В КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИИ: РЕШЕНИЯ И КОММЕНТАРИИ

Правовые категории в Постановлении: пересмотр су-

дебных актов в порядке надзора; принцип правовой определенности; принцип соразмерности защищаемых прав и процессуальных издержек; критерий существенности нарушения норм права при рассмотрении дела судом; предварительное рассмотрение надзорных жалоб; единоличное рассмотрение судьей надзорной жалобы; надзорное обжалование судебных постановлений мировых судей и суда апелляционной инстанции.

Заявители: Кабинет Министров Республики Татарстан (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ), ОАО «Нижнекамскнефтехим», ОАО «Хакасэнерго», ряд граждан (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: положения ГПК РФ, регулирующие пересмотр вступивших в законную силу судебных постановлений в порядке надзора.

Позиция заявителей: оспоренные законоположения нарушают гарантии судебной защиты, предусмотренные Конституцией РФ, в том числе равенство граждан при реализации права на судебную защиту, на справедливое

правосудие, умаляют право на свободный доступ к правосудию, препятствуют исправлению допущенных судебных ошибок, реализации гражданами права на доступ к суду надзорной инстанции.

Итоговый вывод решения: не противоречат Консти-

туции РФ следующие положения ГПК РФ:

–часть первая статьи 376, поскольку предусмотренное ею право обжалования вступивших в законную силу судебных постановлений в суд надзорной инстанции, предоставленное лицам, участвующим в деле, и другим лицам, права и законные интересы которых нарушены этими судебными постановлениями, в системе действующего правового регулирования гражданского судопроизводст­ ва выступает в качестве дополнительной гарантии обеспечения правосудности судебных постановлений, если исчерпаны все имеющиеся возможности их проверки в обычных (ординарных) судебных процедурах;

–пункт 3 части второй статьи 377 в части, не допускающей обращение с надзорной жалобой (представлением) на вступившие в законную силу судебные поста-

новления мировых судей и суда апелляционной инстанции

вСудебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда РФ, постольку, поскольку в системе действующего правового регулирования гражданского судопроизводст­ ва сужение возможностей надзорного обжалования указанных судебных постановлений связано с особенностями гражданских дел, отнесенных к подсудности мировых судей, и наличием апелляционных процедур проверки выносимых ими решений и при том, что федеральным законодателем должно обеспечиваться соблюдение социально обоснованных критериев отнесения гражданских дел к подсудности мировых судей;

–взаимосвязанные положения частей второй и третьей статьи 381 и части второй статьи 382, поскольку в силу конституционных принципов гражданского судопроизводства они не допускают произвольный отказ судьи, рассматривающего надзорную жалобу (представление),

вистребовании дела и передаче его для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции, обязывают судью во всяком случае передать его в суд надзорной инстанции при наличии предусмотренных законом оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного постановления и исключают вынесение им немотивированных решений по результатам рассмотрения надзорной жалобы (представления) и истребованного дела;

–положения части шестой статьи 381 и части второй статьи 383, поскольку в системе действующего правового регулирования гражданского судопроизводства предполагается, что в соответствии с этими законоположениями председатель верховного суда республики, краевого, областного или равного ему суда, Председатель Верховного Суда РФ, заместитель Председателя Верховного Суда РФ принимают решения об истребовании дела и его передаче для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции только при наличии обращения лица, подававшего надзорную жалобу (представление), в такой же процедуре, в те же сроки и исходя из тех же оснований, которые установлены для решения соответствующих вопросов судьей при рассмотрении надзорной жалобы (представления) истребованного дела;

–статью 387, поскольку в системе действующего правового регулирования гражданского судопроизводст­ ва предполагается, что в качестве существенных нарушений норм материального или процессуального права как предусмотренных данной статьей оснований для отмены или изменения судебных постановлений нижестоящих судов в порядке надзора могут выступать лишь такие ошибки в толковании и применении закона, повлиявшие на исход дела, без исправления которых невозможны эффективное восстановление и защита нарушенных прав и свобод, а также защита охраняемых законом публичных интересов;

–статью 389 в той мере, в какой предусмотренное ею правомочие Председателя Верховного Суда РФ, заместителя Председателя Верховного Суда РФ внести в Президиум Верховного Суда РФ мотивированное представление о пересмотре судебных постановлений в порядке надзора в целях обеспечения единства судебной практики и

законности может быть реализовано только при наличии обращения заинтересованных лиц, по общим правилам главы 41 ГПК РФ, в том числе в пределах установленных частью второй статьи 376, частью первой статьи 381 и частью первой статьи 382 сроков для обжалования в надзорную инстанцию, истребования дела и вынесения определения по результатам его рассмотрения, при том что Председатель Верховного Суда РФ или заместитель Председателя Верховного Суда РФ, внесшие представление, не могут участвовать в рассмотрении дела Президиумом Верховного Суда РФ.

Федеральному законодателю при реформировании надзорного производства, включая процедуры инициирования надзорного пересмотра судебных постановлений

вПрезидиуме Верховного Суда РФ, надлежит, исходя из целей обеспечения единообразного применения закона и руководствуясь Конституцией РФ и настоящим Постановлением, конкретизировать порядок осуществления правомочия, предусмотренного статьей 389 ГПК РФ.

Выявленный в настоящем Постановлении конститу- ционно-правовой смысл положений частей второй, третьей и шестой статьи 381, части второй статьи 382, части второй статьи 383, статей 387 и 389 ГПК РФ является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.

Конституционный Суд РФ воздержался от признания не соответствующими Конституции РФ части первой статьи 376, пункта 3 части второй статьи 377, частей второй, третьей и шестой статьи 381, части второй статьи 382, части второй статьи 383, статей 387 и 389 ГПК РФ в той мере, в какой ими предопределяются множественность надзорных инстанций, возможность чрезмерно протяженных по времени процедур обжалования и пересмотра судебных постановлений в порядке надзора, другие отступления от принципа правовой определенности. Этим с федерального законодателя не снимается обязанность – исходя из требований Конституции РФ и с учетом настоящего Постановления – в разумные сроки установить процедуры, реально обеспечивающие своевременное выявление и пересмотр ошибочных судебных постановлений до их вступления в законную силу, и привести правовое регулирование надзорного производства в соответствие с признаваемыми Российской Федерацией международноправовыми стандартами.

Производство прекращено по жалобам ряда граждан

вчасти, касающейся проверки конституционности некоторых положений ГПК РФ.

Мотивы решения. Конституционный Суд подтвердил ряд выраженных им ранее правовых позиций, а именно: а) отсутствие возможности пересмотреть ошибочный судебный акт не согласуется с универсальным в судопроизводстве требованием эффективного восстановления

вправах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости, умаляет и ограничивает данное право; в рамках осуществления судебной защиты прав и свобод возможно обжалование в суд решений и действий (бездействия) любых государственных органов, включая судебные (постановления от 2 февраля 1996 года

правовой определенности и предназначению надзорного производства как дополнительного средства обеспечения правосудности судебных постановлений.

