Документ предоставлен КонсультантПлюс
Публичная власть в современном обществе в.Е. Чиркин
Чиркин Вениамин Евгеньевич - главный научный сотрудник ИГП РАН, доктор юридических наук, профессор.
Точность терминологии и сущность явления
В отечественной литературе длительное время существовало убеждение (оно сохраняется иногда до сих пор), что публичная власть и государственная власть - это одинаковые явления. В свое время такой подход отразился на первоначальном переводе на русский язык Европейской хартии местного самоуправления (1985 г.), когда словосочетания public power, public authority были поняты как государственная власть (впоследствии это было исправлено). Некоторое отождествление публичной и государственной власти иногда заметно в учебниках по теории государства и права, оно нашло свое отражение и в Конституции РФ. В ней сказано о государственной власти Российской Федерации и вместе с тем - о государственной власти субъектов РФ (ст. 5, 85 и др.), об "органах государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов" (ст. 77). Конечно, в каждом субъекте РФ существуют свои институты власти (законодательный орган, глава администрации, во многих субъектах РФ - правительство субъекта Федерации, свои суды - конституционные (уставные) и мировые). Они осуществляют полномочия субъекта РФ по совместным с Федерацией предметам ведения, у субъектов РФ есть также собственные ("остаточные") предметы ведения и полномочия (ст. 73 Конституции РФ), но если сказать, что это собственная государственная власть каждого субъекта Федерации, то отсюда последует заключение, что на территории России действуют в настоящее время 84 государственные власти (Российской Федерации плюс каждого субъекта РФ) <1>. Вряд ли такой вывод может быть принят. На территории субъектов РФ действует единая государственная власть Российской Федерации. Она представлена законодательством РФ, органами исполнительной власти РФ (в частности, главными управлениями федеральных министерств и ведомств), федеральными судами, органами прокуратуры. Двух государственных властей на одной и той же территории быть не может. Это общеизвестно. Видимо, "собственная" власть субъектов РФ в пределах их полномочий, установленных федеральной Конституцией, является какой-то иной властью.
--------------------------------
<1> Положение еще более осложняется нормами ст. 5 Конституции РФ, согласно которой республики в составе РФ (субъекты РФ) являются государствами, а все субъекты РФ равноправны.
Кроме субъектов федераций (а таких субъектов в современном мире приблизительно 400 в 25 государствах), существуют другие территориальные публично-правовые образования. Известно, что полномочиями властного характера обладают приблизительно 200 автономных образований. У Автономной Республики Крым есть даже своя Конституция 1998 г., а Шотландия в Великобритании с 1998 г. устанавливает законом собственные налоги (правда, не выше трех пенсов с фунта стерлингов, но это ее право налогообложения) <2>. Властные полномочия есть и у органов местного самоуправления в муниципальных образованиях (их в мире сотни тысяч) <3>. Властные полномочия органов местного самоуправления, предоставленные им конституциями и законами федерации и субъектов федерации, не столь велики, но они есть и могут распространяться на всех, постоянно или временно находящихся на его территории.
--------------------------------
<2> В России автономных образований нет. Автономная область и автономные округа - это субъекты Федерации. Утверждения, что это автономии, встречавшиеся ранее в работах, не соответствуют действительности. Статус субъекта любой федерации иной, чем статус автономного территориального публично-правового образования.
<3> В переводе с лат. municipium - самоуправляющаяся община. В средние века так назывались города, которым короли даровали хартии местного самоуправления.
Характер муниципального образования, власти в субъектах федерации, территориальных автономиях, муниципальных образованиях в конституциях обычно никак не определен. Наряду с Конституцией РФ лишь немногие конституции называют "собственную" власть субъекта федерации государственной. Так, например, гл. 3 Конституции Венесуэлы называется "О государственной власти в штатах". Эта же Конституция содержит главу "О государственной власти в муниципиях" (гл. 4). Характеристики природы собственной власти автономий в конституционном законодательстве и научной литературе нам найти не удалось. Лишь в некоторых постсоветских унитарных государствах Центральной Азии входящие в их состав автономии (республики) названы государствами. От определения местного самоуправления как государственной власти в мире давно отказались, в России об этом говорится в ст. 12 Конституции РФ. О неприемлемости термина "государственная власть" по отношению к собственным полномочиям субъекта РФ сказано выше. О характеристике собственных полномочий автономных образований как государственной власти вопрос даже не ставился. Однако никто не отрицает, что все названные территориальные публичные образования в рамках конституции и законов государства имеют собственные властные полномочия, осуществляют свою власть. Какую? Таким образом, проблема остается и, будучи, казалось бы, терминологической, она перерастает в проблему определения существа явления. Ее решение может потребовать существенных поправок к конституциям. Неприкосновенность формулировок не может служить оправданием для сохранения теоретических погрешностей, обусловленных особой ситуацией принятия некоторых конституций. Разумеется, для этого нужны предварительные основательные исследования. В данной статье только поставлены некоторые вопросы.