§ 3. Принцип разделения властей

Одним из основополагающих принципов, гарантирующих организацию конституционного государства, является принцип разделения властей.

В своем классическом виде теория разделения властей была сформулирована английским философом Дж. Локком (1631 - 1704) и французским просветителем Ш.Л. Монтескье (1689 - 1755). Ее сущность сводится к тому, что для обеспечения свободы граждан различные функции государственной власти - законодательная, исполнительная и судебная - должны осуществляться различными органами, независимыми друг от друга и сдерживающими друг друга.

Однако для обеспечения свободы, согласно этой теории, недостаточно одного лишь распределения власти между несколькими органами. Нужно, кроме того, чтобы они находились во взаимном равновесии; ни один из органов не мог получить преобладание над другими; каждый из них был гарантирован от посягательств на его самостоятельность со стороны другого органа.

Организованные подобным образом различные власти не подчинены друг другу, но находятся в тесной взаимосвязи и во взаимодействии. Ни одна из них ничего не может сделать без других, и при несогласии между ними вся государственная деятельность должна остановиться. Но поскольку остановиться она не может, то силою вещей власти будут принуждены действовать, и необходимость заставляет их действовать в согласии друг с другом. Результатом этого и является их взаимное сдерживание, обеспечивающее свободу. Разделение властей представляет собой разделение полномочий основных отраслей государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной - при сохранении единства государственной власти.

Говоря о единстве государственной власти, следует подчеркнуть, что государственная власть едина в любом государстве. Однако если в тоталитарных государствах такое единство обеспечивается насилием и созданной с этой целью организацией власти, то в демократических государствах единство государственной власти строится на ее организации в соответствии с принципом разделения властей.

Разделение властей охватывает лишь основные власти, без которых немыслима демократическая организация государственной власти. Отдельные власти, выходящие за пределы основных властей, обычно характеризуются самостоятельностью и неподчиненностью другим органам государственной власти, а также специфичностью решаемых ими задач (например, органы прокуратуры).

Надо сказать, что идеи разграничения государственных органов и их функций высказывались еще античными мыслителями. Одну из первых попыток уравновесить власть между знатью и народом предпринял знаменитый законодатель Древней Спарты Ликург, который для прекращения споров между ними из-за власти составил закон о разделении властей, обеспечивающий соглашение между ними. По мнению Платона, основным принципом "идеального общества", представляющего собой "единый и неделимый организм", является разделение труда между различными сословиями: философами-правителями, воинами и работниками производительного труда, каждое из которых должно действовать в строго отведенной ему сфере, не вмешиваясь в чужие дела, и обеспечивать тем самым общие потребности полиса как совместного поселения.

Разделение труда в обществе возникает, по мнению Платона, из стремления к лучшему удовлетворению потребностей и по мере своего углубления обеспечивает рациональное осуществление каждого дела и общих задач государства. В общественном разделении труда Платон видел важное средство для обеспечения благосостояния своего идеального государства, существующего ради самого себя.

Главной причиной деления общества на сословия Платон считал природное неравенство людей, и поэтому разделение труда между сословиями в его идеальном государстве не означало разделения функций власти между ними. Он исходил из того, что бразды правления в государстве должны находиться в одних руках - у первого сословия, т.е. у людей, специально к этому подготовленных, постигших сложность и мудрость руководства государственными делами и наделенных для этого всей полнотой распоряжения в интересах господствующих аристократических кругов.

Платон выступал за такой вид государственного строя, в котором сочетались бы элементы двух основных форм государства (монархии и демократии) и обеспечивалось их равновесие. Позднее эти платоновские идеи были использованы Дж. Локком и Ш.Л. Монтескье при обновлении концепции разделения властей и, в частности, необходимости равновесия между ними <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Барнашов А.М. Теория разделения властей: становление, развитие, применение. Томск, 1988. С. 11 - 14.

Аристотель, так же как и Платон, различал "три элемента" всякого политического устройства: законодательство, управление и правосудие. Он считал, что от их организации зависит благосостояние общества, да и само различие отдельных форм государственного строя.

Политическое устройство есть тот порядок, который лежит в основании разделения государственных властей, считал Аристотель.

Основополагающий элемент в государстве - законосовещательный. Аристотель исходил из того, что над всеми должен властвовать закон, а орган правительственный (управления) должен быть подзаконным. Обязательным условием организации судебных органов является избрание судей из среды всех граждан и строгое разделение судов на различные виды в зависимости от характера разбираемых дел. В такой организации труда Аристотель видел средство более совершенной работы всех органов государства.

Рассматривая организацию различных органов государства, Аристотель не ставил, однако, своей целью проанализировать характер их отношений, средства и формы регулирования их взаимодействия, что особенно важно для доктрины разделения властей <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 14 - 16.

Полибий считал наилучшей политической формой такую, где при разграничении полномочий власти между консулом, сенатом и народным собранием в их взаимоотношениях будет вместе с тем установлено динамичное равновесие, а каждый из этих органов будет оказывать друг другу взаимную поддержку и содействие либо, наоборот, сможет сдерживать власть другого.

Политические симпатии Полибия были на стороне аристократических кругов, к которым он сам принадлежал, поэтому его концепция разделения полномочий была направлена на то, чтобы противопоставить "необузданности народных масс", "господству толпы" силу монарха, руководствующегося разумом и влиянием рабовладельческой знати <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 16 - 17.

