ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ

конности; что поправка 1999 года к статье 150 Конституции сама является дискриминационной и что статья 3 Закона о противодействии расизму нарушает основные права и свободы.

По бельгийским меркам решение суда в Генте весьма объемно (оно занимает 102 страницы), хорошо изучено и значимо11. Оно признает вину трех обвиняемых ассоциаций, тем самым определяя партию «Влаамс Блок» в качестве «группы или организации, явно и неоднократно высказывающейся в поддержку дискриминации». Названные ассоциации были оштрафованы на 12 394,67 евро каждая и также должны были возместить моральный вред Центру за равные возможности (5 000 евро) и Лиге за права человека (2 500 евро).

Впервую очередь, Апелляционный суд Гента пришел

квыводу о том, что он обладает юрисдикцией в данном деле и что обвинение не содержит признаков «политического правонарушения». Следуя практике Кассационного суда, Апелляционный суд дал определение понятию «политического правонарушения», которое, соответственно, должно содержать элемент умысла, а его последствия должны напрямую затрагивать существование политических институтов.

Впервой части своего решения суд рассмотрел ряд процедурных вопросов и некоторые фундаментальные аспектоы. Он пришел к выводу, что поправка 1999 года

кстатье 150 Конституции Бельгии, выведшая из исключительной юрисдикции суда присяжных только ответственность за нарушение законодательства о печати с расистским подтекстом, не является по своей сути дискриминационной. Суд заявил, что «особо порочная природа» правонарушений, совершаемых по мотивам расизма и ксенофобии, «угрожающим ценностям демократического общества», оправдывает такое исключение, поскольку усиливает эффективность их расследования12.

Суд также рассмотрел вопрос о соответствии статьи 3 Закона о противодействии расизму свободе выражения мнений, свободе объединений и праву на участие в выборах, гарантируемых европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (далее – европейская Конвенция) и Международным пактом о гражданских и политических правах. Суд пришел к выводу о том, что ограничение этих свобод в данном случае отвечало принципу пропорциональности и преследовало легитимную цель:

«Данное положение ни в коей мере не устанавливает тиранию “политической коррекции”. Критика, даже критика жесткая, со стороны какой-либо группы или организации или даже политической партии была и остается возможной. Публичные дебаты являются необходимой и важной гарантией правильного функционирования демократических институтов. Как таковая, критика иммигрантской части населения страны не запрещена законом. Проблемы, которые могут создаваться этой частью населения, могут и должны обсуждаться. Не подлежит сомнению, что должны формулироваться объективные и рациональные предложения по решению таких проблем13. Но данное положение направлено на недопущение популя-

ризации какой-либо группы или организации, включая политические партии, в качестве групп или ассоциаций… которые систематически призывают к нетерпимости по мотивам расизма и ксенофобии»14.

Более того, суд подробно высказался в пользу того, что формулировка статьи 3 Закона достаточно четкая для того, чтобы признать ее соответствующей принципам законности и предвидимости в уголовном процессе, как того требуют статья 7 европейской Конвенции и статьи 12 и 14 Конституции Бельгии15.

Наиболее значительную часть судебного решения заняла мотивировка позиции суда, основывающаяся на показаниях свидетелей, согласно которой «Влаамс Блок» может быть охарактеризован как группа или организация, явно и неоднократно высказывающаяся в поддержку дискриминации. Суд изучил большое число публикаций – от программы партии до листовок и брошюр, опубликованных в период со 2 июля 1999 года (когда вступил в силу закон, вводящий уголовную ответственность для юридических лиц) по 29 января 2001 года (то есть начало судебного процесса). Таким образом, самые последние публикации «Влаамс Блок» не изучались. Суд, однако, рассмотрел публикации, вышедшие до 1999 года. Это было необходимо, поскольку обвинение предполагало, что партия должна была быть однозначно охарактеризована как представляющая группу, выступающую в поддержку дискриминации. Более того, суд также посчитал, что ранние тексты могут быть полезны для интерпретации более поздних публикаций. Включение публикаций местных отделений партии объяснялось иерархической структурой партии и тем, что партия никогда не осуждала их содержание.

Было признано, что, согласно намерениям законодателя, фраза «выступающие в поддержку дискриминации»

втом смысле, в каком она звучит в статье 3 Закона о противодействии расизму, означает действия, нарушающие статью 1 данного Закона, в частности, в том, что касается подстрекательства к ненависти и дискриминации. В отношении термина «подстрекательство» (incitement) было признано, что «общее поощрение» (general encouragement) является достаточным, чтобы его рассматривать в качестве подстрекательства; так, поддержка дискриминационных поправок в законодательные акты должна рассматриваться в качестве деятельности, удовлетворяющей признакам подстрекательства. Суд также установил, что в действиях «Влаамс Блок» усматривалось «подстрекательство» к ненависти. Далее, он определил, что одной из целей партии было подстрекательство или выступление в поддержку принятия дискриминационных мер.

Что касается подстрекательства к ненависти, суд заявил, что партия проводила систематическую кампанию ненависти, направленную против иностранцев:

«Пропаганда партии постоянно содержала одиозный образ “иностранцев”, призванный возбудить, поддерживать и усиливать ксенофобские чувства среди населения, латентно присутствующие или не присутствующие

вмассовом сознании… Таким образом, создавался образ

“иностранцев” как преступников, совершающих многочисленные правонарушения и потому ответственных за отсутствие чувства безопасности среди населения; как части общества, лишающей куска хлеба “собственное” население [страны] и несущей ответственность за безработицу; как лиц, преуспевающих за счет социального обеспечения, гарантируемого тяжелой работой “собственного” населения страны; как использующих многокультурное общество, поддерживаемое классическими политическими партиями, против интересов “собственного” населения; как фанатиков, которые не могут быть интегрированы в силу своей культуры, религии и обычаев

икоторые угрожают идентичности и культуре “собственного” населения. Факты, данные и статистика, распространяемые… “Влаамс Блок” в данном контексте, явно призваны не просто информировать население или выступать против каких-то прегрешений, что, несомненно, разрешено, но, принимая во внимание систематическую

иодностороннюю подачу этих сведений в сочетании с соответствующими призывами и сарказмом, призваны подстрекать население к ксенофобии и в поддержку предлагаемых дискриминационных мер»16.

То, что «Влаамс Блок» подстрекал к принятию дискриминационных мер, видно из его политической программы. Основой такого заключения суда стала собственная избирательная платформа партии 1999 года, в которой содержаласьссылкана«Программу70 пунктов»1996 года. Суд также установил, что опубликованная в 2000 году книга представителя партии Филипа Девинтера не содержала отрицания «Программы 70 пунктов»; более того, после публикации программы позиция партии в отношении иностранцев не была фундаментально изменена. Суть позиции партии сводится к лозунгу: «Ассимилируйтесь или уезжайте!» Суд однозначно охарактеризовал такую позицию как дискриминационную17.

4.Решение Кассационного суда (9 ноября 2004 года)

Выступая в Кассационном суде, представители трех ассоциаций продолжали развивать те же аргументы, что были ими использованы в суде предыдущей инстанции.

Кассационный суд поддержал свою прежнюю интерпретацию понятия политического правонарушения согласно статье 150 Конституции, закрепленную в принятом им решении по тому же делу от 18 ноября 2003 года и в решении гентского суда. Суд уточнил, однако, что в данном деле основной юридический вопрос заключается не столько в том, может ли дискриминация, поощряемая группой или ассоциацией, непосредственно негативно отразиться на политических институтах, сколько в том, может ли уже сам факт принадлежности к группе или ассоциации либо их поддержки представлять собой прямое правонарушение18. In casu, прямого нарушения быть не может, поскольку между преступлением и его гипотетическим негативным эффектом присутствуют «многочисленные посредники: группа или ассоциация, избиратели и, в конечном итоге, избранные политики»19.

Вотношении принципа законности Кассационный суд заявил, что этот принцип требует обеспечения «возможности для тех, к кому применимо соответствующее положение, знать о нормах, предполагающих уголовную ответственность, даже в тех случаях, когда окончательное определение остается за судьей»20. Суд применил данный подход к статье 3 Закона о противодействии расизму и заявил следующее:

«Для того чтобы принадлежность [к группе] или оказание содействия [ей] подпадало под действие статьи 3, пропаганда дискриминации группой или ассоциацией должна быть “явной и неоднократной”; таким образом, она должна касаться случаев неравного обращения со стороны группы или ассоциации, в отношении которых обвиняемому должно быть очевидно, что они не подлежат объективной и рациональной аргументации либо в силу характера обращения, либо на основе действующего права и по этой причине не требуют более детального рассмотрения со стороны судьи, исходя из принципов законности и пропорциональности»21.

Это явилось важным разъяснением относительно сферы применения статьи 3. Неравное обращение является дискриминационным только тогда, когда оно не может быть объективно и рационально обосновано. Ад- вокатам-правозащитникам известно о тех сложностях, которые возникают при попытке провести четкую грань между допустимыми и недопустимыми формами неравного обращения. Принадлежность к расистской группировке или ее поддержка могут быть наказуемы, если расистский характер этой группы демонстративен и не требует сложного юридического заключения. Если применить данную интерпретацию, статья 3 достаточно конкретна для того, чтобы позволить обвиняемому заранее знать,

вкаких случаях «членство» или «поддержка» влекут за собой наказание, что соответствует принципу законности22.

Вотношении утверждения о том, что признание обвиняемых виновными нарушает свободу выражения мнений (статья 10 европейской Конвенции) и свободу объединений (статья 11 европейской Конвенции), Кассационный суд подтвердил подход Апелляционного суда Гента: допускаемые статьей 3 Закона о противодействии расизму ограничения не нарушают эти свободы. В данном случае суд подчеркнул, что «Закон о противодействии расизму не направлен на запрещение или криминализацию публичных дебатов, в ходе которых политическая партия проводит обсуждение вопросов натурализации, предоставления убежища и общественных проблем, связанных со все возрастающим присутствием значительных групп иностранцев на территории Бельгии»23.

5.Взаимоотношения между Арбитражным судом Бельгии и судами общей юрисдикции

Данное решение также важно с точки зрения продолжающегося пересмотра роли Кассационного суда, являющегося в Бельгии высшим судом в системе судов общей

«внутренняя» демократичность партий, которая в большей мере является их организационной характеристикой, нежели характеристикой их взаимодействия с обществом или государством. Отношения между самой партией и ее членами, так же как и партийная организация, структура партии, определяют степень внутрипартийной демократии. В некоторых партиях практикуется дискриминация по признакам расовой принадлежности, пола или отношения к религии, в то время как другие партии имеют олигархическую структуру, в рамках которой какая-либо возможность для их членов быть избранными в руководящий аппарат партии или в какой бы то ни было степени влиять на партийных лидеров отсутствует. Следовательно, политическая партия может иметь внешне демократическую направленность, но быть недемократической внутренне. Внешне она может провозглашать легитимные цели и достигать их в рамках существующего законодательства, однако в то же время внутренне партия может быть организована по принципам диктатуры. Несмотря на это, ни Европейский Суд по правам человека, ни конституционные суды европейских демократических государств не были в должной мере озабочены проблемой внутрипартийной демократии. Внутреннее устройство партий редко является объектом изучения, а доводы о недостаточности внутрипартийной демократии обычно не используются в качестве основания для роспуска партий11. Даже рекомендации, опубликованные Венецианской комиссией, которые касаются запрета деятельности политических партий, не затрагивают вопрос о внутренней партийной организации12.

