§ 2. Закрепление конституционного государства

в Конституции Российской Федерации

Поскольку конституционный строй Российской Федерации, характеризующий ее как конституционное государство, включает целую систему складывающихся общественных отношений, в его закреплении участвуют не отдельные правовые нормы и даже не отдельные отрасли права и законодательства, а все отрасли российского права и законодательства.

Ведущее место среди правовых норм, регулирующих конституционный строй России, занимают нормы Конституции РФ, поскольку Конституция наделена высшей юридической силой и является базой для текущего законодательства.

Как известно, понятия "конституция" и "конституционное государство" появились непосредственно перед буржуазными революциями. При этом конституционным признавалось только такое государство, которое на основании правового равенства юридически обеспечивало своим гражданам возможность оказывать определенное влияние на государственную политику. Поэтому с этой точки зрения конституция должна представлять собой такое правовое регулирование основ конституционного строя, такую совокупность норм, которая хотя бы в минимальных размерах предоставляла некоторые гарантии, обеспечивающие гражданам возможность оказывать влияние на создание государственных органов, на управление государством.

Конституционные нормы:

во-первых, признают и юридически оформляют важнейшие социально-экономические и политические институты общества. Они обеспечивают устойчивость системы общественных отношений, сохранение и упрочение основополагающих начал организации общества и государства;

во-вторых, придают важнейшим общественным отношениям правовую форму. В ряде случаев они выполняют роль фактического и правового учреждения;

в-третьих, не ограничиваются установлением системы и основных видов государственных органов. Они определяют также пределы их ведения, основные права и обязанности, важнейшие направления их взаимоотношений;

в-четвертых, играют важную роль в деле защиты имеющихся в обществе и государстве институтов. Они устанавливают объекты, охраняемые и защищаемые ими, в качестве которых выступают такие высшие социальные ценности, как человек, его права и свободы, народовластие, суверенитет Российской Федерации, целостность и неприкосновенность ее территории, земля и другие природные богатства, идеологическое и политическое многообразие и др.;

в-пятых, закрепляют принцип законности, придавая ему всеобщий, универсальный и обязательный характер.

Творческие, стимулирующие, созидательные свойства конституционных норм проявляются в установлении ими целей и задач развития общества и государства. В результате содержащая их конституция выступает как высший политико-правовой ориентир такого развития, как средство и способ социальной ориентации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. М., 1997. С. 32.

Конституционные нормы, как правило, не предусматривают исчерпывающе определенных прав и обязанностей конкретных субъектов. Они имеют всеобщий, универсальный характер и обращены ко всем либо ко многим видам субъектов.

Важной чертой конституции является широта содержания ее норм. Если все другие правовые акты связаны с регулированием какой-либо одной сферы общественных отношений, то конституция воздействует на все сферы жизни общества: политическую, экономическую, социальную, духовную.

"В современном смысле... конституция, - считает В.А. Четвернин, - в первую очередь декларация прав человека и гражданина, гарантированных властью и ограничивающих ее осуществление. Иначе говоря, конституция - надлежащая форма основополагающего узаконения правового характера организации и функционирования власти в ее отношениях с субъектами гражданского общества" <1>.

--------------------------------

<1> Четвернин В.А. Указ. соч. С. 126.

Конституция является важнейшим политическим документом. Ее политическая направленность - одно из важнейших свойств, обусловливающих ее особую роль в правовой системе <1>. В конституции, как ни в каком другом правовом акте, политико-правовые устои общества получают широкое и четкое законодательное выражение. Из общесоциальных категорий они переводятся в юридические, причем на самом высоком уровне. Конституция не только закрепляет сложившиеся соотношения политических сил, но и определенным образом организует их, переводя в ряд политико-правовых конституционных отношений.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Степанов И.М. Конституция и политика. М., 1984.

Конституция включает ряд положений, имеющих ярко выраженную политическую направленность, в том числе положения, закрепляющие принципы народовластия, политическое многообразие и многопартийность, политические права и свободы граждан и др.