Идеи античных авторов, связанные с разделением властей, породили высказанную в юридической литературе точку зрения о том, что "учение о разделении государственной власти так же спорно, как и само государство и право" <1>.

--------------------------------

<1> Абашмадзе В.В. Учение о разделении государственной власти и его критика. Тбилиси, 1972. С. 4.

Однако эта позиция была подвергнута справедливой критике. В.С. Нерсесянц, сопоставив концепции разделения властей, выдвинутые античными авторами, и идеи, разработанные Дж. Локком и Ш.Л. Монтескье, пришел к выводу, что "дифференциация целостной государственной жизни имела место уже в Древнем мире и античная мысль отразила этот факт. Однако ввиду отсутствия в древности абстракции политического государства отсутствовала также и абстракция власти политического государства, о разделении которой, по существу, и идет речь в Новое время" <1>.

--------------------------------

<1> Нерсесянц В.С. Политические учения Древней Греции. М., 1979. С. 184 - 185.

Как справедливо отмечает А.М. Барнашов, "существенное отличие политических взглядов древнегреческих мыслителей от буржуазной теории разделения властей состояло в том, что Джон Локк и особенно Шарль Луи Монтескье провозглашали разделение властей не просто как техническое распределение функций между государственными органами, а как разделение властвования в целях достижения классового компромисса между различными социально-политическими силами, боровшимися в период буржуазных революций за господство" <1>.

--------------------------------

<1> Барнашов А.М. Теория разделения властей: становление, развитие, применение. С. 17.

Сегодня в нашей литературе вновь поставлен вопрос о древности доктрины разделения властей. П.Д. Баренбойм, рассматривающий разделение властей как важнейшую государственно-правовую доктрину, которая "предусматривает конституционный баланс для всегда несбалансированных самолюбий государственных чиновников" <1>, ставит вопрос о библейском происхождении разделения властей, которой в 1998 г. исполнилось 3 тыс. лет.

--------------------------------

<1> Баренбойм П. 3000 лет доктрины разделения властей. Суд Сьютера. М., 1996. С. 9.

П.Д. Баренбойм указывает, что именно в Библии впервые независимая судебная власть противопоставлена власти царской.

"О разделении властей, - пишет П.Д. Баренбойм, - можно с уверенностью говорить только тогда, когда судебная власть (полностью либо частично) отделена от исполнительной и законодательной властей и пользуется достаточной независимостью. Еще одним из критериев разделения властей является, если так можно выразиться, "подсудность" главы государства, руководителя исполнительной власти. Авторы Библии в Книге Судей сформулировали важнейший доктринальный тезис о божественном происхождении судебной власти и ее независимости от царя. Божественное происхождение царской власти было важнейшим и идеологически доктринальным обоснованием монархической власти в течение многих десятков веков и вспоминалось в связи с этим в тысячу раз чаще, чем такое же происхождение судебной власти" <1>.

--------------------------------

<1> Баренбойм П. Указ. соч. С. 13.

П.Д. Баренбойм не считает, что в Библии речь идет о развернутой теории разделения властей, которая была сформулирована в достаточно завершенном виде в XVII - XVIII вв. Но, по его мнению, доктрины начинают свое существование не с окончательной формулировки, а с первого четко письменно выраженного важнейшего доктринального тезиса. Судьи, описанные в Книге Судей и последующих книгах Ветхого Завета, занимались отправлением правосудия. У некоторых из них это совмещается с обязанностями священника или пророка, иногда - в военные годы - временного руководителя. В этом смысле судебные функции четко не отделены от других, и мы не видим современного разделения властей. Зато мы видим по тексту Библии, что судебная власть "установлена Богом" ранее власти царской и имела сама по себе божественное происхождение.

П.Д. Баренбойм подчеркивает, что на стыке окончания эпохи Судей и появления первых библейских царей имеет место прямое противопоставление и открытое столкновение судьи Самуила и царя Саула, которое означает независимость суда от появившейся монархической власти. Всего этого вместе взятого вполне достаточно, чтобы сказать о формулировании важнейших положений доктрины разделения властей в тексте Ветхого Завета.

"Доктрина разделения властей, - пишет П.Д. Баренбойм, - со времен написания первых книг Ветхого Завета, а затем самостоятельно через несколько веков на базе государственной практики Древних Афин и рассуждений греческих философов продолжила свое развитие. Шарль Монтескье удачно сформулировал многие положения доктрины, но отнюдь не был ее первооткрывателем. "Классовый компромисс между различными социальными группами" более насыщал своим содержанием систему разделения властей и сдержек и противовесов в государственном строе Флорентийской республики XIV - XV вв. в описании его Н. Макиавелли, чем произведения Ш. Монтескье, написанные в середине XVIII столетия. Потеря историзма в исследовании развития доктрины разделения властей означает утрату понимания ее общечеловеческого и всеобъемлющего характера" <1>.

--------------------------------

<1> Баренбойм П. Указ. соч. С. 15 - 16.

Говоря о времени рождения доктрины разделения властей, следует различать вопросы о разделении труда между разными органами государства и о разделении властей в том смысле, в котором он был сформулирован Дж. Локком и Ш.Л. Монтескье.

Разделение труда между различными органами государства действительно старо как мир. Оно не требовало особых условий и было результатом здравого смысла различных правителей и их советчиков.