5)Возможности надзорного обжалования судебных постановлений мировых судей и суда апелляционной инстанции, в отличие от всех других судебных постановлений, вступивших в законную силу, ограничены и зависят от результатов рассмотрения жалобы (представления) в первой надзорной инстанции – президиуме верховного суда республики, краевого, областного или равного им суда. Указанная дифференциация связана со спецификой дел, которые закон относит к подсудности мировых судей. Федеральный законодатель, исходя из своих дискреционных полномочий по определению способов и процедур судебной защиты, обеспечению эффективности правосудия, руководствуясь принципами процессуальной экономии и стабильности судебных решений, вправе установить такой порядок проверки законности и обоснованности судебных постановлений, который учитывал бы особенности рассматриваемых мировыми судьями гражданских дел, в частности то обстоятельство, что к их подсудности относятся дела, менее значимые по характеру требований

ицене иска, чем гражданские дела, подсудные иным судам первой инстанции (Определение от 15 мая 2002 года № 110-О). Такое сужение возможностей надзорного обжалования судебных постановлений мировых судей компенсируется наличием апелляционного порядка их пересмотра, отвечает целям обеспечения соразмерности защищаемых прав и процессуальных издержек, в том числе затрат на организацию надзорного производства, позволяет избежать чрезмерной перегруженности Верховного Суда РФ делами меньшей значимости и – с учетом того, что на федеральном законодателе лежит обязанность, осуществляя правовое регулирование, следовать социально обоснованным критериям, по которым должна определяться подсудность дел, – не может рассматриваться как недопустимое и нарушающее конституционное требование о равенстве всех перед законом и судом. Кроме того, не исключается в целях обеспечения единства судебной практики и законности пересмотр судебных постановлений по делам, подсудным мировому судье, в порядке статьи 389 ГПК РФ.

6)Процедура обжалования в порядке надзора вступивших в законную силу судебных постановлений допускает возможность подачи надзорной жалобы (представления) и проверки судебного постановления последовательно в трех надзорных судебных инстанциях в течение года со дня его вступления в законную силу, причем, согласно сложившейся правоприменительной практике, в этот срок не включается ни время рассмотрения надзорной жалобы (представления), ни время рассмотрения истребованного дела в суде надзорной инстанции. Не определен и тот период, в течение которого может быть восстановлен пропущенный срок обжалования (часть четвертая статьи 112 ГПК РФ). Следовательно, в соответствии с действующим гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации пересмотр по надзорным жалобам (представлениям) вступивших в за-

конную силу судебных постановлений может иметь место не только неоднократно, но и в течение неопределенно длительного времени. Процедуры, допускающие неограниченное или значительно протяженное по времени обжалование судебных решений, в том числе неопределенность сроков рассмотрения дел в надзорной инстанции, ведут к неопределенности и нестабильности окончательных решений и несовместимы с принципом правовой определенности, являющимся одним из основополагающих элементов верховенства права, и правом на справедливое судебное разбирательство.

Требования гражданского процессуального законодательства Российской Федерации таковы, что в целом процесс надзорного обжалования может длиться в течение нескольких лет, что не согласуется с вытекающим из Конституции РФ принципом правовой определенности и основанным на нем принципом стабильности судебных актов. Вместе с тем признание соответствующих норм ГПК РФ противоречащими Конституции РФ и утратившими силу создавало бы такой пробел в правовом регулировании, который в данном случае не может быть устранен непосредственным применением Конституции РФ

итребует внесения системных изменений в действующее законодательство о судоустройстве и о гражданском судопроизводстве. Поскольку в настоящее время суды надзорной инстанции отменяют и изменяют значительное число судебных постановлений нижестоящих судов, обеспечивая тем самым исправление допущенных существенных судебных ошибок и защиту нарушенных прав, исключение действующих надзорных процедур без одновременного создания системы своевременного предупреждения

иисправления судебных ошибок привело бы к процес- суально-правовому вакууму, дезорганизации не только деятельности судов надзорной инстанции, но и в целом гражданского судопроизводства, поставило бы под угрозу осуществление основной функции правосудия – обеспечение и эффективное восстановление нарушенных прав

исвобод человека и гражданина.

Международно-правовые документы, использован-

ные в Постановлении: резолюция Комитета Министров Совета Европы от 8 февраля 2006 года ResDH (2006) 1, процедуры эффективного осуществления основных принципов независимости судебных органов (приняты 24 мая 1989 года Экономическим и Социальным Советом ООН, резолюция 1989/60); постановления Европейского Суда по правам человека от 2 ноября 2006 года по делу Нелюбин против России (пункты 28–30), от 24 июля 2003 года по делу Рябых против России (пункты 51, 52, 54, 63 и 69), от 9 ноября 2004 года по делу Светлана Науменко против Украины (пункт 97), от 28 октября 1999 года по делу Брумареску (Brumarescu) против Румынии (пункты 61 и 62), от 25 июля 2002 года по делу «Совтрансавто Холдинг» против Украины» (пункт 77), от 12 января 2006 года по делу Кехайа (Kehaya) и другие против Болгарии, от 27 апреля 2006 года по делу Засурцев против России (пункт 49), от 29 января 2004 года по делу Бердзенишвили против России, от 6 мая 2004 года по делу Денисов против России.

Правовые категории в Постановлении: соотношение непосредственной и представительной форм демократии; институт референдума; требования к вопросам референдума Российской Федерации; финансовые обязательства Российской Федерации; особенности федерального закона о федеральном бюджете; механизм судебной проверки решений Центральной избирательной комиссии РФ; компетенция Конституционного Суда РФ.

Заявители: граждане В. И. Лакеев, В. Г. Соловьев, В. Д. Улас (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: положения пункта 6 части 5 и части 7 статьи 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», закрепляющие требования к вопросам, выносимым на референдум, а также положение части 13 статьи 15, закрепляющее полномочия Центральной избирательной комиссии РФ по проверке соответствия вопросов референдума требованиям законодательства Российской Федерации, в системной связи с положением части 17 статьи 15 указанного Федерального конституционного закона, определяющим механизм судебной проверки решений Центральной избирательной комиссии РФ о соответствии вопросов референдума требованиям законодательства Российской Федерации.

Позиция заявителей: оспоренные законоположения по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, позволяют запрещать вынесение на референдум Российской Федерации какого бы то ни было вопроса, касающегося федерального бюджета и обязанностей государства нести соответствующие расходы, при том что любой вопрос так или иначе затрагивает бюджет и связан с расходами государства, допускают расширительное и произвольное толкование правоприменительными органами содержащихся в них требований; в соответствии с оспоренными законоположениями Центральная избирательная комиссия РФ наделяется полномочием, которое может принадлежать только обладающим соответствующей компетенцией конституционным органам государственной власти.

Итоговый вывод решения: соответствует Конституции РФ положение пункта 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», согласно которому на референдум не могут выноситься вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета.

Не противоречат Конституции РФ:

– положение пункта 6 части 5 статьи 6 указанного Федерального конституционного закона, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования данное законополо-

жение не допускает вынесения на референдум вопросов, связанных с собственно бюджетными обязательствами Российской Федерации, и не предполагает при этом запрет вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут повлечь изменение расходных обязательств Российской Федерации, учитываемых при формировании расходов федерального бюджета и принятии расходных обязательств, за пределами срока действия федерального закона о федеральном бюджете;

–положение части 7 статьи 6 указанного Федерального конституционного закона, поскольку по своему кон- ституционно-правовому смыслу оно предполагает, что формулировка вопроса, выносимого на референдум, должна позволять воспринять его как единое целое, с тем чтобы участвующий в референдуме гражданин не был вынужден голосовать одновременно за несколько не связанных между собой вопросов, соединенных в одном предложении; один и тот же вопрос не должен относиться к разным уровням законодательства, обусловленным его иерархией и федеративным устройством Российской Федерации; не должно иметь место сочетание составленного

вобщих выражениях предложения и вопроса принципиального характера; вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы правовые последствия принятого на референдуме решения были определенными по своему содержанию и по возлагаемым на соответствующие федеральные органы государственной власти полномочиям;

–положение части 13 статьи 15 указанного Федерального конституционного закона как закрепляющее полномочие Центральной избирательной комиссии осуществлять предварительную проверку соответствия вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным статьей 6 указанного Федерального конституционного закона.

