле- и радиоканалов?

17. Согласны ли Вы с тем, что федеральным конституционным законом должно быть установлено, что вопрос не может быть вынесен на референдум исключительно в случае, если он противоречит Конституции РФ, а все иные ограничения на проведение референдума должны быть отменены?

Постановлением ЦИК РФ от 20 апреля 2005 г. только два из этих вопросов, предлагаемых для вынесения на референдум ("8. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации должна быть сохранена отсрочка от призыва на военную службу, действовавшая по состоянию на 1 января 2005 г. ?" и "15. Согласны ли Вы с тем, что не менее половины депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ должны избираться персонально по одномандатным округам?"), были признаны соответствующими требованиям ст. 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации".

Использовав в первые постсоветские годы в своих политических целях референдумы, руководящие круги страны, отдавая себе отчет в том, что их политика, особенно в социальной сфере, не пользуется поддержкой населения, решили отказаться от всероссийского референдума как высшего непосредственного выражения власти народа. Они делают все возможное, чтобы проведение референдумов в общероссийском масштабе стало невозможным.

Об этом свидетельствует, в частности, законодательство Российской Федерации о референдумах.

Так, согласно Федеральному конституционному закону от 10 октября 1995 г. "О референдуме Российской Федерации" <1> предусматривались следующие обстоятельства, исключающие проведение референдума Российской Федерации:

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3921.

а) референдум не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории Российской Федерации, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения;

б) повторный референдум Российской Федерации не проводится в течение года после дня официального опубликования (обнародования) результатов референдума Российской Федерации с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса.

Новый Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. "О референдуме Российской Федерации" <1> существенно ограничил возможности граждан по проведению референдума, расширив перечень обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2710.

Он устанавливает, что референдум не может назначаться и проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, а также в течение трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения.

Референдум не назначается, а проведение назначенного референдума откладывается в случае введения в отдельных местностях Российской Федерации военного или чрезвычайного положения при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных Федеральным конституционным законом. Референдум, инициатива проведения которого была выдвинута в установленном законом порядке, назначается, а референдум, проведение которого было отложено, проводится по истечении трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения.

Референдум не проводится в последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа.

В период между официальным опубликованием решения о назначении референдума и официальным опубликованием (обнародованием) его результатов не может быть выдвинута инициатива проведения референдума.

Проведение повторного референдума, т.е. референдума по вопросу (вопросам), имеющему (имеющим) по смыслу или содержанию ту же формулировку, что и вопрос (вопросы), голосование по которому (которым) проведено на состоявшемся референдуме, не допускается в течение двух лет со дня официального опубликования (обнародования) его результатов.

В новый Закон внесено положение о том, что вопрос, выносимый на референдум, не должен противоречить Конституции РФ (п. 6 ст. 6), позволяющее отклонять подавляющее большинство инициатив о проведении референдума.

Действующий Закон содержит и ряд других положений, ограничивающих возможности граждан по проведению референдума.

Однако референдумы субъектов Федерации и местные референдумы, не представляющие реальной угрозы существующему строю, продолжают проводиться.

Например, в марте 2000 г. был проведен референдум Удмуртской Республики о внесении изменений в Конституцию Республики в связи с введением поста Президента Удмуртской Республики. В марте 2003 г. был проведен референдум Чеченской Республики по проекту Конституции Чеченской Республики, проектов законов Республики "О выборах Президента Чеченской Республики" и "О выборах в Парламент Чеченской Республики".

В стране проведен ряд референдумов субъектов Федерации по их укрупнению. Так, 7 декабря 2003 г. на территории Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа был проведен референдум по их объединению. 17 апреля 2005 г. был проведен референдум по объединению Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского автономных округов. 23 октября 2005 г. в Камчатской области и Корякском автономном округе состоялся референдум по объединению этих двух субъектов Российской Федерации в единый Камчатский край и т.д.

В субъектах Федерации был проведен ряд референдумов по вопросам формирования органов государственной власти. В частности, такие инициативы были проявлены гражданами в Республике Карелия, Республике Хакасия, Алтайском и Красноярском краях, Самарской, Псковской, Нижегородской, Свердловской, Новосибирской областях, городе Санкт-Петербурге.

Например, в декабре 1995 г. был проведен референдум о продлении срока полномочий депутатов законодательного (представительно) органа государственной власти Республики Мордовия. О количестве депутатов Московской областной Думы, работающих на постоянной основе, в декабре 1997 г. был проведен областной референдум.

В субъектах Федерации проводились референдумы и по другим вопросам. Так, 8 декабря 1996 г. в Костромской области был проведен референдум по вопросу об атомных энергетических станциях. В июле 1998 г. в Бурятии был проведен референдум о введении моратория на свободную куплю-продажу земель основных сельскохозяйственных угодий и недр на территории республики на срок 10 лет. В марте 1998 г. в Республике Ингушетия был назначен референдум республики о правоохранительной и судебной системе республики.

Широкое распространение в стране получили местные референдумы. В 1995 - 1998 гг. местные референдумы были назначены в 37 субъектах РФ. При этом из 877 назначенных референдумов 246 было посвящено принятию уставов и внесению в них изменений; 27 - территориальным вопросам муниципальных образований; 23 - отзыву глав муниципальных образований, 563 было назначено по другим вопросам.

За 2000 г. и первое полугодие 2001 г. было назначено 25 местных референдумов по принятию и изменению уставов, по территориальным вопросам, по ряду других вопросов.

Институт референдума использовался в субъектах Федерации на местном уровне и в последующие годы <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Комарова В.В. Указ. соч. С. 118 - 138.

Другим высшим непосредственным выражением власти народа являются свободные выборы.

Под выборами понимается участие граждан в осуществлении власти народа посредством выделения из своей среды путем голосования представителей для выполнения в государственных органах или органах местного самоуправления принадлежащих им функций по осуществлению власти в соответствии с волей и интересами граждан, выраженными на выборах.

Главное в выборах то, что они являются формой осуществления гражданами принадлежащей им власти. Наиболее существенный признак выборов - прямое волеизъявление граждан и выдвижение ими из своей среды представителей для осуществления народовластия.

Обычно народовластие связывают с парламентом страны, который является ее представительным и законодательным органом. В Англии уже в XVI в. многие юристы называли парламент представительством народа. Они считали, что он представляет всех граждан и все граждане через своих представителей участвуют в нем.

В конституционном государстве законодательная власть принадлежит народу. От имени народа законодательная власть осуществляется парламентом, который осуществляет ее как право народа и в интересах народа.

Надо сказать, что выборы нельзя рассматривать в качестве делегации парламенту законодательных полномочий. В выборах участвуют граждане-избиратели, а не граждане-законодатели, которых в государстве нет и быть не может. Гражданин не является законодателем, законодательствующим посредством своих представителей. Он является избирателем, избирающим законодателей. Не осуществляя законодательной власти, гражданин не может ее делегировать кому-либо, включая и парламент.

Свои полномочия парламент получает не от народа, а от конституции страны. Однако, для того чтобы воля парламента соответствовала интересам народа, состав парламента избирается народом. Депутат признается представителем народа, за которого высказалось большинство избирателей. Поэтому можно констатировать, что выборы являются не делегацией полномочий, а указанием на способности быть представителем народа.

"Избирая депутатов, - писал В.М. Гессен, - избиратели соответственным образом влияют на содержание деятельности законодательной власти. И это влияние является не только политическим; оно вытекает из сущности - из правовой сущности - народного представительства как законного представительства народа. Подобно тому как законным представителем ребенка является лицо, связанное с ним узами кровного родства, так точно законным представителем народа является лицо, связанное с народом узами избрания. Борьба за реализацию избирательного права, конечно, ведется не за участие в выборах, а за влияние на законодательную власть. Ее правовое значение заключается в том, что при системе цензового избирательного права парламент является представителем меньшинства, при системе всеобщего избирательного права - представителем большинства народа. При первой системе "народ", - это "pays legale", ничтожная горсть избирателей; при второй "народ" - совокупность полноправных граждан государства" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гессен В.М. Основы конституционного права. С. 139.

Называя парламент народным представительством, нужно иметь в виду, что народ в государстве является сувереном, если воля народа была юридическим титулом представительства. Народное представительство должно выражать волю ее народа, а не общественное мнение страны. Избрание представителей означает осуществление власти, принадлежащей народу.

Идея народного представительства впервые была сформулирована философией XVIII в. и воплощена в жизнь Учредительным Собранием Франции в 1789 г.

Идея народного представительства базируется на том, что суверенитет принадлежит народу. Суверенитет народа неотчуждаем, так же как и неотчуждаемо право мыслить, действовать и проч. Все власти исходят от народа, который поручает осуществление власти доверенным лицам, для которых эта власть является обязанностью, а не правом.

Народ - совокупность свободных и равных индивидов. Его воля - арифметическая сумма индивидуальных воль. Народный суверенитет - суверенитет большинства.

Принадлежность суверенитета народу не означает, что он осуществляет его сам. Это невозможно, во-первых, в силу размеров современных государств и многочисленности их населения; во-вторых, в силу того, что огромное большинство граждан не обладает достаточными знаниями и достаточным досугом для непосредственного участия в законодательстве. Они могут участвовать в реализации своего суверенитета либо непосредственно содействуя изданию законов, либо доверив эту функцию некоторым из своей среды - представителям, способным лучше, чем они сами, понимать общественный интерес и сообразно с этим истолковывать их собственную волю.

Однако, передавая своим представителям определенную власть, народ передает им только ту ее часть, которая необходима для охраны и поддержания порядка. Поэтому народное представительство не может преступать границ переданной ему власти.

Таким образом, народное представительство можно характеризовать двумя основными моментами: во-первых, законодательная воля народного представительства не является полной и безграничной; во-вторых, народные представители осуществляют не свое право, а право народа.

Народный суверенитет выражается прежде всего в том, что народу принадлежит учредительная власть. Она необходима народу для решения базовых, кардинальных вопросов, которые осуществляет законодательная власть. Однако и учредительная власть не может осуществляться народом непосредственно. Она поручается им особому учредительному собранию - собранию избираемых для этой цели чрезвычайных представителей.

Народному представительству принадлежит законодательная власть, которую законодатели могут осуществлять постольку, поскольку они наделены полномочиями народа. Эти полномочия возникают в результате всеобщих и свободных выборов. Выборы и создают один народ, одно представительство, одну общую волю. Каждый депутат представляет не только свою партию, выдвинувшую его, не только тот избирательный округ, где он был избран. Он представляет весь народ, все государство.

Правда, может показаться, что каждый избирательный округ избирает своих представителей и не участвуя в избрании представителей от других округов, что он обязан представлять лишь те волеизъявления, которые исходят от его собственных представителей. Конечно, это не так. В этом случае у каждого избирательного округа имелось бы вето в отношении к законодательству, что привело бы к невозможности осуществлять законодательство в рамках всей страны.

Подобные вопросы не возникли бы, если бы весь народ, все общество могли соединиться для избрания всего корпуса представителей народа. Поскольку все граждане не могут собраться в одном месте для выборов своих представителей, они делятся на избирательные округа или иным образом организуют выборы своих представителей, создавая многомандатные избирательные округа или единый избирательный округ. Все эти округа взаимно уполномочивают друг друга на такое частичное избрание, которое рассматривается как их общее дело, а каждый депутат - как их общий депутат.

Таким образом, депутаты, являющиеся представителями всего народа, не получают обязательных инструкций от своих избирателей и не должны быть простыми передатчиками их мнений и пожеланий. Если бы каждый депутат был обязан строго придерживаться пожеланий и мнений своих избирателей, он бы не мог договариваться с другими депутатами о совместных действиях, что привело бы к невозможности формирования мнения большинства по решению вопросов, а следовательно, к определению воли народа.

Отсюда нет и не должно быть обязательных для депутатов мандатов. Каждый депутат должен считаться с мнением своих доверителей постольку, поскольку оно совпадает с пожеланием народа.

До Великой французской революции народное представительство рассматривалось обычно как представительство по уполномочению, где представляемым лицом являлось сословие или территориальная корпорация, поручающая своему представителю защиту и осуществление своих интересов.

Впоследствии такая система представительства была отвергнута. Принятая большинством стран представительная система исходит из того, что депутаты представляют народ, а не тот избирательный округ, которым они посланы в парламент. Если прежде можно было говорить о представительстве исторически сложившихся провинций или графств, то впоследствии не могло быть и речи о представительстве искусственно создаваемых избирательных округов, являющихся технически необходимыми подразделениями страны для производства парламентских выборов.

Коммунисты в СССР и в других социалистических странах возродили идею императивности депутатского мандата (от лат. mandatum - полномочия, наказ, поручение). По своей природе мандат депутата в СССР и в других социалистических странах считался императивным, т.е. обязательным. Его императивность выражалась в том, что депутат был обязан добиваться претворения в жизнь наказов своих избирателей, а избиратели были вправе в любой момент отозвать своего депутата в установленном законом порядке.