Идея же разделения властей возникла там и тогда, где и когда можно было уже хотя бы теоретически поставить вопрос о ее реализации. Можно согласиться с В.С. Шевцовым, который считает, что "принцип разделения властей - продукт Нового времени, когда достигли высокого уровня созревания и развития демократическое гражданское общество и правовое государство. Следовательно, разделение властей имеет свои объективные социально-экономические и политико-духовные предпосылки, появление которых, а соответственно этому и возникновение учений и теорий разделения властей приходится на рубеж XVII - XVIII веков западноевропейской истории по мере формирования там демократического гражданского общества и правового государства" <1>.

--------------------------------

<1> Шевцов В.С. Разделение властей в Российской Федерации. М., 2004. Часть первая. С. 4.

С точки зрения развития этой идеи, конечно, важное значение имела, например, трактовка Платоном разделения труда как "основного принципа построения государства", которая явилась, несомненно, важным теоретическим положением, воспринятым в процессе формирования концепции разделения властей.

Однако саму концепцию разделения властей античных философов историки и политики создать не могли в силу чисто объективных причин: общественные потребности и общественная практика того времени не создавали необходимых для этого условий. "У Платона не было, конечно, - писал В.С. Нерсесянц, - идеи разделения властей. Но платоновское представление о преимуществах смешанного правления присутствует в учении Монтескье о разделении властей, в частности при обосновании требования равноправия различных властей" <1>.

--------------------------------

<1> Нерсесянц В.С. Политические учения Древней Греции. С. 166.

Более того, нужно сказать, что Платон не признавал, а отрицал разделение властей. Однако В.С. Нерсесянц считал, что "данное обстоятельство нисколько не меняется от того, что правители поочередно то законодательствуют, то управляют, то судят. Это разнообразие их функционального проявления - лишь показатель широты тех властных полномочий, единство (а не разделение!) которых они олицетворяют и осуществляют" <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 184.

Рождение теории разделения властей связано с возникновением, прежде всего в Англии XVII в., социально-политических условий, которые позволяли рассчитывать на ее реализацию. Уже во время английской революции 40 - 60-х гг. XVII в. у представителей движения индепендентов и левеллеров имелось достаточно ясно сформулированное положение о недопустимости соединения в одних руках законодательной и исполнительной власти, ведущего к деспотизму и угрозе естественным правам и свободам граждан.

Руководствуясь этими идеями, Дж. Локк воплотил их в теории разделения властей, придав ей характер универсальной доктрины. Он развил основные положения этой доктрины, связанные с осуществлением законодательной власти исключительно выборным представительным органом, о недопустимости заниматься исполнением законов самому представительному органу, которым должен заниматься созданный для этой цели постоянно действующий орган исполнительной власти, и др.

Дж. Локк был убежден в необходимости доминирования законодательной власти над исполнительной. В конституционном государстве может быть только одна верховная власть - законодательная, которой прочие власти должны подчиняться. У Дж. Локка власть короля, лордов, общин сливается во власть парламента и осуществляется через нее. При этом он считал, что власть исходит от всего общества, образуется из согласия, общественного договора. Власть парламента он признавал производной. Она имела принудительный, "властный" характер, а став властью, могла быть разделена.

Дж. Локк не выделяет еще особой судебной власти, хотя уже при нем отправление правосудия фактически обособилось.

Качественно новым этапом в становлении теории разделения властей явились работы Ш.Л. Монтескье, в которых развиты теоретические основы доктрины разделения властей, сформулировано положение о трех властях, выдвинута идея о "равновесии" и взаимных "сдержках" властей, высказана мысль о том, что в органах государственной власти должны быть представлены все сословные общества.

Ш.Л. Монтескье считал, что всякое разумное государство должно основываться на принципах разделения властей, взаимно сдерживающих от произвола, распределения верховной власти между различными социальными слоями общества. Эти принципы были сформулированы им на основе анализа исторического опыта многих реально существующих государств и их конституций.

Законодательная власть является выражением воли государства. Ее основное назначение - выявить право и сформулировать его в виде положительных законов государства, обязательных для всех граждан.

Ш.Л. Монтескье полагал наиболее целесообразным предоставить законодательную власть всему народу. Однако там, где это невозможно, например из-за больших размеров государства, целесообразней вручить законодательную власть собранию представителей народа.

Поскольку имеющие правовой характер законодательная и исполнительная власти могут злоупотреблять властью и допускать произвол, приводящий к угрозе свободам и безопасности граждан, то эти две власти должны быть не только разделены, но и наделены правом приостанавливать и отменять друг друга.

По мнению Ш.Л. Монтескье, исполнительная власть ограничена по самой своей природе. Она выступает в качестве органа, реализующего общую волю государства, касается всех граждан, предназначена лишь исполнять законы, установленные законодательной властью. Поскольку эта сторона правления почти всегда требует быстрого действия и лучше может быть выполнена одним, чем многими, ею наделяется прежде всего монарх. Исполнительная власть может осуществляться и другими лицами, но только не членами законодательного собрания, так как это привело бы к утрате свободы.

Взаимовлияние законодательной и исполнительной властей обеспечивается реальностью права, которое в конечном счете отражает компромисс сталкивающихся интересов и воль различных социальных слоев и сил.

В отличие от законодательной и исполнительной властей, которые регулируют общие дела государства, судебная власть, по мнению Ш.Л. Монтескье, карает преступления и разрешает столкновения частных лиц. Именно поэтому свобода и безопасность граждан зависят прежде всего от четкого функционирования судебной власти, задача которой - точное применение законов. Полагая, что судебная власть в известном смысле не является властью, Ш.Л. Монтескье считал, что именно по этой причине она не сдерживается никакой другой властью.