Вданной статье анализируется конфликт внешних и внутренних проявлений партийной демократии. Основной тезис сводится к тому, что нам следует признать важность соблюдения демократических принципов в обеих сферах, что соответствует нормативным требованиям, а также связано с функциональными преимуществами, которые та или иная партия получает в рамках партийной системы. Политические партии должны не только поддерживать демократические идеи в своих заявлениях, но и применять их в своей собственной деятельности. Будут приведены доводы в защиту того, что обязанность обеспечивать демократичность внутренней организации партии имеет огромное значение. Ввиду того, что демократические государства и судебные органы, включая Европейский Суд по правам человека, стремятся запретить недемократические партии, возникает следующая проблема: подлежат ли роспуску те партии, которые формально провозглашают себя демократическими, но не являются таковыми, если речь идет об их внутренней структуре? Исходя из этого, имеет ли вообще значение вопрос о степени демократичности внутренней организации партии при вынесении решения о ее принудительном роспуске?

Вработе будут также приведены некоторые доказательства того, что отсутствие внутрипартийной демократии должно быть решающим фактором при рассмотрении любого дела о запрете партий и при принятии соответствующего решения. Продолжающееся игнорирование этого наиважнейшего обстоятельства противоречит фунда-

ментальным принципам современной либеральной демократии. Дело заключается в том, что принимать решение о роспуске политической партии, основываясь единственно на анализе ее целей и ее публичной деятельности, не учитывая ее внутреннюю структуру, не вполне логично. Национальным судам и международным судебным органам следует уделять должное внимание исследованию вопроса о соблюдении демократических принципов во внутрипартийных отношениях.

Всамом деле, неясно, оказывают ли такие запреты какое-либо влияние на демократическую деятельность партий. Роспуск партий применяется в редких случаях, поскольку демократический режим предполагает включение экстремистских партий в демократические механизмы борьбы, а не объявление их вне закона. Во многих демократических странах практика запретов политических партий и вовсе отсутствует. Более того, зачастую конституционно-правовые нормы не содержат четкого указания на обязательность обеспечения демократичности внутренней структуры партии. Существует немало веских доводов против признания такого принципа в качестве обязательного, которые ссылаются на особенности политических партий, большое значение их независимости и связаны с опасениями относительно создания «тоталитарной» демократии. Поэтому каждый аргумент

взащиту того, что выдвижение требования об обязанности партий обеспечивать демократичность своей внутренней структуры под угрозой их запрета необходимо, должен учитывать эти критические замечания, а также содержать достаточные теоретические обоснования для их опровержения и примеры из практики. Я намерен доказать, что в рамках конституционно-правовой теории и практики такие действия являются вполне оправданными, хотя проблемные аспекты требуют осторожного подхода в определениях и в реализации.

Впервой части данной статьи анализируется сложная взаимосвязь демократии и политических партий, поскольку и сторонники, и противники принципа обязательности обеспечения демократичности внутрипартийной структуры в своих рассуждениях часто взывают к идее демократии. Рассматриваются вопросы о том, подразумевает ли демократический режим наличие партийной системы, означает ли наличие партий наличие демократии и могут ли партии являться недемократическими. Во второй части статьи исследуются проблемы, которые возникают в случае отсутствия внутрипартийной демократии, а также приводится анализ различных доводов в защиту выдвижения требования об обязанности политических партий обеспечивать демократичность своей внутренней структуры и описываются преимущества подобных мер. Также рассматриваются возможные неблагоприятные последствия, как теоретические, так и практические. В третьей части данной статьи конкретизируется основная идея о том, что доводы сторонников обязательности внутрипартийной демократии перевешивают доводы их противников. Далее я привожу рекомендации, касающиеся области применения данного принципа и способа его реализации на практике в связи с запретом партий.

1. Политические партии и демократия

Исследование указанных проблем следует начать с анализа сложных отношений между демократией и политическими партиями, учитывая то обстоятельство, что многие доводы в защиту обязательности требования о внутрипартийной демократии, равно как и в поддержку независимости партий, основываются на теории и принципах демократии. Прежде всего, необходимо определить взаимозависимость демократии и политических партий: возможно ли существование партий без демократии? Возможно ли существование демократии без политических партий? Возможно ли в условиях демократии функционирование недемократических партий? Ответы на эти вопросы станут отправной точкой при решении следующей проблемы: возможно ли в условиях демократии существование партий с недемократичной внутрипартийной организацией?

1.1. Партии без демократии?

Возможно, самой важной предпосылкой является то, что без демократии не может быть и партий. Этот тезис находит свое подтверждение в истории: для недемократических режимов характерна тенденция к запрету объединений и партий, тогда как демократизация общества начинается со свободного образования политических партий13. Теоретическая база не менее прозрачна. Эффективная деятельность политических партий предполагает существование таких условий, как свобода объединений, избирательное право, свобода слова, свобода информации и независимость партий. Другими словами, для функционирования партий необходимо наличие либерально-демо- кратического режима, или «полиархии»14. Несомненно, некоторые недемократические режимы заявляют о существовании у них партий или, что встречается более часто, одной партии15. Однако эти объединения нельзя назвать настоящими партиями, поскольку, согласно современной конституционно-правовой теории, партии могут существовать только в условиях плюралистического взаимодействия с другими партиями16. Партия – это часть некого целого, это целое – партийная система. Плюрализм обеспечивает равенство, разнообразие и независимость. Только в том случае, если несколько отдельных групп могут свободно конкурировать друг с другом на равных основаниях, можно говорить о партийной системе. Таким образом, демократия является первичным условием существования партий.

1.2. Демократия без партий?

Если партии не могут существовать и функционировать без демократии, то возможна ли обратная ситуация? Может ли демократия функционировать без политических партий? Основываясь на историческом опыте, на этот вопрос можно было бы ответить утвердительно. В условиях непосредственной демократии, когда все граждане принимают участие в управлении государством, наличие по-

литических партий необязательно. Развитие представительной демократии также ничего не меняет – до тех пор, пока демократия лишь символизирует народный суверенитет, можно утверждать, что волю народа вполне может осуществлять один представитель – король или правящий класс. Для этого партии не нужны. Более того, первоначально теоретики демократии даже признавали невозможность одновременного существования демократии и политических партий, которые считались объединениями людей, действующими во вред общественному благополучию, препятствующими волеизъявлению большинства и наносящими урон национальному суверенитету.

Отношение к политическим партиям изменилось в XIX веке. Партии были узаконены, их стали считать неотъемлемым элементом демократического общества. Современная демократия характеризуется наличием системы представительного правления и обладает широким электоратом, политические партии выполняют немало важных функций17. Способность отдельного человека оказывать влияние на процесс осуществления власти реализуется в рамках коллективной деятельности организованных групп людей. Политические партии могут распространять информацию более широко и могут делать это эффективнее, чем отдельный человек, и с меньшими затратами. В то же время риск, связанный с подобной деятельностью, распределяется пропорционально между задействованными участниками18. Группируя разнообразные индивидуальные интересы и вырабатывая общезначимые идеи, партии облегчают задачу избирателя, уменьшая количество альтернатив и предлагая более ясный выбор. Агрегация общественного мнения во время проведения избирательных кампаний также содействует легитимности. Таким образом, партии имеют большое значение, поскольку они делают возможным более интенсивное участие отдельных индивидов в политической жизни общества. Более того, они обеспечивают связь между властью и обществом, формулируя потребности и обозначая вопросы, по которым существует общественное недовольство. Также партии вносят вклад в развитие механизма законодательства, поскольку из них формируются национальные собрания и именно они осуществляют руководство.

В дополнение ко всему вышеперечисленному партии конкурируют между собой, это побуждает их к созданию более эффективно функционирующих и репрезентативных органов власти. В связи с тем, что процесс управления государством все больше усложняется, партии формируют людей, для которых политика становится профессией, и дают им соответствующее образование. К тому же, они принимают меры по решению такой проблемы, как ответственность власти. Отдельные избиратели не имеют возможности следить за деятельностью своих представителей, тогда как политические партии в достаточной степени мотивированы для осуществления контролирующей функции. Причинами могут быть предварительное вложение денежных средств в финансирование предвыборных кампаний их представителей либо межпартийная конкуренция, при которой каждая партия внимательно следит за действиями партии-оппонента. Таким образом

происходит снижение представительских расходов, то есть затрат на обеспечение контакта между избирателями и их представителями.

Таким образом, современная демократия пришла в зависимость от политических партий. Дискуссии о том, что партийная система исчерпала себя, представляют собой отчасти опровержение приведенных выше доводов. Другие объединения: неправительственные организации, СМИ, механизмы прямой демократии, такие как референдум, – смогли заменить политические партии в выполнении некоторых их традиционных функций и подчас даже лучше справляются с этими задачами. Глобализация приводит к ограничению влияния правительств отдельных государств, ослабляя, таким образом, и партии19. Но, несмотря на это, партии пока остаются важным элементом демократии. Они являются игроками на политической арене, которые стремятся прийти к власти и провести в жизнь свою политику, а не пытаться всего лишь влиять на политику других. Соответственно, партии представляют собой институт, который не только легитимирует, но и конкретизирует идеи20. Более того, они являются единственным игроком, который выдержал испытание временем. Вследствие долговременного существования, а не из-за пропаганды актуальных идей, партии играют уникальную роль на «рынке власти» – роль кредиторов21. Устойчивое положение дает им возможность предоставлять политические кредиты посредством образования коалиций и заключения предвыборных соглашений. Следовательно, политические партии являются уникальным механизмом управления, принятия решений и достижения консенсуса. Они являются неотъемлемым элементом демократии.

1.3. Недемократические партии?

Взаимосвязь между политическими партиями и демократией становится очевидной при исследовании такой проблемы, или парадокса, как недемократические партии. В некоторых случаях политические партии специально образуются с целью низвергнуть демократический режим или изменить правила игры. Иногда они пропагандируют такие взгляды, стремясь добиться подавления демократии недемократическими (а иногда и демократическими) методами. Парадокс заключается в том, что для того, чтобы такие объединения имели статус политических партий и могли свободно защищать свои взгляды, им нужна демократия, хотя при этом они и продвигают недемократическую программу, то есть используя демократию как платформу для учреждения недемократического режима22.