Следует сказать, что мандат, исходя из самого значения этого слова, в принципе не может не быть обязательным. Выйдя из границ этого поручения, мандатарий перестает быть таковым: он действует от своего имени, а не от имени представляемых им избирателей.

Однако думается, что нельзя выборы отождествлять с мандатом. "Папа, - писал В.М. Гессен, - избирается коллегией кардиналов; никто, однако, не станет утверждать, что папа - мандатарий своих избирателей. Во многих демократиях народом избираются судьи; никто, однако, судью не считает мандатарием народа.

По своей юридической природе выборы - один из возможных способов конституирования органов власти: с этой точки зрения между избирательной системой, с одной стороны, и системой назначения - с другой, принципиального различия нет. Депутат точно так же не уполномоченный народа, как министр - не уполномоченный монарха" <1>.

--------------------------------

<1> Гессен В.М. Основы конституционного права. С. 132.

Депутаты в современной России считаются представителями народа, уполномоченными осуществлять законодательные и иные полномочия, предусмотренные законом.

"Отрицая обязательственные мандаты, получаемые депутатом от своих непосредственных избирателей, - писал В.М. Гессен, - политическая доктрина... признает и допускает один только обязательный мандат - мандат, который дается единой и нераздельной нацией единому и нераздельному представительному собранию. Народное представительство является представительством по уполномочию народа... Народная воля - единственный мандат, обязательный для депутата.

Как представительство по уполномочению, народное представительство не отрицает суверенитета народа. Парламент - слуга народа; через посредство своих уполномоченных законодательствует народ" <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 108.

Резюмируя сказанное, можно указать, что в основе истории народного представительства лежат следующие предпосылки:

1) суверенитет принадлежит народу; только господство большинства является правомерным господством;

2) в отношении к представительству народ является субъектом, не только правоспособным, но и дееспособным. Есть общая воля народа, волеизъявлением которого осуществление власти поручается народному представительству;

3) избрание представителей - всенародный мандат. Народ - доверитель, представительное собрание - доверенный народа <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гессен В.М. Основы конституционного права. С. 111.

Надо сказать, что отказ от обязательности мандатов, безответственность депутатов по отношению к своим избирателям не означает отсутствия фактической зависимости депутатов от своих избирательных округов или политических партий. Развитие демократии способствует росту зависимости представителей от народа и, в частности, от их избирателей. Но эта тенденция сталкивается с противоположной тенденцией - подчинением депутатов руководству политических партий. Такого рода тенденция также противоречит юридической природе народного представительства.

Народ не способен сам сформировать собственную волю. Это объясняется низким уровнем его политического развития, социальной дифференциацией современных обществ, техническими трудностями конституирования народной воли.

Навеянные извне и воспринятые на веру политические идеи большинства имеют характер пассивный и отрицательный. Люди чаще сознают, чего они не желают, чем знают, чего же желают. Они чаще соглашаются с желаниями других, нежели добиваются осуществления своих желаний. Органы общественного мнения чрезвычайно многочисленны, и каждый из них выдает свои собственные мнения за мнения народа. Подобно всем другим ценностям, и общественное мнение подвергается различным подделкам.

Дифференциация современного общества, существующий между отдельными общественными группами антагонизм противопоставляют мечте об общественной солидарности хаос противоречивых общественных интересов. Есть воля социальных групп, но нет и не может быть народной воли.

По самому существу своему государство является организацией воли. Если в обществе нет этой воли, она должна быть создана государством. Народное представительство и является организацией, одной из возможных и в настоящих условиях, наилучшей организацией, выражающей волю народа.

Задача депутата - реализация тяжелого труда. Нелегкое дело - отражать и передавать уже готовое мнение, но еще более трудной является обязанность творить и осуществлять сложную политическую программу во имя народа и в его интересах, что составляет сущность депутатских полномочий.

"Общая воля как воля всех невозможна, - писал В.М. Гессен, - как воля, направленная на общее дело, общая воля не отражается, а создается народным представительством, - создается путем компромиссов и исканий, как равнодействующая борющихся социальных сил" <1>.

--------------------------------

<1> Гессен В.М. Основы конституционного права. С. 128.

Возможность создания такой воли зависит от качества народного представительства, которое, в свою очередь, определяется качеством самих выборов, направленных на создание такого народного представительства.

Следует сказать, что содержащиеся в избирательном законодательстве России нормы, характеризуя ее как демократическое государство, на практике в полной мере не реализуются, а иногда и грубо нарушаются.

Так, согласно этому законодательству, выборы в Российской Федерации являются всеобщими. Однако на деле в них участвуют далеко не все избиратели. Достаточно сказать, что длительное время по российским законам выборы считались состоявшимися, если в них участвовало 20% на региональных выборах, не менее 25% - на федеральных парламентских и не менее 50% - на президентских. Однако впоследствии этот порог был отменен под тем предлогом, что само право на голос - это уже достаточное обеспечение демократического процесса, и важно не то, сколько людей придет на избирательные участки, а само их право сделать свой выбор. Установление минимального порога явки, который зачастую позволяет отменить выборы, усложняет избирательный процесс.

Таким образом, сегодня выборы будут признаны состоявшимися даже в том случае, если в день голосования на избирательный участок придет только один человек. Отсюда правящие круги делают вывод о том, что нельзя связывать объем демократии с явкой избирателей, а явку избирателей на выборы с легитимностью избранных органов.

Выборы в Российской Федерации не являются в полной мере свободными. Из выборной кампании постоянно исключаются кандидаты, не устраивающие власть. Для этого используются любые предлоги, включая так называемую экстремистскую деятельность, под которую пытаются подвести любые действия неугодного кандидата.

Действующее законодательство полностью лишает кандидатов возможности использовать эфирное время на каналах организаций, осуществляющих телевещание, предоставленное им для реализации агитационных материалов, в целях:

а) распространения призывов голосовать против кандидата, кандидатов, списка кандидатов, списков кандидатов;

б) описания возможных негативных последствий в случае, если тот или иной список кандидатов будет допущен к распределению депутатских мандатов;

в) распространения информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с негативными комментариями;

г) распространения информации, способствующей созданию отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" (ст. 1) // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5303.

Между тем возможность критиковать соперников по выборам - элементарное условие их демократичности, поскольку без такого рода критики предвыборная кампания просто невозможна.

Действующее законодательство создает возможности для искажения результатов голосования при определении результатов выборов.

Так, согласно прежней редакции Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (п. 2.1 ст. 70) число избирателей, участников референдума, принявших участие в выборах, референдуме, определяется по числу подписей избирателей, участников референдума в списке избирателей, участников референдума, проголосовавших в помещении для голосования в день голосования, и по числу отметок в списке избирателей, участников референдума о том, что избиратель, участник референдума проголосовал вне помещения для голосования либо досрочно. Число избирателей, участников референдума, принявших участие в голосовании, определяется по числу бюллетеней установленной формы, обнаруженных в ящиках для голосования.

В новой редакции этого Закона от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ (ст. 1) сказано лишь о том, что число избирателей, участников референдума, принявших участие в голосовании, определяется по числу бюллетеней установленной формы, обнаруженных в ящиках для голосования <1>. Понятно, что новая редакция Закона открывает большие возможности для подтасовки результатов выборов <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5303.

<2> Надо сказать, что в литературе этому Закону иногда приписывалась особая юридическая сила по отношению к другим законам, регулирующим выборы. Так, Н.А. Боброва, ссылаясь на какой-то документ, утверждает, что этот Закон играет роль фактического конституционного федерального закона, которому должны соответствовать все иные федеральные законы о выборах (см.: Боброва Н.А. Конституционный строй и конституционализм в России. С. 219). Между тем это утверждение выдумано автором и ни на чем не основано. Речь может идти только о том, что упомянутому Закону должно соответствовать все региональное законодательство о выборах. Но это обстоятельство ничем не отличает рассматриваемый Закон от всех прочих федеральных законов, изданных в рамках полномочий Российской Федерации.

Покупка мест в избирательных списках, использование так называемого административного ресурса, т.е. прямого давления властей на региональное руководство и избирателей, заведомо неправильное установление результатов выборов - все это стало привычными явлениями наших выборов. Дело дошло до того, что результаты выборов Президента РФ, состоявшиеся в 1996 г., признаются многими в нашей стране подтасованными.

Как уже отмечалось, сегодня выборы можно признать состоявшимися, даже если на них придет всего один человек. Однако похоже, что весь этот абсурд никого не смущает.

"Ну и пусть доходит до абсурда, - считает бывший депутат Государственной Думы А. Митрофанов. - В августе 1991 г. 2 тысячи человек решили судьбу страны, и ничего. В истории все всегда решает активное меньшинство. Пока большинство спит. И не надо шантажировать явкой на выборах. Не хотите - не ходите. Пусть тогда все за всех решит один человек" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Для выборов народ может не понадобиться // Комсомольская правда. 2006. 10 нояб.

Однако этот абсурд является вынужденным, поскольку наши граждане по уровню абсентеизма оказались на уровне "мировых стандартов" и даже превзошли их. Поэтому вначале при проведении выборов такие выборы признавались состоявшимися в том случае, если в них приняло участие более половины избирателей (50% + 1 избиратель). Именно рост абсентеизма вынудил снизить планку участия избирателей в выборах сначала до 25%. Позже Федеральный закон снизил эту планку до 20%, предусмотрев возможность полной отмены барьера явки для выборов в представительные органы местного самоуправления. В настоящее время, как уже отмечалось, такой барьер снят и для выборов в органы государственной власти.

Все это говорит о том, что представительные органы государственной власти, сформированные посредством таких выборов, не отвечают требованиям демократического, конституционного государства <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Иванченко А.В., Любарев А.Е. Российские выборы от перестройки до суверенной демократии. М., 2006.

В демократическом государстве организация и осуществление власти базируются на принципе разделения властей, который сочетается с принципом местного самоуправления. Этот принцип обеспечивает такую децентрализацию системы управления в Российской Федерации, которая делает данную систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

В годы советской власти понятие "местное самоуправление" длительное время решительно отвергалось как порождение теории и практики буржуазного муниципализма. Считалось, что функции каждого местного Совета, входящего в систему органов государственной власти страны, не исчерпываются решением местных вопросов, местных дел, а руководство местными делами каждый местный Совет сочетает с участием в решении общегосударственных задач, в формировании государственной воли народа.

В современных условиях местное самоуправление не только один из важнейших демократических принципов организации и осуществления власти. Это и право граждан различных административно-территориальных единиц управлять в рамках закона самостоятельно, а также в собственных интересах значительной частью общественных дел.

Местное самоуправление неразрывно связано с демократией, ибо в основе демократии как формы государства и способа правления лежит идея политической свободы, в соответствии с которой принцип самоопределения и самоуправления распространяется не только на отдельного человека или на народ в целом, но и на район и другие сообщества граждан.

Посредством местного самоуправления решаются вопросы местного значения в Российской Федерации. Поэтому Конституция РФ (ст. 3) рассматривает органы местного самоуправления в качестве одной из форм реализации народом своей власти, наряду с непосредственным ее осуществлением а также осуществлением этой власти через органы государственной власти, в систему которых согласно Конституции РФ (ст. 12) органы местного самоуправления не входят.

Граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городах, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан. Они имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, имеют равный доступ к муниципальной службе, имеют право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы и человека и гражданина.

Местное самоуправление в Российской Федерации согласно ст. 130 Конституции РФ - это такой способ организации и осуществления власти на местах, который "обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью".

Местное самоуправление в Российской Федерации, записано в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп.) <1>, - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Местное самоуправление обеспечивает не только самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения, но и организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.

Как уже отмечалось, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В этом смысле тоже можно говорить о самостоятельности местного самоуправления в рамках его полномочий. Органы государственной власти создают правовые рамки для деятельности местного самоуправления, однако осуществлять его не вправе. Они обеспечивают государственный контроль за реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав.

Следовательно, самостоятельность местного самоуправления имеет пределы, устанавливаемые Конституцией РФ и федеральными законами, а само местное самоуправление интегрировано в общую систему управления делами общества и государства.

Не являясь частью системы государственных органов, органы местного самоуправления, как и все местное самоуправление в целом, не только форма самоорганизации населения для решения своих задач. Это также форма осуществления публичной власти, власти народа. Вот почему деятельность органов местного самоуправления характеризуется такими свойственными органам государственной власти чертами, как наличие властных полномочий, обязательность принимаемых решений для всех физических, а также юридических лиц и организаций, находящихся на территории, в рамках которой действуют соответствующие органы местного самоуправления.

Местное самоуправление создает условия для приближения власти к населению, для гибкой системы управления на местах, хорошо приспособленной к местным особенностям. Оно способствует развитию инициативы и самодеятельности граждан и в конечном счете развитию муниципальной демократии.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Городское, сельское население независимо от численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.

Вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории.

Изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Муниципальное образование действует в соответствии с уставом, примерное содержание которого определяется Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 44). Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление <1>.

--------------------------------

<1> См.: Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5011.

Местное самоуправление в Российской Федерации - это система организации и деятельности граждан, представляющая собой совокупность организационных форм и институтов прямого волеизъявления, а также выборных и других органов местного самоуправления, посредством которых обеспечивается самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Согласно Конституции РФ (ст. 130) местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборы и другие органы местного самоуправления.

Особую роль в реализации местного самоуправления играет непосредственная демократия. Она включает различные формы непосредственного волеизъявления населения или его групп, проживающих в границах административно-территориальных единиц, в которых осуществляется местное самоуправление.

Эта роль определяется прежде всего тем, что через ряд форм непосредственной демократии, таких как выборы, собрания населения и др., обеспечиваются формирование и функционирование всех важнейших звеньев системы органов местного самоуправления. Имея это в виду, можно сказать, что в практике местного самоуправления формы непосредственной и представительной демократии переплетаются, дополняя друг друга.

Кроме того, роль непосредственной демократии в осуществлении местного самоуправления определяется тем, что некоторые ее формы, например местные референдумы, муниципальные выборы, собрания и конференции граждан, их сходы и др., сами входят в систему местного самоуправления, составляя ее неотъемлемую часть.

Местный референдум - голосование граждан Российской Федерации, постоянно проживающих в границах муниципального образования, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных образований. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 22) местный референдум проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения.

Местные референдумы в России получили широкое распространение в конце 80-х - начале 90-х гг. для решения разнообразных вопросов местного значения <1>. В 1995 - 1996 гг. они активно использовались для принятия уставов муниципальных образований. В 1996 - 1998 гг. активность проведения местных референдумов была связана со становлением местного самоуправления <2>.

--------------------------------

<1> См.: Пылин В.В. Местное самоуправление: выборы, референдумы, отзыв выборных лиц, собрания (сходы) граждан. СПб., 2001.

<2> См.: Комарова В.В. Указ. соч. С. 136 - 137.

Гарантии права граждан на участие в местном референдуме устанавливает федеральный закон, а порядок подготовки и проведения местного референдума регулируется законом субъекта Федерации.

На местном референдуме могут решаться вопросы введения и использования средств самообложения граждан, под которыми понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине, равной для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования.

Наиболее активной формой прямого народного волеизъявления являются выборы. Их значение определяется прежде всего тем, что посредством выборов образуются представительные органы, через которые населением в первую очередь осуществляется местное самоуправление, а также получают свои полномочия главы местной администрации - еще одна важная форма осуществления населением местного самоуправления.

Курс на развитие местного самоуправления в Российской Федерации может быть успешным, если при выборах в представительные органы местного самоуправления будет каждый раз формироваться достойный депутатский корпус. Именно от этого в значительной степени зависят эффективность работы представительных органов местного самоуправления, выполнение ими функций местного самоуправления, усиление их авторитета среди населения. Вместе с тем успешность этого курса в немалой степени зависит и от качественного состава тех, кто возглавляет местную администрацию, так как этот состав тоже определяется населением на выборах.

Следует отметить, что советское законодательство закрепляло тесно связанные с выборами такие формы непосредственной демократии, как наказы избирателей - одобренные предвыборными собраниями и имеющие общественное значение поручения избирателей своим депутатам, направленные на улучшение деятельности представительных органов местного самоуправления, а также отчеты и отзыв депутатов. Действующие федеральные акты не предусматривают большинство из этих форм. Однако на уровне субъектов Федерации этот вопрос решается по-разному. В настоящее время Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 24) предусмотрено использование одной из этих форм - отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Постсоветской практике отзыв депутатов и выборных должностных лиц пока неизвестен.

Одной из самых массовых форм непосредственной демократии, наиболее доступной гражданам и выступающей средством их самоорганизации, общественного самоуправления, являются сходы граждан. Сходы позволяют сочетать коллективные обсуждения вопросов и принятие решений гражданами с личной активностью и инициативой - выступлениями, участием в голосовании и т.д. Тем самым сходы играют важную роль в системе местного самоуправления, служат формой привлечения граждан к осуществлению самых разнообразных управленческих функций.

Граждане, обладающие избирательным правом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, могут выступать с правотворческой инициативой. Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта в течение трех месяцев со дня его внесения.

Составной частью системы местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление - самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных интересов по вопросам местного значения.

Территориальное общественное самоуправление осуществляется непосредственно населением путем проведения собраний и конференций граждан, а также создания органов территориального общественного самоуправления. Оно может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенных пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные собрания. Они проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования.

Для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан.

В случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов).

Для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти на всей территории муниципального образования или на части его территории проводится опрос граждан.

Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца.

Наряду с перечисленными формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в местном самоуправлении граждане вправе участвовать в местном самоуправлении в иных формах, не противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов Федерации.

В систему местного самоуправления входят, в частности, общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации - формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам и объединенных по кровно-родственному (семья, род) и (или) территориально-оседлому признакам, создаваемым в целях защиты их исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры.

Государственные органы, их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении им местного самоуправления, участию населения в местном самоуправлении.

Важной составной частью системы местного самоуправления являются органы местного самоуправления. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В целях координации деятельности муниципальных образований в каждом субъекте Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта. Советы муниципальных образований субъектов Федерации могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований.

Осуществление местного самоуправления в Российской Федерации имеет конституционные гарантии - правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления и важнейшие условия полного и эффективного выполнения им своих задач и функций.

Согласно Конституции РФ (ст. 133) местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту в случаях, предусмотренных законодательством.

Конституционный Суд РФ признает, что право на судебную защиту в конституционном судопроизводстве может быть использовано выборным должностным лицом, органом местного самоуправления, а также самими избирателями. Обращение в Конституционный Суд органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществляется в целом по той же процедуре, что и обращение граждан. Однако обращение органов или должностных лиц местного самоуправления в Конституционный Суд возможно только при наличии предшествующего решения суда, причем стороной в этом деле должны быть обязательно этот орган или это лицо. Кроме того, право этого органа обращаться в суды от имени муниципального образования должно быть указано в уставе муниципального образования. Наконец, предметом обжалования органа местного самоуправления от имени муниципального образования может быть акт, нарушающий права муниципального образования.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 133) местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Местное самоуправление, несмотря на свою самостоятельность и независимость, обязано выполнять решения органов государственной власти. При этом органы местного самоуправления вынуждены нести дополнительные затраты, связанные либо с возложением на них дополнительных полномочий, либо с неправомерными действиями органов государственной власти. Конституция закрепляет принципы восполнимости этих затрат. Компенсация дополнительных расходов, возникших в результате выполнения решений, принятых органами государственной власти, осуществляется за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Органы местного самоуправления имеют право на получение полной компенсации за ущерб и в случаях, когда отчуждаются в государственную собственность объекты муниципальной собственности.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местными бюджетами субвенций из соответствующих бюджетов.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для реализации переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и в порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Конституцией РФ (ст. 133) установлено, что местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Правовой статус органов местного самоуправления, определяемый Конституцией и федеральными законами, не может быть ограничен органами государственной власти. Акты этих органов, нарушающие права органов местного самоуправления, подлежат отмене.

Органы государственной власти не могут рассматривать и решать вопросы, отнесенные законодательством к ведению органов местного самоуправления, за исключением случаев, когда эти вопросы связаны с обеспечением государственной и общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья населения, защиты прав и свобод граждан.

Конституционные гарантии - ядро правовых гарантий местного самоуправления, установленных на уровне как федеральном, так и субъектов Федерации.

Надо сказать, что содержащиеся в Конституции РФ нормы о местном самоуправлении на практике в должном виде не реализованы, а само самоуправление там, где оно создано, в значительной мере формально.

Важным шагом на пути к формированию эффективной системы местного самоуправления должен был стать Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в его первой редакции. Он позволил нескольким сотням городов создать основы автономного развития. К 2003 г., по мнению ряда независимых экспертов, около 400 городов освоили новые возможности развития в рамках местного самоуправления и еще около 300 вплотную подошли к этому рубежу.

Однако намерения законодателя не были подкреплены соответствующими гарантиями финансирования, вследствие чего тысячи населенных мест продолжают жить фактически без местного самоуправления.

Новая редакция Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" создала правовую основу для формирования системы местного самоуправления, распространив эту систему на всю территорию страны и заложив основы финансового обеспечения нужд местного самоуправления, включая его первый уровень - свыше 14500 новых сельских муниципальных образований.

Поправки, внесенные в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. под давлением ряда регионов, в которых местное самоуправление фактически так и не было организовано, дали возможность растянуть процесс передачи полномочий от высших уровней власти низовым. Это было отчасти оправдано действительной неготовностью многих регионов. Кроме того, это служило оправданием для тех, кто не желал осуществлять передачу этих полномочий.

Надо сказать, что вообще между целями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", будь то становление фундамента гражданского общества или приближение власти к человеку, и практикой внедрения этого Закона в жизнь имеются существенные различия.

Следуя Европейской хартии местного самоуправления, наш законодатель отказался от его базисного принципа - принципа субсидиарности, на котором зиждется вся европейская система местного самоуправления.

Согласно этому принципу на вышестоящие уровни передаются лишь те вопросы, которые не могут быть решены на нижних уровнях.

Этот вынужденный отказ обусловлен тем, что абсолютное большинство поселений у нас сегодня не имеет и не может располагать самодостаточным бюджетом. При этом самодостаточность определяется нормативами, утверждаемыми сверху. Практикуется использование обратных трансфертов, при котором сверхнормативные доходы меньшинства населенных мест изымаются в бюджеты вышестоящих уровней и передаются поселениям, имеющим недостаточные бюджеты. Это приводит к тому, что прежде успешные поселения, особенно города, оказываются существенно ослабленными.

Проводимая в стране реформа местного самоуправления, включающая и реформирование муниципальных финансов, сводится к тому, что у местного самоуправления забрали реализуемые налоги и сократили выделение дотаций на выполнение расходных обязательств.

Говоря о местном самоуправлении в целом, надо иметь в виду, что ситуация в этой области существенно различается в зависимости от уровня поселений, а также от региона.

Так, из-за отсутствия необходимых финансовых средств сегодня на первом, поселенном, уровне ширится поток отказов от местного самоуправления с передачей их полномочий обратно - на уровень муниципальных районов.

Сегодня жизнеспособность малых поселений в абсолютном большинстве проблематична. Это связано с тем, что реальным основанием для муниципализации поселения могла бы стать его способность удовлетворять базовые потребности жителей по содержанию ЖКХ, стандартному качеству среды обитания за счет сбора местных налогов. Однако на практике даже при условии оставления всех налогов на местах собранных средств будет в абсолютном большинстве случаев недостаточно.

Определенная законодателем пороговая величина в 1000 жителей как основание для признания поселения муниципальным образованием первого уровня была введена без серьезного экономического обоснования, без учета региональной и местной специфики и стала одной из фундаментальных ошибок реформы местного самоуправления.

Руководствуясь наилучшими намерениями, законодатель переоценил экономические и человеческие ресурсы малых поселений, в то же время предоставив региональной власти такие широкие возможности самостоятельно определять форму местного самоуправления, темпы и сроки передачи полномочий администрациям первого и второго уровней, что наиболее активные местные сообщества легко оказывались жертвами открытого произвола.

Анализируя опыт применения действующего законодательства в отношении сельских поселений и муниципальных районов, можно сказать, что сегодня требуется системный аудит со стороны федеральной власти в целях реализации избирательного подхода к возможностям функционирования муниципальных образований первого уровня и оптимизации их взаимодействия с районами.

В основу современной концепции местного самоуправления положен сугубо территориальный принцип. Законодатель исходит из принципа сплошного заполнения территории страны муниципальными образованиями. Однако с учетом низкой плотности населения и гигантских расстояний между поселениями в значительной части субъектов Федерации это не имеет достаточно оснований.

Представляется спорной необходимость введения законодателем в оборот понятия "городское поселение" наряду с другой новацией - "городской округ". Было бы более понятным и естественным разграничение на город и городской округ, в состав которого включался бы ряд сельских поселений.

В любом случае вопрос о закреплении статуса "город" или "городской округ" должен решаться только и исключительно путем полноценного референдума.

Сегодня можно утверждать, что в большинстве случаев администрации районного уровня делают и будут делать все возможное, чтобы саботировать существо действующего законодательства о местном самоуправлении и максимально принижать местное самоуправление в городах, а региональная власть открыто или косвенно поддерживает эту политику.

Все это не означает, что можно автоматически предоставлять статус городского округа любому малому городу. Ведь немалое их число сегодня влачит жалкое существование и с невероятным напряжением пытается нормализовать экономическое положение.