Законодательная власть должна не только издавать законы, но и контролировать их исполнение исполнительной властью (монархом и министрами), за нарушение которых министры могут быть привлечены к ответственности законодательным собранием.

Исполнительная же власть в лице монарха сдерживает от произвола законодательную, обладает правом вето на решения органов законодательной власти, устанавливает регламенты работы обеих палат и обладает правом их роспуска.

Для создания в государстве "умеренного правления" Ш.Л. Монтескье считал необходимым "комбинировать власти, регулировать их, приводить их в действие, подбавлять, так сказать, балласту одной, чтобы она могла уравновешивать другую" <1>.

--------------------------------

<1> Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 216.

Ш.Л. Монтескье был убежден в том, что взаимно сдерживающие полномочия властей могли бы привести к их бездействию, но так как необходимое течение вещей заставит их действовать, то они будут действовать согласованно.

По мнению Ш.Л. Монтескье, разделение властей не обусловлено лишь необходимостью развития этих властей. Законодательная власть, выражая общую волю, выявляет право и формулирует его в виде законов, объективно играет доминирующую роль. Две другие власти только реализуют и исполняют законы. Поэтому их деятельность носит подзаконный характер.

Проблема разделения властей, начиная с Дж. Локка и Ш.Л. Монтескье, обосновывалась и утверждалась на протяжении более двух столетий, породила огромную литературу, в числе авторов которой были как сторонники этой теории, так и противники, как апологеты, так и критики, выдержала проверку временем и остается стержнем всякой демократической политической системы. "Безотносительно к форме государственного устройства (президентская или парламентская республика), - пишет А.Н. Медушевский, - принцип разделения властей является формальной гарантией политической свободы общества" <1>.

--------------------------------

<1> Медушевский А.Н. Идея разделения властей // Вестник Российской академии наук. 1994. Т. 64. N 1. С. 30; см. также: Марченко М.Н. Теория разделения властей и различные ее модификации на Западе // Журнал российского права. 1997. N 4. С. 81 - 91.

В России многие государствоведы (В.М. Гессен, Н.М. Коркунов, С.А. Корф, Н.И. Лазаревский и др.) считали, что Ш.Л. Монтескье предлагал такого рода разделение властей и их равенство, какое в действительности в его время не существовало вообще <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Пг., 1917. Т. 1. Вып. 1. С. 79.

Г.Ф. Шершеневич находил расчеты Монтескье теоретически ошибочными и практически нереализуемыми. Не может существовать трех равных по силе властей, а законодательство, исполнение и суд - это только три формы проявления единой и неделимой государственной власти, а не три власти <1>.

--------------------------------

<1> См.: Шершеневич Г.Ф. Общее учение о праве и государстве. М., 1908. С. 334.

А.А. Жилин отмечал ущербность теории с точки зрения ответа на вопрос: как обеспечить единство властей, их сочетаемость, взаимодействие <1>?

--------------------------------

<1> См.: Жилин А.А. Учебник государственного права: Пособие к лекциям. Пг., 1916.

Н.Н. Ворошилов, анализируя учение о разделении властей, пришел к выводу, что в Англии в XVII в. имело место ограничение королевского абсолютизма, а не разделение властей. Разделение властей следует понимать только как разграничение отдельных функций государственной власти, всегда единой и неделимой <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ворошилов Н. Критический обзор учения о разделении властей. Ярославль, 1871. С. 44, 64, 130 - 171, 383, 407, 435.

Н.М. Коркунов также говорил не о разделении властей, а о распределении функций между самостоятельными органами единой государственной власти <1>.

--------------------------------

<1> См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1913. Т. II.

Большинство советских ученых, опираясь на одно из высказываний К. Маркса о том, что разделение властей "на самом деле есть не что иное, как прозаическое деловое разделение труда, примененное к государственному механизму в целях упрощения и контроля" <1>, а также на критические оценки В.И. Лениным разрыва законодательной деятельности и исполнения законов <2> в буржуазных странах, считали теорию разделения властей ненаучной, не имеющей какого-либо практического значения для организации государственной власти в СССР <3>.

--------------------------------

<1> Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 5. С. 203.

<2> См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 37. С. 500.

<3> Подробнее см.: Скуратов Ю.И. Разделение властей или распределение функций // Разделение властей и парламентаризм. М., 1992. С. 60 - 73; Топорнин Б.Н. Разделение властей и государственная организация // Там же. С. 3 - 49.

Тем не менее теория Ш.Л. Монтескье стала мировой политической силой, определившей ход государственного развития Европы и Америки, хотя ее практическая реализация имеет в каждой стране общие и частные закономерности.

В политическую систему России концепция разделения властей пришла с началом коренных социально-политических и конституционно-правовых преобразований в стране. 12 июля 1990 г. Первым съездом народных депутатов РСФСР была принята Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, в которой (ст. 13) разделение законодательной, исполнительной и судебной властей торжественно провозглашалось важнейшим принципом функционирования РСФСР в качестве правового государства.