Конституция содержит достаточно подробную характеристику экономической системы России. Конституционные нормы регулируют важнейшие общественные отношения, выражающие основные принципы организации общества в экономической сфере.

Важным объектом конституционного воздействия выступает и социальная сфера. Способы конституционного воздействия на социальные процессы имеют свои особенности, что объясняется их спецификой, местом в структуре общественных отношений. Оно осуществляется путем закрепления определенных социальных преобразований и посредством установления основных целей деятельности государства в этой сфере.

Конституция активно воздействует и на духовную сферу жизни общества. Это воздействие осуществляется прежде всего через идеологию. Идеология является сложным духовным образованием, включающим определенную теоретическую основу, которая представляет собой систему политических, правовых, религиозных, финансовых взглядов на социальную действительность, общество и отношения людей между собой, а также связанные с этой системой программы действий и механизмы распространения идеологических установок среди населения.

Конституция обладает большим идеологическим потенциалом. Она способна оказывать воспитательное воздействие на граждан, основанное на гуманизме и справедливости. Конституционные нормы закрепляют важнейшие демократические ценности и создают необходимые условия для активного использования их гражданами, направляют развитие образования и культуры на формирование свободной личности. Конституция рассматривает основные права и обязанности не только в правовом аспекте, но и в плане их нравственного долга.

Конституция имеет высшую юридическую силу, которая определяет ее место в иерархии нормативных правовых актов, действующих в Российской Федерации. Придание конституции высшей юридической силы означает, что она является правовым актом высшего порядка и ее нормы служат основой и исходной точкой прочих норм, составляющих систему права. Все другие правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны ей противоречить. Акт, противоречащий Конституции РФ, либо отменяется, либо приводится в соответствие с ней. Таким образом, речь идет о верховенстве Конституции РФ в правовой системе России.

Высшая юридическая сила конституции обусловлена прежде всего тем, что она содержит правовые нормы, касающиеся наиболее важных вопросов общества и государства. Эти нормы объективно требуют признания за ними высшего авторитета и непререкаемости. Тем самым обеспечивается целостность и непротиворечивость всей системы правовых актов, а также достигаются основные цели конституции - гарантировать права человека, поставив пределы публичной власти, и обеспечить демократическое и рациональное устройство этой власти, ее демократическое функционирование.

Однако верховенство конституции отнюдь не означает, что она обладает надзаконным характером. Будучи высшим по своей нормативной силе актом, конституция вместе с тем сама является элементом (составной частью) системы нормативных актов. Конституция не вынесена за рамки действующего права, она является его органической составной частью. Поэтому конституция - это не надзаконный акт, а реально действующий закон, носящий характер основного закона.

Как главный правовой акт страны, конституция определяет многие другие виды правовых актов. В ней устанавливаются наименования нормативных правовых актов, их юридическая сила, порядок принятия, отмены и опубликования. Такого рода положения, закрепленные в конституции, являются важной гарантией, обеспечивающей ее верховенство.

Как основной закон страны конституция служит базой текущего законодательства, определяет его характер. Текущее законодательство развивает предписания конституции при детальном регулировании общественных отношений. При этом в самой конституции часто предусматривается необходимость принятия нормативных актов, развивающих ее нормы.

"Конституционная запрограммированность" осуществления государственной власти, - подчеркивает В.А. Четвернин, - означает, что лежащие в основе законотворчества представления о праве и его позитивности, о социальных функциях и инструментальном характере законов подчинены идеологии прав человека как совокупности дозаконотворческих требований, объективно возникающих из бытия человека в современном индустриальном и постиндустриальном обществе. Эти требования составляют конкретное практическое основание конституции и служат юридическим, а вовсе не моральным или политическим критерием оценки конституционного характера государства. Другими словами, конституция содержит в себе критерии, позволяющие судить о функционировании государственной власти с позиции права, приводить осуществление власти в соответствие с правом" <1>.