Не соответствует Конституции РФ, ее статьям 18, 47 (часть 1), 118 (часть 2), 125 и 126 положение части 13 статьи 15 указанного Федерального конституционного закона во взаимосвязи с положениями части 17 той же статьи и статьи 6 как устанавливающее механизм судебной проверки решений Центральной избирательной комиссии, который не предполагает разрешение юридических споров, являющихся по своей природе, характеру и последствиям конституционными, в порядке конституционного судопроизводства.

Федеральному законодателю надлежит, исходя из статьи 128 (часть 3) Конституции РФ, урегулировать в федеральном конституционном законе соответствующие полномочия по судебному конституционному контролю над разрешением споров, возникающих из признания

Центральной избирательной комиссией РФ вопросов референдума Российской Федерации не отвечающими требованиям статьи 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации».

Мотивы решения. Конституционный Суд подтвердил ряд выраженных им ранее правовых позиций, а именно: а) объектом проверки Конституционного Суда РФ как специализированного органа судебного конституционного контроля являются все законы, принимаемые Федеральным Собранием – парламентом РФ, в том числе и федеральные конституционные законы (постановления от 11 июня 2003 года № 10-П и от 6 апреля 2006 года № 3-П, определения от 12 марта 1998 года № 32 О, от 14 января 1999 года № 4-О и от 27 декабря 2005 года № 491-О); б) референдум и свободные выборы являются высшими формами непосредственной демократии, которые, при том что каждая имеет собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга; устанавливая регламентацию права на свободные выборы и участие в референдуме, федеральный законодатель обладает достаточной свободой усмотрения, которая тем не менее ограничена особенностями высших форм непосредственного народовластия, их предназна-

чением и соотношением (Постановление от 11 июня 2003 года № 10-П); в) федеральные законы о федеральном бюджете имеют особую правовую природу; они создают надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов (Постановление от 23 апреля 2004 года № 9-П); г) формулировка вопроса,

выносимого на референдум, должна позволять воспринять его как единое целое, с тем чтобы граждане не были вынуждены голосовать одновременно за несколько не связанных между собой вопросов, соединенных в одном предложении; один и тот же вопрос не должен относиться к разным уровням законодательства, обусловленным его иерархией и федеративным устройством Российской Федерации; не должно иметь место сочетание составленного в общих выражениях предложения и вопроса принципиального характера; вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы правовые последствия принятого на референдуме решения были определенными по своему содержанию и по возлагаемым на соответствующие органы государственной власти полномочиям (постановления от 13 марта 1992 года № 3-П, от 21 апреля 1993 года № 8-П); д) все споры, которые по своей юридической природе, характеру и последствиям являются конституционными, разрешаются в порядке конституционного судопроизводства, что соответствует предназначению судебного конституционного контроля (постановления от 16 июня 1998 года № 19-П и от 11 апреля 2000 года № 6-П).

Гарантии социально-экономической обоснованности федерального бюджета и его сбалансированности, включая особый порядок разработки и принятия федерального

закона о федеральном бюджете, установлены непосредственно в Конституции РФ, ее статьях 10, 71 (пункт «з»), 76 (часть 1), 101 (часть 5), 102 (пункт «и» части 1), 103 (пункт «г»части 1),104(части 1и 2),106(пункт «а»),114 (пункт «а» части 1). Таким образом, запрет на вынесение на референдум вопросов о принятии и об изменении федерального бюджета, сформулированного в пункте 6 статьи 5 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», вытекает непосредственно из приведенных положений Конституции РФ. Отсутствие в Федеральном конституционном законе указанного запрета могло бы приводить к подмене закрепленного в Конституции РФ механизма принятия решений по вопросам федерального бюджета Федеральным Собранием как его исключительной прерогативы.

Понятие «финансовые обязательства Российской Федерации» включает в себя не только государственные займы, но и любые бюджетные обязательства Российской Федерации, то есть такие расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено федеральным законом о бюджете на соответствующий финансовый год. Если требуется корректировка объема расходных обязательств, то соответствующие изменения должны вноситься именно в этот федеральный закон. Из этого следует, что пункт 6 части 5 статьи 6 рассматриваемого Федерального конституционного закона в части, ограничивающей вынесение на референдум вопроса об изменении и исполнении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации, по своему конституционно-правовому смыслу не допускает вынесение на референдум вопросов, связанных с собственно бюджетными обязательствами Российской Федерации, и не предполагает при этом запрет вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут повлечь изменение расходных обязательств Российской Федерации, учитываемых при формировании расходов федерального бюджета и принятии расходных обязательств, за пределами срока действия федерального закона о федеральном бюджете.

В соответствии с рассматриваемым Федеральным конституционным законом споры о том, отвечает ли выносимый на референдум вопрос требованиям его статьи 6, включая споры по поводу соответствия вопросов референдума Конституции РФ, по поводу возможного ограничения, отмены или умаления ими общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, а также конституционных гарантий таких прав и свобод, то есть споры, конституционные по своей природе, разрешаются без участия учрежденного Конституцией РФ специализированного органа конституционного контроля. Установление подконтрольности Центральной избирательной комиссии РФ суду общей юрисдикции в части разрешения споров конституционного характера, то есть неадекватное определение федеральным законодателем подведомственности судам соответствующих дел, не обеспечивает предусмотренные Конституцией РФ гарантии судебной защиты основ конституционного строя, в том числе верховенства и прямого действия Конституции РФ, а также прав и свобод человека и гражданина.

(Собрание законодательства. 2007. ¹ 14. Ст. 1742)

Правовые категории в постановлении: социальное госу-

дарство; право на социальное обеспечение; обязательное социальное страхование; институт материнства и детства; единый социальный налог; пособие по беременности и родам; принципы ограничения прав.

Заявитель: Гражданка Т. А. Баныкина (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: законоположение, устанавливающее максимальный размер пособия по беременности и родам за полный календарный месяц, первоначально установленное Федеральным законом «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год», в дальнейшем воспроизводившееся в федеральных законах о бюджете Фонда социального страхования РФ и в настоящее время действующее в редакции Федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2007 год».

Позиция заявителя: оспоренное законоположение неправомерно ущемляет социальные права женщин и ухудшает их материальное положение в период нахождения в отпуске по беременности и родам.

Итоговый вывод решения: оспоренное законополо-

жение не соответствует Конституции РФ в той мере, в какой им – в системе действующего правового регулирования – несоразмерно ограничивается размер пособия по беременности и родам для застрахованных женщин, чей средний заработок превышает предусмотренную в них предельную сумму.

Указанная норма утрачивает силу по истечении шести месяцев с момента провозглашения Постановления. В течение данного срока Федеральному Собранию надлежит внести в действующее законодательство изменения, вытекающие из настоящего Постановления.

Дело гражданки Т. А. Баныкиной подлежит пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.

Мотивы решения. В современной социально-демо­ графической ситуации в России институт материнства и детства приобретает повышенную публичную значимость, что обусловливает необходимость создания адекватной системы социальной защиты работающих женщин в связи с беременностью и родами, наиболее полным образом гарантирующей реализацию ими прав, закрепленных в Конституции РФ.