Однако в тот период разделение властей не могло быть важнейшим принципом функционирования РСФСР, поскольку продолжала действовать Конституция РСФСР 1978 г. "Весь парадокс ситуации, связанной с провозглашением в Декларации о государственном суверенитете принципа разделения властей, заключается в том, - справедливо замечает В.С. Шевцов, - что сам этот принцип не совмещается с Советами как политической основой государства. Закрепление в Конституции РСФСР 1978 г. Советов народных депутатов как формы организации государственной власти делало принципиально невозможным реальное существование и действие принципа разделения властей. При этом очевиден и вывод о приверженности тогдашних руководителей Российского государства к идущей от советских времен пустопорожней декларативности в принимаемых документах конституционного значения, да и о элементарном непонимании ими подлинного смысла заимствованного у демократического Запада принципа разделения властей в государственном строительстве" <1>.

--------------------------------

<1> Шевцов В.С. Разделение властей в Российской Федерации. Часть первая. С. 88.

Противоречило концепции разделения властей и положение Декларации (ст. 3) о том, что народ РСФСР, являющийся носителем суверенитета и источником государственной власти в РСФСР, осуществляет государственную власть непосредственно и через представительные органы на основе Конституции РСФСР. "Ни исполнительная, ни судебная власть в Декларации не упоминались вовсе, - указывает В.С. Шевцов, - без них лишен смысла и сам принцип разделения властей" <1>. Не удивительно, что в Конституции РФ 1993 г. рассмотренные положения Декларации изложены иначе. В ней говорится (ст. 3), что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Под органами государственной власти Конституция РФ подразумевает не только представительные органы власти, но и исполнительные, а также судебные.

--------------------------------

<1> Там же. С. 87.

В Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 3) указывалось, что организация и деятельность Советского государства строится в соответствии с принципом демократического централизма: выборностью всех органов государственной власти снизу доверху, подотчетностью их народу, обязательностью решений вышестоящих органов для нижестоящих. Демократический централизм сочетает единое руководство с инициативой и творческой активностью на местах, с ответственностью каждого государственного органа и должностного лица за порученные дела.

21 апреля 1992 г. в ст. 3 Конституции РСФСР VI съезд народных депутатов РФ внес существенные изменения, связанные с закреплением в ней принципа разделения властей. "Система государственной власти в Российской Федерации, - указывалось в ней теперь, - основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также разграничения предметов видения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом, автономными областями, автономными округами и местным самоуправлением" <1>. Тем самым был сделан еще один шаг на пути России к принципу разделения властей.

--------------------------------

<1> Слова "городами Москвой и Санкт-Петербургом" были добавлены в эту статью Законом РФ от 9 декабря 1992 г.

Однако искусственно введенный в Конституцию РСФСР 1978 г. принцип разделения властей практически не мог быть реализован, поскольку фактически сохранялся принцип всевластия Советов. Верховный Совет РСФСР оставался законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти РСФСР и, следовательно, сохранил возможность вмешиваться в дела исполнительной власти, контролировать ее.

Вместе с тем в РСФСР росло влияние Президента. В стране сложилось своего рода двоевластие, которое возникло именно тогда, когда в Конституции РСФСР 1978 г. столкнулись два типа организации власти: Республика Советов и президентская республика, претендующая на демократичность.

Противостояние Съезда народных депутатов Президенту стало особенно очевидным с началом проведения в РСФСР в 1992 г. радикальной экономической реформы. В этот период и Верховный Совет, и Президент неоднократно вмешивались в полномочия друг друга, что было отмечено в Послании Конституционного Суда Верховному Совету от 5 марта 1993 г. "О состоянии конституционной законности в Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> ВКС РФ. 1993. N 1. С. 5 - 6.

Власть Президента, в определенной мере, находилась под контролем Съезда народных депутатов и Верховного Совета. Однако вместе с тем наблюдался очевидный рост мощи президентской власти, ее превращение в особую ветвь государственной власти, обособленную от всех других ветвей власти, находящуюся в стадии становления.

Постепенно дисбаланс властей приобрел катастрофические размеры. В стране приобретала все более зримые очертания угроза гражданской войны.

20 марта 1993 г. Президент Б.Н. Ельцин объявил о подписании им указа об особом порядке управления до преодоления кризиса власти. В ответ внеочередная сессия Верховного Совета осудила намерения Президента, а Конституционный Суд России большинством голосов судей признал обращение Президента в ряде своих положений не соответствующим Конституции.

Встретив такого рода противодействие, Президент своим Указом от 24 марта 1993 г. назначил на 25 апреля референдум о доверии Президенту, на котором большинство принявших участие в голосовании поддержали легитимность Президента. Однако этот референдум не разрядил обстановку.

Между тем в стране наблюдалось все более обостряющееся противостояние Президента и оппозиционного большинства Верховного Совета. Все это вело к полному параличу власти.

21 сентября 1993 г. Президент в целях "сохранения единства и целостности Российской Федерации, вывода из экономического и политического кризиса, обеспечения государственной и общественной безопасности Российской Федерации, восстановления авторитета государственной власти" издал Указ N 1400 о поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации.

Этим Указом было прервано осуществление законодательных и распорядительных функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом. Конституционному Суду РФ было предложено прекратить заседания до начала работы нового парламента России - Федерального Собрания.

В Указе Президента РФ от 7 октября 1993 г. была показана ситуация, делающая невозможной деятельность Конституционного Суда России "в неполном составе", и предлагалось не созывать его заседания "до принятия новой Конституции Российской Федерации".

Иначе говоря, впредь до принятия новой Конституции в стране вводилось президентское правление.