--------------------------------

<1> Четвернин В.А. Указ. соч. С. 126 - 127.

Будучи базой для текущего законодательства, конституция вместе с тем является актом прямого действия. Как неотъемлемая часть российской правовой системы она обладает всеми качествами нормативного акта и в значительной своей части вообще не нуждается в конкретизации другими законодательными актами.

Прямое действие конституционных норм является неотъемлемым атрибутом конституционного государства, поскольку именно в конституции закреплена система гарантий свободы, самостоятельности и собственности. Поскольку текущее законодательство не может запретить то, что гарантировано конституцией, особое значение приобретает закрепление в ней прав человека и гражданина, выражающее минимальную неотчуждаемую меру свободы в обществе и государстве и тем самым ограничивающее возможности законодательных запретов, очерчивающих пределы допустимой компетенции государственных органов и должностных лиц в их отношениях с гражданином. Отсюда следует, что законодатель вправе запрещать только те формы реализации конституционных прав и свобод, которые являются общественно вредными, нарушают права других граждан или противоречат основам конституционного строя.

Вместе с тем, как правило, в задачу конституции не входит детальное урегулирование общественных отношений. Многие ее нормы носят более или менее общий характер. Эта особенность накладывает существенный отпечаток на характер действия и формы осуществления некоторых норм конституции. Однако это не означает, что данные нормы вообще не участвуют в урегулировании общественных отношений. Все они обладают регулирующим значением и имеют действующий характер. Причем все они действуют непосредственно.

Любая конституционная норма независимо от занимаемого ею места в конституции, выполняемых функций и преследуемых целей является действующей правовой нормой, а сама конституция - такой частью законодательства, которая оказывает прямое регулирующее воздействие на общественные отношения, ограничивает государство и его органы правом, закрепляет права и свободы человека и гражданина в качестве субъективных прав, возлагающих на государство вполне определенные обязанности и подлежащих судебной защите. Именно в этом и заключается смысл прямого действия конституционных норм <1>.

--------------------------------

<1> См.: Эбзеев Б.С. Прямое действие Конституции РФ (некоторые методологические аспекты) // Правоведение. 1996. N 1. С. 8.

Вместе с тем необходимо различать непосредственное и опосредованное действие конституции, формы прямого действия конституционных норм. Непосредственным является такое действие конституционных норм, которое осуществляется только конституционными средствами, а также совместными с другими правовыми нормами, которые обычно определяют процедуру реализации конституционных норм. Опосредованным считается такое действие конституционных норм, которое осуществляется после предварительной их конкретизации в иных законодательных актах. Такая конкретизация обеспечивается нормами административного, гражданского, трудового и других отраслей права Российской Федерации.

Значение конституции как основного источника права определяется также и тем, что установленные в ней нормы служат формой воплощения государственной воли народа. "Мы, многонациональный народ Российской Федерации... принимаем Конституцию Российской Федерации", - указывается в преамбуле Конституции РФ.

Будучи принята народом путем всенародного голосования, конституция приобретает учредительный характер. Поскольку народ в демократическом государстве является носителем суверенитета и единственным источником власти, только он обладает и ее высшим проявлением - учредительной властью. Это означает, что именно народ имеет право принимать конституцию и посредством ее учреждать те основы общественного и государственного устройства, которые народ для себя выбирает.

Именно на признании учредительной природы конституции основываются особый порядок ее принятия, верховенство, роль в правовой системе государства, ее непререкаемость для всех учрежденных ею же властей. Конституционные предписания выступают в качестве первоосновы, являются первичными.

Обладая учредительным характером, конституция является актом наивысшего не только правового уровня, но и общественного значения.

Среди норм конституции определяющую роль играют нормы, закрепляющие устои российского конституционного строя, характеризующие Россию как конституционное государство и выражающие его гуманную сущность, принадлежность России к семье демократических стран.

