Зорькин В.Д. Правовые основы российской многопартийности и практика Конституционного Суда (Доклад на Международной конференции. СПб., 27-28 сентября 2012 г.)
Правовые основы российской многопартийности и практика Конституционного Суда
(Доклад на Международной конференции. СПб., 27-28 сентября 2012 г.)
Россия, активно включившись в деятельность основных институтов единого европейского политико-правового пространства, не может не участвовать в обсуждении и формировании «повестки дня», а также основных концептуальных подходов в том, что касается нормативного регулирования политико-партийных систем на этом пространстве.
1. Общие принципы и специфические черты правового статуса политических партий в России
В Докладе Венецианской комиссии, принятом на ее 67-й сессии 9-10 июня 2006 года, справедливо отмечается, что партийные системы во многом зависят от специфических – исторических, культурных, политических, социальных – национальных факторов. И что в этих сферах практически невозможно обнаружить две похожие политические системы.
Очевидная причина – в том, что каждая национальная партийно-политическая система в своем становлении испытывает множество сложных специфических внутренних и внешних политических, культурно-религиозных, социально-организационных и других влияний. Именно историческое накопление и осмысление этих влияний национальной социально-государственной средой создает тот «политический рельеф», на котором происходит партийное строительство.
Кроме этого исторического политико-государственного и социокультурного наследия, формирование партийно-политического спектра каждой страны решающим образом зависит от текущего состояния гражданского общества. И, в том числе, от способности граждан политически-осознанно объединяться для реализации и защиты своих коллективных целей и интересов.
У нас в России, проводящей в последние два десятилетия беспрецедентные трансформации всех сфер общественной жизни, во-первых, еще очень мал исторический опыт демократической партийной политики. И, во-вторых, по той же причине, коллективные цели и интересы граждан еще недостаточно осознаны и структурированы, а массовое правосознание далеко не готово к последовательному и органичному применению в политике полноценных правовых процедур.
В этих условиях все аспекты правового оформления и регулирования политического процесса имеют особое значение. А потому проблемы формирования партийной системы как механизма, обеспечивающего полноценное функционирование демократического общества и государства в специфике современной России, не могут не находиться в сфере приоритетов внимания правовой доктрины и практики. И, прежде всего, Конституционного Суда.
Особая сложность проблем партийного строительства в России связана не только с тем, что у гражданского и политического сообщества нашей страны практически недостаточный собственный исторический опыт состязательной партийной демократии.
Еще одна проблема, существование которой признают и эксперты Венецианской комиссии и ОБСЕ, заключается в том, что никакие существующие варианты партийных систем не могут быть образцами для копирования. И, соответственно, могут рассматриваться только как концептуальные типологические прецеденты.
Это касается числа и соотношений «политической массы» ключевых партий. Так, мы видим успешные демократии с «полуторапартийной» системой, как в Японии, двухпартийной, как в США, трехпартийной, как в Германии или Великобритании, мультипартийной, как в Италии.
Но это же касается и вопроса о необходимом и достаточном внутреннем и внешнем регулировании партийной системы, о законодательных рамках, в которые поставлена деятельность партий. Здесь мировой опыт политических демократий также оказывается сущностно разным: от минимальных ограничений и контроля со стороны законодательства и государственных органов в Великобритании – до четко прописанных в законе прерогатив, обязанностей, ответственности и контроля, как в Германии.
Сказанное означает, что мы вынуждены, внимательно изучая позитивный и негативный партийный опыт, накопленный в мире (и, прежде всего, в исторически наиболее близкой к нам Европе), – нащупывать, искать, уточнять такую партийно-политическую модель, которая наиболее адекватно обеспечивает возможности демократического волеизъявления граждан России. То есть, одновременно учитывает и исторический политический, социокультурный, этнорелигиозный опыт нашей страны, и состояние и структуру гражданского общества, и активность разнообразных неформальных институтов.
Причем, помимо перечисленного, мы обязаны в правовом оформлении российской партийно-политической системы анализировать и учитывать еще и беспрецедентную динамику тех социальных, экономических, гражданских перемен, которые очевидным образом идут в государстве и обществе в – пока что исторически очень короткую – постсоветскую эпоху.
