Власть, публичная власть, государственная власть

В общеупотребительной лексике, а иногда и в зарубежной политологической литературе слово "власть" употребляется нередко в предельно широком значении. Говорится о власти вожака в стаде животных, о власти в иерархически организованных колониях пчел и муравьев, в отношениях дрессировщика и циркового зверя. Если по отношению к таким ситуациям использовать слово "власть", то, видимо, нужно иметь в виду, что данное словоупотребление может иметь лишь условный, метафорический характер. В таких ситуациях действуют безусловные (врожденные) или условные рефлексы, воспитание, привычки, тренировки и т.д. Отношения собственно властного характера вряд ли могут сложиться в среде насекомых. Такие отношения проходят через сознание и изменяют волю. Они присущи существам, обладающим такими качествами, т.е. человеку. Вместе с тем не все отношения среди людей, вызывающие некоторое искажение осознания реальности, кратковременный и частичный "паралич воли", являются выражением подлинной власти. Иногда говорят о власти красоты женщины, ораторского таланта, игры талантливого музыканта, власти любви или гнева, изменяющих поведение человека. Под таким воздействием человек может утратить объективность оценки и совершать, например, в результате призывов талантливого оратора или восхищения красотой безрассудные поступки. Однако такие качества личности, влияющие на поведение других людей, обычно имеют прирожденный характер, они оказывают влияние на волю других только косвенно и обычно кратковременно, да и не на всех одинаково. Такое воздействие имеет индивидуализованный, а не общественный характер, не является выражением социальной власти. Власть в человеческом коллективе - явление не личное, а социальное, это отношения общественного характера (личные отношения имеют другую природу). Поэтому отношения хозяина и слуги, работника у владельца магазина, Робинзона и Пятницы вряд ли являются подлинной властью. Власть рождается в коллективе, она имманентно, внутренне присуща ему, ибо любой коллектив, состоящий из людей с неодинаковыми интересами, объективно нуждается в руководстве, в управлении.

Вместе с тем не всякое управление в коллективе и не во всяком коллективе является выражением действительно власти. Ведение застолья тамадой на юбилее друзей или управление оркестра дирижером - это еще не власть. Во временном и случайном коллективе может возникать стихийное управление (толпа в панике бежит за предводителями), но это неосознаваемое подчинение, хотя и с парализованной волей, т.е. тоже не власть в точном понимании данного явления. Власть возникает в определенном, а именно социальном, коллективе более или менее постоянного характера. В основе концепции власти находится коллективно осознаваемое волевое отношение в легальном и легитимном человеческом сообществе. Отношения членов преступной группировки и ее главы - авторитета не представляют собой отношений общественного характера, равно как не является законной и, как правило, легитимной власть руководителей военного переворота (хотя население может иногда воспринимать ее положительно).

Слово "публичный/ая/ое" тоже имеет неодинаковые значения. Оно идет от времен Древнего Рима. На латинском языке государство называлось res publica - общая вещь, общее дело. Государство рассматривалось, в частности, как политическое сообщество граждан, явление, как бы мы сказали теперь, соединявшее общественные и государственные начала. Для римлян в те времена такого различения не существовало, да и теперь в западных языках слово "публичное" в зависимости от смысла, которое в него вкладывается автором, может обозначать и общественное, и государственное. В русском языке слово "публичное" тоже многозначно: оно может иметь многие другие стороны в зависимости от существительного, с которым соединено (сопоставим словосочетание "публичные мероприятия", регулируемые Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" 2004 г. <4>, и просторечное выражение "публичный дом"). С учетом такой многозначности следует подходить и к выявлению содержания термина "публичная власть". Употребление словосочетания "публичная власть" в отечественной литературе отражает влияние марксистских традиций, условий общества, когда жили и работали К. Маркс и Ф. Энгельс, а также особенности значения терминов "публичная власть" и "государственная власть" в немецком и русском языках. В 1884 г., исследуя происхождение семьи, частной собственности и государства, Ф. Энгельс пришел к выводам, что постепенно в ходе разложения первобытно-общинного, родового строя, трансформации его управленческих органов и появления новых институтов общественная власть уступила место власти другого характера. Для ее обозначения Ф. Энгельс (вместе с другими характеристиками) использовал не строгий термин "государственная власть" (die Staatsmacht = der Staat + die Macht - государство + власть), а словосочетание die offentlicher Gewalt <5>. Эти два слова выделены в работе Ф. Энгельса разрядкой (в переводе на русский язык - курсивом) как второй главный признак государства (первым было названо разделение населения по административно-территориальным единицам). На следующей странице Ф. Энгельс использует и слова die offentlice Macht, и слово die Staatsmacht (буквально - государственная власть). Судя по смыслу, оно понимается им как аналогичное словосочетанию die offentlicher Gewalt. Последнее слово этого словосочетания, как и die Macht, тоже обозначает власть, в том числе государственную. Первое же слово (offentlicher) в немецком языке может быть понято и как прилагательное "публичный/ая/ое", и как "государственный/ая/ое", причем слово "публичный" имеет значение и "общественный", хотя в определенных сочетаниях оно обозначает, скорее, в нашем понимании государственное явление. Например, ein Ofentlicher Angestellter - это государственный (а вовсе не общественный) служащий. Словосочетание же ein staatlicher Angestellter (в нашем понимании это было бы точно только государственный служащий), насколько известно, не употребляется. Следует учесть не только латинские языковые традиции, но и ситуацию того времени, когда говорилось о публичной/государственной власти. В 1880-х гг. фактически единственным территориальным публично-правовым образованием было государство. Субъектов федераций почти не было, да и в США штаты - субъекты федерации провозглашали (позиционировали, как модно говорить теперь) себя государствами (state - государство). Территориальных автономий тогда не было, муниципальные образования создавались в единичном порядке (жалованными хартиями). Проблемы различий публичной и государственной власти мало интересовали юристов, а представители других общественных наук точностью терминологии не занимались. В русский язык словосочетание "публичная власть" вошло в единственном значении - как государственная власть. В учебниках по теории государства и права до сих пор говорится, что публичная власть - основной признак государства. Заметим это и обратимся к характеристикам природы власти в российских основных законах - в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов РФ.