Разрешить этот парадокс непросто. С одной стороны, существуют веские основания для того, чтобы утверждать, что демократия не должна заниматься самоуничтожением, а, напротив, должна себя защищать23. Также можно провозгласить аксиоматический принцип, согласно которому нельзя использовать свою собственную свободу в ущерб свободе других. С другой стороны, как можно отрицать право протестовать против демократии? Основой для этого права являются плюрализм мнений, свобо-

да слова и равенство, которые, в свою очередь, несовместимы с выборочным исключением определенных взглядов и позиций, высказываемых на политической арене. Кроме того, на каком основании большинство сможет отказать меньшинству в праве иметь своих представителей? Можно также задаться вопросом: каким практическим целям служит отрицание недемократических убеждений? Если этих взглядов придерживается лишь незначительное меньшинство, то зачем утруждать себя запретами? Ведь при легализации этого небольшого объединения и включения его в систему можно получить определенные преимущества. А если таких убеждений придерживается значительная группа людей, то каков смысл запрещать эту группу? Соответственно, при наличии недемократических настроений в обществе следует проанализировать их аргументацию и предпринять ответные действия, вместо того чтобы запрещать деятельность объединений, придерживающихся подобных взглядов, тем самым уничтожая «термометр» общественных настроений. Различные демократические государства нашли различные способы решения данной проблемы. Некоторые запрещают антидемократические партии или учреждают конституционные или законодательные механизмы их роспуска, как это сделали Хорватия, Италия, Германия, Польша, Испания и Франция24. Наличие подобных норм в законодательстве обычно является свидетельством существования экстремистских антидемократических течений либо того, что общество пережило периоды недемократического правления. В законодательстве других демократических государств, таких как США или Соединенное Королевство, не предусмотрено прямого запрета недемократических партий. Иногда такие меры считаются ненужными из-за слабости экстремистских течений и сильной гомогенности общества25. Такого подхода придерживаются,

восновном, страны, где существует мажоритарная избирательная система, что практически сводит на нет шансы недемократических партий получить поддержку избирателей26, или же страны, в истории которых отсутствуют периоды доминирования или пребывания у власти недемократических партий.

Помимо этого, различия в позициях разных стран относительно недемократических партий являются следствием не только их особого исторического опыта или опыта институционального строительства, но и различий в понимании демократии. Если сутью демократического режима считать демократические процедуры, то в этом случае не существует правдивых или ошибочных мнений: любая позиция возможна и оправданна, по крайней мере с точки зрения организации общества; следовательно, конфликт между двумя мнениями свидетельствует о наличии процедурной демократии. И пока политические партии следуют подобным принципам, их деятельность не может подвергаться запрету только на основании того, что их идеология или долгосрочные цели антидемократичны. Однако существует и иная концепция демократии,

врамках которой основное внимание уделяется содержанию, а не процедурам. Выборы, плюрализм и рынок идей тогда понимаются не как цели, а как средства. Основные

права и базовые ценности не выносятся на публичное обсуждение и не могут быть темами для дебатов, даже если большинство хотело бы их изменить. Это было бы невозможно ввиду того, что эти права и ценности являются самой сутью демократии.

Не могу не согласиться с тем, что прослеживается общая тенденция рассматривать демократию в соответствии со вторым, сущностным подходом27. Как отмечалось ранее, государства, запрещающие недемократические партии, зачастую делают это потому, что полагают, что идеология и деятельность таких партий противоречит основным демократическим ценностям28. Такая ситуация имеет место в Германии29, Турции30, Израиле31, а также такого подхода придерживается и Европейский Суд по правам человека32. Государства, которые не запрещают недемократические политические партии, поступают так, по моему мнению, потому, что не видят в них существенной угрозы для демократии. В этой связи хорошим примером могут быть Соединенные Штаты Америки, в истории которых, когда потенциальная угроза становилась более реальной, появлялась и готовность объявить конкурирующие политические убеждения незаконными, как это произошло с Законом Смита (Законом о регистрации иностранцев 1940 года)33. Данный закон объявил неправомерными преднамеренные сговоры с целью распространения, пропаганды или защиты идей о свержении существующей власти или роспуске Правительства США. На основе этих норм были выдвинуты обвинения членам Коммунистической партии и других левых политических групп в конце 1940-х – начале 1950-х годов. Следовательно, хотя в США и не существует юридических оснований для запрета политических партий, там также имели место принятие и реализация нормативных актов, объявивших незаконными определенные политические убеждения, которые представляют потенциальную угрозу для основных демократических ценностей.

Часто указанный демократический парадокс пытаются решить путем запрета или роспуска недемократических партий. Теоретическая и практическая возможность данной меры была подтверждена – при соответствующих условиях – конституционными судами и международными судебными органами (такими, как Европейский Суд по правам человека). Основой для такой практики является сущностный подход к демократии, в рамках которого главной задачей считается защита основных демократических ценностей и процедур. Тем не менее в данной статье будет высказано предположение о том, что эффективно функционирующая демократия может и поступиться решением о роспуске политической партии, сохраняя при этом демократические ценности.

2. Отсутствие внутренней демократии?

Следующий этап нашего анализа является, пожалуй, наиболее сложным. Будучи комплексными образованиями, политические партии представляют собой ассоциации с различными типами организации, с разными институтами, составами, правилами, отличными от таких феноме-

нов, как партийная деятельность, программы и декларации. Следовательно, мы можем проводить оценку их демократичности, используя критерии как «внешнего», так и «внутреннего» характера. То есть можно описывать и оценивать не только отношения партии с третьими лицами, но также анализировать ее внутреннюю структуру и взаимоотношения между партией и ее членами.

Что делает внутреннюю организацию партии демократической? Некоторые ученые предлагают перечень критериев, по которым можно определить наличие или отсутствие внутрипартийной демократии: отношения с членами партии, структура партии и институты, которые составляют эту структуру. Более конкретными признаками являются: способность членов партии избирать или отзывать партийных лидеров, включая возможность выбирать кандидатов от партии на государственные должности; равное и пропорциональное представительство интересов меньшинства в партии и голосование по принципу подчинения большинству; способность членов партии оказывать влияние на формирование и изменение платформы и программы партии; наличие механизмов защиты основных прав членов партии, включая право на справедливое разбирательство в случае исключения из партии; право на информацию и прозрачность партийного управления, особенно в области финансовой отчетности; свобода слова и объединения внутри партии, в том числе при создании фракций; обеспечение независимого судебного надзора за соблюдением принципов внутрипартийной демократии.

Если вышеизложенные признаки характеризуют демократичность внутренней структуры партии34, как тогда с точки зрения закона следует рассматривать политические партии, в организации которых отсутствуют эти базовые компоненты внутрипартийной демократии? Так, например, политическая партия не имеет внутренней демократической организации, если среди ее членов не проводятся регулярные и отрытые выборы в высшие руководящие органы или если запрещается создание внутрипартийных фракций. Следовательно, такая партия имеет вертикальную структуру, поскольку лидеры осуществляют власть в отношении остальных членов партии «сверху вниз», запросы и пожелания отдельных членов партии не определяют политику руководства партии35. Должны ли партии подобного рода подвергаться запрету? Этот вопрос не является сугубо теоретическим. В политических системах некоторых государств существуют партии, которые явно не имеют демократической внутренней структуры, например партии, возглавляемые лидерами, которые пришли к власти не в результате выборов36. Каковы основания налагать на партии обязательство быть демократическими не только в своей внешней деятельности, но во внутренней организации?

2.1.Доводы в пользу необходимости внутрипартийной демократии

Первый довод в пользу выдвижения требования об обязанности политических партий поддерживать демокра-

тичность своей внутренней структуры связан с тем, что партии выполняют представительские и объединяющие функции. В условиях современной демократии, как уже отмечалось, партии играют важную роль, поскольку они озвучивают идеологию и потребности общества. Следовательно, партии являются неотъемлемым и важным элементом демократии. Поэтому, если индивиды имеют право на свободу и равенство в условиях демократии, то они также должны обладать этими правами, находясь в составе организаций, которые дают им возможность участвовать в демократических процессах. Более того, если партии рассматриваются как объединения, которые представляют общество, не предопределяя его идеологию, а выражая определенные социальные настроения и доводя их до всеобщего сведения, тогда следует удостовериться, что идеология и политика партий исходит от значительных и представительных социальных групп37. Другими словами, внутрипартийная демократия необходима.

Второе обоснование связано с проблемой обеспечения демократичности внешней деятельности политических партий. Если мы признаем, что в демократических государствах нет места для недемократических партий, тогда следует признать и то, что в них также нет места для партий, у которых отсутствует внутренняя демократическая структура. Отсутствие внутрипартийной демократии может рассматриваться как доказательство недемократичности внешней деятельности партии38. Отнюдь не бесспорно, что деятельность партии, не имеющей демократической внутренней структуры, также не является демократической. Но, в конечном итоге, программа партии и ее предрасположенности все равно оказывают влияние на деятельность партии.

Третье доказательство необходимости закрепления обязанности партий поддерживать демократичность своей внутренней организации основывается на том, что Роберто Мишелс назвал «железным законом олигархии» – вероятности чрезмерного сосредоточения власти в руках партийного руководства39. С точки зрения социологии, и в политических партиях существует тенденция концентрации власти и влияния. Лидеры партии приобретают все больше и больше власти, в то время как рядовые члены партии теряют свое влияние, при этом лидеры с большим недоверием начинают относиться к переменам, так как сосредоточены на удержании своей власти40. Такая тенденция могла бы привести к появлению партий, которые насильственно осуществляли бы полный контроль не только в отношении своих членов, но и в отношении широких масс населения. Следовательно, внутренняя организация партии в соответствии с принципами демократии нужна для ослабления влияния и децентрализации руководящего аппарата партии.

Четвертое обоснование связано с проблемами, касающимися коллективных действий внутри партии. Как уже упоминалось ранее, партии являются основным элементом современной демократии, поскольку граждане могут влиять на политические процессы, в основном, только посредством организованных коллективных действий. Таким образом, партии являются механизмом, обеспечивающим

возможность отдельных граждан влиять на политические процессы и получать информацию при минимальных затратах и рисках. Несмотря на это, коллективные действия внутри партии также зачастую сопряжены с некоторыми проблемами. Существует определенный риск, что руководящий аппарат партии не будет подотчетен рядовому партийному составу. Такая ситуация может возникнуть в результате того, что каждый член партии будет предполагать, что этим занимаются остальные. У рядовых членов партии отсутствует мотивация, побуждающая их следить за деятельностью руководящего аппарата, так как это требует огромных затрат, а выгода распределяется между всеми членами партии. Обеспечение внутрипартийной демократии способствует уменьшению негативных последствий отсутствия подобной коллективной деятельности. Если каждый член партии имеет право быть избранным на открытых свободных выборах на любую партийную должность, то партия в целом обладает хорошей мотивацией для осуществления контроля за деятельностью своих руководителей. Внутренняя демократическая структура также подразумевает прозрачность и свободный обмен информацией. Отдельные члены партии могут объединяться во внутрипартийные группы и, соответственно, иметь больше стимулов для контроля за работой руководящего аппарата. Итак, наличие внутрипартийной демократии имеет большое значение для налаживания коллективной деятельности внутри партии.