На необходимость создания и совершенствования такой системы ориентируют и правовые акты Международной организации труда (МОТ), которые предусматривают, что каждая работающая женщина имеет право на отпуск по материнству (отпуск по беременности и родам), в связи с предоставлением которого ей выплачивается денежное пособие. При этом ставки денежного пособия должны быть определены таким образом, чтобы обеспечить женщине и ее ребенку хорошие с точки зрения гигиены условия и удовлетворительный уровень жизни.

Федеральный законодатель при конкретизации гарантий конституционных прав располагает достаточно широкой свободой усмотрения в выборе мер социальной защиты, в том числе социального обеспечения в отношении беременных женщин, условий и порядка предоставления им соответствующих денежных выплат, их размера. Однако для поддержания доверия граждан к закону и действиям государства он обязан соблюдать конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, а также стабильности и гарантированности социальных прав и не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо этих прав и приводило бы к утрате их реального содержания. Даже имея целью воспрепятствовать злоупотреблению правом путем введения определенных условий или ограничений, законодатель должен использовать не чрезмерные, а только необходимые и обусловленные конституционно признаваемыми целями таких ограничений меры.

Исполняя свою конституционную обязанность по социальной защите материнства и детства, государство гарантирует предоставление женщинам на период, непосредственно предшествующий и непосредственно следующий за рождением ребенка, отпуск по беременности и родам и в целях их материального обеспечения на данный период – пособие по беременности и родам.

Согласно актам МОТ, сумма денежного пособия, выплачиваемого в связи с предоставлением отпуска по беременности и родам и рассчитываемого на основе предшествующего заработка женщины, не должна составлять менее двух его третей, однако допускается и установление максимальных пределов для размера заработка, учитываемого с этой целью. Признавая принцип соответствия пособий предшествующему заработку застрахованного лица, на основе которого оно уплачивало взносы, МОТ в

то же время отмечает, что в целях определения размера пособия или его частей, выплачиваемых из источников, не складывающихся из этих взносов, любое превышение заработка данного лица над заработком, преобладающим среди квалифицированных трудящихся, может не приниматься во внимание, в связи с чем допускается снижение пропорции пособия по отношению к предшествующему заработку для высокооплачиваемых трудящихся.

ВРоссии в соответствии с правовым регулированием, действовавшим до принятия оспариваемого законоположения, не ограничивались ни размер пособия по беременности и родам, ни размер заработка, принимаемого во внимание для его исчисления. Пособие по беременности

иродам выплачивалось в размере 100 процентов среднего заработка (дохода) по месту работы.

Вдальнейшем был осуществлен переход от уплаты страхователями страховых взносов в процентном отношении от фонда оплаты труда застрахованных к уплате единого социального налога. Сохранив ставку пособия по беременности и родам в размере 100 процентов предшествующего среднего заработка, федеральный законодатель в целях обеспечения справедливости распределения средств Фонда социального страхования РФ дополнительно установил максимальный размер этого пособия. При соблюдении условия соотносимости его величины и подлежащей налогообложению части совокупного заработка (дохода) работающей женщины, это не может рассматриваться как несоразмерное ограничение конституционных прав на государственную защиту материнства

идетства и на социальное обеспечение для рождения и воспитания детей и не противоречит международным обязательствам Российской Федерации.

Вместе с тем определение максимального размера пособия по беременности и родам не может осуществляться без учета природы указанной выплаты и, следовательно, размера заработка, на основе которого исчисляются

иуплачиваются соответствующие платежи, а также без учета ее особого предназначения.

Пособие по беременности и родам предоставляется работающим женщинам в рамках системы социального страхования, является одним из видов страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию и выплачивается из средств Фонда социального страхования РФ. Данный Фонд предназначен для реализации прав на социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь, его бюджет входит в бюджетную систему Российской Федерации, а доходы формируются за счет обязательных платежей, установленных законодательством, добровольных взносов физических и юридических лиц, других доходов. Среди названных источников формирования доходов Фонда одним из основных является единый социальный налог.

Налоговая база единого социального налога для организаций и индивидуальных предпринимателей, производящих выплаты физическим лицам, определяется налоговым законодательством как сумма любых выплат и иных вознаграждений, начисленных налогоплательщиками за налоговый период в пользу физических лиц, вне зависи-

мости от формы, в которой осуществляются данные выплаты. Таким образом, при определении налоговой базы учитываются не только заработок как таковой, но в определенной мере и совокупный уровень материальной обеспеченности работника.

Налоговые ставки для плательщиков единого социального налога устанавливаются в зависимости от исчисляемой на каждое физическое лицо нарастающим итогом с начала года величины налоговой базы, причем ставка налога, поступающего в Фонд социального страхования РФ с налоговой базы, превышающей 600 000 рублей, не изменяется. Вводя указанные параметры, федеральный законодатель действовал на основе принципа справедливости, требующего, чтобы законодательное регулирование налогообложения строилось на объективных критериях отграничения невысоких и средних доходов от доходов высоких и сверхвысоких. При этом, преследуя собственно фискальные цели, такие как повышение собираемости налогов, снижение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда, предотвращение уклонения от уплаты налогов, он исходил из презумпции реалистичности определяемых на их основе выплат в пользу наемных работников и адекватности целям наполнения федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов.

Такой подход к определению налоговой базы единого социального налога, в зависимости от величины которой устанавливаются налоговые ставки, может использоваться и при определении критериев установления конституционно оправданного максимального размера пособия по беременности и родам.

В России как правовом и социальном государстве устанавливаемый федеральным законодателем правовой режим пособий по обязательному социальному страхованию должен быть основан на универсальных принципах справедливости и юридического равенства и вытекающего из них требования сбалансированности прав и обязанностей. Этим обусловлена недопустимость существенных диспропорций между платежами, которые вносятся работодателями в Фонд социального страхования РФ и из которых формируются его средства, и страховым обеспечением, в том числе при установлении максимального размера пособия по беременности и родам, выплачивае-

мого из этих средств (постановления от 24 февраля 1998 года № 7-П и от 23 декабря 1999 года № 18 П).

Между тем, введя оспариваемыми законоположениями норму о максимальном размере пособия по беременности и родам, федеральный законодатель, преследуя цель перераспределить средства Фонда социального страхования РФ, не учел, что в данном случае требовалось достижение большего соответствия (пропорциональности) между платежами, из которых формируются эти средства, и выплатами, осуществляемыми в пользу застрахованных женщин в соответствии с их заработком (страховым обеспечением), в целях установления более высокого размера пособия. В результате ухудшилось положение тех женщин, чей средний заработок значительно превышает установленный максимальный размер пособия, при том, что сумма начисляемых работодателем в

их пользу выплат и иных вознаграждений, которая учитывается при определении налоговой базы, существенно превышает заработок, фактически лежащий в основе определения максимального размера пособия.

Наряду с компенсацией (минимизацией) последствий изменения материального положения работающей женщины вследствие рождения ребенка назначение пособия по беременности и родам состоит в обеспечении охраны здоровья женщины в период беременности и восстановления после родов и, таким образом, в создании благоприятных социальных условий для рождения детей, для достижения целей демографической политики.

Исходя из этого, при установлении размера пособия по беременности и родам и ограничений, связанных с его выплатой, федеральный законодатель должен учитывать задачи социальной политики на конкретно-историческом этапе развития государства, а также всю совокупность физиологических и нравственно-психологических факторов, оказывающих воздействие на женщин в период, непосредственно предшествующий и непосредственно следующий за рождением ребенка, исключительный характер пособия, рассчитанного на строго ограниченное время, и его повышенную значимость для жизни женщины и ребенка. Осуществляя соответствующее регулирование, в целях поддержания баланса конституционно защищаемых ценностей он должен основываться на вытекающих из Конституции РФ принципах пропорциональности и эквивалентности и соблюдать требования о соразмерности вводимых ограничений защищаемым конституционным ценностям.