Иными словами, под основами конституционного строя Российской Федерации понимаются устои государства, его основные принципы, которые призваны обеспечить России характер конституционного государства.

В Конституции РФ содержится специальная глава (1), посвященная основам конституционного строя, охватывающая довольно широкий круг конституционно регулируемых общественных отношений.

К основам конституционного строя согласно Конституции РФ относятся прежде всего основы, присущие каждому конституционному государству. В их число входят демократизм, выражающийся в народном суверенитете, идеологическом и политическом многообразии, в признании и гарантировании местного самоуправления, а также правовое государство, воплощением которого и является конституционное государство. Основу конституционного государства составляют и признание им человека, его прав и свобод высшей ценностью, а также социальное рыночное хозяйство, в рамках которого главным образом осуществляется производство и распределение товаров и благ.

С этими основами неразрывно связаны и такие основы конституционного строя, как социальное государство, главной задачей которого является претворение в жизнь закрепленных правом принципов социальной справедливости, и светское государство, дополняющее принцип политического многообразия многообразием духовным.

К основам конституционного строя, закрепленным Конституцией РФ, относятся и федеративное устройство, суверенность России и республиканская форма правления. Они не являются определяющими для характеристики России как конституционного государства. Ведь конституционные государства - и республики в составе Российской Федерации, хотя они не федеративные и не суверенные государства. Многие конституционные государства не являются и республиками (например, Англия, Дания, Швеция). Включение федерализма, суверенности и республиканской формы правления в число основ конституционного строя Российской Федерации вызвано стремлением законодателя дать наиболее полную картину основных черт, характеризующих российскую государственность. Однако это не означает, что данные основы никак не связаны с остальными принципами. Наоборот, в условиях Российской Федерации эти основы создают наиболее благоприятную среду для реализации всех принципов российской государственности.

И вообще, каждый конституционный принцип существует не сам по себе. Они конституционируют государство в совокупности и потому должны рассматриваться только во взаимосвязи. Конституционные принципы могут дополнять и конкретизировать друг друга, а следовательно, все они находятся во взаимозависимости.

Основы конституционного строя Российской Федерации могут быть изменены только в особом порядке, специально установленном Конституцией. Никакие другие положения действующей Конституции РФ не могут противоречить основам ее конституционного строя (ст. 16).

В гл. 1 Конституции, закрепляющей основы конституционного строя Российской Федерации, регулируются не все, а наиболее важные общественные отношения, характеризующие российскую государственность. Совокупность правовых норм, регулирующих эти отношения, образует конституционно-правовой институт, занимающий ведущее место в системе конституционного права России.

Закрепление основ конституционного строя в конституционной форме имеет важное значение. Оно обеспечивает провозглашение этих основ от имени народов России их государственной волей. Тем самым подчеркиваются особая значимость основ конституционного строя, их верховенство и обязательность для всех субъектов правоотношений, активное воздействие на правовое регулирование всей системы общественных отношений. Поэтому закрепленные в Конституции РФ основы конституционного строя образуют фундамент всего правового регулирования государственной и общественной жизни России, определяют в юридической форме те важнейшие качественные связи, которые свойственны ее организации. Наконец, именно благодаря конституционному закреплению основ конституционного строя в систему их гарантий включаются как материальные, политические, социальные, так и правовые гарантии. В силу этого их реализация должна обеспечиваться Российским государством.

Основы конституционного строя как форма организации Российского государства были впервые закреплены в Основных законах от 23 апреля 1906 г. - акте конституционного значения.

Основы конституционного строя как форма организации государства закреплялись в той или иной мере и всеми российскими советскими конституциями. Так, ряд статей первого и второго разделов Конституции РСФСР 1918 г. содержал нормы, касающиеся устоев государственного строя РСФСР, что получило выражение в таких конституционных принципах, как полновластие трудящихся, единовластие и полновластие представительных органов трудящихся - Советов и др.

Конституция РСФСР 1918 г. положила начало практике конституционного закрепления основных принципов советского государственного строя.