Резюмируя вышесказанное, доводы в защиту выдвижения требования об обязанности партий поддерживать демократичность своей внутренней структуры представляются весьма существенными. Некоторые из них обосновываются необходимостью развивать и защищать демократию от действий партии, другие имеют целью гарантии прав отдельных членов партии и создание, таким образом, благоприятных условий для соблюдения принципов и норм демократии. Обязанность иметь внутренние демократические порядки может быть обеспечена угрозой роспуска партий, не желающих следовать этому правилу.

2.2. Тоталитарная демократия?

Как бы убедительны ни были обоснования, очевидно, что выдвижение требования об обязательности демократической внутренней структуры партий является весьма проблематичным. Во-первых, вне всякого сомнения, происходит посягательство на такие конституционные свободы, как свобода объединения и право на независимость41. Эти свободы подразумевают не только право граждан создавать политические партии и состоять в них, но также право партий (как независимых с точки зрения закона организаций) на свободу объединения. Установление любых правил, касающихся внутренней организации партий, будь то обязанность проводить первичные выборы или обязанность руководствоваться принципом равенства в отношении всех членов партии, является посягательством на эту свободу. Такое ограничение прав партий является не только нарушением с точки зрения конституционного

права, но и угрозой всей партийной системе. Следовательно, юридическое закрепление требования об обязательности внутрипартийной демократии может стать тем средством, при помощи которого одна партия способна нанести вред другой партии или объявить ее незаконной. Существует много примеров, когда правовые конструкции, введенные с целью «содействия развитию» демократии, на самом деле стали механизмами, позволяющими одной партии или партийной картели нанести ущерб другим партиям посредством ослабления влияния партийных лидеров и создания препятствий на пути выдвижения ими своих кандидатов. Более того, установление чрезмерно демократической внутрипартийной структуры может создать дополнительные проблемы, касающиеся коллективной деятельности внутри партий. То есть, если признать, что все члены партии имеют право занять любую партийную должность, а руководству партии не предоставляется никакого особого статуса, в этом случае каждый будет сосредоточен на максимизации своих шансов быть избранным на ту или иную должность в партии и никто не будет заниматься продвижением партийной программы, полагая, что об этом позаботятся другие. Все это приводит в результате к ослаблению партии.

Другая функциональная проблема, возникающая при признании обязательности требования о внутрипартийной демократии, связана с возможным ухудшением партийной дисциплины. Одним из условий эффективности коллективной деятельности внутри политических партий является дисциплина, которая заключается в обеспечении строгого соблюдения программы партии членами партии и ее представителями. Партийная дисциплина необходима, так как любая партия прилагает много усилий к тому, чтобы именно ее представители победили на выборах. Поэтому правомерны любые механизмы, гарантирующие, что эти представители не перейдут на сторону других партий и не будут выступать в качестве независимых кандидатов. Можно также утверждать, что, как только внутренняя организация партии становится излишне демократичной, способность партии руководить своими членами и контролировать работу своих представителей сразу снижается. Чем больше прав и свобод у членов партии и ее представителей, тем меньше у них стимулов четко следовать программе партии и обеспечивать сплоченность партийных рядов.

Вторая сложность заключается в том, что автономия партий означает также независимость членов партии. В условиях демократии не обязательно состоять в рядах какой-либо партии. Вероятно, любой, кто вступает в партию, считает для себя приемлемыми ее распорядки и организацию, и можно даже предположить, что многие граждане становятся членами партии именно для того, чтобы заниматься исключительно партийными делами. На каком основании тогда мы должны вмешиваться в процесс самостоятельного принятия подобных решений членами партии? Введение требования об обязательности внутрипартийной демократии – это патерналистская мера, которая сопряжена с понуждением членов партии принять альтернативный свод правил.

Третья проблема связана с тем, что признание обязательности поддержания партиями демократичности своей внутренней структуры влияет на идеологию партий. Недемократическая организация может быть частью партийной идеологии, например религиозно-фундаментали- стской, когда допускается, что мужчины и женщины обладают неравными правами, или когда провозглашается, что руководство партией может осуществлять только ее духовный лидер42. Также вполне возможна ситуация, при которой в какой-нибудь проленинской или ультранационалистической партии власть сосредоточена в руках партийных лидеров, а рядовые члены партии не имеют практически никакого влияния43. Некоторые партии организованы, как монастыри или даже как милиция, и следуют соответствующей идеологии44. В этих и во многих других случаях признание обязательности внутрипартийной демократии может оказать серьезное влияние на способность партии и ее последователей отстаивать собственную идеологию. Введение подобной обязанности можно объяснить с точки зрения обеспечения благоприятных условий для развития демократии среди всех участников политического рынка, включая политические партии. Однако его ценой будет снижение способности некоторых партий, какими бы демократичными ни были их программы, завоевывать власть и поддержку избирателей.

В-четвертых, введение обязанности для политических партий поддерживать демократичность своей внутренней организации подрывает базовый принцип плюрализма. Если государство и законодательство побуждают игроков на политическом рынке становиться все более и более демократическими, то постепенно они становятся все менее отличными друг от друга. Уменьшается идеологическое многообразие политической системы. Снижается терпимость к иным взглядам, так как ожидается, что все участники политического рынка будут рассуждать и действовать согласно единой господствующей идеологии. Так демократия может перерасти в диктатуру. Это опасение особенно важно ввиду того, что всегда можно возразить, что общепринятого определения демократии не существует. Признание обязательности внутрипартийной демократии означает подавление альтернативных взглядов, что может привести к упразднению демократии. Партии как агенты общества не смогут донести до правительства требования об изменениях существующих порядков, если они должны будут подчиняться одному принятому определению демократии. Они должны иметь возможность определять свою организацию сами, а не следовать единой модели внутреннего демократического устройства. Более того, если существует опасение, что внешняя деятельность партий с недемократической внутренней организацией также станет недемократической, тогда остается уповать только на всеобщие выборы и надеяться на то, что общество проголосует против недемократических партий. Таким образом, и с этой точки зрения необходимость вмешательства в вопросы внутренней организации политических партий отсутствует.

Наконец, даже если партии будут формально обязаны организовывать внутреннюю структуру в соответствии с

нормами демократии, то все равно не существует гарантии того, что они на самом деле станут более демократичными. Например, даже при существовании принципа обязательности проведения открытых выборов на партийные должности вполне вероятно, что в действительности в голосовании будут принимать участие только немногие члены партии – обычно составляющие ее олигархическую верхушку. Таким образом, при отсутствии реальной внутрипартийной демократии любые попытки законодательного закрепления подобных требований являются бессмысленными.

Итак, существуют веские доводы против введения обязанности для политических партий организовывать свою внутреннюю структуру в соответствии с демократическими принципами. Признавая важность существования плюрализма в рамках партийной системы, мы должны также осознавать, что не следует заходить слишком далеко и понуждать все партии быть организованными демократически, хотя в некоторых случаях запрет недемократических политических партий может быть оправдан.

3.Об обязательности обеспечения внутрипартийной демократии

Несмотря на указанные проблемы, я полагаю, что позитивных эффектов от введения обязательного требования об обеспечении демократичности внутрипартийного устройства значительно больше, чем негативных. Демократичность внутренней структуры любых конституционных учреждений, включая политические партии, следует рассматривать как основной принцип их организации. Поскольку демократия не может обойтись без политических партий и ввиду того, что в рамках сущностного подхода к пониманию демократии существование как недемократических, так и антидемократических партий не представляется возможным, при принятии решения о роспуске партий суды должны опираться на результаты анализа не только внешней деятельности партий, но и демократичности их внутреннего устройства. При определении степени обязательности внутрипартийной демократии, а также применимости этого требования и возможности его принудительного исполнения должны учитываться особые свойства политических партий и исключительная роль, которую они играют при демократическом режиме. Принимая во внимание особенное значение политических партий, необходимо создавать условия для обеспечения существования плюрализма и самостоятельности партий в решении вопросов своего внутреннего устройства. Должно быть найдено равновесие между продвижением значимых демократических идеалов, с одной стороны, и сохранением плюралистической политической системы – с другой. Ввиду того, что доводы в защиту обязательности внутрипартийной демократии, равно как и возражения против нее основываются на общих представлениях о демократии, для ослабления напряжения между этими двумя позициями необходимо достижение определенного баланса. Для этого, я полагаю, следует руководствоваться двумя принципами: во-первых, концепция внутреннего

демократического устройства должна быть четко определена с учетом потребности в сохранении автономии партий, равно как и важности их демократической организации. Во-вторых, вопросы принудительного исполнения требования об обязательности обеспечения внутрипартийной демократии должны решаться независимым органом.

3.1. Степень обязательности внутрипартийной демократии

Для того чтобы сгладить напряженность между двумя противоположными точками зрения и при этом не потерять преимущества демократической модели организации партий, необходимо четко определить, что мы понимаем под внутрипартийной демократией. Если речь идет о роспуске политической партии на основании того, что она организована не демократически, тогда понятие внутрипартийной демократии должно быть ýже, чем то, что используется для определения демократичности внешней деятельности партий. Отношения между рядовыми членами партии и ее лидерами не следует уподоблять и отношениям граждан с государством. Понимание равноправия, к примеру, может различаться. Так, в государстве может возникнуть необходимость защищать интересы лиц или групп граждан, подвергшихся дискриминации, и тогда равноправие будет трактоваться иначе. Если же политические партии не предоставляют привилегий определенным меньшинствам или группам в своих внутренних отношениях, с учетом того, что каждый гражданин имеет право участвовать во всеобщих выборах независимо от идеологических предпочтений, сексуальной ориентации и расовой принадлежности, то за это их нельзя распускать. Партии вправе требовать от своих членов подтверждения приверженности партийной идеологии. Также они вправе взимать денежные сборы со своих членов за участие в выборах на партийные должности, тогда как вопрос о том, имеет ли аналогичное право государство – право устанавливать налог на участие граждан в голосовании – является достаточно спорным. Эти примеры подтверждают, что партии должны быть демократичными, но не настолько, насколько демократичным должно быть государство. Таким образом, демократию следует понимать по-раз- ному применительно к государственным учреждениям, внешней деятельности политических партий или внутрипартийной организации. При этом требование о демократичности является все менее жестким по мере того, как мы спускаемся с уровня государства на уровень автономной партии.