Названные мною обстоятельства создают ту рамку должного и возможного в формировании правовой базы партийно-политического поля России, которую внешние наблюдатели, включая весьма квалифицированных и опытных специалистов-правоведов, понимают и принимают во внимание далеко не всегда.
Прежде всего, необходимо подчеркнуть, что правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации неизменно базируется на неуклонном соблюдении основополагающих прав и свобод граждан, включая их право на объединение в политические партии, свободу их создания и деятельности.
Конституционный Суд, выстраивая конституционно-правовые основы российской многопартийности и определяя на этой основе правовые рамки развития партийно-политической системы страны, исходит из положений ст.30 Конституции, гарантирующей право на объединение и свободу деятельности общественных объединений, и ст.13, закрепляющей принципы идеологического и политического многообразия и многопартийности, равенство общественных объединений перед законом, а также запрет на создание и деятельность общественных объединений, преследующих антиконституционные цели. Одновременно Суд, разумеется, в полной мере использует системную совокупность конституционных норм, конкретизирующих положение о том, что Россия является демократическим правовым государством.
При этом Конституционный Суд учитывает практику Европейского Суда, на решения и правовые позиции которого мы постоянно ссылаемся, а также документы различных структур Совета Европы, в которых отражены правовые стандарты в области развития многопартийности. Я имею в виду Руководящие принципы ОБСЕ/БДИПЧ, доклады Венецианской комиссии по вопросам регулирования политических партий, резолюции ПАСЕ, относящиеся к проблемам партийно-политической деятельности, рекомендации Комитета министров Совета Европы и доклады Группы государств против коррупции (ГРЕКО).
С учетом сказанного выше, для нас важнейшее значение имеет формулировка темы вступительной сессии данной конференции – «Европейские стандарты для политических партий: создание общего европейского наследия». Здесь очевидным образом содержатся два взаимосвязанных вопроса.
Первый вопрос: чем являются эти европейские стандарты для России с точки зрения их нормативной природы? Что это – правовые нормы, представляющие собой итог согласования позиций различных сторон правового договора на основе принципа формального равенства? Или безупречные и необсуждаемые эталоны, которые Россия должна признать в качестве образца для подражания?
Второй вопрос: что с позиций такого подхода означает создание общего европейского наследия? Как нам представляется, став членом содружества государств Совета Европы, Россия приобрела не только обязательства по выполнению стандартов в сфере прав человека, но и право на то, чтобы специфические проблемы, с которыми наша страна сталкивается при совершенствовании своего законодательства, принимались во внимание в процессе формирования и развития европейских стандартов. Только в этом случае можно говорить о создании общего европейского наследия.
Думаю, что приезд в Россию столь высокой делегации от Совета Европы для обсуждения правовых проблем развития многопартийности является показателем стремления наших европейских коллег не просто в очередной раз напомнить нам о наличии правовых стандартов демократии, но и об их готовности совместно с нами адаптировать эти стандарты к сложным (и постоянно меняющимся) российским социально-гражданским и политико-правовым реалиям.
Разумеется, мы категорически не допускаем, что в ходе такой адаптации возможно пренебречь основополагающими демократическими свободами и правами человека. Мы понимаем непреходящее значение концептуального осмысления европейской политико-правовой доктрины такими классиками, как Генри Сент-Джон (виконт Болингброк), Макс Вебер, Роберт Михельс, Морис Дюверже, Джозеф Лаполамбара, Джованни Сатори и многие другие. Мы принимаем во внимание принципы обеспечения многопартийной демократии, сформулированные такими выдающимися российскими политическими правоведами начала ХХ века, как Моисей Яковлевич Острогорский и Юрий Степанович Гамбаров.
