Публичная власть муниципального образования
Территория государства издавна делится на различные административно-территориальные единицы (губернии, области, округа, районы, сельские административные единицы), без этого невозможна организация территориального управления. В унитарном государстве наиболее крупные единицы рассматриваются как деление его территории, в федеративном государстве административно-территориальное деление - это деление территории субъектов федерации. Муниципальные образования - и коммунальные, и региональные (ниже мы скажем об их различиях), как правило, создаются в рамках административно-территориальных единиц и сохраняют их издавна сложившиеся названия. Однако административно-территориальные единицы и муниципальные образования - разные явления. В точном юридическом смысле административно-территориальная единица - это населенная территория, не имеющая своей собственности (на ее территории существует государственная и иная собственность) и управляемая назначенными "сверху" чиновниками. Ее население не создает собственной публичной власти в виде избираемых органов, хотя, например, референдумы могут проводиться, но только если они назначены "сверху". Муниципальное образование, его население избирает свои управленческие органы, создает свою общую (муниципальную) собственность, распоряжается ею и решает дела местного значения под свою ответственность. Муниципальные образования могут создаваться и обычно создаются в рамках административно-территориальных единиц, но это разные явления. Сказанное относится и к муниципальному району в России, у которого есть дополнительные полномочия и может быть несколько иная структура представительного органа. В связи с этим важно различать не столько городские и сельские поселения, городские округа и т.д., хотя и это нужно делать, сколько две разновидности муниципальных образований: низовое (условно говоря, общинное) звено и региональное муниципальное образование. В России не всегда делаются необходимые выводы в связи с таким различием. Нередко говорится только об одном: нужно назначать мэров муниципальных образований "сверху", тогда единство власти будет обеспечено. Во многих странах Европы, Латинской Америки и других сделаны иные выводы. В общинных муниципальных образованиях существуют только избираемые органы местного самоуправления (в самых мелких - сход и староста). Если и есть в крупных общинных муниципальных образованиях чиновники, назначенные "сверху", то это должностные лица отраслевой компетенции (финансы, почта и др.). Назначенных чиновников общей компетенции (префектов и т.д.) в таких образованиях нет. Однако и в низовых муниципальных образованиях могут возникать вопросы, решение которых требует государственных полномочий (в России также государствоподобных полномочий субъекта РФ), например учет военнообязанных, организация призыва в армию, положение иностранцев, проживающих в поселении. В России в таких случаях используются нормы ч. 2 ст. 132 Конституции РФ. Устанавливается, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями по договорам с органами Федерации или субъектов РФ с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Отказываться от таких поручений нельзя (закон нужно выполнять), можно лишь обратиться в суд по этому вопросу. В некоторых зарубежных странах используется иной путь. Избранный населением мэр утверждается министром внутренних дел как государственный служащий. Он по обязанности выполняет дела, связанные с вопросами государственного значения, если они возникают в данном поселении. С него и спрашивается, никаких договоров заключать не нужно.
В региональных образованиях в некоторых странах действует иная схема. Наряду с выборными органами (советом, мэром или председателем совета, который осуществляет исполнительную власть муниципального образования) в региональное муниципальное образование (типа района, округа, области) назначается министром внутренних дел, а в самые высокие образования - правительством представитель государства - чиновник общей компетенции (губернатор, регидор, префект и др.). Он руководит всеми отраслевыми должностными лицами, выполняющими на территории регионального муниципального образования государственные функции.
В любом муниципальном образовании существует своя публичная власть, источником которой является народ (население муниципального образования). Она всегда действует наряду с государственной властью (в федерациях также наряду с государствоподобной властью субъекта федерации, а иногда властью территориальной автономии, в состав которой входит муниципальное образование), хотя формы организации той, другой, третьей, их полномочия неодинаковы. Какое-то сочетание имеет место даже в самом мелком муниципальном образовании, где нет никаких должностных лиц, назначенных от государства или субъекта федерации, и действуют лишь сход и избранный им староста, ибо и в таком муниципальном образовании действуют законы государства. Таким образом, в любом муниципальном образовании есть своя публичная власть. Это власть негосударственная. Статья 12 Конституции РФ устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление - это негосударственная муниципальная публичная власть.
В современном демократическом, социализированном и коллективированном обществе власть народа осуществляется на разных уровнях и в разных формах. Всесторонне понять реализацию такой власти невозможно без разработки концепции территориальных публичных коллективов. На каждом уровне таких коллективов население, народ как часть народа страны, непосредственно или через органы, созданные территориальным публичным коллективом, осуществляет в рамках конституции и законов государства и в соответствии с ними принадлежащие коллективу полномочия, свою публичную власть. Власть каждого коллектива - одно из звеньев публичной власти всего российского многонационального народа, которая (публичная власть всего народа) имеет свою форму государственной власти. В демократическом государстве существует единая система публичной власти народа. Системный подход к ней с одновременным выяснением наиболее целесообразных сфер регулирования и организации различных видов публичной власти может сделать научные исследования более эффективными, а практику управления в обществе более рациональной.