Как можно обосновать применение подобной скользящей шкалы? Прежде всего, все политические партии функционируют в рамках партийной системы. Это предполагает свободную конкуренцию, по крайней мере, двух крупных партий. Кроме того, у каждого члена той или иной партии теоретически существует возможность переметнуться на сторону другой партии или даже сформировать новую партию. Когда речь идет о взаимоотношениях человека и государства, то у граждан аналогичных возможностей нет. Если гражданин по каким-либо причинам

не может принимать участие во всеобщих выборах на государственном уровне, то он не вправе создать новое государство или участвовать в каких бы то ни было других подобных выборах. В связи с этим государство обременено большим количеством обязательств, чем политические партии. С учетом особенностей межпартийных отношений, степень демократичности внутреннего устройства партий не должна быть идентична степени демократичности обязательств государства. Более того, многие доводы в защиту обязательности внутрипартийной демократии, как это уже отмечено выше, основываются на схожести внутреннего демократического устройства партии и демократической организации государства. Другими словами, требование о демократичности внутрипартийной организации берет свое начало в теории прав человека45. Однако при более тщательном анализе можно установить, что члены политической партии и граждане той или иной страны – это не одно и то же. Даже внутри одной партии разные лица в разной степени участвуют в ее деятельности: лидеры, члены, сторонники, избиратели. Следовательно, нет никакой взаимосвязи между охраной прав и интересов граждан и защитой прав и интересов членов партии. Выводы о различиях в их статусе должны привести нас к мысли о том, что внутрипартийная демократия схожа с демократической организацией государства, но сопряжена с меньшим объемом обязательств.

Во-вторых, последствия недемократичности внутренней организации партий не столь существенны, как последствия отступления от демократических принципов в деятельности государства. Ведь в конечном итоге, управление государством и проведение в жизнь государственной политики осуществляется органами законодательной

иисполнительной власти, а не политическими партиями,

ив результате степень риска для граждан заметно возрастает при недемократическом государственном режиме. Меньшую угрозу представляют недемократические партии, а именно те партии, деятельность и цели которых не являются демократическими (внешняя деятельность которых недемократична). Конечно, по степени влияния или способности причинить вред человеку такие партии несопоставимы с недемократическим государством, хотя угроза того, что они получат поддержку избирателей, достаточную для свержения демократического режима, заставляет в определенных случаях задуматься об их запрете. Недемократичность внутреннего устройства партий также представляет определенную опасность. Но, несмотря на то что это может быть связано с ущемлением прав некоторых членов партии, такая ситуация не является критической. Партии зачастую четко отграничивают вопросы своей внутренней организации от своей внешней деятельности. Следовательно, опасность, которую представляют партии с недемократической внутренней структурой, не настолько существенна. Более того, рядовые члены партии могут быть согласны с такой организацией

иполитикой партийного аппарата, и тогда они совсем не нуждаются в защите со стороны государства.

Тем не менее внутрипартийная демократия представляет собой слишком значимую ценность, чтобы не подле-

жать особой охране, даже если угроза ее отсутствия не настолько существенна, насколько опасны для государства недемократические партии. Вероятность того, что партии с недемократической внутренней структурой будут преследовать недемократические цели, весьма велика. Кроме того, хотя у членов партии гипотетически и есть возможность уйти, то еcть вступить в другую партию или создать новую, на практике это не всегда осуществимо. Известны случаи, когда политическая система в целом проявляет недемократическое отношение и к определенным социальным группам. Например, опыт судебных разбирательств, связанных с выборами «только для белых»

вСША, свидетельствует о том, насколько дискриминационной была в свое время политика в отношении афроамериканцев в этом государстве46. У избирателей не было иной альтернативы, кроме доминирующей Демократической партии, которая лишила их избирательных прав, и политический рынок, таким образом, оказался в тупике. Кроме того, создать новую политическую партию не так уж и просто. Некоторые преграды на пути к ее созданию – это в основном ограничения при допуске к участию в выборах, такие как особые правила регистрации избирателей, формулировка текста избирательного бюллетеня и особые процедуры выдвижения кандидатов – делают организацию новой партии почти невозможной, не говоря уже о стоимости этого рискованного предприятия. При таких обстоятельствах гражданин может участвовать в деятельности партии и иметь возможности реального влияния на ее политику, лишь будучи ее членом, задействуя демократическую структуру этой партии.

Однако, насколько бы ни были весомыми аргументы

взащиту введения требования об обязательной внутренней демократической организации партий, оно должно воплощаться в жизнь с чрезвычайной осторожностью, с сохранением максимальной автономии партий и многообразия партийной системы. Вот почему в контексте внутрипартийной деятельности следует использовать более узкое определение демократии. Только основные признаки демократии, которые можно определить как демократический минимум, должны быть обязательны для политических партий, в особенности если речь идет о такой суровой мере, как роспуск партии, который должен осуществляться только в случаях наличия явной угрозы базовым демократическим ценностям. Эти признаки могут быть следующими: обеспечение равенства прав членов партии участвовать в деятельности партии и в голосовании; открытые и периодические выборы руководящего состава партии и партийных деятелей; свобода слова и объединения внутри партии, а также право на беспрепятственное получение и распространение информации.

Существуют и другие возможные варианты определения демократического минимума во внутренней организации партий47, однако для того, чтобы любая партия могла считаться демократической и спокойно осуществлять свою деятельность без риска быть запрещенной, ей достаточно отвечать перечисленным выше признакам. Перечень указанных признаков созвучен с проблемами, появление которых заставило обратить должное внима-

ние на внутреннюю организацию партии. Таким образом, обоснование обязательности внутрипартийной демократии связано в основном с идеями о представительстве, о праве на участие в деятельности партии и о свободе каждого члена партии. Демократичность внутренней структуры обеспечивает возможность членов партии принимать участие в деятельности партии по осуществлению информационного обмена, по агрегации и выражению общественного мнения, следовательно, должна быть гарантирована, по крайней мере, минимальная степень участия членов партии в ее деятельности и возможность влияния на ее политику. Также внутрипартийная демократия необходима для предотвращения диктатуры и возникновения олигархического режима, следовательно, должна быть обеспечена минимальная возможность каждого члена партии контролировать партийное руководство и переизбирать его.

Такой подход к определению внутрипартийной демократии в контексте запрета партий имеет много общего с позицией Федерального конституционного суда Германии, отраженной в решении по делу о Социалистической партии Рейха (1952), когда эта партия была запрещена на основании того, что она имела недемократическую внутреннюю структуру. Конституционный суд пояснил: «Партия должна быть организована снизу вверх, то есть члены партии не должны исключаться из процесса принятия решений, в основе внутрипартийных взаимоотношений должна лежать… идея равенства, а также право членов партии свободно вступать в партию или выходить из нее… в то время как добровольное принятие членами партии на себя обязательства о полном подчинении лидерам партии или принудительное возложение такого обязательства противоречит принципам демократии»48.

Однако значение демократического минимума не стоит преувеличивать, запрещая партии только за то, что к их внутренней организации существуют некоторые претензии, даже если первостепенными задачами считать обеспечение плюрализма и автономии партий, равно как предотвращение угрозы возникновения тоталитарной демократии. Например, не следует запрещать партии, которые не проводят первичные выборы для определения кандидатов, которые будут баллотироваться от партии. Первичные выборы могут быть орудием демократии, но они определенно не являются единственным возможным вариантом, при котором члены партии могут принимать участие в отборе кандидатов. В той же мере принцип разделения властей может быть важнейшим признаком демократии, но его несоблюдение в политической партии не должно становиться основанием для роспуска этой партии. Поддержка не защищенных социальных групп является важной функцией государства в контексте обеспечения равенства и демократии; тем не менее нет оснований запрещать партию, которая не поддерживает идею участия в ней женщин или каких-либо меньшинств. Политические партии могут также принять решение о введении денежных сборов за участие в выборах или других требований, таких как минимальная продолжительность членства в партии или демонстрация приверженности

идеалам партии. Сопоставляя значимость внутрипартийной демократии и других принципов, таких как плюрализм и автономия партий, запрету следует подвергать только те партии, которые не соблюдают даже демократический минимум.

3.2.Обязанность по обеспечению внутрипартийной демократии

Даже если будет выработана единая позиция по вопросу о пределах обязательности внутрипартийной демократии, возникает еще одна проблема: кто будет определять ее наличие или отсутствие и кто будет обеспечивать принудительное выполнение требования о демократичности внутренней структуры партий? Один из доводов противников введения подобного требования в качестве обязательного связан с вполне обоснованным опасением, что партии смогут таким образом расправляться друг с другом или что несколько партий смогут исключить из борьбы целую группу конкурентов. Безусловно, всегда, когда речь идет о регулировании организации и деятельности партий, существует риск, что под предлогом защиты общественных интересов будет применена тактика подрыва свободной конкуренции. Подобная опасность возникает, например, если партии инициируют изменение правил финансирования избирательных кампаний, когда те источники финансирования, которые активно используются соперниками, объявляются незаконными, или если обязательными провозглашаются первичные выборы, что может ослабить другие партии. Точно так же существует определенный риск, что признание требования об обеспечении демократичности внутренней структуры партий в качестве обязательного может стать средством создания препятствий для участия некоторых партий в выборах или уменьшения их шансов на победу. Таким образом, крайне важно, чтобы принудительное обеспечение выполнения требования о поддержании внутрипартийной демократии находилось в компетенции независимого и нейтрального органа (политического игрока), как правило, суда.

Опасаясь того, что находящаяся у власти партия объявит оппозицию вне закона или что она воздержится от запрета деятельности недемократического сторонника исключительно по политическим причинам, некоторые демократические государства, включая Андорру, Хорватию, Чешскую Республику, Эстонию, Германию, Португалию, Словению и Турцию, не только специально установили в своих конституциях обязанность партий быть демократическими, но также наделили исключительными полномочиями по решению этих вопросов независимые судебные инстанции49. Несомненно, определять, является ли политическая партия демократической и обладает ли она демократической внутренней структурой, должны органы, не участвующие в политике.

Принуждая к принудительному выполнению требования об обязательном обеспечении демократичности внутренней структуры партий, судебные органы должны учитывать необходимость соблюдения хрупкого равновесия между значимыми демократическими принципами равно-

правия членов партии и ее представителей, с одной стороны, и автономии партий и плюрализма – с другой. Так, хотя существует общая обязанность по регулярному проведению открытых выборов в каждой партии, конкретный способ проведения выборов, даты их проведения, способ подсчета голосов и возможность обжалования результатов голосования должны определяться исключительно самими партиями. Партии должны иметь свободу действий в своих внутренних делах. Следует сохранять динамику внутренней политической структуры. Вмешиваться в дела партий суды должны только в тех случаях, когда их деятельность явно не соответствует демократическому минимуму, и только в качестве крайней меры. В любом случае, при рассмотрении дела о запрете деятельности политической партии, суд в обязательном порядке должен внимательно исследовать внутреннюю структуру партии.