В Указе Президента от 21 сентября 1993 г. N 1400 указывалось, что "безопасность России и ее народов - более высокая ценность, нежели формальное следование противоречивым нормам, созданным законодательной ветвью власти". Таким образом, этот Указ, не прекращая действия Конституции, в части, не противоречащей ему, поставил себя практически выше Конституции.

Исходя из неконституционности Указа, Президиум Верховного Совета на основании ст. 121 действующей Конституции объявил о немедленном прекращении полномочий Президента Б.Н. Ельцина с передачей его полномочий вице-президенту А.В. Руцкому. Конституционный Суд, признав Указ N 1400 неконституционным, также высказался за отрешение Б.Н. Ельцина от должности. Кроме того, в Уголовный кодекс была включена статья, предусматривающая наказание, вплоть до смертной казни, за антиконституционную деятельность, невыполнение решений высшего органа государственной власти и воспрепятствование его деятельности.

Конституционный кризис вылился в акции неповиновения и насилия, привел к блокаде, а затем и к расстрелу пропрезидентскими силами Белого дома. Президентская власть приобрела неограниченный характер.

Принятая в 1993 г. Конституция РФ и избрание Федерального Собрания - парламента Российской Федерации положили конец исключительно президентскому правлению. Начал претворяться в жизнь конституционный механизм власти, включавший в себя и принцип разделения властей.

Как отмечалось ранее, Конституция РФ 1993 г. закрепила принцип разделения властей, указав (ст. 10), что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а органы законодательной, исполнительной и судебной властей самостоятельны. Вместе с тем Б.Н. Ельцин и его сторонники добились включения в Конституцию РФ 1993 г. (ст. 80) положения о том, что Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В результате был предусмотрен особый институт президентской власти, стоящий над всеми другими отраслями государственной власти. В самом деле, о какой независимости и равноправном отношении властей друг к другу можно говорить, если, например, исполнительная власть находится в полной зависимости от Президента, а президентская власть находится фактически вне системы разделения властей <1>.

--------------------------------

<1> См.: Подмарев А.А. Принцип разделения властей и нормотворчество Президента Российской Федерации // Вестник СГАП. 2004. N 1. С. 72 - 77.

"Но если президентская власть, находясь вне системы разделения властей, образует собственную систему управления властно-правовыми отношениями, - справедливо замечает В.С. Шевцов, - то тогда следует говорить уже о реальном существовании двух систем: системы президентской власти с ее конституционными полномочиями обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и системы разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. Именно такова реальность, фактически сложившаяся в современных российских условиях с принятием Конституции РФ 1993 г. И одновременно это - важнейшая проблема, связанная с разделением властей в Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Шевцов В.С. Разделение властей в Российской Федерации. Часть первая. С. 105.

Принятие Конституции РФ 1993 г. не создало объективных условий для самостоятельного и полноценного существования системы разделения властей. В стране продолжилось противостояние Президента и парламента. Что же касается судебной власти, как и исполнительной, то они превратились в ветви власти, полностью зависимые и фактически подчиненные Президенту <1>.

--------------------------------

<1> Серьезные сомнения с точки зрения разделения властей вызывает и порядок формирования Совета Федерации, в который согласно ст. 95 Конституции входят представители исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.

Создание новой партии власти "Единая Россия", получившей посредством широкого использования административного ресурса подавляющее большинство в Государственной Думе, а также изменение порядка формирования Совета Федерации, в результате которого из него были удалены руководители регионов, проявившие очевидную непокорность Президенту, позволили подчинить Президенту обе палаты парламента. Тем самым система разделения властей в Российской Федерации была полностью ликвидирована, а связанные с ней положения Конституции РФ приобрели фиктивный характер.

В результате можно утверждать, что Конституция РФ сегодня закрепляет не столько разделение властей, сколько развернутый конституционный институт, обращенный всей своей основной силой в сторону президентской власти. Сосредоточение у главы государства множества властных рычагов ставит его над всеми другими федеральными органами, а организационно-функциональная деятельность этих органов в системе разделения властей обретает своеобразные черты.

Такое положение дает основания некоторым юристам полагать, что принцип разделения властей может формироваться двояко: "разделение властей" и "разделение власти". "Первое словосочетание, - по словам М.Д. Сомова, - употребляется в общетеоретическом плане и по отношению к государственному механизму других стран. Второе выражение используется при характеристике российского разделения государственных полномочий, которое на федеральном уровне закреплено в действующей Конституции России" <1>.

--------------------------------

<1> Сомов М.Д. Разделение власти: российский федеральный аспект. М., 1998. С. 6.

Правда, по мнению М.Д. Сомова, в первом словосочетании чувствуется механический подход, предполагающий бесконечное дробление государственных функций на все более мелкие части, тогда как второе понятие больше отвечает государственно-правовой практике, учитывает насыщенность государственной власти нормативными установлениями, характеризующими ее суть. Принцип разделения властей - это юридическая категория с чертами политического явления, которое выражает функции государства <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 7 - 8.

Рассматривая различные стороны разделения властей, надо сказать, что в литературе роль Президента оценивается по-разному. Так, по мнению И.Л. Петрухина, система разделения властей может приобрести смысл и логику только в том случае, если имеется объединяющая все ветви верховная власть, которой и является власть Президента <1>.

--------------------------------

<1> См.: Петрухин И.Л. Правосудие: время реформ. М., 1991. С. 95 - 96.