Между тем введенное в 2002 году регулирование, которым отменялось 100-процентное возмещение заработка для женщин, чей средний заработок превышает предельный размер пособия по беременности и родам, не отвечает указанным требованиям и, приводя к снижению уровня жизни, чрезмерно ограничивает гарантии их прав, закрепленных в Конституции РФ, а также не согласуется

сактами МОТ.

Всвязи с этим федеральному законодателю надлежит внести изменения в действующее законодательство, чтобы обеспечить более справедливую пропорциональность между платежами в Фонд социального страхования РФ, осуществляемыми в пользу застрахованных женщин в соответствии с их заработком, и страховым обеспечением, что позволило бы в максимально возможной степени компенсировать им утраченный в связи с использованием отпуска по беременности и родам заработок, на основе которого исчислялись платежи в Фонд социального страхования РФ.

Международно-правовые документы, использован-

ные в Постановлении: Конвенции МОТ от 28 июня

1952 года № 103 «Относительно охраны материнства», от 28 июня 1952 года № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения», Рекомендация МОТ от 12 мая 1944 года № 67 «Об обеспечении дохода».

Материал подготовлен экспертами Института права и публичной политики К. Агафоновой и Н. Мироновым.

признана неконституционной, поскольку, в соответствии с позициями, изложенными в предыдущих решениях Конституционного Суда, особенно в знаменитом Постановлении 1998 года споры, имеющие конституционно-пра- вовой характер, могут и должны разрешаться исключительно Конституционным Судом3. Споры, связанные с референдумом, по мнению Суда, имеют конституционноправовой характер, поскольку в них речь идет об ограничениях прав и свобод человека и гражданина; конституци- онно-правовой характер подобных споров определяется тем, что подлежащий оценке акт государственной власти затрагивает основные права человека. Подобная позиция Суда вызывает в этой конкретной ситуации, а также, в общем, ряд вопросов, которые были обозначены и проанализированы в особом мнении судьи С. М. Казанцева.

Так, к примеру, один из вопросов заключается в том, почему споры о проведении референдумов, имеющие кон- ституционно-правовой характер, должны разрешаться именно Конституционным Судом, в то время как споры, связанные с проведением выборов, а именно по вопросам о включении или исключении из списков избирателей или кандидатов, могут разрешаться судами общей юрисдикции. Избирательные права и право на участие в референдуме как положения, регулирующие основы конституционного строя Российской Федерации, и как основные права закреплены в одних и тех же нормах, а именно в частях 2–3 статьи 3 и в частях 1–3 статьи 32 Конституции РФ; различие между этими двумя способами реализации народного суверенитета с точки зрения права не проводится. Если споры относительно референдумов имеют конституционно-правовой характер, то аналогичные избирательные споры тоже должны быть определены как конституционно-правовые. Многие из избирательных споров, по которым ранее были приняты решения судов общей юрисдикции, впоследствии рассматривались Конституционным Судом в рамках конституционных жалоб: Суд часто удовлетворял требования заявителей, хотя никогда прямо не высказывал соображение о том, что подведомственность таких дел судам общей юрисдикции не соответствует Конституции, поскольку речь идет о спорах конституционно-правового характера4. Безусловно, в пользу того, чтобы за обычными судами оставить право рассматривать избирательные споры, существует много разумных практических доводов: прежде всего огромное количество подобных споров. Однако, если понятие кон- ституционно-правовых споров трактовать так, как это делает российский Конституционный Суд (в том числе в данном Постановлении), то есть как споры об основных правах граждан, непонятно, почему избирательные споры не разрешаются исключительно Конституционным Судом. С учетом предыдущих решений Суд был в данном случае непоследователен.

Также возникает вопрос, не дается ли понятию кон- ституционно-правового спора слишком широкое толкование. Это приводит к потере Конституционным Судом возможности перекладывать на плечи других судов рассмотрение и конституционных аспектов, и вопросов (но не конституционно-правовых споров) подведомственных

им дел, сохраняя за собой лишь функцию последней инстанции в вопросах применения норм Конституции, что соответствовало бы общей концепции конституционного правосудия. И в Федеративной Республике Германии кон- ституционно-правовые споры рассматриваются исключительно в конституционных судах; но само это понятие толкуется не так широко. В немецком праве под консти- туционно-правовыми понимаются только споры государственных органов об объеме их взаимных конституционных прав и обязанностей, что соответствует спорам о компетенции, указанным в части 3 статьи 125 российской Конституции. Это называется «спор, являющийся непосредственно конституционным по содержанию в двух аспектах» (doppelte Verfassungsunmittelbarkeit). Все остальные споры, касающиеся действия конституционных норм, не являются исключительной прерогативой конституционных судов, а разрешаются иными судами путем прямого применения положений Основного закона. Таким образом, все суды обязаны при принятии своих решений обращаться к нормам Основного закона (прежде всего, к положениям об основных правах); им неподведомственны лишь упомянутые выше конституционно-пра- вовые споры, «являющиеся непосредственно конституционными по содержанию в двух аспектах». Только такие споры законодатель должен был бы отнести к компетенции конституционных судов.

Безусловно, в 1998 году, когда российский Конституционный Суд впервые сформулировал свою правовую позицию относительно конституционно-правового спора, налицо были веские основания для того, чтобы дать более широкое толкование данному понятию и передать на рассмотрение Суда больше дел. В качестве примера можно привести Постановление Пленума Верховного Суда 1995 года, в котором вторая альтернатива части 4 статьи 125 Конституции РФ – возможность судебного запроса – была практически проигнорирована, что свидетельствовало о неопытности и, вероятно, о нежелании иных судов применять нормы Конституции. Я надеюсь что эти проблемы ушли в прошлое. Теперь слишком широкое толкование понятия конституционно-правового спора, как полагает и судья Казанцев, может привести к возникновению ряда проблем, одна из которых – несогласованность судебных решений, что и было проиллюстрировано Постановлением по делу о референдуме и решениями по избирательным делам.

Александр Бланкенагель – профессор Университета им. Гумбольта, г. Берлин (Германия).

Перевод с немецкого Н. Анисимовой

1См.: Постановление от 21 апреля 1993 года № 8-П по делу о проверке конституционности части второй пункта 2 постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации от 29 марта 1993 года «О всероссийском референдуме 25 апреля 1993 года, порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума» // Вестник Конститу-

Конституция Российской Федерации 1993 года провозгласила носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации ее многонациональный народ, который «осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (часть 2 статьи 3 Конституции). Таким образом, по Конституции прямая демократия занимает первое место среди форм народовластия. В части 3 той же статьи эта мысль выражена еще четче: «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы».

Из этих положений вытекает равноправие двух форм демократии – прямой и представительной. Каждая из этих форм может применяться для решения одних и тех же вопросов. Доводом в пользу такой трактовки конституционных положений является и тот факт, что сама Конституция России была одобрена народом путем референдума. Но если Основной закон страны может быть одобрен на референдуме, то это значит, что и любой другой, менее значимый закон тоже может быть одобрен либо отвергнут на референдуме.

Однако реальная политическая практика пока имеет мало общего с конституционными декларациями и идет совершенно другим путем: в то время как представительная демократия уже утвердилась, а выборные институты обрели полноценную биографию, за 13 с лишним лет действия нынешней Конституции ни одного референдума на федеральном уровне не проводилось1. При этом фактором, препятствующим развитию института референдума, является не Конституция, а именно законодательство. Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» (далее – Закон о референдуме) содержит весьма широкий перечень вопросов, по которым проведение референдума не допускается. Это неизбежно дает основания для выводов о крайне узком правовом пространстве для проведения референдумов2 и даже о его фактическом уничтожении3.