--------------------------------

<4> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2485.

<5> Engels F. Der Ursprung der Familie, des Privateigentums und des Staates. Im Anschluss an Levis H. Morgans Forschungen. Berlin, 1925. S. 141 - 142.

С одной стороны, в Конституции РФ говорится о "многонациональном народе Российской Федерации" (преамбула), о "многонациональном народе" как носителе суверенитета (ч. 1 ст. 3), о государственной власти РФ (ст. 11, 85 и др.), с другой - о народах РФ, о "равноправии и самоопределении народов" в РФ (ч. 3 ст. 5), о том, что земля - основа жизни и деятельности "народов, проживающих на соответствующей территории" (ч. 1 ст. 9). Соединение в данной формулировке понятий народа (народов) и территории важно для последующих рассуждений. В основных законах субъектов РФ для обозначения социальной общности, от имени которой осуществляется собственная власть субъекта РФ, существующая в конечном счете как власть его коллектива наряду с государственной властью РФ (выше говорилось, что на территории субъекта РФ действуют органы и той и другой). Для характеристики социальной природы власти в основных законах субъектов РФ используются неодинаковые формулировки (большинство основных законов субъектов РФ изменены, но цитируемые формулировки не менялись). Иногда в таких основных законах говорится о "сообществе граждан" (ст. 1 Устава Ростовской области 1996 г.), от имени которых осуществляется собственная власть субъекта РФ <6>, о "жителях области" (ст. 10 Устава Калужской области 1996 г. гласит, что "источником государственной власти Калужской области являются ее жители") <7>. В уставах многих краев и областей говорится о "населении" края, области (например, ст. 4 Устава Ставропольского края 1994 г. устанавливает, что "источником государственной власти в Ставропольском крае является его население" <8>, аналогичное положение содержит ст. 1 Устава Московской области 1996 г. <9>, а Устав Мурманской области 1997 г. <10> одновременно говорит и о населении, и о народе области (ст. 6 и 9)). О народе субъекта РФ как источнике власти данного субъекта говорят почти все конституции республик (Адыгеи, Бурятии, Мордовии и др.), кроме Степного уложения Калмыкии, а также некоторых уставов других субъектов РФ (например, ст. 3 Устава Липецкой области 1995 г. <11>, ст. 4 Устава Челябинской области 1995 г. <12>). В Уставе Еврейской автономной области 1997 г. сказано о населении <13>, эта же формулировка используется в уставах сохранившихся автономных округов (например, ст. 4 Устава Чукотского автономного округа 1997 г. устанавливает "народовластие" населения округа 1997 г.) <14>, но вместе с тем в уставах округов говорится о коренных малочисленных народах, народах и нациях округа.

--------------------------------

<6> См.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 4. М., 1997.

<7> Там же.

<8> Уставы... Вып. 1. М., 1995.

<9> Уставы... Вып. 4. М., 1997.