В ряде регионов России предельно сокращены бюджеты крупнейших городов, среди которых Псков, Тверь, Великие Луки. В результате эти города вынуждены распродавать муниципальное имущество, чтобы рассчитаться по первоочередным статьям бюджета.

В большинстве республик говорить о местном самоуправлении можно только условно.

При нынешнем положении дел в России, где сельское население быстро сокращается, местное самоуправление в большинстве регионов ориентировано на города. Однако и сегодня законодатель продолжает использовать традиционно российский взгляд на территории, видя только в них объект управления.

Подлинную угрозу для развития как основ местного самоуправления, так и страны в целом несет в себе атака региональных властей на выборность глав городов. Одних региональных руководителей устраивает разрешенная законом схема, по которой главу города избирает городская дума из своего состава. Другие готовы согласиться с тем, что глава города избирается прямым и всеобщим голосованием. Однако в роли главы администрации они видят сити-менеджера, нанятого городской думой по контракту. Наконец, третьи напрямую требуют введения принципа назначения главы администрации областным законодательным собранием с подачи губернатора или даже прямого назначения его губернатором.

Думается, что согласие региональных властей на выборность глав городов несет в себе подлинную угрозу для развития как местного самоуправления, так и основ гражданского общества.

Тот факт, что некоторые мэры городов недостаточно компетентны или замешаны в коррупции, означает лишь слабость городских собраний и контрольных органов. Во всяком случае, эти неприятные обстоятельства не являются и не могут быть основанием для отвержения конституционного принципа обособленности местного самоуправления от управления государственного.

Наиболее сложное для местного самоуправления положение складывается в Москве и Санкт-Петербурге, фактически выведенных из сферы действия федерального законодательства об основах местного самоуправления. В этих городах местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях.

Определение природы этих территорий также оставлено на усмотрение Москвы и Санкт-Петербурга. Фактически в этих городах выстроена жесткая управленческая вертикаль, в формате которой существо закона об основах местного самоуправления нарушено, так как государственная власть объединена с местным самоуправлением и поглощает его. В результате жители обоих городов фактически лишены местного самоуправления.

Однако дело не только в том, что 10% населения России, т.е. каждый десятый ее житель, по факту лишен конституционного права на местное самоуправление, что само по себе недопустимо. Дело еще и в том, что две крупнейшие урбанизированные территории страны, призванные своим положением быть образцом социальной модернизации, служат очевидным образцом полного подавления муниципального начала губернским управлением.

К этому добавим, что Санкт-Петербург включил в свой состав такие малые города, как Ломоносов и Пушкин, лишив их права на местное самоуправление.

Москва избрала откровенную имитацию местного самоуправления, поскольку так называемые районные собрания, не имеющие своего бюджета, играют сугубо декоративную роль. Районные управы фактически представляют собой отделы Правительства Москвы, и в результате по своему статусу московские муниципальные районы, имея в своем распоряжении по 100 тыс. жителей, приравнены к сельским поселениям, имея при этом еще меньше полномочий.

Неудивительно, что жители муниципальных районов в минимальной степени участвуют в выборах декоративных советов. В результате горожане протестуют против тех или иных действий власти, направленных на реконструкцию среды обитания, не имея легально организованных форм. В свою очередь власть (государственная, а не муниципальная) обладает практически полной свободой действия, обвиняя протестующих жителей в эгоизме.

К сожалению, москвичи сами выбрали эту модель, обменяв самоуправление на разного рода льготы администрации города, а федеральная власть полностью самоустранилась из процесса муниципального обустройства в Москве и Санкт-Петербурге, молчаливо согласившись с тем, что федеральный закон о местном самоуправлении на них не распространяется и право их населения на местное самоуправление не действует.

Ситуация с местным самоуправлением не лучше и в ряде республик в составе Российской Федерации. Например, в Башкирии на уровне Государственного собрания Республики Башкортостан было сформулировано предложение ограничить число уровней местного самоуправления одним: поселок и внутригородское образование. На уровне города и района предлагалось сохранить вертикаль власти, как это сделано на уровне субъектов Федерации, исходя из того, что на уровне субъектов Федерации выборность противоречит устоям нашего государства.

Отдельного внимания заслуживает судебная практика по вопросам местного самоуправления. Нужно признать, что отчасти по причине недостатка квалифицированных судей, а отчасти под прямым давлением региональных властей многие судебные решения не являются квалифицированными и справедливыми. Это обстоятельство ставит перед внедрением Федерального закона о местном самоуправлении дополнительное и трудно преодолимое препятствие, поскольку только через суд жители от муниципальной власти, а муниципальные власти от региональных властей могут добиться удовлетворения своих справедливых претензий.

В нашей стране есть регионы, для которых и вместе с которыми необходимо выработать совершенно специфические модели реализации общего принципа местного самоуправления. Такие модели нужны и на субрегиональном уровне. Есть межселенные территории, находящиеся в отрыве от традиционной системы расселения, и, соответственно, их статус должен определяться специальными соглашениями между федеральным центром, регионами и местным самоуправлением на сопредельных территориях, с особым вниманием к зонам проживания коренных малочисленных народов.

В России есть села и поселки, где отсутствуют реальные ресурсы для эффективного самоуправления, и навязывать им его унитарную модель недопустимо. Необходим тщательный анализ ситуации, чтобы предоставить самоуправление тем из этих поселков и сел, которые готовы к передаче им соответствующих полномочий и связанных с ними средств.

Обращают на себя внимание территории бывших административных районов, где совокупные ресурсы, включая и человеческий капитал, недостаточны для эффективного самоуправления на уровне муниципального района, а выборы в силу разбросанности малочисленных населенных пунктов превращаются в пустую формальность. Здесь возможно либо распространение городского округа на весь район, либо сохранение полноты государственной (региональной) ответственности за управление таким районом при сохранении за ним статуса района административного.

В стране имеются малые города, преимущественно до 30 тыс. жителей, ресурсы которых также недостаточны для полноценного самоуправления. Их инфраструктура и жилой фонд изношены до такой степени, что не могут использоваться без чрезвычайной помощи из федеральных источников финансирования и технической поддержки. Есть также средние по численности города, которые находятся в такой же ситуации - особенно в тех случаях, когда основные услуги инженерного характера оказываются населению через системы нежизнеспособных промышленных предприятий. И в первом, и во втором случаях необходимо признание банкротства муниципальных образований и временного введения антикризисного управления.

В отношении губернских столиц в последнее время предпринимаются атаки со стороны губернских властей, стремящихся решить проблемы достижения политической договоренности с мэрами за счет ликвидации самоуправления. Помимо антиконституционности подобных поползновений, они в практическом смысле предельно неэффективны и усугубляют кризис крупных городов.

Наконец, у нас есть агломерации городов, которые вообще не признаны законодательством, тогда как каждая из них индивидуальна и требует специального подхода к выработке характера взаимодействия городов, входящих в соответствующую агломерацию. Совершенно очевидно, что процесс правового оформления такого рода агломераций нуждается в прямом участии федерального центра.

Нужно сказать, что многие недостатки в организации местного самоуправления в России связаны с принятием 6 октября 2003 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который знаменовал одну из самых радикальных реформ последнего времени. Однако его идеология, целеполагание и правовые новации оказались недостаточно согласованными с реальной жизнью российского местного самоуправления. К тому же, по многим экспертным оценкам, этот Закон стал нормативным актом, заявленные благие намерения которого становились труднореализуемыми как из-за внутренних противоречий самого Закона, так и в связи с противоречиями между его целями и нормами действующего законодательства - бюджетного, налогового, гражданского и др.

Очевидные недостатки действующего законодательства о местном самоуправлении нуждаются в их исправлении. Однако сегодня едва ли стоит ставить вопрос о переосмыслении самой идеологии этого законодательства. Речь, скорее всего, должна идти о реализации этого законодательства в целях создания в стране полнокровного местного самоуправления.

Следует иметь в виду, что при огромном разнообразии условий на территории Российской Федерации местное самоуправление целесообразно использовать как право, но не как обязанность. При этом обязанностью государства являются как поддержка местного самоуправления там, где для его функционирования созрели условия, так и сохранение за собой полноты ответственности за функционирование поселений там, где такие условия пока еще отсутствуют.

Говоря о недостатках действующего законодательства о местном самоуправлении, необходимо иметь в виду, что они сочетаются с недостатками ряда других смежных законодательных актов. В очевидной корректировке нуждаются отдельные положения Бюджетного, Водного, Градостроительного, Жилищного и Налогового кодексов, а также ряда других законов <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации см. доклад В. Глазычева - председателя Комитета по вопросам регионального развития и местного самоуправления на Пленарном заседании Общественной палаты Российской Федерации 29 сентября 2006 г. (Муниципальная власть. 2006. N 5. С. 12 - 28).

Следует сказать, что реформа местного самоуправления должна была решить те же задачи, что и административная реформа государственной власти, проводимая на федеральном и региональном уровнях. В их число входят укрепление, упорядочение и функциональная определенность органов исполнительно-распорядительной власти, четкое закрепление полномочий, исключение дублирующих или излишних функций, обеспечение их максимального результативного исполнения и т.д.

Однако результаты реформы оказались другими. Уже к началу 2006 г. вместо сокращения числа органов власти зафиксировано увеличение органов местного самоуправления более чем вдвое, вместо сокращения управленческих расходов - доведение затрат на содержание управленческого персонала в бюджетах подавляющего большинства новообразованных местных органов до 30% и более, вместо четкого исполнения закрепленных полномочий - их непрерывное изменение сверху и последующее их делегирование маломощным органам более крупными и финансово обеспеченными муниципальными образованиями, вместо повышения ответственности за исполнение закрепленных функций - попытки получить хоть что-то в явно недостаточных пределах выделяемых средств.

Важно обратить внимание на еще один специфический аспект административного реформирования на муниципальном уровне. Закон определяет органы местного самоуправления как юридические лица в организационно-правовой форме учреждений. Это не только корректирует условия организации деятельности органов местного самоуправления, но и сужает возможности эффективного осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, в том числе и в части предоставления муниципальных услуг. В результате в законодательстве и во взаимоотношениях органов местного самоуправления и государственных структур стало прослеживаться отношение к этим органам как к обычным организациям, хозяйствующим субъектам, а не к органам публично-правового образования.

Принятие Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" преследовало цель повышения эффективности органов местного самоуправления, более четкого разграничения полномочий между уровнями власти и их обеспечения финансово-бюджетными средствами. Закон после определенного переходного периода должен был вступить в полную силу с 1 января 2006 г. Однако упомянутый переходный период был продлен до 1 января 2009 г. Предполагается, что до этого срока часть вопросов местного значения вновь образованных муниципальных образований в виде сельских поселений может передаваться органам местного самоуправления муниципальных районов. Поэтому с 1 января 2006 г. в полном объеме к реализации Закона приступили всего 46 регионов, и только органы местного самоуправления муниципальных образований, созданных до принятия рассматриваемого Закона. Из тех же субъектов Федерации, которые для вновь образованных поселений установили переходный период, пять передали на уровень муниципального района весь перечень вопросов местного значения.

При этом главная проблема местного самоуправления, выражающаяся в том, что множество как новообразованных, так и ранее созданных органов местного самоуправления не могло обеспечить полное и качественное исполнение своих полномочий, полностью сохранилась. Это связано в первую очередь с тем, что размер финансовых ресурсов, необходимых для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, был определен на уровне ниже их реальных потребностей, а земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые являются местными налогами, пока не смогли стать определяющими в структуре доходов местных бюджетов.

Все это говорит о том, что в большинстве муниципальных образований, особенно со слабо развитой налоговой базой, местные бюджеты будут формироваться в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов Федерации и около 95% муниципальных образований будут дотационными.

Обращает на себя внимание тот факт, что каждый год, прошедший с момента принятия Закона, не только не снимает имеющиеся проблемы, а, наоборот, добавляет новые. Например, нормой стали закрепления за муниципальными образованиями дополнительных вопросов местного значения без передачи местным бюджетам соответствующих доходных источников <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Лексин В. Парадоксальная реформа: факторы и тормозы // Муниципальная власть. 2006. N 6. С. 17 - 27.

Муниципально-организованная власть является одним из самых значимых институтов нашего общества, от качества которого зависят не только наше индивидуальное благополучие, структура экономики, реализация прав человека, но и демократизация общества и государства в целом. Поэтому недостатки в области местного самоуправления, его зачаточное во многих отношениях состояние свидетельствуют о том, что демократизм государства, по крайней мере с этой точки зрения, оставляет желать лучшего.

Развитие местного самоуправления в Российской Федерации является одним из ключевых направлений государственного строительства и становления гражданского общества. Поэтому вопросы эффективной организации местного самоуправления, социально-экономического развития территорий должны стать приоритетными как для общества, так и для государства и рассматриваться в тесной взаимосвязи с политическим и экономическим развитием страны. При этом вопросы реализации местного самоуправления должны быть направлены на человека, улучшение его уровня жизни и благосостояния.