Одним из наиболее существенных ограничений на проведение референдума является норма, запрещающая вынесение на референдум вопроса об изменении и исполнении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации (п. 6 ч. 5 ст. 6 Закона о референдуме). Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 21 марта 2007 года № 3-П по делу о проверке

конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» в связи с жалобой граждан В. И. Лакеева, В. Г. Соловьева и В. Д. Уласа этот барьер в известной степени снижен. Вместе с тем в данном решении Конституционный Суд исходил из толкования Конституции, которое трудно назвать бесспорным и единственно допустимым. В настоящей статье делается попытка исследовать логику Конституционного Суда и предлагается иное толкование норм Конституции 1993 года по вопросу о референдуме.

Существо дела

Московская городская избирательная комиссия решением от 26 апреля 2005 года отказалась зарегистрировать региональную подгруппу по проведению референдума Российской Федерации со ссылкой на заключение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (далее – ЦИК), которым 15 из 17 вопросов, предлагавшихся для вынесения на референдум, были признаны не соответствующими требованиям пунктов 6 и 7 части 5, а также частей 6 и 7 статьи 6 Закона о референдуме.

Решение ЦИК, которым было утверждено это заключение, было обжаловано уполномоченными представителями региональной подгруппы в Верховный Суд России как противоречащее действующему законодательству и нарушающее право граждан на участие в управлении делами государства путем участия в подготовке и проведении референдума Российской Федерации. Однако Верховный Суд отказал в удовлетворении данного требования, согласившись с заключением ЦИК, а впоследствии Кассационная коллегия Верховного Суда оставила данное решение без изменения4.

Проигравшая сторона обратилась в Конституционный Суд России. Заявители требовали признать неконституционными следующие положения Закона о референдуме:

–запрет выносить на референдум вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении

иизменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации (п. 6 ч. 5 ст. 6);

–требование, согласно которому вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким обра-

Не исключает Конституция и пограничных с референдумом консультативных форм. Так, хотя всенародные обсуждения как правовой институт на конституционном уровне прямо не предусмотрены, системный анализ общих конституционных положений (ст. 1, 3, 4, 7, 14, 32– 33) приводит к выводу о допущении такой возможности. Примечательно, что в Федеральном конституционном законе 1995 года «О референдуме Российской Федерации» было закреплено конкретное полномочие Центральной комиссии референдума Российской Федерации – обеспечить не позднее чем за 45 дней до дня проведения референдума опубликование в целях всенародного обсуждения текста законопроекта, вынесенного на референдум, и текста действующего закона, который предлагается отменить или изменить (п. 12 ст. 16). Данное полномочие являлось одновременно и обязанностью Центральной комиссии референдума. Иными словами, прежде на основе тех же конституционных положений законодателем допускалась возможность как дозаконодательного, так и послезаконодательного обсуждения. Однако действующий Закон о референдуме не содержит никаких положений о всенародном обсуждении. В настоящее время на федеральном уровне возможность проведения всенародного обсуждения прямо закреплена только в Регламенте Государственной Думы7. Однако ни в одном созыве Государственной Думы она не была реализована.

Quod licet Jovi...8

Принципиальная позиция Конституционного Суда, высказанная в ряде его решений и подтвержденная в рассматриваемом Постановлении, состоит в том, что референдум не должен использоваться для умаления роли представительных учреждений. В Постановлении (в том числе со ссылкой на европейские документы9) подчеркивается, что «референдум… не может подменять органы народного представительства», что «референдумы не должны рассматриваться в качестве альтернативы парламентской демократии, ими не следует злоупотреблять», что федеральный законодатель должен обеспечить такие условия, «чтобы референдум не мог использоваться как институт, подменяющий иные институты непосредственной демократии, либо как противовес институтам представительной демократии, в том числе в нарушение исключительных прерогатив Федерального Собрания или других федеральных органов государственной власти» и т. д. и т. п.

Всемерно подчеркивая подобные угрозы представительным институтам со стороны института референдума, желая всячески оградить и гарантировать компетенцию и права Федерального Собрания, вытекающие из Конституции или даже из самой природы представительных учреждений, Конституционный Суд в то же время пренебрег созданием аналогичных гарантий для участников референдума. Однако, как уже говорилось, по Конституции референдум является способом принятия политических решений, равнозначным представительной демократии. Поэтому если гарантируются прерогативы законодатель-

ного органа, то одновременно должны быть всемерно обеспечены и возможности для проведения референдумов.

Разумеется, использовать референдум в ущерб представительным органам не следует. Но для осуществления прямого волеизъявления населения, реализации его права на участие в принятии политических решений референдум является важнейшим и необходимым инструментом. Поэтому, как представляется, в будущем гарантии для Федерального Собрания, получившие столь значительную поддержку в правовых позициях Конституционного Суда, должны быть уравновешены не менее весомыми гарантиями и для института референдума, с тем чтобы он мог использоваться так же эффективно, как и полномочия законодательного органа.

Если исключать возможность принятия решений путем референдума, ссылаясь на компетенцию государственных органов, то можно с легкостью свести на нет практическое значение референдумов, поскольку с помощью законодательного органа можно решить едва ли не все политически важные вопросы. Именно такова «подспудная» тенденция Постановления Конституционного Суда. Но эта логика не дает ответа на вопрос, где же в таком случае место для принятия государственных решений путем прямого голосования населения. Как представляется, Конституционному Суду еще предстоит сформулировать свою правовую позицию таким образом, чтобы она допускала возможность принятия путем референдума законов и правовых актов, принятие которых в принципе находится в ведении парламента. В пользу этого говорит и предусмотренное Законом о референдуме требование о том, чтобы вопрос, выносимый на референдум, был юридически ясным. Ведь это требование подразумевает, что с помощью референдума предполагается принимать именно юридические решения, некие нормативные или правоприменительные акты, а не просто одобрять общие направления политики или расплывчатые соображения о том, как в дальнейшем нам всем следовало бы жить. И если законодатель, предъявляя подобное требование к вопросам референдума, указывает на то, что через них принимается юридически значимое решение, то и Конституционный Суд должен формулировать свою позицию таким образом, чтобы не только не исключать, а, наоборот, предполагать, что с помощью референдума можно будет, например, отменить тот или иной закон либо внести в него определенные изменения. В этом случае преимущественное внимание Конституционного Суда должно быть направлено не на ограничение сферы применения института референдума, а на создание условий для его использования.

Отношение к референдумам в России и за рубежом

Как уже отмечалось, в российской Конституции выражено совершенно равное отношение к прямым и представительным формам демократии. Однако с точки зрения Конституционного Суда, представительная форма демократии

и практически любые гибридные формы. Более того, если трактовать понятие референдума исходя из Конституции, то есть широко, то ничто не препятствует достаточно частому (а не исключительному) использованию консультативного референдума, то есть опроса относительно предпочтений населения при принятии политических решений. Результат такого референдума (в отличие, к примеру, от результатов даже самых профессиональных социологических опросов) будет иметь определенную моральную силу, а в случае наличия явных предпочтений послужит опорой законодателя при принятии решений, придавая им дополнительную легитимность. С помощью консультативного референдума снимаются опасения Конституционного Суда, касающиеся возможного умаления роли представительных учреждений. Если рассматривать референдум не как дамоклов меч, средство подрыва парламентской демократии, а как некое гармоничное дополнение к последней, как институт, позволяющий парламенту гармонично осуществлять свои конституционные прерогативы, а населению – непосредственно участвовать в принятии этих решений через консультативный референдум, то для подобных опасений уже не будет серьезных оснований. С другой стороны, при таком устройстве референдума неизбежно возрастет степень вовлеченности населения в политическую жизнь, что заставит государственные органы действовать более гибко, вырабатывая решения, лучше учитывающие мнение общества.