Анализируя эту мысль, В.С. Шевцов справедливо отмечает: "Суверенная воля народа (власть народа как носителя суверенитета) действительно является тем основным началом, которое делает государственную власть единой и цельной. Иное дело - какая-либо государственная власть, верховенствующая над всеми другими отраслями (ветвями) государственной власти. Наличие такой верховенствующей государственной власти несовместимо с самим смыслом разделения властей" <1>.

--------------------------------

<1> Шевцов В.С. Разделение властей в Российской Федерации. Часть первая. С. 106.

К проблеме верховенства в системе разделения властей непосредственно примыкает и вопрос о верховенстве законодательного органа государства.

Необходимость функционирования всех ветвей в режиме законности, основанном на правовых актах, принимаемых органами законодательной власти, являющихся представительными органами государственной власти, послужила основанием для вывода о верховенстве законодательной власти, который вытекает также из высказываний основоположников самой теории разделения властей.

"Ведь то, - писал Дж. Локк, - что может создавать законы для других, необходимо должно быть выше их. А поскольку законодательная власть является законодательной в обществе лишь потому, что она обладает правом создавать законы для всех частей и для каждого члена общества, предписывая им правила поведения и создавая силу для наказания, когда они нарушены, постольку законодательная власть по необходимости должна быть верховной, и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подотчетны ей" <1>.

--------------------------------

<1> Локк Дж. Соч.: В 3 т. М., 1998. Т. 3. С. 349 - 350.

Эта идея нашла поддержку у наших юристов. Так, В.С. Нерсесянц полагал, что верховенство представительных органов власти имеет ключевое значение для организации других властей - исполнительной и судебной. "Высшие представительственные органы как авторитетные выразители народного суверенитета должны выступать в качестве не просто законодательных, а по существу учредительных органов, устанавливающих систему институтов, норм и процедур правовой государственности. Они должны стать суверенно-властными гарантиями учреждения и реального функционирования советской правовой государственности" <1>.

--------------------------------

<1> Нерсесянц В.С. Концепция советского правового государства в контексте истории учений о правовом государстве // Социалистическое правовое государство. Проблемы и суждения. М., 1989. С. 61.

В советский период высший представительный орган формально являлся полновластным органом. Он располагал всеми правами, которые должны были сделать его подлинным руководителем государственной жизни, обеспечивающими его верховенство над любыми другими органами государства, действующими под его руководством и контролем.

Однако само понятие "верховенство" предполагает подчиненность, а потому совершенно несовместимо с разделением властей. Конечно, законодательная власть в лице представительного органа монопольно осуществляет законотворчество, а созданные ею законы обладают высшей юридической силой. Поэтому законодательной власти принадлежит особая политическая и идеологическая роль, обеспечивающая ей своего рода лидерство. Последнее выражается в исключительной прерогативе ее на осуществление законодательства, поскольку только представительный орган государства представляет волю всего общества.

Правда, не всеми признается высшая юридическая сила законов, обеспечивающая упоминавшееся лидерство законодательных органов. Так, М.В. Баглай полагает, что "принцип разделения властей оказался эффективным в решении по крайней мере одной важной проблемы: признания самостоятельности судебной власти и ее правомочия применять право. Это имеет немалое значение для того, чтобы над высшими государственными органами (парламентом и правительством) стояли не только те законы, которые они сами принимают и исполняют ("статусное право"), но и право, создаваемое судами, которое в определенной части изменить законами нельзя. А эта определенная часть как раз и включает основные гарантии охраны прав человека, гарантии, мешающие сползанию общества к режиму личной власти. Вот в чем должна состоять важнейшая роль суда в правовом государстве, и вот почему, по нашему убеждению, следует прямо приравнять судебную доктрину к источникам права" <1>.

--------------------------------

<1> Баглай М.В. Правовое государство: от идеи к практике // Коммунист. 1989. N 6. С. 43.

С созданием Конституционного Суда РФ М.В. Баглай пошел еще дальше в своем представлении о судебной власти. "Хотя с формальной точки зрения, - указывает он, - Конституционный Суд не относится к числу правотворческих органов, акты которого по юридической силе стояли бы выше актов парламента и Президента, но по существу он таковым является. Существует презумпция конституционности каждого закона, но любые акты или их отдельные положения, признанные Судом неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции международные договоры не подлежат введению и применению" <1>.

--------------------------------

<1> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999. С. 27.

Соображения, высказанные М.В. Баглаем, ставят судебные органы в особое положение, близкое к их верховенству над всеми другими органами государственной власти. Ведь они, по существу, могут законодательствовать и в известном смысле стоят выше обычных законодательных органов, поскольку ряд принятых ими правовых актов обладает высшей юридической силой.

Совершенно очевидно, что предлагаемая М.В. Баглаем концепция явно не согласуется с поддерживаемым им принципом разделения властей. Признавая за законодательными органами монопольное право на создание законов, концепция разделения властей совсем не исключает возможность нормотворчества в соответствии с законом и в пределах предоставленных прав - со стороны исполнительных, а в некоторых случаях и судебных органов. Поэтому нельзя согласиться с утверждением В.С. Нерсесянца о том, что "в принципе исполнительная власть не имеет правотворческих полномочий, не имеет права принимать общеобязательные акты; она обладает лишь законодательной (правотворческой) инициативой в соответствующих звеньях представительной стороны и, следовательно, возможностью таким путем влиять на направления, характер и содержание правотворческого процесса. В этом - один из существенных моментов разделения властей и правовой государственности. У нас же пока все звенья исполнительно-распорядительной власти системы наделены полномочиями "в пределах своей компетенции" издавать общеобязательные акты, что по существу означает признание за ними полномочий представительного и законодательного (правотворческого) органа. Однако ясно, что, устанавливая общеобязательные нормы, органы исполнительной власти осуществляют несвойственные и не принадлежащие им функции представительной (правотворческой) власти и как раз выходят за "пределы своей компетенции". Отсюда неизбежная при таком смешении функций и полномочий представительных и исполнительных органов подмена закона и других актов представительной власти" <1>.