Принцип разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления определен в Основном Законе страны - Конституции РФ (ст. 12) в качестве одной из главных основ конституционного строя. В то же время это не означает, что государство снимает с себя ответственность за деятельность органов местной власти, за социально-экономическое развитие городов и поселений. Государство не только осуществляет правовое регулирование в области местного самоуправления, но и контролирует исполнение принимаемых им норм, обеспечивая реализацию конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления.

В ходе реформы местного самоуправления возникают проблемы, которые замедляют становление реальной демократии на местном уровне. Эти проблемы лежат в плоскости несовершенства федерального законодательства, в том числе бюджетного регулирования, проблемы соответствия доходных источников местных бюджетов расходным полномочиям местного самоуправления, внедрения эффективных, опирающихся на современные технологии методов и форм управления. Одновременно проблемой является несоответствие кадрового потенциала органов местного самоуправления, особенно в некоторых типах муниципальных образований, уровню тех задач, которые стоят перед местным самоуправлением. Далеко не всегда участие населения в осуществлении местного самоуправления и общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления соответствует потребностям его развития.

Как уже отмечалось, весьма слаба финансовая основа местного самоуправления. В результате перераспределения налоговых потоков между муниципальными образованиями, субъектами Федерации и федеральным центром даже большие города России попали в разряд дотационных территорий. Органы местного самоуправления вышли из зависимости от так называемых градообразующих предприятий (их роль в пополнении местной казны стала незначительной), но попали в большую зависимость от государства в лице субъектов Федерации.

Местное самоуправление как демократический институт дает возможность создать новые формы диалога власти и общества, государства и человека, "встроить" гражданина в процесс принятия решений по управлению социальными и экономическими процессами. Главное, чтобы сам человек, сам гражданин сознавал себя частью современного устройства государства и общества. Только в случае роста активности населения в принятии решений, касающихся организации жизни непосредственно в местах проживания людей, можно говорить об эффективном местном самоуправлении.

Демократия в Российской Федерации осуществляется на основе принципа политического многообразия (плюрализма). Этот принцип означает создание возможности оказывать влияние на политический процесс всех социально-политических и иных организаций, деятельность которых имеет политический аспект и находится в рамках Конституции.

Политический плюрализм способствует повышению эффективности народовластия, вовлечению в политическую деятельность широких слоев населения, легализует конституционную политическую оппозицию, создает условия для преодоления апатии народа и отчуждения его от власти, порожденных годами тоталитаризма и последующим разложением и развалом страны.

Предварительным условием признания принципа политического плюрализма в нашем обществе стала ликвидация монополии КПСС на политическую власть. Ликвидация этой монополии открыла дорогу не только к признанию принципа политического плюрализма, но и к его реализации прежде всего путем постепенного создания в Российской Федерации многопартийной системы.

Становление принципа политического плюрализма, способствующее демократизации общества, не имеет ничего общего с попытками ввода "многовластия", нарушить стабильность в обществе или навязать ему эгоистические цели отдельных социальных групп, вызвать разлад социального управления и анархию.

Преимущества принципа политического плюрализма могут быть в полной мере раскрыты только в рамках конституционности. То есть для реализации принципа политического плюрализма необходимо, чтобы все социально-политические структуры, способные в полной мере гарантировать право граждан на объединение в общественные организации и защитить конституционные устои нашего общества посредством исключения в судебном порядке из общественной жизни политических организаций, угрожающих этим устоям, функционировали на четкой правовой, прежде всего конституционной, основе.

В Российской Федерации, указывается в Конституции РФ (ст. 13), признаются политическое многообразие, многопартийность. Общественные объединения равны перед законом. Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Политический плюрализм - это свобода политических мнений и политических действий, что проявляется в деятельности независимых объединений граждан. Вот почему надежная конституционно-правовая защита политического плюрализма - предпосылка не только реализации принципа народовластия, но и функционирования конституционного государства.

Для реализации принципа политического плюрализма важно определение правового статуса политических партий, других общественных объединений и массовых движений, участвующих в политическом процессе и составляющих институциональную основу политического плюрализма. Они должны иметь в этом процессе все необходимые права, соответствующие юридически закрепленным обязанностям государства и его органов.

Одно из наиболее важных мест в институционной основе политического плюрализма занимают политические партии, выражающие политическую волю своих членов и содействующие выражению политической воли гражданского общества. Партии являются важнейшим элементом политической системы любого демократического государства. Без них сегодня практически невозможно само осуществление государственной власти. В Российской Федерации общественные организации, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение в политические партии, и особенности создания, деятельности, реорганизации и ликвидации политических партий регулируются Федеральным законом от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" (с изм. и доп.) <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.

Согласно этому Закону (ст. 3) политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Партийные системы современных демократических стран весьма разнообразны, что объясняется социальными, национальными, историческими, религиозными и иными особенностями, свойственными каждому государству.

Необходимость многопартийности в демократических странах и ее специфические черты обусловлены прежде всего тем, что социальной основой многопартийности является само общество, состоящее из различных социальных слоев и групп с противоречивыми интересами. И чем сложнее социальная структура общества, тем больше причин для образования различных политических партий. Кроме того, многопартийность в демократическом обществе обусловлена наличием в нем конкурирующих группировок, которые борются между собой за влияние в парламентах и других выборных органах, за то, чтобы провести своих сторонников на выборные должности.

Политические партии имеют программные документы, публикуемые для всеобщего сведения. Они вправе выдвигать кандидатов в депутаты, вести предвыборную агитацию, пользоваться государственными средствами массовой информации.

В представительных органах государственной власти и местного самоуправления разрешается создание организационных структур (фракций) политических партий. В других государственных органах и органах местного самоуправления, а также в Вооруженных Силах РФ создание организационных структур политических партий не допускается.

Политический плюрализм - это не только возможность состоять в любой действующей в рамках Конституции РФ партии, но и не состоять ни в какой партии, быть беспартийным. Такая возможность гарантирует равные права гражданам на участие в политическом процессе независимо от их партийной принадлежности.

К сожалению, партийное строительство в России сегодня только кажется свободным. Об этом свидетельствует опыт такой российской партии, как "Родина". Было время, когда будущее этой партии считалось светлым. Партия на глазах всей страны превращалась в самостоятельную и значительную политическую силу. Весной 2005 г. "Родина" была уже "одной ногой" в мировом социал-демократическом движении, вступление в которое на уровне Социнтерна означало бы признание партии уже на мировом уровне.

Еще через год партия была признана серьезным противником властей, которые и приняли решение ее ликвидировать. После этого "Родина" подверглась такому масштабному давлению со стороны власти, которое не испытывала еще ни одна парламентская партия в стране за всю постсоветскую историю. Власти окончательно решили исключить "Родину" из числа партий, допущенных ими к политической активности в России, и наступление на партию началось сразу по нескольким направлениям.

Началось тотальное шельмование "Родины" как партии "русских фашистов и ксенофобов". Партия была названа "политическим мусорщиком" и "нерукоподаваемой". Ее отключили от всех телеканалов.

В марте 2005 г. в восьми регионах страны прошли выборы в законодательные собрания. "Родина" была снята со всех восьми выборов по смехотворным, надуманным поводам - и восстановлена в одном лишь Горном Алтае в самый последний момент, где она заняла второе место, набрав около 11% голосов. Даже на уровне Центризбиркома была высказана озабоченность тем, что повальное снятие "Родины" с выборов имеет "слишком скоординированный" характер.

Кончилось тем, что "Родина" была влита в другую партию, ставшую партией власти. Это стало единственной альтернативой ее уничтожению.

Политический плюрализм несовместим с идеологическим единообразием. Он может реализоваться лишь в условиях идеологического многообразия. Поэтому при политическом плюрализме практически невозможно существование общеобязательной идеологии.

Следует сказать, что содержащиеся в Конституции РФ нормы, характеризующие Россию как государство, признающее политическое многообразие, многопартийность, на практике в полной мере не реализуются, а иногда и грубо нарушаются.

Начало этому было положено либеральными фундаменталистами, которые неправомерно присвоили себе в России монопольное положение в области идеологии. Деструктивность этих людей, их патологическая ложь и лицемерие, доказанная делом враждебность к своей Родине вызвали к ним в обществе закономерное отвращение.

Тем не менее последствия их управления страной продолжают сказываться и сегодня. Наиболее болезненным и потенциально опасным из них представляется укорененность такого рода "либерализма" как в общественных институтах, так и в сознании самых разных социальных слоев и групп. При этом он обычно воспринимается не как частная идеология бизнеса, но как универсальная для всех времен, народов и социальных слоев истина в последней инстанции.

Между тем естественным образом исповедуемый и распространяемый бизнесом (особенно крупным) либерализм в принципе недостаточен для развития любого относительно слабого общества, в том числе и российского <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Делягин М. Россия после Путина. М., 2005. С. 346 - 349.

Надо сказать, что за последние 15 лет российские "либералы" скомпрометировали не только понятие "либерализм", но и понятие "демократия" в глазах широких слоев российского общества, превратив его в синоним хаоса, произвола, насилия, безответственности и невежества.

Для сегодняшней России в высшей степени характерно падение уровня образования и общая деградация человеческого капитала, активизация хаотичной пропаганды и всеобщая загруженность борьбой за выживание, что ведет к массовому равнодушию и отказу от любой идеологии.

На смену господству избыточной многопартийной системы, возникшей стихийно, приходит борьба с нею, искусственное сокращение числа партий, создание фактически однопартийной системы.

Новым средством борьбы с политическим многообразием, многопартийностью служит противодействие экстремистской деятельности. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 148-ФЗ "О внесении изменений в статьи 1 и 15 Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности" <1> под экстремистской деятельностью понимает деятельность общественных и религиозных объединений, либо иных организаций, либо редакций средств массовой информации, либо физических лиц по планированию, организации, подготовке и совершению действий, направленных на:

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 31. Ст. 3447.

насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации;

подрыв безопасности Российской Федерации;

захват или присвоение властных полномочий;

создание незаконных вооруженных формирований;

осуществление террористической деятельности либо публичное оправдание терроризма;

возбуждение расовой, национальной или религиозной розни, а также социальной розни, связанной с насилием или призывами к насилию;

унижение национального достоинства;

осуществление массовых беспорядков, хулиганских действий и актов вандализма по мотивам идеологической, политической, расовой, национальной или религиозной ненависти либо вражды, а равно по мотивам ненависти либо вражды в отношении какой-либо социальной группы;

пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности;

воспрепятствование законной деятельности органов государственной власти, избирательных комиссий, а также законной деятельности должностных лиц указанных органов, комиссий, соединенное с насилием или угрозой его применения;

публичную клевету в отношении лица, занимающего государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, при исполнении им своих должностных обязанностей или в связи с их исполнением, соединенную с обвинениями указанного лица в совершении деяний, указанных в настоящей статье, при условии, что факт клеветы установлен в судебном порядке;

применение насилия в отношении представителя государственной власти либо на угрозу применения насилия в отношении представителя государственной власти или его близких в связи с исполнением им своих должностных обязанностей;

посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, совершенное в целях прекращения его государственной или иной политической деятельности либо из мести за такую деятельность;

нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда здоровью и имуществу граждан в связи с их убеждениями, расовой или национальной принадлежностью, вероисповеданием, социальной принадлежностью или социальным происхождением;

создание и (или) распространение печатных, аудио-, аудиовизуальных и иных материалов (произведений), предназначенных для публичного использования и содержащих хотя бы один из признаков, предусмотренных настоящей статьей.

На основании упомянутого Закона экстремистом может быть признан каждый, кто участвует в деятельности оппозиционных организаций или иным образом выражает свое несогласие с существующим режимом или с деятельностью отдельных его представителей.

О том, что это именно так, свидетельствует, в частности, ситуация, сложившаяся на АвтоВАЗе в июле - августе 2007 г. Там независимый профсоюз "Единство", пытавшийся организовать на заводе забастовку, для того чтобы добиться повышения заработной платы, подвергся давлению со стороны силовых структур и руководства АвтоВАЗа в целях срыва намеченной забастовки. Речь идет о задержании одного из активистов профсоюза, а также о начатой правоохранительными органами проверке распространенных на заводе листовок, призывающих к забастовке, на предмет наличия "публичных призывов к осуществлению экстремистской деятельности" <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: На ВАЗе сложилась взрывоопасная ситуация // Коммерсантъ. 2007. 31 июля.

Следует подчеркнуть, что демократия может быть реализована только в условиях подлинной свободы личности.