Бюджетный вопрос

Из текста анализируемого Постановления очевидно, что Конституционный Суд искренне считает всех своими единомышленниками, а ограничение проведения референдумов по бюджетным вопросам – не требующим специального подробного обоснования. Видимо, именно по этой причине он ограничился кратким изложением конституционных норм, касающихся бюджетного процесса и, просто перечислив нормы о том, как принимается, утверждается, контролируется бюджет, сделал следующий вывод: «Таким образом, запрет на вынесение на референдум вопросов о принятии и об изменении федерального бюджета, сформулированный в пункте 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона “О референдуме Российской Федерации”, вытекает непосредственно из приведенных положений Конституции Российской Федерации. Отсутствие такого запрета, обусловленного особой природой федерального закона о федеральном бюджете, могло бы приводить к подмене закрепленного в Конституции Российской Федерации механизма принятия решений по указанным вопросам Федеральным Собранием как его исключительной прерогативы».

Казалось бы, можно только порадоваться, что Суд увидел эту потенциальную возможность подмены конституционного механизма и пресек ее. Однако насколько этот вывод конституционно обоснован и выверен? Ведь никакого анализа конституционных норм и дополнительных аргументов в пользу своего вывода Конституционный Суд не представил. Между тем именно здесь требуется

более тщательное исследование конституционных положений и формулирование содержательных доводов в пользу правовой позиции Конституционного Суда.

Нам представляется, что обилие конституционных норм о порядке принятия закона о федеральном бюджете не имеет значения для решения вопроса о допустимости референдума. Скорее, это только формальный повод для заявления о том, что в конституционных положениях место для него отсутствует. При этом Конституционный Суд цитирует положения Конституции о роли различных государственных органов в бюджетном процессе, которые свидетельствуют о том, что все они являются важными участниками этого процесса, каждый занимает в нем свою «нишу», роли участников расписаны, и в итоге делает вывод о каких-то «исключительных прерогативах» Федерального Собрания. Но о каких исключительных прерогативах Федерального Собрания может идти речь, если оно действует в пределах своих полномочий точно так же, как и другие органы, участвующие в бюджетном процессе? Как Правительство Российской Федерации имеет исключительное право разрабатывать бюджет, так и Федеральное Собрание имеет исключительное право его утверждать. Вероятно, говоря об «исключительных прерогативах» Федерального Собрания, Конституционный Суд хотел подчеркнуть роль последнего по отношению к референдуму, но «не вырулил» на такое противопоставление, которое позволяло бы исключить прямое волеизъявление по бюджетным вопросам. Вместо этого Суд довольствовался указанием на исключительные полномочия Федерального Собрания. Но в данном случае они как раз отсутствуют, ибо каждый государственный орган, включая Президента, который ставит подпись на законе о бюджете, имеет в этом процессе свои исключительные полномочия. Следовательно, невозможно выделить роль парламента каким-то особым образом, придав ему статус, принципиально отличный от статуса других органов, чье участие в бюджетном процессе равно необходимо. Сама логика изложения позиции Конституционного Суда, хотя и не вполне завершенная, приводит к выводу о том, что каждый орган вносит свой особый вклад. Но при надлежащей трактовке конституционных положений эта логика не может оправдать вывод о конституционной несовместимости референдума с бюджетным процессом, так как институт референдума тоже может внести свой вклад на одной из его стадий. Причем инициатива проведения такого референдума не должна непременно исходить «снизу», а его итог может иметь не обязывающее, а только консультативное значение. Строго говоря, по Конституции, государственным органам, участвующим в бюджетном процессе, не запрещается в любой момент привлечь население для обсуждения бюджетных вопросов, обратившись к нему за одобрением в случае неуверенности, сильных разногласий и т. п. Подобный запрет вступал бы в противоречие со статьей 3 Конституции Российской Федерации и самой природой и смыслом деятельности государственных органов. В частности, с помощью консультативного референдума могли бы рассматриваться ка- кие-то альтернативные варианты, например те или иные

предпочтения населения по направлениям государственных расходов, а равно и по доходам бюджета, не исключая вопросов о принципах налогообложения, вынесение которых на референдум в настоящий момент невозможно в силу законодательного запрета. При этом оба альтернативных варианта имели бы экономическое обоснование

исоответствующие расчеты, разрабатывались бы Правительством, никак не отступали бы от конституционной формы подготовки бюджета, а законопроект о бюджете подлежал бы, в конце концов, внесению в парламент. А уже Правительство Российской Федерации и Федеральное Собрание, опираясь на общественное мнение, выявленное на консультативном референдуме, принимали бы решения в соответствии с законной процедурой подготовки федерального бюджета. Это обеспечивало бы гармоничное сочетание двух форм демократии, и Конституция создает поле для такой возможности.

Позиция Конституционного Суда выглядит обоснованной, только если исходить не из Конституции, а из чрезмерно узких норм законодательства, где заложена модель референдума как постановляющего и отдельного от парламентских форм демократии института. Действительно, места для референдума в такой сетке принятия решений по бюджетному вопросу в общем-то нет. Более того, как было подчеркнуто заявителями в данном деле, закон «по смыслу, придаваемому ему правоприменительными органами, позволяет запрещать вынесение на референдум Российской Федерации какого бы то ни было вопроса, касающегося федерального бюджета и обязанностей государства нести соответствующие расходы, при том что любой вопрос так или иначе затрагивает бюджет

исвязан с расходами государства».

Что касается возможности изменения на референдуме внутренних финансовых обязательств Российской Федерации, то в основу своей аргументации Конституционный Суд положил проведенное в Бюджетном кодексе Российской Федерации (ст. 6) различие между бюджетными и расходными обязательствами. Бюджетные обязательства – особая разновидность расходных обязательств: они предусмотрены действующим законом о федеральном бюджете и могут возникать лишь по решению парламента. Остальные же расходные обязательства, которые законом о федеральном бюджете не были предусмотрены, могут быть приняты и путем референдума. Однако они «учитываются» (выражение Конституционного Суда) при формировании расходов федерального бюджета за пределами срока действия закона о федеральном бюджете, то есть лишь на будущие периоды. Этот вывод опять-таки обусловлен запретом принимать с помощью референдума закон о бюджете. Тем не менее важно, что иные решения, порождающие расходные обязательства, в принципе могут приниматься с помощью референдума

В рамках той конструкции, которую применил Конституционный Суд, это решение вполне логично. Но при этом возникает вопрос о том, что конкретно означает эта позиция. Значит ли она, что сам вопрос, выносимый на референдум, и утвердительный ответ на него со стороны населения подразумевают обязательное включение со-

ответствующих расходов в будущий закон о федеральном бюджете, или она всего-навсего означает, что полученный на референдуме положительный ответ на вопрос о целесообразности какой-либо государственной меры, могущей повлечь в будущем такие расходы, будет всего лишь «учтен» при разработке бюджета? Если предполагается лишь второй вариант, то неизбежно появляются сомнения по поводу юридической ясности и значимости этого референдума. Из решающего референдума он фактически превращается в консультативный референдум, поскольку при таком варианте окончательное решение принимается не населением, а законодательным органом при принятии закона о бюджете на соответствующий год.