3.3.Запрет партий с недемократической внутренней структурой

Разные страны нашли различные подходы к решению проблемы недемократических политических партий. Возможность запрета партий предусмотрена законом только в некоторых демократических государствах, но далеко не во всех. Если бы эти государства должны были придерживаться концепции обязательности внутрипартийной демократии, тогда бы они имели возможность запрещать деятельность партий, внутренняя организация которых не является демократической, будь то единственное основание для запрета или лишь одна из причин. Но все же, должна ли устанавливаться для партий обязанность обеспечивать демократичность своей структуры под угрозой их запрета? Это можно было бы осуществить, признав обязательность внутрипартийной демократии в законе, как поступили некоторые демократические государства50. С другой стороны, сами члены партии могут стремиться установить демократические порядки, основываясь на нормах корпоративного права51. Однако вопрос заключается не в том, может ли требование об обязательном обеспечении внутрипартийной демократии быть установлено каким-либо иным правовым методом, кроме запрета партий, а в том, насколько целесообразны такие альтернативные варианты. Я придерживаюсь мнения, что обязанность политических партий поддерживать демократичность их внутренней организации должна быть предусмотрена не только в законах о партиях или о корпорациях, но также должна обеспечиваться возможностью осуществления роспуска партий.

Действительно, если существует необходимость в большей демократизации политических партий, то с помощью одного лишь формального законодательного регулирования осуществить это совсем не просто. Только формальное юридическое обязательство по обеспечению внутрипартийной демократии может оказаться неадекватным и неэффективным. Партии, возможно, не будут удерживаться от нарушения закона до тех пор, пока они смогут осуществлять свою политическую деятельность. Партии с олигархической структурой будут делать все

возможное, чтобы удержать власть и контроль. Это особенно верно, если в основе недемократической структуры лежит сама идеология партии: результатом демократизации может стать уменьшение членов партии и потеря сторонников. Также становится ясно, почему выдвижение членами партии требований об обязательности внутрипартийной демократии на основании прав, которые им гарантирует законодательство о корпорациях, весьма проблематично. Они могут отказаться отстаивать эти права по идеологическим или практическим соображениям, так как олигархическая структура партии может восприниматься ими как часть идеологии, или, взвесив все «за» и «против», они могут решить, что вероятная польза не оправдывает усилий, которые следует приложить, чтобы изменить существующие порядки. И даже если они решатся инициировать судебное разбирательство против своей партии, нет никаких гарантий, что действие корпоративного права будет распространяться на сферу внутрипартийной демократии в том значении, о котором мы условились ранее52.

Более того, законодательное регулирование демократической организации политических партий неизбежно повлечет за собой необходимость создания такого механизма контроля и принуждения, который препятствовал бы нормальной деятельности партии постоянным вовлечением ее в судебные тяжбы53. Если в основу подобного механизма будет положено вынесение обвинения должностным лицом, то существует вероятность того, что вся политическая система будет контролироваться «партиями власти», а законодательные конструкции будут использоваться ими себе во благо. Оба обозначенных фактора – отсутствие стимулов и риск злоупотреблений – могут стать причинами того, что закон либо будет бесполезен, либо вообще не будет применяться, а попытки принудительно привести его в действие только подорвут авторитет судебных органов, которые будут выносить решения по подобным спорам. Неудивительно, что некоторые авторы расценивают желание возложить на политические партии обязанность по поддержанию внутрипартийной демократии не иначе, как утопию и напрасную трату времени54.

Тем не менее моя точка зрения заключается в следующем: чтобы привнести некоторые основные элементы демократии во внутреннюю организацию политических партий, следует придерживаться ограничительного толкования внутрипартийной демократии (в смысле демократического минимума) и обеспечивать его применение под угрозой запрета политических партий в судебном порядке. Ранее мною уже было проиллюстрировано отсутствие убедительных аналитических доводов, оправдывающих запрет политических партий лишь на основании анализа их деятельности и политических взглядов, без изучения их внутреннего устройства. Таким образом, осуществление запрета партий представляется вполне естественной мерой, способствующей проведению в жизнь принципа внутрипартийной демократии, в дополнение к тому, что этот метод является весьма эффективным при наличии возможности к применению принуждения. Су-

дебная практика по данному вопросу по определению не богата примерами, поскольку она ставит перед собой целью не упорядочение политической системы или изменение функций политических партий, а установление правил игры и защиту демократии. Если именно так расставить приоритеты, то дела о роспуске партий будут передаваться в суд в исключительно редких случаях и только при наличии четкой доказательной базы, а вероятность злоупотреблений, таким образом, будет снижена. Получается, что возможность запрета партий, используемая только для обеспечения минимального уровня внутрипартийной демократии, обеспечивает поддержку и защиту самой демократии и позволяет обходить при этом подводные камни, которые могут встретиться в регулировании деятельности политических партий.

Возможность осуществления запрета деятельности политических партий, которые не обладают демократической внутренней структурой, предопределяется, прежде всего, формулировками текста конституций и их толкованием. Так, например, в абзацах 1 и 2 статьи 21 Основного закона ФРГ установлены следующие требования к внутренней организации политических партий:

1.Партии содействуют формированию политической воли народа. Они могут свободно образовываться. Их внутренняя организация должна соответствовать демократическим принципам. Они должны представлять публичный отчет об источниках и использовании своих средств, а также о своем имуществе.

2.Партии, которые по своим целям или поведению своих сторонников стремятся причинить ущерб основам свободного демократического строя либо устранить его или поставить под угрозу существование Федеративной Республики Германии, неконституционны. Вопрос о неконституционности решает Федеральный конституционный суд.

Примечательно, что в абзаце 1 статьи 21 специально оговаривается, что внутренняя организация партий должна соответствовать принципам демократии. Несмотря на то что норма абзаца 2 статьи 21 не относит недемократичность внутреннего устройства к основаниям для запрета партии, Федеральный конституционный суд полагает, что недостатки организации могут быть основанием для роспуска партий, как, например, в деле Социалистической партии Рейха55.

Аналогичные нормы предусмотрены также в конституциях других демократических государств, таких как Испания56, Турция57 и Аргентина58. Едва ли не самым подробным образом требования к внутренней организации партии урегулированы в Конституции Португалии, которая гласит, что политические партии должны руководствоваться принципами прозрачности, демократической организации и управления, а также участия всех членов

вдеятельности партии59. В конституциях других стран, по большей части молодых европейских демократий, обязанность иметь демократическую внутреннюю структуру прямо не устанавливается, однако предусматриваются некоторые правила организации партий. Например, политическим партиям запрещается иметь религиозный60,

военизированный61 характер или характер тайных объединений62. Также в тексте конституции может содержаться требование о соблюдении принципов равноправия

идобровольного участия в деятельности политических партий63.

Тогда как значимость партийной структуры и демократической организации партий прямо признается в конституциях лишь отдельных европейских государств, конституции других стран, таких как Франция64 и Италия65, не содержат подобных норм. Кроме того, в судебной практике многих стран Европы, равно как и в практике Европейского Суда по правам человека, недостатки внутренней структуры политических партий редко используются в качестве основания для их запрета. Это обусловлено несколькими причинами. Исторически текст конституций иногда разрабатывался партиями, внутреннее устройство которых не отвечало в полной мере принципам демократии, следовательно, конституционный компромисс состоял в том, что была введена обязанность по обеспечению демократичности внешней деятельности партий, в то время как внутрипартийная демократия не была признана обязательной. Помимо этого, в молодых демократиях переход от старого недемократического режима должен был быть плавным, а политические партии были его основным инструментом. Их недемократические внутренние структуры позволили обеспечить постепенное преобразование недемократического общества в общество с действующими демократическими институтами66.

Тем не менее, с моей точки зрения, эти исторические

ипрагматические доводы теряют значимость перед уже приведенными мной аргументами в пользу установления для политических партий обязанности поддерживать демократичность своей внутренней структуры. Кроме того, я считаю, что одной из самых эффективных гарантий этого принципа является закрепление в законодательстве возможности запрета партий в качестве санкции. В государствах, где существуют подобные нормы, запрет партии был бы реализацией конституционных положений. В странах, в конституциях которых содержится лишь упоминание о том, что партии должны действовать в соответствии с принципами демократии, судебным органам следует толковать эти положения таким образом, что партии должны также обеспечивать демократичность своей внутренней организации. При соблюдении указанных принципов (то есть в условиях приверженности демократическому минимуму, по мнению независимого суда) внутрипартийная демократия может стать основным признаком, определяющим характер деятельности партии. Демократия нужна партийной системе, так же как существование партий необходимо для поддержания демократии. Демократия предполагает, что партии функционируют в соответствии с демократическими принципами и что они обладают демократической внутренней структурой. Отсутствие таковой несовместимо с принципами демократии и, возможно, даже представляет опасность.

Внастоящее время исторические доводы, оправдывающие игнорирование вопроса о внутрипартийной демократии, ставятся под сомнение. Неспособность найти

компромисс во времена написания конституций, равно как и важная роль, которую играли недемократические партии в переходе от недемократического общества к демократическому, потеряли свою актуальность, по мере того как молодые демократии обрели силу, и переход от недемократического режима к демократии в большей части европейских стран завершился. Процесс принятия решения о запрете партии всегда сложен и всегда подразумевает глубокое и тщательное изучение как правовых норм, так и фактических обстоятельств. Однако, если признать, что демократия должна защищать себя и свои ценности, то в проблемных ситуациях будет совершенно неоправданным принимать во внимание только внешнюю деятельность партий без проведения анализа ее внутренней организации.

4. Заключение

В своей знаменитой работе «Будущее демократии» Роберто Боббио утверждает, что самым сложным для демократии является ее распространение в социальной сфере. Так, чем в большем количестве демократических процедур может принимать участие человек, независимо от того, каковы методы осуществления государственной власти, тем более демократическим будет государство. По мнению Р. Боббио, вопрос о том, кто имеет право голоса, с некоторых пор не так актуален. Большее значение имеет вопрос о том, как можно использовать право голоса67. Признание обязательности внутрипартийной демократии следует рассматривать как необходимую меру, логический шаг вперед, как с точки зрения теории демократии, так и с точки зрения политической практики. Любая дееспособная партийная система зависит от демократии. Но и уровень развития демократии определяется степенью демократичности партий и их внутреннего устройства. Автономия и многообразие политических партий также имеют большое значение. Тем не менее предложение о введении для партий обязанности по поддержанию внутрипартийной демократии, если речь идет о демократическом минимуме и компетенции независимого суда, является сбалансированным. Реализация этого предложения может содействовать возникновению системы «чистой юстиции», когда суды запрещали бы только те экстремистские политические партии, которые не отвечают минимальным требованиям демократии. И хотя важная роль политических партий была признана лишь в XX веке68 и только после Второй мировой войны они были полностью интегрированы в политическую систему демократических государств и приобрели особую значимость, осмелюсь утверждать, что на сегодняшний день демократия развита в достаточной мере для того, чтобы предпринять следующий шаг по интеграции политических партий – ввести требование об обязательности поддержания демократичности внутренней структуры партий, которое лишь в редких случаях будет сопровождаться запретом недемократических партий.