Одним из важнейших критериев демократии является степень свободы. В печати высказано сомнение относительно возможности определения этой степени. "Но кто определит эту степень? И до какой степени может дойти свобода?! - восклицает В.Д. Зорькин. - Разве свобода агрессивности, свобода обмана, свобода коррупции - это и есть свобода?! Здесь нельзя не согласиться с выдающимся мыслителем Станиславом Лемом, который говорил, что "если свободы не ограничены никакой дисциплинарной санкцией, никаким внутренним убеждением трансцендентального типа ("Не убий" или же "Возлюби ближнего своего как самого себя"), то ничто не удержит от соскальзывания в распущенность, в деструкцию, в самоуничтожение, в ужасную инфляцию высших ценностей" <1>.

--------------------------------

<1> Российская газета. 2006. 6 сент.

Конечно, свобода не может быть безграничной. Однако, хотя ее границы установить действительно сложно, едва ли найдется нормальный человек, который не сумеет отличить свободу от несвободы, демократию от тоталитаризма.

Однако у нас есть немало людей, которые видят в свободе и демократии угрозу для успешного развития страны.

"Если вновь вернуться к эпитетам, - считает, например, В.Д. Зорькин, - то правильно говорят наши политологи, что есть демократия ликвидации, демократия стагнации и демократия развития.

В моем понимании подлинная демократия - это демократия развития.

Все механизмы государственного регулирования, гражданского общества и частной инициативы, которые работают на это развитие, отвечают демократическим ценностям.

Но одновременно можно тупо воспроизводить некоторые модели демократии других стран, говорить, что демократия процветает, а страна при этом будет стагнировать и идти к самоликвидации. Такие процессы мы и наблюдали до недавнего времени.

В современной России всех долго запугивали авторитарным режимом, противопоставляя его демократии. При этом забывали, что есть автократизм Пол Пота и людоедов-правителей в Африке, а есть автократизм Петра Великого, Рузвельта и де Голля. Противопоставляли эти два понятия и не хотели видеть, что на практике "чистых" форм не бывает, что черты авторитарности присутствуют во всех выдающихся режимах и правителях, в том числе и тех, кто правит своими государствами в современном мире. Правитель не может быть амебой. Правитель в хоре голосов подсказчиков всегда сам принимает решение. Главное в том, чтобы эти решения были приняты в национальных интересах и национальных традициях" <1>.

--------------------------------

<1> Российская газета. 2006. 6 сент.

В современной российской действительности, когда растет преступность, идет обнищание населения, признание Конституцией РФ человека, его прав и свобод высшей ценностью носит в значительной мере лишь формальный характер. Однако заложенный в Конституции большой демократический потенциал служит хорошей основой для борьбы граждан России за свои права, за свое человеческое достоинство.

Анализируя реальные стороны российской жизни, можно вполне определенно сказать, что содержащиеся в Конституции РФ нормы, характеризующие Россию как демократическое государство, на практике в полной мере не реализуются, а иногда и грубо нарушаются. Потребуется еще немало времени и усилий народа России для создания условий, в которых конституционные нормы, предусматривающие построение демократического государства, могут быть в полной мере реализованы.

Надо сказать, что демократию, свойственную Российской Федерации, в последнее время принято называть суверенной.

"Рассуждение о суверенной демократии в России, - считает В.Ю. Сурков, - отвечает положениям Конституции, согласно которым, во-первых, "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ", во-вторых, "никто не может присваивать власть в Российской Федерации".

Таким образом, допустимо определить суверенную демократию как образ политической жизни общества, при котором власти, их органы и действия выбираются, формируются и направляются исключительно российской нацией во всем ее многообразии и целостности ради достижения материального благосостояния, свободы и справедливости всеми гражданами, социальными группами и народами, ее образующими" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Сурков В. Национализация будущего // Эксперт. 2006. N 43 (537). С. 102.

В.Ю. Сурков полагает, что краткими определениями суверенной демократии способны служить почти буквальные переводы этого термина на старомодный ("самодержавие народа") и современный ("правление свободных людей") русский язык. Он подчеркивает, что обозначенная этим термином сумма идей под разными названиями так или иначе реализуется многими амбициозными нациями.

"Данные идеи, - считает В.Ю. Сурков, - исходят из представления о справедливом мироустройстве как о сообществе свободных сообществ (суверенных демократий), сотрудничество и соревнование которых осуществляются по разумным правилам. И потому предполагают либерализацию международных отношений и демократизацию глобальной экономики. Чем, конечно, раздражают планетарных силовиков и монополистов.

Что касается национальных эмоций, то в этом измерении концепция суверенной демократии претендует на выражение силы и достоинства российского народа через развитие гражданского общества, надежного государства, конкурентоспособной экономики и эффективного механизма влияния на мировые события" <1>.

--------------------------------

<1> Сурков В. Указ. соч. С. 102.

В.Ю. Сурков подчеркивает, что суверенная демократия отнюдь не доморощенная затея, что это широко распространенное и признанное практикующими политиками понятие.

Он указывает, что русские инициировали грандиозную демократизацию жизненного уклада - как своего, так и множества находившихся на орбите их политического и культурного влияния народов. Россия приведена к демократии самой европейской сущностью ее культуры.

По его мнению, наша страна готова быть на стороне сообщества суверенных демократий - против каких бы то ни было глобальных диктатур, сделать национальный суверенитет фактором справедливой глобализации и демократизации международных отношений.

"Демократия наша, - пишет он, - фактически ровесница века, свежий продукт трагической трансформации через царизм, социализм, олигархию. Дело для многих все еще непривычное, поскольку никогда прежде наше государство не отличалось щепетильным отношением к гражданским правам.

Поддерживать суверенитет без ущерба для демократии и быть открытым, не теряя идентичности, - задача для начинающих нетривиальная.

И вот, несмотря на то что прилагательное теперь под подозрением, ударение может быть поставлено: суверенная" <1>.

--------------------------------

<1> Сурков В. Указ. соч. С. 104.

В.Ю. Сурков замечает, что демократия у нас прижилась, но приживалка она или хозяйка - пока вопрос. Формально ее характеристика (сколько и каких надо партий, юридических сроков, преемников, социальных пособий, судов, муниципальных образований, государственных предприятий, независимых СМИ) обсуждается регулярно и остро.

Демократия в нашей стране справилась с нищетой, сепаратизмом, общественным унынием, правовой разрухой, остановила распад армии и госаппарата, потеснила олигархию, перешла в решающее наступление на международный терроризм, укрепила экономику.

В.Ю. Сурков считает, что для суверенной демократии, отличаемой от прочих интеллектуальным лидерством, сплоченной элитой, национально ориентированной открытой экономикой и умением защищаться, абсолютно приоритетны:

гражданская солидарность как сила, предупреждающая социальные и военные столкновения;

творческое сословие как ведущий слой нации, возобновляемых в ходе свободного соревнования граждан, их политических, экономических и неправительственных объединений;

культура как организм и идейного влияния;

образование и наука как источник конкурентоспособности.

Суверенная демократия - первая со времен распада СССР внятная формула создаваемой в России политической системы, произнесенная от имени верховной власти. В настоящее время она стала предметом полезной дискуссии в России о том, почему демократия должна быть суверенной и почему, с другой стороны, суверенитет необходимо получать и отстоять демократическим путем.

Итак, возникает вопрос о том, какой смысл вкладывает нынешняя верховная власть в понятие "демократия". Об этом можно судить по тому, что говорилось в Послании В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 25 апреля 2005 г. "Необходимым условием развития в стране демократии, - говорил он, - является создание эффективной правовой и политической системы. Но ценой развития демократических процедур не может быть ни правопорядок, ни столь трудно достигнутая стабильность, ни устойчивое проведение выбранного экономического курса.

В этом вижу самостоятельный характер выбранного нами демократического пути. И потому мы будем двигаться вперед, учитывая наши собственные внутренние обстоятельства, но в обязательном порядке - опираясь на закон, на конституционные гарантии.

Разумеется, сама власть также не должна злоупотреблять имеющимися у нее административными рычагами. И она обязана открывать все новые возможности для укрепления в стране институтов реальной демократии. Отказывать собственному народу, самим себе в способности жить по демократическим законам - это значит не уважать себя, своих сограждан, это значит не понимать прошлого и не видеть будущего.

Россия - это страна, которая выбрала для себя демократию волей собственного народа. Она сама встала на этот путь и, соблюдая все общественные демократические нормы, сама будет решать, каким образом - с учетом своей исторической, геополитической и иной специфики - можно обеспечить реализацию свободы и демократии. Как суверенная страна, Россия способна и будет самостоятельно определять для себя и сроки, и условия движения по этому пути.

Однако последовательное развитие демократии в России возможно лишь правовым, законным путем. А всякого рода внеправовые методы борьбы за национальные, религиозные, иные интересы противоречат самим принципам демократии. Государство будет на них законным, но жестким образом реагировать" <1>.

--------------------------------

<1> Суверенитет. М., 2006. С. 22 - 23.

Таким образом, В.В. Путин считает, что наша демократия выбрана волей собственного народа, а не навязана нам кем-либо и в этом смысле можно, видимо, сказать, что она суверенна. Однако это ли имеет в виду В.Ю. Сурков? Представляется, что нет.

"Серьезные критики указывают, - подчеркивает В.Ю. Сурков, - что демократия не нуждается в определениях, она либо наличествует, либо отсутствует. А любое уточняющее прилагательное означает или авторитарное поползновение, или софистический подвох.

Между тем давно и точно замечено: демократия не факт, а процесс, затрагивающий самые разные области жизни людей. И процесс этот "пошел" не пять минут назад.

Многие общества в свое время считали себя демократическими, ограничивая при этом права женщин и расовых меньшинств и даже (несколько раньше) приторговывая невольниками. Была ли та демократия такой же, как теперь? И если все-таки нет, то как обойтись без определений?

Например, относительно недавно, в конце прошлого века, некоторые эксперты стали отличать "плюралистическую" (более "современную") демократию от "мажоритарной". То есть в оценках полноты народного правления сместили политический акцент с доминирования самой большой группы избирателей (которая, при всем к ней уважении, не представляет весь народ) на состязание за доступ к рычагам влияния на власть всех (и самых малых) групп населения. И правильно сделали, жаль только, что не обошлись без прилагательных.

Перенос ударения на отдельные составляющие демократического процесса неизбежен и необходим в каждой новой точке исторического пространства-времени. В каждом новом контексте перманентного соперничества людей и доктрин" <1>.

--------------------------------

<1> Сурков В. Указ. соч. С. 102 - 103.

В.Ю. Сурков, конечно, прав, считая, что в разные времена словом "демократия" с каким-либо "уточняющим прилагательным" характеризовались разные режимы, включая тоталитарные. Например, с помощью "пролетарской" или "социалистической" демократии мы пытались прикрыть тоталитарный характер советского режима.

Значит ли это, что наша демократия тоже неполноценная, что она, следовательно, отсутствует, а с помощью "суверенной демократии" мы лишь скрываем данный факт?

Думается, значит. Кому не известен, например, тот факт, что в нашей стране в определенный период священное слово "демократия" извратили до такой степени, что в народе его употребляли не иначе как "дерьмократия".

"Но народный язык, язык улицы, - справедливо полагает В.Д. Зорькин, - не возникает на пустом месте. Чтобы до такой степени произошло лингвистическое превращение, народ надо было очень сильно обидеть. Причем обидеть под флагом "демократии"! Надо было так исказить весь смысл социальной справедливости, надо было так утопить народ в коррупции и бандитизме. Надо было пойти на расстрел своего российского парламента - символа демократии. Все это и многое другое вызвало у народа такую ненависть к этому изначально чистому понятию. И теперь требуется много труда, чтобы вновь вернуть словосочетанию "демократия в России" его достойное место" <1>.

--------------------------------

<1> Российская газета. 2006. 6 сент.

Правда, В.Д. Зорькин считает, что юридически по нашей Конституции нет ничего, кроме того, что Россия есть демократическое и суверенное государство. Следовательно, демократия российская суверенная, а суверенитет демократический. Иное есть искажение Конституции <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

Но ведь по нашей Конституции Россия есть также и федеративное, и правовое, и светское государство. Значит ли это, что нашу демократию нужно называть и федеративной, и правовой, и светской?

Кроме того, все республики в составе Российской Федерации не являются суверенными государствами. Значит ли это, что их демократия не является суверенной?

"В мире вообще не бывает несуверенной демократии, - считает С. Караганов. - Либо мы правим собой, либо нами правят издалека. А все остальное - игра словами" <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

Кстати говоря, В.В. Путин на встрече с западными политологами отказался разъяснить смысл понятия "суверенная демократия", указав, что понятия "суверенитет" и "демократия" принадлежит двум разным сферам.