<10> Уставы... Вып. 6. М., 1998.

<11> Уставы... Вып. 1.

<12> Уставы... Вып. 4.

<13> Уставы... Вып. 6.

<14> Уставы... Вып. 7. М., 1999.

Приведенные положения свидетельствуют о том, что, во-первых, население, жители того или иного субъекта РФ понимаются как часть многонационального народа РФ; во-вторых, сообщество людей в субъекте РФ - это народ субъекта РФ, такая формулировка, видимо, более верна, чем, например, жители; в-третьих, народ субъекта РФ является источником собственной власти субъекта РФ, осуществляемой в рамках, определяемых федеральной Конституцией и федеральными законами (об этом говорится в основных законах некоторых субъектов РФ, а там, где это не сказано прямо, об этом свидетельствуют конституционное регулирование, распределение предметов ведения, компетенция органов власти). Вопросы компетенции в данном случае мы рассматривать не будем, разграничение предметов ведения и полномочий очевидно - оно закреплено ст. 71 - 73 Конституции РФ. Пока что нам важно констатировать, что: 1) собственная власть субъекта РФ существует (об этом говорится и в федеральной Конституции и в основных законах субъектов РФ); 2) основные законы субъектов РФ в качестве источника такой власти рассматривают население, народ, сообщество граждан, жителей субъекта РФ; 3) собственная власть субъекта РФ действует наряду с действующей на этой же территории как части территории государства властью РФ; 4) собственная власть субъекта РФ действует в рамках, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (разграничение полномочий); 5) социальным источником собственной власти субъекта РФ (в пределах его полномочий) является воля народа субъекта РФ, но юридически источником предметов ведения и полномочий субъекта РФ является прежде всего федеральная Конституция, принятая на референдуме всем сообществом (многонациональным народом), в том числе народами субъектов РФ; в сфере принципиальных общественных отношений приоритетное значение имеют воля всего сообщества страны, элементы системы (в данном случае субъекты РФ) всегда подчинены системе (сообществу в целом, которое представлено федеративным государством). С этим связаны распределение предметов ведения, возможность применения федерального принуждения и другие отношения в Федерации.

Мы сформулировали лишь некоторые положения о характере власти в территориальных публичных коллективах на примере сообществ людей (народа) в субъектах РФ. Пока что это, по существу, только пространный пример для иллюстрации содержания термина "публичная власть". Однако некоторые сформулированные положения могут иметь более общий характер и концептуально могут относиться к другим странам и другим территориальным публичным коллективам.

Территориальный публичный коллектив

и публичная власть народа

В истории человечества и в современных условиях создавалось и существует гигантское множество самых различных объединений людей. Среди них различные общественные и религиозные организации, клубы и иные сообщества людей по интересам (например, общества филателистов и т.п.), спортивные союзы, хозяйственные товарищества, существуют международные объединения и т.д. В любом коллективе (особенно если это постоянный коллектив, а не вечеринка друзей) необходимо какое-то руководство, управление им, иначе коллектив распадется. В устойчивых и организованных коллективах социального характера (или имеющих существенные социальные элементы) такое руководство перерастает во власть с необходимым для этого принуждением.

Особого рода коллективы - территориальные публичные коллективы. Не все территориальные образования являются территориальными публичными коллективами. В демократических государствах (например, в Германии или Финляндии), если это целесообразно, на высшем уровне территориального деления страны нередко создаются не региональные муниципальные образования, а административно-территориальные единицы, где нет собственных выборных органов (их население, разумеется, участвует в выборах общегосударственных органов и выборах органов муниципальных образований низового звена). В Москве - субъекте РФ также существуют десять административных округов, управляемых назначенными префектами (в совокупности округа объединяют 125 муниципальных районов в Москве).