--------------------------------

<1> Нерсесянц В.С. Концепция советского правового государства в контексте истории учений о правовом государстве. С. 61.

Думается, что такая радикальная позиция вообще не оставляет места органам исполнительной власти как власти подлинно самостоятельной.

Анализируя реальное положение вещей, можно сказать, что в Российской Федерации сегодня существует разделение независимых друг от друга законодательной, исполнительной и судебной властей, каждая из которых занимает свойственное ей место и отличается характерной только для нее спецификой. Однако наличие системы президентской власти с ее конституционными полномочиями обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти не только делает бессмысленным всякое разделение властей, не только представляет реальную угрозу демократии, но и способствует сползанию общества к режиму личной власти <1>.

--------------------------------

<1> См.: Филиппов И.В. Роль Президента в обеспечении разделения и взаимодействия властей в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.

"Существующие в настоящее время в нашей стране проблемы с организацией государственной власти в соответствии с принципом разделения властей, - как справедливо отмечал В.С. Нерсесянц, - заключаются в том, что существующая в Российской Федерации система разделения и взаимодействия властей носит в целом асимметричный и несбалансированный характер - с явным перекосом в пользу полномочий Президента и его доминирующей роли в решении государственных дел, с очевидными слабостями других ветвей власти в их соотношении с президентской властью... Хотя в соответствии с зафиксированным в ст. 10 Конституции принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ясно, что президентская власть (вся совокупность конституционных полномочий президента) - это власть именно исполнительная, однако по смыслу ряда других статей Конституции президентская власть как бы выносится за рамки данной классической триады и конституируется в виде некоей отдельной (исходной, базовой) власти, возвышающейся над этой стандартной триадой. Так, в Конституции (ч. 1 ст. 11) содержатся положения о том, что "государственную власть в Российской Федерации осуществляет Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации". Здесь уже фигурируют четыре власти. Это представление о четырех властях подкрепляется и другими конституционными положениями, согласно которым Президент "обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти" (ч. 2 ст. 80), а "исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации" (ч. 1 ст. 110). Отсутствие необходимой четкости в этом вопросе неизбежно порождает противоречия в системе разделения властей и ведет к дублированию и параллелизму в деятельности Правительства и президентских структур... Неопределенность самой конструкции исполнительной власти (Президент, Правительство) дополняется отсутствием надлежащего баланса в ее отношениях с российским парламентом (Федеральным Собранием)" <1>.

--------------------------------

<1> Проблемы общей теории права и государства. М., 1999. С. 688 - 690.

В нашей литературе не все согласны с характеристикой принципа разделения властей как одного из основополагающих принципов демократической организации государства, важнейшей предпосылки верховенства права и обеспечения свободного развития человека.

"Но тогда получается, - пишет Н.А. Боброва, - что в Великобритании и других странах, не возводящих в абсолют принцип разделения властей, не обеспечено свободное развитие человека? Но в подобном подходе не учитывается разница между типами конституционного строя: англосаксонский тип исходит не из абсолютизации принципа разделения, а из другого принципа: "Парламент может все!" <1>. Она полагает, что в Великобритании "классическая парламентская демократия исходит из принципа "Парламент может все!", что отнюдь не мешает разделению компетенции между органами власти, но помогает реализации идеи народного суверенитета и народного представительства" <2>. К этому она добавляет: "Сам по себе принцип разделения властей вовсе не является неотъемлемым признаком демократии. Этот принцип - знамя исполнительной власти, но отнюдь не законодательной. Поэтому в тех странах (например, в Великобритании), где парламент сильный, нет нужды в разделении властей" <3>.

--------------------------------

<1> Боброва Н.А. Конституционный строй и конституционализм в России. С. 75.

<2> Там же. С. 119 - 120.

<3> Там же. С. 155.

Таким образом, по мнению Н.А. Бобровой, британский парламент есть нечто похожее чуть ли не на советские Верховные Советы, а в этой стране не действует принцип разделения властей, есть лишь разделение компетенции между органами власти.

Однако специалисты, занимающиеся исследованием этих вопросов, думают иначе. "Существование данного вида государственного режима, - пишет И.А. Алебастрова, - доминирование и в нижней палате парламента, и в Правительстве одной партии и даже одних лиц, наличие у верхней палаты Парламента права существовать в качестве судебной инстанции страны (которое вскоре, с началом деятельности Верховного суда Соединенного Королевства, палата утратит) - все это порождает у некоторых специалистов сомнение в том, действует ли в государственном механизме Великобритании принцип разделения властей. Представляется, что если иметь в виду основное предназначение данного принципа - создавать гарантии против узурпации власти, механизмы "сдерживания" органами государственной власти притязания друг друга на власть, то можно с уверенностью заявить, что принцип работает" <1>.

--------------------------------

<1> Алебастрова И.А. Конституционное право зарубежных стран. 2-е изд. М., 2007. С. 420.

Именно так думает подавляющее большинство специалистов в этой области.