В связи с ожидаемым принятием трехлетнего федерального бюджета на 2008–2010 годы Постановление Конституционного Суда может породить ситуацию, когда срок действия бюджетных обязательств, по которым невозможно проведение референдума, возрастет, соответственно, с одного года до трех лет. Дело в том, что на момент вынесения этого Постановления бюджетные обязательства определялись как расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год (ст. 6 Бюджетного кодекса). Правда, благодаря поправке, внесенной в Кодекс 26 апреля 2007 года, бюджетные обязательства определяются отныне как расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году (а не как расходные обязательства, предусмотренные законом о федеральном бюджете, в том числе трехлетнем)12. Таким образом, временные рамки бюджетных обязательств и срок, на который распространяется закон о бюджете, перестали совпадать. Возникает вопрос: позволяет ли эта поправка, если рассматривать ее в контексте решения Конституционного Суда, говорить о том, что на референдум нельзя выносить вопросы лишь о таких бюджетных обязательствах, которые подлежат исполнению в текущем финансовом году, или же запрет распространяется на любые расходные обязательства, предусмотренные законом о трехлетнем бюджете, включая так называемый плановый период – два финансовых года, следующих за очередным финансовым годом? Вторая трактовка, если она верна, еще более сузила бы пространство, отведенное для института референдума. К сожалению, в свете формулировок, использованных в Постановлении, именно эта интерпретация пока что представляется наиболее вероятной. Вместе с тем для внесения окончательной ясности наверняка потребуется официальное разъяснение Конституционного Суда.

Судебное обжалование и Конституционный Суд

Помимо вопросов, напрямую связанных с институтом референдума, Конституционный Суд затронул важный вопрос, касающийся судебной системы. В заключительных пунктах Постановления Конституционный Суд указал, что нельзя рассматривать в суде общей юрисдикции правомерность отказа ЦИК зарегистрировать инициатив-

юрисдикции возможности оценивать обжалуемые решения государственных органов с точки зрения конституционных норм, и было бы в высшей степени странным делать применение Конституции Российской Федерации исключительной прерогативой Конституционного Суда. К этому следует добавить, что в сравнении с другими высшими судами Конституционный Суд – весьма компактный орган, обладающий сравнительно небольшой «пропускной способностью».

Таким образом, приходится признать, что возник дополнительный повод для озабоченности, связанной с расширением компетенции Конституционного Суда в отношении судебного контроля правовых актов за счет других ветвей судебной власти14. Данное Постановление свидетельствует, что эта экспансия, не ограничиваясь сферой нормоконтроля, уже начинает распространяться и на область правоприменительных решений. До каких пределов готов двигаться в этом направлении Конституционный Суд, пока что трудно сказать. Надеемся, что эта политика Суда не станет неуклонной тенденцией, а ограничится проверкой сравнительно небольшой группы особенно важных правоприменительных решений, таких как заключения ЦИК, где роль Суда может быть особенно позитивной. Что же касается вопросов, поставленных непосредственно заявителями, то можно констатировать, что, хотя позиция Конституционного Суда в отношении референдума и выглядит настороженной, он принял достаточно взвешенное решение, которое не лишает поборников референдума надежд на последующее развитие форм прямой демократии.

Галина Андреева – кандидат юридических наук, старший научный сотрудник ИНИОН РАН. Александр Верещагин – кандидат исторических наук, доктор права Эссексского университета (Великобритания). Инга Старостина – кандидат юридических наук, доцент юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.

1Первый Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» был принят в 1995 году. На его основе было внесено 12 инициатив, ни одна из которых не завершилась назначением референдума либо из-за несоответствия предлагаемых вопросов Закону, либо в связи с нарушением процедуры инициирования, а именно при сборе подписей. Этот Закон был предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации. В связи с при-

нятием в 2004 году нового Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» прежний Закон утратил силу. На основе действующего Закона также неоднократно вносились инициативы со стороны граждан, однако до назначения референдума дело так и не дошло.

2В. Н. Руденко отмечает, что «провести референдум конструкция Федерального конституционного закона фактически не позволяет. Вряд ли это свидетельствует о демократизме норм, предусмотренных Федеральным конституционным законом» (Руденко В. Н. Конституционно-правовые проблемы прямой демократии в современном обществе: Дис. … докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2003. С. 216).

3Так, Е. А. Лукьянова утверждает, что «в стране фактически уничтожен институт референдума. Правовое регулирование порядка его инициирования и назначения доведено до состояния реальной невозможности ни инициировать всенародное голосование, ни назначить его без политической воли «сверху» (Лукьянова Е. Конкуренция в политике = конкуренции в бизнесе: вопрос для дискуссии // Новая газета. 2007. 26 апреля (http://www.novayagazeta.ru/data/2007/30/38.html; http://

www.polit.ru/dossie/2007/04/24/freedom1.html).

4 См.: Определение Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 28 июля 2005 года № КАС05-329.

5Такое регулирование создает основания для различных трактовок положений Конституции 1993 года. Так, судьей Конституционного Суда В. О. Лучиным было высказано мнение, что только народ путем референдума вправе решать, когда и по каким вопросам можно или нельзя проводить референдум (особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В. О. Лучина по делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2003. № 4.

С. 39–47).

6 Руденко В. Н. Указ. соч. С. 188.

7Согласно части 6 статьи 119 Регламента, Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении.

8Начало латинского изречения, гласящего: «Что дозволено Юпитеру, то не дозволено быку».

9В Постановлении Конституционного Суда упоминается Рекомендация 1704 (2005) от 29 апреля 2005 года Парламентской Ассамблеи Совета Европы.

10Duprat J.-P. Le référendum constitutionnel dans un système français dominé par une logique représentative // Revue internationale de droit comparé. Paris, 2006. No. 2. P. 563.

11В российской литературе обсуждается вопрос о допустимости применения понятия «консультативный референдум». Имеются как сторонники его использования (Комарова В. В. Референдум в системе народовластия в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1995. С. 33; Руденко В. Н. Указ. соч. С. 164), так и противники, подчеркивающие, что референдум может быть только императивным (Лучин В. О. Референдум и развитие социалистического самоуправления народа // Советское государство и право. 1986. № 12. С. 47; Нудненко Л. А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления России. М., 2000. С. 59).

12См. статью 6 Бюджетного кодекса РФ в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ.

13Разумеется, само Постановление умалчивает о том, был ли затронут данный вопрос заявителями, ограничиваясь лишь указанием на его системную связь с оспариваемыми положениями Закона о референдуме. Однако в данном случае эта связь, будучи, разумеется, системной (ведь законодательство по природе своей системно), вовсе не является необходимой и не оправдывает выход Суда за пределы предмета обращения. Особое мнение судьи С. М. Казанцева подтверждает, что данный вопрос заявителями не ставился.

14В одном из своих выступлений (ноябрь 2004 года) тогдашний Председатель Высшего Арбитражного Суда В. Ф. Яковлев говорил: «Не мешало бы им [конституционным судьям] определиться, где заканчиваются их полномочия. Полная безгра-

ничность опасна». «Мне говорят, что они проверяют конституционность, однако если широко трактовать это, то я вам проверку конституционности найду в любом экономическом споре». «Это отражает нерешенность проблемы разграниче-

ния полномочий между судами. С Верховным Судом мы наладили взаимодействие, и у нас есть четкое разграничение функций, а вот с Конституционным Судом ничего подобного нет» (цит. по сообщению РИА «Новости»).