"Нужно ли демократии давать какой-либо эпитет? - спрашивает В.Д. Зорькин. - Что такое "суверенная демократия"? И что такое "демократия подлинная"? Есть понимание демократии в западной традиции. Но существует интерпретация демократии и в исламской культурно-конфессиональной традиции. Мы с вами совсем недавно (каких-то 16 - 17 лет назад) спорили о путях развития социалистической демократии! О торжестве демократии говорят и Фидель Кастро, и руководство современного Китая. Довольно своеобразная демократия в понимании таких западно ориентированных, но все же восточных стран, как Япония и Южная Корея. И здесь критерии "подлинной" демократии весьма различны. Ведь все зависит от превалирующей в том или ином обществе системы ценностей, от национально-культурных, конфессиональных и исторических особенностей. Можно, конечно, взять шаблон, как это делают США, и постулировать, что подлинная демократия - это только та, что существует в США... Руководствуясь таким принципом, можно приступить к экспорту этого шаблона демократии" <1>.

--------------------------------

<1> Российская газета. 2006. 6 сент.

Разумеется, никто не имеет права экспортировать какие-либо шаблоны демократии. Однако такого рода шаблоны все-таки существуют. Иначе почему автор с такой иронией говорит о торжестве демократии на Кубе и в Китае, почему мы отвергаем так называемую социалистическую демократию?

Думается, что подлинная демократия включает три составных элемента:

1) принадлежность политической власти народу, ее осуществление в соответствии с его волей и интересами;

2) обеспечение самого широкого, постоянного и решающего участия граждан в повседневном управлении делами государства и общества;

3) создание условий для подлинной свободы личности.

С. Марков считает, что концепцию суверенной демократии можно изложить в нескольких тезисах.

"Россия, - считает он, - стремится развивать демократию, которая базируется на классических демократических принципах: власть большинства при уважении прав меньшинства; свобода слова и СМИ, политическая конкуренция, власть закона.

Россия сама определяет свою внутреннюю и внешнюю политику.

Демократию у себя мы будем развивать сами, без внешнего контроля и сами будем оценивать, что демократично, а что нет.

Демократические институты в России будут формироваться с учетом российской специфики: нашего исторического опыта и наших социокультурных особенностей" <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

С. Марков полагает, что у концепции суверенной демократии есть угроза стать ширмой для авторитарного правления, если суверенитет будет, а демократия - нет.

Думается, что со всем этим можно согласиться. Только непонятно одно: чем же все-таки суверенная демократия отличается от просто российской демократии, тем более что со времени выхода из-под юрисдикции Золотой Орды Россия никогда не утрачивала своего суверенитета, хотя наличие этого суверенитета никогда не гарантировало ее гражданам наличия в ней демократических институтов.

Д. Орлов полагает, что доктрина суверенной демократии апеллирует к базовым ценностям современной России, которыми являются материальное благополучие, свобода и справедливость <1>. Но если это так, то тогда российская демократия, как бы она ни называлась, находится под угрозой, поскольку, когда речь заходит, например, о материальном благополучии, это явно не имеет отношения к современной России.

--------------------------------

<1> См.: Российская газета. 2006. 6 сент.

"Как видно из различных публикаций, в понимании немалого количества экспертов, суверенная демократия, - считает И. Мельников, - это такая демократия, которая позволяет обеспечивать суверенность. То есть некая "особая форма" демократии, которая позволяет эту суверенность в данный исторический промежуток времени сохранять...

Мы согласны с тем, что национальные традиции, менталитет, структура государства учитываться должны. Отдельные защитники данной концепции напоминают нам, что "есть западные стандарты демократии, есть незападные". Согласен. Но есть "признаки" демократии. И если постепенно утрачиваются сами признаки демократии, то это уже нельзя назвать "российским стандартом демократии". В связи с этим подчеркну, что мы не склонны искажать картину и называть имеющиеся в современной России авторитарные преобразования особым российским стандартом демократии" <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

Возвращаясь к вопросам взаимосвязи таких понятий, как "суверенитет" и "демократия", подчеркнем, что между ними существует достаточно тесная связь.

Признание народа верховным носителем всей власти является выражением народного суверенитета. Последний означает, что народ ни с кем не делит свою власть, осуществляет ее самостоятельно и независимо от каких бы то ни было социальных сил, использует исключительно в своих собственных интересах. Народный суверенитет неделим, имеет и может иметь только одного субъекта - народ.

Конституция РФ закрепляет прерогативу многонационального народа России на всю власть, его полновластие. Это означает, что российский народ ни с кем не делит власть и никто, кроме него самого, не может претендовать на власть в Российской Федерации. "Никто не может присваивать власть в Российской Федерации, - указывается в ст. 3. - Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону".

Таким образом, народовластие есть принадлежность всей власти народу, а также свободное осуществление народом этой власти в полном соответствии с его суверенной волей и коренными интересами.

Вместе с тем народ может быть верховным носителем всей власти только в стране, обладающей государственным суверенитетом.

Суверенитет государства - это свойство государства самостоятельно и независимо от власти других государств осуществлять свои функции на своей территории и за ее пределами, в международном общении.

Суверенитет государства проявляется в верховенстве государственной власти, в ее единстве и независимости. В буквальном смысле слово "суверенитет", происходящее от латинского слова "supraneitas" (от supra - выше), означает то свойство власти, в силу которого она является высшей, т.е. ее верховенство.

Верховенство государственной власти выражается в том, что она определяет весь строй правовых отношений в государстве, устанавливает общий правопорядок, правоспособность, права и обязанности государственных органов, общественных объединений, должностных лиц и граждан. Ярким выражением верховенства государственной власти является верховенство на всей территории государства конституции и других законов, издаваемых высшими органами государственной власти. Следовательно, верховенство государственной власти - такое ее состояние, при котором над ней не стоит и не может стоять никакая другая власть. Именно это обстоятельство позволяет в полной мере реализовывать народный суверенитет.

Однако верховенство власти не означает ее неограниченности. В конституционном государстве власть всегда ограничена правом. Как и всякая другая власть, в конституционном государстве суверенная власть основана на праве и ограничена правом. Другое дело, что из всех устанавливаемых правом властей суверенная власть является высшей.

Верховенство государственной власти делает ее единственной политической властью, исключая тем самым возможность существования наряду с суверенной государственной властью какой-либо иной политической власти.

Единство государственной власти выражается в наличии единого органа или системы органов, составляющих в совокупности высшую государственную власть. Юридические признаки единства государственной власти заключаются в том, что совокупная компетенция системы органов, составляющих высшую государственную власть, охватывает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства, а различные органы, принадлежащие к этой системе, не могут предписывать одним и тем же субъектам при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие правила поведения.

Важным свойством суверенной государственной власти является ее независимость. Независимость государственной власти означает самостоятельность государства в отношениях с другими государствами.

Со времени своего основания в 1917 г. Российская Федерация формально никогда не утрачивала своего суверенитета. Она признавалась суверенным государством всеми действующими на ее территории советскими конституциями, как союзными, так и республиканскими. Однако этот суверенитет носил лишь потенциальный характер. Он мог быть реализован только в случае выхода России из состава Союза ССР.

Значительным шагом на пути обеспечения подлинного суверенитета Российской Федерации явилась Декларация "О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики", принятая 12 июня 1990 г. Первым Съездом народных депутатов РСФСР <1>. Выражая волю народов России, Декларация провозгласила государственный суверенитет РСФСР на всей ее территории и заявила о решении создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР.

--------------------------------

<1> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. N 2. Ст. 22.

Декларация характеризует Россию как суверенное государство, созданное исторически объединившимися в нем народами. В ней подчеркивается, что суверенитет РСФСР - единственное и необходимое условие существования государственности России, имеющей многовековую историю, культуру и традиции, что он провозглашается во имя высших целей - обеспечения каждому человеку неотъемлемого права на достойную жизнь, свободное развитие и пользование родным языком, а каждому народу - на самоопределение в избранных им национально-государственных и национально-культурных формах.

В последние годы в литературе не раз утверждалось, что у России сейчас нет и не должно быть суверенитета. Ряд исследователей говорят о размывании государственного суверенитета, а также о кризисе, эрозии, закате Вестфальской модели мира, о том, что эта государственно-централистская модель стала окончательно разрушаться к концу XX столетия <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Пастухова Н.Б. Проблемы государственного суверенитета. М., 2006. С. 197 - 246.

"Конституция с ее базовыми ценностями, с одной стороны, - считает В.Д. Зорькин, - признает верховенство, приоритет международного права над национальными законами. И это прежде всего признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. А с другой стороны, Конституция закрепляет государственный суверенитет Российской Федерации, т.е. суверенитет России как Нации, соединенной с другими суверенными и равноправными Нациями в рамках ООН. Для России - в смысле ее легитимации - нет ничего более высокого, чем такая Конституция. Верховенство Конституции как раз является высшим выражением суверенитета всего народа России. И в этом смысле - это демократический суверенитет" <1>.

--------------------------------

<1> Российская газета. 2006. 6 сент.

Итак, что же все-таки строит сегодня Россия - суверенную демократию? Но демократия не может быть не суверенной. Следовательно, речь нужно вести о суверенном демократическом государстве, а не о суверенной демократии. Демократия может быть только одна - та, которую было принято называть либеральной. Она подразумевает права и свободы человека, правление большинства, политический и идеологический плюрализм и т.д. И такая демократия не может не быть универсальной.

Таким образом, можно определенно утверждать, что мы уважаем универсальные ценности демократии, мы принимаем все универсальные институты демократии, мы движемся в направлении достижения именно такой демократии, но мы имеем разные исходные позиции, скажем, с демократическими странами Запада и поэтому отстаем от них в смысле строительства демократии. Но это есть только временное отставание, а не уход с пути, например в сторону так называемой управляемой демократии или даже авторитаризма.

Если мы сойдем с данного пути, то это рано или поздно проявится и станет очевидным даже нашему часто абсолютно равнодушному ко всему населению.

Отдельные ученые полагают, что определение демократии как суверенной - создание теоретической конструкции, с помощью которой мы можем ответить на весьма острые практические вопросы. Однако представляется, что никакой теоретический фундамент суверенной демократии не спасет ее от судьбы таких конъюнктурных придумок, как "развитой социализм" или "зрелый социализм". Она станет лишь идеологическим фантомом, который служит только средством манипуляции массовым сознанием, причем средством, никак не решающим задачу национальной идентичности.

Кроме того, никакие нарушения демократии в других странах, включая и самые демократические, не могут служить оправданием таких нарушений в нашей стране, как бы нашу демократию ни называли.

Само собой разумеется, что, обсуждая вопросы суверенной демократии, нельзя судить о взглядах ее сторонников только по ее названию.

Так, можно согласиться с М.Ш. Шаймиевым, считающим идею суверенной демократии удачной, в том, что существуют классические демократические принципы, к числу которых относятся свободные выборы и демократические свободы, парламентаризм и разделение властей, многопартийность и уважение прав оппозиции. По его мнению, эти принципы относятся к числу общечеловеческих достижений, однако практика, исходя из условий реализации этих принципов, исключительно разнообразна.

Но едва ли можно согласиться с ним в том, что одним из свидетельств этого разнообразия является советская демократия, не учитывать политический опыт которой, по его мнению, было бы ошибочно.

Такой подход к существующему разнообразию демократий ставит под сомнение другое его высказывание, согласно которому сегодня в России идет не откат от демократии, а формирование национальной модели демократии, наиболее адекватно отражающей особенности взаимоотношений власти и народа в России <1>.

--------------------------------

<1> См.: Независимая газета. 2006. 15 сент.

По мнению отдельных ученых, формирование идеи суверенной демократии является попыткой теоретического обоснования того средства, которое будет выступать инструментом и необходимым условием включения Российской Федерации в число государств, занимающих передовые позиции в современном мире <1>. Однако совершенно очевидно, что если таким средством является суверенная демократия, то Россия не скоро займет передовые позиции в современном мире.

--------------------------------

<1> См.: Лебедев В.А., Киреев В.В. Суверенная демократия или суверенитет демократии // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 5. С. 10.

В.А. Лебедев и В.В. Киреев определяют суверенную демократию как "основанный на исторических, экономических, геополитических, социальных и ментальных обязанностях российского общества политико-правовой режим реализации полновластия народа вне зависимости от всякой другой власти деятельности государства для обеспечения высокой динамики роста благосостояния граждан, развития свободы личности, свободы предпринимательства и институтов гражданского общества" <1>. Если это так, то чем "суверенная демократия" отличается от демократии вообще? В чем специфика политико-правового режима? Только в каких-то национальных особенностях? Но такие особенности свойственны демократии в любой демократической стране.

--------------------------------

<1> Там же. С. 13. См. также: Лебедев В.А., Киреев В.В. Суверенная демократия как конституционная идея современной России. Челябинск, 2007. С. 59.

"Если идеи суверенной демократии в перспективе претендуют на роль политического учения, - пишут эти авторы, - то они должны охватывать не только вопросы собственно суверенитета и демократии. Констатация суверенной демократии с необходимостью должна включать в себя и экономические, социальные, правовые, а также ментальные аспекты развития российского общества и государства. И претензии суверенной демократии на роль политического учения могут быть удовлетворены только в том случае, если она выразит хотя бы общие черты самой модели суверенной демократии, определит, хотя бы в самом общем виде, экономические, политические, а также идеологические направления ее реализации" <1>.