Очевидно, у этого предположения есть свои слабые стороны. Нельзя рассматривать политические партии от-

дельно от общества, в котором они существуют. Было бы бессмысленным призывать к установлению внутрипартийной демократии, если само общество не оберегает и не поддерживает демократические идеалы. В конечном счете, вряд ли политические партии будут более демократичными, нежели система, в рамках которой они функционируют69. Если существует необходимость в том, чтобы партии были более демократичными, нужно обеспечить более высокую степень демократизации общества. Вместе с тем один лишь факт, что партии структурированы

всоответствии с демократическими нормами, не обязательно означает, что они на самом деле являются демократическими. Не все члены партии могут стремиться участвовать в осуществлении руководства партийными делами, они могут сознательно выбрать тот вариант, когда вся власть будет сосредоточена в руках профессионального лидерского состава70. Численность партии также имеет значение: доказано, что вероятность организации внутренней партийной структуры в соответствии с принципами демократии снижается по мере уменьшения количества членов партии71.

Взаключение отмечу, что, несмотря на возможные сомнения, обеспечение и развитие истинной демократии иногда требует принятия суровых решений. Решение о запрете деятельности политической партии вследствие того, что она имеет недемократическую внутреннюю структуру, является одним из наиболее сложных решений

вусловиях либеральной демократии, охраняющей гражданские права. Тем не менее в отдельных случаях необходимо принудительно обеспечивать выполнение партиями обязанности по поддержанию внутрипартийной демократии, руководствуясь не только практическими соображениями, но и содействуя тем самым укреплению демократических ценностей.

Игаль Мерсель – научный сотрудник Hauser Global Program, стажер в Центре Жана Моне (Нью-Йорк- ский университет). Автор выражает благодарность Школе права Нью-Йоркского университета и лично профессору Джозефу Вейлеру, а также Фонду Фулбрайта за оказанную поддержку данного исследовательского проекта.

Перевод с английского Е. Тырык.

1См.: Application 19392/92, United Communist Party of Turkey v. Turkey, Judgment of 30 January 1998; Application 21237/93, The Socialist Party and Others v. Turkey, Judgment of 25 May 1998; Application 23885/94, Freedom and Democracy Party (Özdep) v. Turkey, Judgment of 8 December 1999; Applications 41340/98, 41342/98, 41344/98, Refah Partisi (The Welfare

Party) v. Turkey, Judgment of 13 February 2003; Applications 22723/93, 22724/93, 22725/93, Yazar v. Turkey, Judgment of 9 April 2002; Application 25141/94, Demokrasi Partisi v. Turkey, Judgment of 10 December 2002.

2См.: United Communist Party of Turkey v. Turkey, The Socialist Party and Others v. Turkey, Freedom and Democracy Party (Özdep) v. Turkey, Yazar v. Turkey, Demokrasi Partisi v. Turkey.

5См.: Daly E. Spanish Court Outlaws a Basque Party, Seeing Terrorism Links // New York Times. 2003. 18 March. P. 7A. Это решение было поддержано и в Постановлении Конституционного суда, принятом 16 января 2004 года. Обзор отдельных аспектов разбирательства по делу о партии Батасуна, а также характеристику решения Европейского Суда по правам человека, которое могло бы быть принято в данной ситуации, см.:

Sawyer K. A. Rejection of Weimarian Politics or Betrayal of Democracy?: Spain’s Proscription of Batasuna Under the European Convention on Human Rights // American University Law Review. Vol. 52. 2003. No. 6. P. 1531. См. также: Turano L. Spain: Banning political parties as a response to Basque terrorism // International Journal of Constitutional Law. Vol. 1. 2003. No. 4.

P. 730.

6Это произошло потому, что выяснилось, что некоторые активисты НДПГ, свидетельства о действиях которых составляли часть доказательной базы, предоставленной правительством, на самом деле являлись государственными осведомителями.

См.: BVerfGE, 2 BvB 1/01, 2 BvB 2/01, 2 BvB 3/01 (Mar. 18, 2003) (http://www.bverfg.de/entscheidungen/bs20030318_ 2bvb000101.html). Для ознакомления с более ранними случаями запрета политических партий в Германии, а также с судебной практикой по таким делам см.: Kommers D. P. The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Ger-

many. 2nd ed. Duke University Press, 1997. P. 217–224. 7 См.: BUL-2000-1-001; MKD-1998-1-002.

8В ходе последних всеобщих выборов 2003 года Суд вынес постановления по пяти решениям Центральной избирательной комиссии об отказе некоторым кандидатам и спискам кандидатов в участии в выборах. Основаниями для такого отказа служили обвинения в содействии терроризму, в проведении расистской политики и в непризнании особого типа демократии – еврейской демократии, которая существует в государстве Израиль. См.: дело E. A. 11280/02 «Центральная избирательная комиссия против Ахмада Тиби М. К.» (The Central Elections Committee v. Achmad Tibi M. K.), 57 (4) P. D. 1 [Hebrew]. Обзор ранее вынесенных решений Верховного суда Израиля см.: Cohen-Almagor R. Disqualification of Lists in 1988 and 1992: A Comparative Analysis // Law, Justice and the State / Ed. by M. Troper, M. M. Karlsson. Stuttgart: Franz Steiner Verlag, 1995. P. 88–103; Cohen-Almagor R. Disqualification of Political Parties in Israel: 1988–1996 // Emory Interna-

tional Law Review. Vol. 11. 1997. No. 1. P. 67.

9См. дебаты Европейского Парламента на тему «Угроза демократии со стороны экстремистских партий и движений в Европе»: EUR. PARL. DEB. 1438 (January 25, 2000) (http:// assembly.coe.int/Documents/AdoptedText/ta00/erec1438.htm).

См. также: Дополнительный отчет перед Парламентской Ассамблеей Совета Европы на ту же тему: EUR. PARL. DEB.

8607 (January 3, 2000) (http://assembly.coe.int/Documents/ WorkingDocs/doc00/Edoc8607.htm).

10См.: решения по делу Народной рабочей партии (The Peoples Labor Party) от 14 июля 1993 года, TUR-1993-2-002; по делу Демократической партии, TUR-1994-2-003; по делу Партии благоденствия (The Welfare Party) от 16 января 1998 года, TUR-1998-C-001; по делу Демократической партии от 20 ноября 2001 года, TUR-2001-3-012; и дела, которые были рассмотрены в Европейском Суде по правам человека, см. выше сноску 1.

11Возможно, единственным исключением, по сравнению с общими тенденциями, является Постановление Федерального конституционного суда Германии, вынесенное в 1952 году по делу НСДАП, BVerfGE, I (2). Это постановление и соответствующие нормы Основного закона Германии будут обсуждаться в дальнейшем.

12См.: Положение о запрещении и роспуске политических пар-

тий и аналогичных мерах (Guidelines on Prohibition and Dissolution of Political Parties and Analogous Measures) CDLINF(2000)001. Принято Венецианской комиссией на 41-м Пленарном заседании (Венеция, 10–11 декабря 1999 года) (http://www.venice.coe.int/docs/2000/CDL-INF(2000)001- rus.asp).

13При политических режимах, существовавших во Франции в XIX веке, например, политические объединения часто запрещались под предлогом преступности их намерений. Политические объединения также запрещались во время существования режима Франко в Испании. В 1978 году одним из первых шагов демократического правления в Испании было провозглашение свободы политических объединений. Более того, многие молодые восточноевропейские демократии в тексте своих основных законов специально закрепили нормы о свободе политических объединений и свободе формирования политических партий – см., например: ст. 11 Конституции Болгарии; ст. 6 Конституции Хорватии; § 3 Конституции Венгрии.

14См.: Dahl R. A. Democracy and its Critics. New Haven, CT: Yale University Press, 1989. P. 106–113, 220–223.

15Следует отметить, что в некоторых демократических государствах среди других партий выделяется одна доминирующая. Это обстоятельство связано с определенными сложностями, однако все же речь идет о демократии, в отличие от недемократических однопартийных государств.

16См.: Sartori G. Parties and Party Systems: A framework for ana­ lysis. Cambridge: Cambridge University Press, 1976. P. 39–50.

17Перечень этих функций см.: Gunther R., Diamond L. Functions of Parties // Political Parties and Democracy / Ed. by R. Gunther, L. Diamond. Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press, 2001. P. 3, 7–9.

18См.: Mersel V. The Constitutional Status of Political Partias. Hebrew, 2004. P. 72–73.

19См.: Bréchon P. Les partis politiques. Paris: Montchrestien, 1999. P. 144–145.

20Yanai N. Why Do Political Parties Survive? // Party Politics. Vol. 5. 1999. P. 5, 14–15.

21Pizzorno A. Parties in Pluralism // The West European Party System / Ed. by P. Mair. Oxford: Oxford University Press, 1990. P. 61, 71–72.

22Muddle C. The Paradox of the Anti-Party Party // Party Politics. Vol. 2. 1996. P. 265.

23В связи с этим следует упомянуть широко известную германскую идею «оборонительной демократии». См.: Murphy W. F.

Excluding Political Parties: Problems for Democratic and Constitutional Theory // Germany and Its Basic Law / Ed. by P. Kirchhof, D. Kommers. Baden-Baden: Nomos, 1993. P. 173, 180.

24См., например: ст. 6 Конституции Хорватии; ст. 49 Конституции Италии; абз. 2 ст. 21 Основного закона ФРГ; ст. 13 Конституции Польши; ст. 6 Конституции Испании. Во Франции, например, запрет объединений и политических партий производится на основании законодательного акта 1936 года, а не на основании Конституции.

25Dahl R. A. The American Oppositions: Affirmation and Denial // Political Oppositions in Western Democracies / Ed. by R. A. Dahl. New Haven, CT: Yale University Press, 1968. P. 34.

26На самом деле, сложность, возникающая в мажоритарных избирательных системах, связана с существованием любой третьей партии, не обязательно недемократической, потому что разумный избиратель обычно предпочитает делать выбор между двумя альтернативами, между партиями, которые обладают реальной возможностью попасть в правительство. Этот феномен также обычно приводит к тому, что идеологическая деятельность партий рассчитывается на среднестатистического избирателя. В этих условиях шансы того, что экстремистская (или недемократическая) партия заручится поддержкой широкого круга избирателей, очень малы.

27Возможно, данная теория должна также рассматриваться как обосновывающая сущностный подход к пониманию демократии. Так, согласно господствующему мнению, допустимо расценивать недемократические партии как нелиберальные, то есть не имеющие целью защиту основных демократических ценностей, таких как свобода, право, разделение властей, ограничение властных полномочий.

28Вероятно, определить, является ли конкретная партия недемократической, весьма непросто, в особенности, если речь идет о различиях между целями партии и ее практической деятельностью. И демократическое государство может до определенного момента допускать ведение недемократической деятельности. В качестве примеров можно привести деятельность Нацистской партии и Коммунистической партии Германии во времена существования Веймарской республики или Коммунистической партии в Италии в 1950–1960-х годах. Эти партии вряд ли рассматривались в то время как недемократические.