Следующий шаг в этом направлении был сделан Конституцией РСФСР 1925 г., принятие которой связано как с образованием СССР, так и с теми социально-политическими изменениями, которые произошли за период действия первой Конституции РСФСР.

Существенные изменения в практику конституционного закрепления государственного строя республики внесла Конституция РСФСР 1937 г. Она определила круг соответствующих конституционных норм, устанавливающих устои государственного строя, выделив их в специальную, первую, главу Конституции, названную "Общественное устройство". Тем самым был создан новый конституционно-правовой институт, представляющий собой совокупность правовых норм, которые регулируют общественные отношения, составляющие устои российского государственного строя.

Конституция РСФСР 1978 г. расширила правовое закрепление государственного строя. Изменилось прежде всего наименование этого конституционно-правового института. Вместо названия "Общественное устройство" было введено наименование "Основы общественного строя и политики РСФСР". Тем самым Конституция более точно определила целевое назначение норм этого института: они охватили не все устройство общества и государства, а только его основы. Закрепление наряду с основами общественного строя основ политики РСФСР отразило динамику развития общественного строя, направляющее воздействие государства на их развитие.

Законы РСФСР и Закон РФ от 21 апреля 1992 г. об изменениях и дополнениях Конституции 1978 г. существенно обновили содержание рассматриваемого конституционно-правового института, не изменив его структуры.

Цель этих нововведений состояла в том, чтобы вместо формального провозглашения в советский период конституционных принципов, являющихся прикрытием тоталитаризма, сформулировать в Конституции такие важнейшие конституционные принципы, которые на деле обеспечивали бы конституционный характер государства, конституционный строй. Но это было сделано лишь частично. В полной мере основы конституционного строя новой России были закреплены действующей Конституцией РФ, принятой в 1993 г.

Однако закрепление в Конституции РФ основ конституционного строя России не означает автоматического обеспечения конституционного характера государства. Для решения этой задачи требуется реализация на практике закрепленных в Конституции РФ основ. А здесь Российская Федерация, как показывает жизнь, находится лишь на самом начальном этапе решения этой задачи.

Как отмечалось ранее, в советский период длительное время не делалось различий между понятиями "конституция" и "конституционализм". Считалось, что в соответствии с сущностью социалистического государства конституция неизбежно отражает такой экономический и общественный строй общества, такие гарантии социалистического демократизма и основных прав граждан, которые идут намного дальше всех прогрессивных теорий буржуазного конституционализма, качественно их превосходят.

На деле только первый советский Основной Закон - Конституция 1918 г. - был действительно реальным. Однако он закрепил формальное неравенство. Им предусматривалось лишение избирательных прав эксплуататоров и их пособников (лиц, прибегающих к наемному труду, живущих на нетрудовой доход, частных торговцев, коммерческих посредников, священнослужителей и т.д.).

Кроме того, на выборах рабочие имели преимущества перед крестьянами; гарантии свободы выражения мнений, свободы собраний и свободы ассоциаций трактовались как предоставление средств массовой информации, зданий и помещений и вообще всех необходимых технических и материальных средств "в распоряжение рабочего класса и крестьянской бедноты". Таким образом, Конституция 1918 г. в корне противоречила требованиям конституционализма.

Все остальные советские конституции, хотя по своему содержанию больше соответствовали требованиям классического конституционализма, чем первая, были абсолютно или в значительной мере фиктивными.

Действующая Конституция РФ в принципе соответствует стандартам правовой государственности, особенно в том, что касается прав человека, их гарантий и защиты. Однако она сможет быть полностью реализована только тогда, когда в нашей стране сформируются нормальное гражданское общество и эффективная судебная защита конституции, когда конституция станет не просто совокупностью декларативных и нормативных установлений, а фундаментальными правилами правового общения, которые должны постоянно применяться и конкретизироваться в процессе непрерывного формирования и развития правопорядка.