--------------------------------

<1> Лебедев В.А., Киреев В.В. Суверенная демократия или суверенитет демократии. С. 13.

Таким образом, речь, видимо, идет о политическом учении, представляющем крупный вклад в теорию и практику на этот раз "научного капитализма".

По мнению С.А. Авакьяна, такие понятия, как "суверенитет" и "демократия", должны соединять полновластие народа. "В конце концов изначально демократия и означает власть народа, - подчеркивает он, - а суверенитет позволяет придание этой власти таких качеств, как верховенство, - ничего нет и не может быть выше власти народа" <1>.

--------------------------------

<1> Точка отсчета - народ // Российская газета. 2006. 22 окт.

Он полагает, что может быть единственное толкование сочетания суверенитета и демократии - это правление народа посредством демократических институтов. Иначе говоря, речь идет об управлении государственными и общественными органами самим народом, уполномоченными им институтами гражданского общества и органами публичной власти, причем все они действуют под контролем народа. "Государственный суверенитет, - считает С.А. Авакьян, - производен от народного суверенитета и является его логическим продолжением, служит тому, чтобы никакие внутренние и внешние силы не препятствовали выражению воли народа; тем самым государство становится защитником интересов народа, в том числе и на международной арене. Никакой иной связи суверенитета и демократии не существует" <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

С.А. Авакьян справедливо подчеркивает, что никакой особой связи между государственным суверенитетом и демократией не существует (в отличие от народного или национального суверенитетов). "Государства демократические, авторитарные и даже деспотические, состоящие в союзах или чурающиеся их, официально независимы, они соблюдают государственный суверенитет. Мировым сообществам могут не нравиться какие-то режимы, однако очень большой вопрос, вправе ли они вмешиваться во внутренние дела" <1>. Таким образом, по его мнению, признание и за мировым сообществом, и за отдельными странами каких-то исключительных прав и процедур перед государственным суверенитетом других стран - это очень опасная идея <2>.

--------------------------------

<1> Там же.

<2> Там же.

"Назовем ли процесс национальной моделью демократии, суверенной демократией, российским путем к демократии или еще как, - считает М.Ш. Шаймиев, - содержание одно: это наш путь к общечеловеческим демократическим ценностям. Путь сложный, но преодолимый через обеспечение единства в многонациональной и многоконфессиональной Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> Независимая газета. 2006. 15 сент.

Все было бы ничего, если бы не тот факт, что российский коммунизм тоже был отрицанием традиционной демократии. Хотя даже на заре советской власти ее вожди не отрекались от демократии в принципе, говоря о ее новом типе. А спустя 20 лет после Октябрьской революции в Конституции СССР 1936 г. произошло формальное восстановление классических норм и принципов демократии, а советская система, которая, как известно, тоже успешно боролась против вмешательства извне, за суверенитет, называла себя сверхдемократией.

Настораживает и обращение М.Ш. Шаймиева к З. Бжезинскому, который считает, что поспешное насаждение демократии в отсутствие социально развитого и политически зрелого гражданского общества скорее всего послужит целям радикального популизма <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

По мнению М.Ш. Шаймиева, главное - реализм оценок, четкое определение российской демократии как развивающейся <1>. Однако при таком определении демократии любое отступление от нее легко можно объяснить спецификой ее развития.

--------------------------------

<1> Там же.

В литературе высказана мысль, что суверенная демократия - это проект, который должен обеспечить нам место в "золотом миллиарде". Мы должны туда войти как равные, все 145 млн. граждан страны, стать процветающей, демократической, европейской страной. Это национальная цель и национальная идея на ближайшие 50 лет. Для ее осуществления нам нужно быть суверенными, т.е. защищать свои интересы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Российская газета. 2006. 10 нояб.

Что-то подобное уже было в нашей истории, когда мы строили то зрелый, то развитой социализм.

Советский Союз был суверенным, но не демократическим государством. Чего же не хватает в этом смысле современной России - суверенитета или демократии?

О том, к какой демократии стремятся некоторые сторонники "суверенной демократии", свидетельствует мнение одного из них, Д. Чернышевского - праправнука Н.Г. Чернышевского.

Вот что он пишет: "Суверенная демократия - это русский путь в Европу. Надо заметить, что наш вариант - не самый сложный. Россия - часть Европы по культуре и историческим традициям, пусть самая восточная, но неотъемлемая... Именно поэтому проект России как суверенной демократии абсолютно реальный. Его можно осуществить. Но тогда и сопротивление суверенной демократии - вовсе не результат непонимания и не абстрактный спор теоретиков. Это акт политической борьбы против России. Вернее, против процветающей и демократичной России: ведь многих в нашей стране вполне устраивает нынешнее положение поставщика сырья и периферийной полуколонии" <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

Интересно узнать, являются ли противники термина "суверенная демократия" врагами народа или только врагами суверенной демократии? <1>

--------------------------------

<1> Там же.

Однако сомнение в целесообразности давать нашей демократии какие-то определения совсем не означает, что мы должны строить свое государство по рецептам других, применять к целому народу какие-либо схемы, даже проверенные на других. При этом строить свое государство суверенным, т.е. самодостаточным, вовсе не значит самоизолироваться. Мы можем и должны прислушиваться к рекомендациям, в том числе и извне, но только к рекомендациям, а не к указаниям "носителей демократической системы в последней инстанции". Тем более что эти "носители демократии" не так уж одинаковы, как может показаться на первый взгляд.

Вместе с тем у нас уже в постсоветский период сложился такой опыт строительства демократии, который часто не оставлял никаких шансов для демократии. Именно в данный период утвердился режим безальтернативной власти Б.Н. Ельцина. Этот режим прошел несколько вех в своем становлении.

Первая веха - Беловежское соглашение, само рождение нового государства, которое возникло против воли большинства народа и без каких-либо с ним "консультаций". Уже в самом способе рождения нашего государства в зародыше заключалась вся будущая судьба провозглашенной им демократии.

Заключив Беловежское соглашение, Б.Н. Ельцин тем самым сделал практически невозможной передачу власти оппозиции, сколько бы она ни побеждала на выборах, ибо оппозиция теперь просто не могла не поднять шум о разрушении великого государства - СССР, т.е. не могла не обвинить Б.Н. Ельцина и его сподвижников в государственной измене.

В этих условиях Б.Н. Ельцин не мог проиграть выборы. Он вынужден был строить "управляемую", или "имитационную" демократию. Причем не только из-за любви к власти, но и из-за инстинкта самосохранения.

Вторая веха - расстрел Белого дома и принятие на более чем сомнительном референдуме Конституции, максимально удобной для формирующегося режима. Если до расстрела Белого дома еще как-то можно было вообразить, что Б.Н. Ельцин передает власть оппозиции, не попадая затем в тюрьму, то после него никаких шансов на это уже не было.

1996 г. - первые выборы президента в рамках фактически уже сформированного режима, имитирующего демократию власти безальтернативного президента, испытание этого режима на прочность. И если президентские выборы 1991 г. в условиях еще советской и коммунистической власти были реально альтернативными и честными, хотя они и не были выборами верховной власти в независимом государстве, то первые же выборы верховной власти в суверенной России носили уже имитационный характер, были выборами без выбора.

То, что оппозиции власть не отдадут, сколько бы она голосов ни получила, было очевидным - об этом открыто говорилось. Избирательная кампания, в которой Г. Зюганов просто не мог появиться по телевидению без сопровождения каких-то антикоммунистических комментариев, была пародией на демократическую избирательную кампанию, а в ряде регионов махинации с подсчетом голосов были при сравнении результатов первого и второго туров видны невооруженным глазом.

Проводя в 1996 г. выборы, власти нервничали, суетились, сомневались, проводить ли вообще выборы или отменить их, предпринимали колоссальные усилия и раздавали деньги коробками из-под ксерокса. На запах денег слетались олигархи, журналисты и политологи.

В 1996 г. обреченность нашей демократической попытки и неизбежность построения "управляемой демократии" стала наиболее зримой, ибо из лагеря тех, кто называл себя и даже искренне считал себя демократами, не раздалось практически и одного голоса в защиту демократических "правил игры".

В 1991 и 1993 г. еще встречались демократы, которые по разным причинам возражали против беловежских соглашений или против расстрела парламента. Но уже в 1996 г. не было тех, кто бы возмутился тем, что первые президентские выборы в стране, провозгласившей себя демократической, стали форменной пародией на выборы. Никто из демократических политиков не предпочел правил честной игры победе над коммунистами при игре нечестной. В таких условиях утверждать демократию было просто невозможно.

Как известно, в основе демократии лежат элементарные моральные требования справедливости и честности. Главное в ней - готовность к игре по правилам и даже к принятию собственного проигрыша. Ибо честная игра - это такая игра, в которой ты не только можешь проиграть, но рано или поздно, каким бы игроком ты ни был, ты обязательно проиграешь. Это - система абсолютных запретов, изменить которые невозможно, как нельзя изменить, например, основные моральные принципы.

Ситуация 1996 г. была не столько ситуацией выбора между Б.Н. Ельциным и Г.А. Зюгановым, сколько ситуацией выбора наших "демократов" между честной игрой со всеми тяжелыми последствиями, которые в человеческой жизни может повлечь за собой честность, и игрой нечестной, гарантирующей тебе победу и сохранение власти, но ликвидирующей сами выборы.

Каждый раз, когда политические силы, на знамени которых - демократия, побеждают в какой-либо стране, через некоторое время для них снова наступает время выбора. У победителей не может не быть противников. И если победители провозглашают демократию, они тем самым провозглашают создание условий, при которых эти противники могут прийти к власти. Более того, обязательно когда-нибудь придут, потому что от победивших демократов, какими бы хорошими они ни были, народ обязательно устанет. Победитель-демократ периодически обречен на свое поражение. И только если он готов принять его, у демократии есть шанс. Если его противники, какими бы они ни были, понимают, что они могут победить при установленных правилах игры, есть шанс, что они не отменят эти правила, придя к власти, что игра продолжится, и в конце концов правила станут настолько привычными, что об игре без правил забудут. Если же победители-демократы сами перейдут к игре без правил, у демократии шансов нет вообще.

Наши "демократы" сделали иной выбор, поскольку в обществе в целом не было того минимума честности, правосознания, чувства справедливости, без которого демократия невозможна <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Фурман Д.Е. Судьбоносный выбор и его последствия // Независимая газета. 2006. 23 июня.

Выбрав нечестность, "демократы" избежали множества неприятностей, которые произошли бы, приди к власти коммунисты, но потеряли демократию. Если бы не это, то сегодня нам бы не пришлось строить демократию, придумывая ей дополнительные определения. "Сегодня, - отмечает Д.А. Медведев, - мы строим институты, основанные на базовых принципах полноценной демократии. Демократии - без ненужных дополнительных определений. Демократии эффективной, опирающейся на принципы рыночной экономики, верховенства закона и подотчетности власти остальному обществу. Мы хорошо понимаем, что еще ни одно недемократическое государство не стало по-настоящему процветающим. По одной простой причине: свобода - лучше несвободы" <1>.

--------------------------------

<1> Медведев Д. Свобода лучше несвободы // Известия. 2007. 30 янв.

Может быть, кому-нибудь у нас очень хотелось сказать, что нам демократия вообще не нужна, что мы пойдем другим путем. Однако эпоха откровенно антидемократических идеологий ушла в прошлое. В современном мире трудно найти людей, прямо высказывавшихся против демократии. Сейчас все за демократию и права человека. Даже коммунисты в СССР не были против демократии. Они были против только того, чтобы, "прикрываясь лозунгами демократии, поднимали голову антисоциалистические силы". И даже не были противниками свободы слова. Они выступали лишь против использования этой свободы для "клеветы на социалистический строй".

Однако, как хорошо известно, между признанием того, что демократия - хорошо и правильно, и самой демократией дистанция огромного размера.

В условиях, когда общество не в полной мере способно к демократической самоорганизации, когда сама мысль о том, что можно избрать президентом не того, кто уже является президентом, кажется обществу страшной и революционной, - в этих условиях каждое решение каждой конкретной проблемы само собой уводило нас от демократии и вело к политической системе, восстанавливающей основные контуры системы советской <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Фурман Д.Е. Президент Путин как русский Гамлет // Независимая газета. 2006. 30 авг.

Но можно ли сказать, что мы к этому действительно стремились, что мы пришли к истинно русским, принципиально отличным от западных политическим формам? Думается, что мы хотели совсем другого. Поэтому нам нужны не идеологическое обоснование построенного, а новые слова и новые мысли, которые помогли бы нам идти не к социалистической или суверенной, а к нормальной демократии, которая сказала бы, что свобода - лучше несвободы.