29«Партия может быть исключена из политического процесса, только если она отвергает высшие принципы свободной де-

мократии» (The Socialist Reich Party Case (1952) 2 BVerfGE I).

30Как было продемонстрировано в решениях по делам против Турции, вынесенных Европейским Судом по правам человека, и особенно в деле Партии благоденствия, основным доводом в пользу принятия решений о запрете партий были утверждения турецкого правительства, что эти партии представляли угрозу для основных демократических ценностей.

31В 1988 году Верховный суд Израиля санкционировал запрет на участие во всеобщих выборах списка кандидатов от партии Ках. Основным аргументом для лишения партии права участвовать в выборах стал расистский характер ее партийной программы, а отнюдь не противление партии демократи-

ческому режиму. См.: E. A. 1/88 Neiman v. the Chairman of the Election’s Committee, 42 (4) P. D. 177 [Hebrew].

32См.: United Communist Party of Turkey v. Turkey, The Socialist Party and Others v. Turkey, Freedom and Democracy Party (Özdep) v. Turkey, Yazar v. Turkey, Demokrasi Partisi v. Turkey.

33См.: Закон Смита, 18 U. S. C. § 2385 (1940). См. также: За-

кон о контроле над коммунистической деятельностью, 50 U. S. C. § 841–844 (1954). Существуют также несколько постановлений Верховного суда по этому вопросу. См., например: дело Коммунистическая партия Америки против Дудс

(American Communist Party v. Douds), 339 U. S. 382 (1950)

(раздел 9 (h) Национального закона о трудовых отношениях (известная как положение об аффидевите – о несостоянии в рядах Коммунистической партии), которая накладывает определенные ограничения на профсоюзы, члены которых не

дали письменные показания под присягой о том, что они не состоят в рядах Коммунистической партии и действуют в соответствии с Конституцией государства); дело Денис против США (Dennis v. United States), 341 U. S. 494 (1951) (по дан-

ному делу лидеры Коммунистической партии утверждали, что положения Закона Смита нарушают поправку I к Конституции США. Суд не согласился с их доводами).

34Это только предположение, далее мною будет проведен анализ и будет установлено, что это определение слишком широкое и его рамки должны быть сужены, особенно в контексте запрета партий.

35О различиях между вертикальными и горизонтальными внутрипартийными связями см.: Duverger M. Political Parties. New York: Wiley, 1954. P. 47–52.

36В Израиле существует несколько политических партий, которые демонстрируют приверженность этим принципам. См.:

Mersel V. Op. cit. P. 430–431.

37См.: Gardner J. A. Can Party Politics be Virtuous? // Columbia Law Review. Vol. 100. 2000. No. 3. P. 667, 683–685. Как отме-

чает Гарднер, модель или роль политических партий необязательно должна быть именно такой («популистской»). Может быть утверждена и «плюралистическая» система, при которой партиям отводится роль представителей небольших групп и специфических интересов, благо же достигается путем столкновения различных идей и убеждений. Каждая модель в значительной мере влияет на политическую действительность и нормативное регулирование деятельности политических партий.

38По всей видимости, судебная практика Германии следует этой концепции, потому как суды ФРГ проводят анализ внутренней структуры партий как доказательство демократичности их внешней деятельности. См., например: Kommers D. P. Op. cit. P. 222. Очевидно, такая практика в Германии предопределяется тем, что в тексте Основного закона ФРГ прямо закреплена обязанность политических партий обеспечивать демократичность их внутренней организации (абз. 1 ст. 21).

39Michels R.Political Parties. New York: Free Press, 1962. P. 342– 356. Другие исследователи, такие как Mоисей Острагорский, Maкс Вебер и Морис Дюверже, также наблюдали подобные олигархические тенденции в развитии политических партий.

40См.: Duverger M. Op. cit. P. 151–168.

41См.: Persily N. Towards a Functional Defense of Political Party Autonomy // New York Law Review. Vol. 76. 2001. P. 750.

42См.: Gunther R., Diamond L. Op. cit. P. 21–22. Как уже было отмечено, некоторые партии в Израиле также проявляют приверженность этим принципам.

43Ibid. P. 18–19.

44О различных типах организации партий, отражающих их идеологию, см.: Blondel J. Comparative Government. 2nd ed. Longman, 1995. P. 139–143. О партиях, организованных по образцу милиции см: Duverger M. Op. cit. P. 36–40.

45См.: Avril P. Essais sur les partis. Paris: LGDJ, 1986. P. 133– 134.

46См.: дело Никсон против Херндона (Nixon v. Herndon), 273 U. S. 536 (1927). При разбирательстве этого дела речь шла о принятом в Техасе законе, который отказывал афроамериканцам в праве голоса при проведении первичных выборов (праймериз), поэтому был признан очевидно нарушающим поправку XIV к Конституции США. Суд постановил, что расовая принадлежность не может быть положена в основу классификации, которая влияет на предоставление законом

права голоса. В результате после вынесения решения по делу Никсон против Херндона легислатура штата Техас приняла новый закон, предоставляющий всем политическим партиям полномочие самостоятельно устанавливать ограничения для собственных членов. Демократическая партия приняла резолюцию, согласно которой только белые мужчины имели право принимать участие в праймериз. В своем последующем решении Суд установил, что такое действие партии было на самом деле инициативой властей штата, запрещенной по­ правкой XIV к Конституции, которая не позволяет штатам отказать какому-либо лицу в равной защите законов (Nixon v. Condon, 286 U. S. 73, 1932). А в деле Смит против Олрайт (Smith v. Allwright), 321 U. S. 649 (1944) Демократическая партия штата Техас отказала чернокожим мужчинам в праве участвовать в первичных выборах 1940 года. Суд признал, что, хотя партия является «добровольным объединением», первичные выборы (праймериз) – это государственное дело штата, а штат не может позволить частным организациям осуществлять расовую дискриминацию. Однако в дальнейшем избиратели-афроамериканцы не были допущены к участию в голосовании в составе кандидатов от объединения, которое участвовало в праймериз от Демократической партии. В итоге на протяжении более шестидесяти лет избирались только кандидаты, предложенные этим объединением. Тогда Суд постановил, что сложный отборочный механизм, который использовался этим объединением и Демократической партией, лишал заявителей права на участие в выборах на основании их расовой принадлежности, что противоречило поправке XIV к

Конституции США, Terry v. Adams, 345 U. S. 461 (1953).

47Более детально разработанное определение внутрипартийной демократии, включающей, например, защиту процессуальных прав членов партии и лидирующую роль общего собрания членов партии, см.: Navarro Méndez J. I. Partidos políticos y «democracia interna». Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1999. P. 75–94.

48См. дело The Socialist Reich Party Case (1952) 2 BVerfGE I.

49См.: ст. 26 Конституции Андорры; п. «i» ч. 1 ст. 87 Конституции Чешской Республики; ст. 125 Конституции Хорватии; ст. 48 Конституции Эстонии; абз. 2 ст. 21 Основного закона ФРГ; ч. «е» ст. 233 Конституции Португалии; ч. 1 ст. 144 Конституции Румынии; ч. 4 ст. 129 Конституции Словении; ст. 69 Конституции Турции.

50См., например: ст. 16 Закона о политических партиях Румынии (1996); ст. 6–15 Закона о политических партиях Германии (1967); ст. 21 Закона о федеральных выборах Германии

(1956).

51Наличие или отсутствие такой возможности предопределяется особенностями правового статуса политических партий в конкретном государстве. Так, правовое регулирование деятельности и организации партий может не отличаться от правового регулирования любых других юридических лиц и подпадать под действие общих положений закона о корпорациях. В этом случае члены партии могут иметь претензии к партии. Например, во Франции правовой статус политических партий по настоящее время регулируется законом о корпорациях

1901 года.

52Например, многие права членов партий могут регулироваться внутрипартийными нормами (уставом корпорации, уставом объединения). В олигархической партии эти нормы могут лишать членов партии каких-либо значимых механизмов влияния. Теория корпоративного нормотворчества по определе-

нию не может запретить такой подход к решению вопроса. И это как раз является одним из примеров тех проблем, которые возникают при корпоративно-правовом регулировании статуса партий.

53Такое утверждение особенно верно по отношению к принудительной организации внутренней демократической структуры членами партии на основании устава партии или внутреннего регламента. В таких случаях судебные органы могли бы иметь полномочия вмешиваться во внутрипартийное управление, поскольку конфликты между партией и ее членами носили бы договорный характер. Следствием этого может стать ослабление партии, с одной стороны, или обострение отношений между судебной властью и политической системой – с другой.

54См.: Navarro Méndez J. I. Op. cit. P. 152.

55В решении по делу Национал-социалистической немецкой рабочей партии (НСДАП) Суд отметил: «Если внутрипартийная организация не соотносится с демократическими принципами, то, как правило, можно сделать вывод о том, что партия стремится установить в государстве такие же порядки, какие приняты в ней самой» (Kommers D. P. Op. cit. P. 220). Опираясь на данный тезис, Суд признал, что партия должна быть запрещена ввиду того, что ее структура была организована сверху вниз, что требовало абсолютного подчинения, то есть руководство осуществлялось по принципу диктатуры, и предполагало намерение партии установить соответствующую модель в общей политической системе (см: Ibid. P. 221).

56Статья 6 Конституции Испании: «Политические партии в соответствии с принципом политического плюрализма содействуют формированию и выражению народной воли и являются основным инструментом политического участия. Их создание и деятельность являются свободными при условии соблюдения Конституции и закона. Их внутренняя структура и деятельность должны быть демократическими».

57Статья 69 Конституции Турции: «Виды деятельности, внутренние инструкции и функционирование политических партий должны соответствовать демократическим принципам. Реализация этих принципов регулируется законом».

58Статья 38 Конституции Аргентины: «(1) Политические партии являются основными институтами демократической системы. (2) Данная Конституция гарантирует их свободное учреждение и свободное функционирование, равно как их организацию и деятельность согласно принципам демократии, представительство групп меньшинств, соревнование кандидатов на выборные публичные должности, доступ к публичной информации и возможность распространения их идей».

59См. ч. 5 ст. 51 Конституции Португалии.

60См. ч. 4 ст. 8 Конституции Кыргызской Республики: «В Кыргызской Республике не допускается… создание политических партий на религиозной основе. Религиозные организации не должны преследовать политические цели и задачи».

61Статья 37 Конституции Украины: «Политические партии и общественные организации не могут иметь военизированных формирований».

62См. ч. 4 ст. 37 Конституции Румынии: «Объединения тайного характера запрещаются».

63См. ч. 1 ст. 11 Конституции Польши: «Республика Польша обеспечивает свободу создания и деятельности политических партий. Политические партии объединяют на принципах добровольности и равенства польских граждан с целью влиять демократическими методами на формирование политики государства».