Территориальные публичные коллективы - не что иное, как население административно-территориальных единиц. Это объединения людей по территориальному признаку для совместной жизни, обеспечения жизнедеятельности индивидов и их сообществ, а не удовлетворения каких-то иных, пусть очень важных интересов. Они складываются субъективно-объективно. Человек сам выбирает место жительства, но по своей природе он коллективное существо, в результате создаются совместные поселения (села, города), их территориальные объединения (районы, области и т.д.). В странах мира существует четыре вида территориальных публичных коллективов: само общество в государственных границах, субъект федерации, территориальная автономия, муниципальное образование (международное сообщество мы не рассматриваем). Такие коллективы имеют особую ценностную ориентацию, в них иные отношения власти и формы принуждения (в общественной организации высшая форма принуждения - это исключение из организации). Самым крупным коллективом такого рода является общество, другие существуют в его рамках или в рамках более крупных коллективов. Как и в других социальных коллективах, в них возникает своя социальная власть, которая нужна как для выполнения общих дел (например, для ликвидации последствий стихийных бедствия), так и для того, чтобы ввести состязательность и противоречия в определенные рамки (преимущественно правовые), чтобы не допустить братоубийственного противоборства (маленькой, в масштабах сельской местности, или большой гражданской войны), не допустить распада сообщества, необходимого хотя и по разным причинам, но всем его членам. Власть в таком коллективе имеет особый социальный характер, она отличается от социальной общественной власти, существующей, например, в политической партии. Это - социальная публичная власть, общее понятие для всех территориальных публичных коллективов. В каждом из них она производна от населения (народа) того или иного территориального публичного коллектива (а не объединения каких-либо членов организации). Это собственная власть населения, народа данной территории, осуществляемая в рамках конституции и законов государства. Ее нельзя рассматривать как "частичку" государственной власти и, следовательно, нельзя называть власть территориального публичного коллектива (даже субъекта федерации) государственной властью, а его органы - органами государственной власти. В данном случае существуют иные, более сложные системные отношения. Соответствующие формулировки в Конституции РФ, видимо, нуждаются в исправлениях.

Суверенная государственная власть

как высшая разновидность публичной власти

Государственная власть является высшей формой публичной власти, поскольку, во-первых, ее социальный источник - особый территориальный коллектив, народ всей страны, во-вторых, в силу этого только она обладает суверенным характером, является суверенной разновидностью публичной власти, в-третьих, только она может регулировать все вопросы жизнедеятельности общества, в-четвертых, именно она юридически наделяет кругом предметов ведения и полномочиями остальные публичные территориальные коллективы, наделяет основами компетенции их органы. Государство - официальный представитель всего общества страны в его государственных границах и на международной арене. Его власть распространяется на всю территорию государства, включая ее подвижные части в границах и вне границ - самолеты, корабли под флагом государства, космические аппараты, на граждан государства, находящихся за границей. Другие территориальные публичные коллективы, за редчайшими исключениями, своего гражданства не имеют, но и в тех случаях, когда есть гражданство субъекта федерации, о нем вспоминают мало, практически возникающие вопросы решают федеральные органы. Власть государства имеет универсальный характер: она может распространяться на все отношения, которые регулируются государством и правом и поддаются такому регулированию. Государственная власть едина. Разделение ее на определенные ветви (законодательную, исполнительную, судебную, иногда в конституциях называют и другие <15>) не противоречит единству государственной власти, единству политики, проводимой по принципиальным вопросам всеми ее органами. Поэтому, видимо, в наше время в конституциях, в том числе и в ст. 10 Конституции РФ, один из основных принципов, относящихся к организации государственной власти, целесообразно обозначить не только как разделение властей, а в формулировке: единство государственной власти и разделение ее ветвей.

--------------------------------

<15> В статье 10 Конституции РФ названы три упомянутые ветви государственной власти, но в ст. 11 говорится также о государственной власти Президента РФ. Эти формулировки тоже надо приводить в соответствие.

Государственная власть не только едина, но и единственная государственная власть в обществе страны. Создание органов, действующих как разные власти, приводит к печальным последствиям (Москва в начале октября 1993 г.). Только государство может осуществлять (или только от имени государства может осуществляться) законное и легитимное государственное принуждение (государство может делегировать право применять некоторые формы принуждения органам других территориальных публичных коллективов, но опять-таки они применяются только в соответствии с законами государства и имеют менее существенный характер, нельзя, например, делегировать право применять уголовные наказания). Государственная власть, государство осуществляет роль социального арбитра в обществе, регулируя в том числе отношения социальных классов и слоев (а также их организаций), чтобы их соперничество и противоречия разрешались мирным путем в правовых формах и не приводили к насильственным действиям, а в конечном счете к анархии и распаду общества. Детальное рассмотрение вопроса о социально-арбитражной власти государства как социального арбитра выходит за пределы данной статьи. Отметим лишь, что социальный арбитраж государства не имеет абсолютно беспристрастного характера. Хотя государство защищает законные интересы меньшинства, на государственную власть оказывает основное давление социальный слой, доминирующий в обществе экономически, политически и идеологически. Поэтому, обсуждая вопрос о государственной власти как особой форме выражения публичной власти всего народа, важно учитывать отмеченное обстоятельство. В науке говорится и о других характеристиках государственной власти как публичной власти наиболее крупного территориального публичного коллектива - государственно-организованного общества.