Принципами многопартийной демократии Конституционный Суд руководствовался в своем первом и исключительно сложном собственно «партийном» деле. Им стало для нас дело КПСС, где предметом юридического спора являлось соответствие Конституции трех известных указов Президента РФ Б.Ельцина. Суд, рассматривавший это дело в очень непростой политической ситуации, сумел найти правовой компромисс между позициями противоборствующих сторон. В целом конституционным был признан лишь Указ о приостановлении деятельности КП РСФСР. В вопросе об имуществе КПСС и КП РСФСР Суд согласился с позицией Президента РФ в части имущества, собственником которого являлось государство (все остальные вопросы о собственности предстояло решать в судебном порядке). Признав конституционным роспуск руководящих структур КПСС и КП РСФСР, Суд вместе с тем пришел к выводу, что положения о запрете первичных организаций КП РСФСР, образованных по территориальному признаку, не соответствуют Конституции.
И мы убеждены в необходимости последовательного проведения в российском законодательстве и правоприменительной практике тех концептуальных позиций в отношении регулирования политических партий, которые сформулированы ОБСЕ/БДИПЧ и Венецианской комиссией в виде хорошо известных всем присутствующим десяти принципов, которые исходят из основных положений, на которых зиждется демократическое общество, а также из признания необходимости соблюдения прав человека. Мы понимаем и учитываем, что в основе этих принципов лежит идея о том, что законодательные ограничения прав человека на свободу объединения в политическую организацию допустимы лишь постольку, поскольку такие ограничения являются соразмерными и необходимыми в демократическом обществе.
В связи с этим подчеркну, что проходящий лейтмотивом через все принципы, изложенные в документе Венецианской комиссии, вопрос о критериях ограничения прав человека уже в 1993 г. стал предметом специального анализа Конституционного Суда России. Тогда Суд сформулировал правовую позицию, согласно которой ограничения основных прав и свобод «возможны только на основании закона, в предусмотренных Конституцией целях и лишь в пределах, необходимых для нормального функционирования демократии». В 1996 году Суд ввел в свои правовые позиции принцип соразмерности, а в 2003 году сформулировал уже окончательную позицию по данному вопросу. Согласно этой позиции, федеральный закон может содержать в себе ограничения конституционного права только в той мере, в какой эти ограничения соразмерны конституционно признаваемым целям и не затрагивают само существо конституционного права, то есть «не ограничивают пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм…». Таким образом, исходя из принципа приоритета прав человека, под необходимыми в демократическом обществе (т.е. необходимыми для нормального функционирования демократии) Конституционный Суд России понимает такие ограничения прав человека, включая права создания организаций, которые не затрагивают существо ограничиваемых прав.
Однако при этом хочу особо оговорить важное обстоятельство, которое, как мы видим, не всегда в полной мере учитывают политологи и правоведы при формировании подходов к данному вопросу. Я имею в виду двойственную природу политической партии.
Партия зарождается в недрах гражданского общества, и в этом смысле является институтом гражданского общества, т. е. структурным элементом сферы частных отношений, не зависящих от государственной власти. Но та же партия, проходя через процедуры выборов государственной власти разных уровней – федеральных, региональных, муниципальных, – становится частью государственной властно-политической системы. А значит, требует в сфере регулирования и оценок партийной деятельности государственно-правового нормативного подхода.
В ряде постановлений Конституционного Суда России отмечается, что «деятельность политических партий непосредственно связана с организацией и функционированием публичной (политической) власти. Политические партии включены в процесс властных отношений и в то же время, будучи добровольными объединениями в рамках гражданского общества, выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы».
Соответствующая правовая позиция Конституционного Суда заключается в том, что обеспечение синергетического единства упомянутых двух функций партийной системы – как сферы самоорганизации гражданского общества и как сферы публичной политической власти – требует нормативно-законодательного сопряжения партийной деятельности в обеих указанных сферах. В условиях быстрых – и нередко достаточно бурных – изменений, происходящих в российском гражданском обществе и «партийно-политическом рельефе» государственной власти, это означает необходимость постоянного отслеживания партийно-политической ситуации и ее регулярной, точной и тонкой нормативно-правовой «подстройки».
В связи с этим, с позволения собравшихся, я перейду к рассмотрению правовых позиций Конституционного Суда, относящихся к оценке законоположений о политических партиях, явившихся предметом конституционно-правового спора и вызывающих сомнения или критику со стороны экспертов Совета Европы.