Подписка

на журнал «СРАВНИТЕЛЬНОЕ КОНСТИТУЦИОННОЕ ОБОЗРЕНИЕ»

В России подписка на журнал производится

во всех отделениях связи по каталогу агентства «Роспечать» «Газеты. Журналы», подписной индекс журнала в каталоге – 80643

и по Объединенному каталогу «Пресса России», подписной индекс в каталоге – 42048;

а также в редакции журнала (возможна подписка с любого номера журнала).

Со II полугодия 2007 года подписка возможна и через электронные каталоги агентств альтернативной подписки:

ООО«Курьер-Прессервис» тел.: +7 (495) 981-82-58 http://www.cpss.ru

ООО«Компания Коммерсант-курьер» тел.: +7 (843) 291-09-10 http://www.komcur.ru

За дополнительной информацией обращаться:

тел.: +7 (495) 628-00-20; 564-86-83; факс: +7 (495) 621-07-33;

e–mail: ccr@ilpp.ru; http://www.ilpp.ru

В странах СНГ оформить подписку можно по каталогам агентства «Роспечать» «Газеты. Журналы»

и «Russian Newspapers & Magazines» в отделениях связи или на сайте агентства: http://www.rosp.ru,

подписной индекс журнала в каталоге – 80643.

Для стран дальнего зарубежья подписка осуществляется через партнеров фирмы ЗАО «МК-Периодика» или непосредственно в ЗАО «МК-Периодика» по адресу: 129110, Москва, ул. Гиляровского, 39;

тел.: +7 (495) 681-91-37; 681-87-47; факс: +7 (495) 681-37-98;

e–mail: export@periodicals.ru; http://www.periodicals.ru

PARTNER PUBLICATION

International Journal of Constitutional Law

The journal Sravnitelnoe Konstitutsionnoe Obozrenie (CCR) contains selected items originally published in English

from International Journal of Constitutional Law (ICON) and is published by arrangement with its publishers Oxford University Press and New York University School of Law.

This work is subject to copyright. All rights are reserved, whether the whole or part of the material is concerned, specifically the rights for translation, reprinting, reuse of illustrations, broadcasting, reproduction on microfilm or in any other way, and storage in data banks.

The use of registered names, trademarks etc. in this publication does not imply, even in the absence of a specific statement, that such names are exempt from the relevant laws and regulations and therefore free for general use.

ПАРТНЕРСКОЕ ИЗДАНИЕ

International Journal of Constitutional Law

Журнал «Сравнительное конституционное обозрение»

содержит статьи, ранее опубликованные на английском языке в журнале International Journal of Constitutional Law

(ICON), и публикуется с согласия его издателей Oxford University Press и New York University School of Law.

Данная работа является объектом авторских прав. Все права защищены, и в частности права на перевод,

переиздание, воспроизведение иллюстраций, передачу в эфир, копирование на микрофильмы или любым другим способом, хранение в базах данных, причем как в отношении всего материала, использованного в издании, так и его части.

Использование зарегистрированных наименований, торговых марок и т. д. в этом издании не подразумевает, даже при отсутствии особых указаний на этот счет, что такие наименования не охраняются соответствующими законами и иными нормативными правовыми актами и поэтому подлежат свободному использованию.

Special reports

Post-Soviet Eurasia:

Political Institutions

ЭТАЖИ ДЕМОКРАТИИ

ПОСТСОВЕТСКОЕ ПРОСТРАНСТВО: ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ

(New York: Free Press, 2007)

Ян Бурума

Убийство в Амстердаме:

смерть Тео ван Гога и пределы терпимости

(New York: Penguin Press, 2006)

Стивен Холмс

PERSONA GRATA

Говорить о законности публично сейчас не принято. Законность как явление и даже как термин выглядит архаизмом. Пока, по крайней мере, это не модная тема. Хуже того, ратуя за законность, рискуешь прослыть ретроградом, поборником авторитаризма и врагом демократии. В русской истории законность и демократия вместе не уживаются. У нас либо торжествует такая законность, от которой все головы трещат, либо демократия устанавливается на костях закона и порядка. Тем не менее, чтобы ответить на вызов истории, современной России нужно найти решение этой проблемы и суметь совместить демократию и законность. Движение в этом направлении займет не один год и вряд ли будет прямолинейным. Однако реальной альтернативы восстановлению законности в своих правах у российского общества в настоящий момент нет.

Законность существует сегодня в России больше как тенденция, чем как реальность. О наших законах мы можем сказать, что они скорее исполняются, чем не исполняются. Если на Нью-Йоркской бирже Медведь c Быком символизируют борьбу игроков за повышение или понижение котировок акций, то в России этим символом можно было бы обозначить извечную борьбу законности с целесообразностью.

Очевидно, что законность сегодня и в глазах общества, и в глазах власти является менее значимой ценностью, чем целесообразность (экономическая, социальная, политическая). Когда начинает действовать целесообраз-

Строгость российских законов смягчается необязательностью их исполнения.

Н. Е. Салтыков-Щедрин

ность, действие законности прекращается. За примерами далеко ходить не надо. Неуклюжие действия правительства сначала по изменению правил дорожного движения1, а потом по нейтрализации недовольства автолюбителей стали самой яркой иллюстрацией этому. Вместо того чтобы сразу исправить очевидную глупость, правительство

вответ на массовые протесты пообещало дать указание сотрудникам милиции не выполнять собственное распоряжение.

Действие законности в России ограничено не только во времени, но и в пространстве. «Избирательная юстиция» стала ахиллесовой пятой российской правовой системы. Власть выборочно применяет законы, а население выборочно их исполняет. За одни и те же действия разные субъекты несут разную ответственность. В сознании народа права зачастую полностью отделены от обязанностей. Возмущаясь ущемлением прав, как правило, не волнуются об исполнении обязанностей. Нарушения законов принимают во многих случаях столь массовый характер, что нормой становится именно отклонение от нормы. Возник странный «биюридизм»: в обществе сосуществуют и конкурируют между собой формальное и неформальное право, «право закона» и «право улицы». Причем последнее зачастую применяется более эффективно.

Люди, общество, государство вынуждены действовать

ватмосфере постоянной правовой неопределенности. Господствующим принципом в правоприменении стал

принцип приблизительности. Все нормы и правила применяются в России с существенным субъективным поправочным коэффициентом. В результате вместо четкого алгоритма действий они предлагают субъектам права размытые рамки «равновозможных» правовых решений. Что Ленин с его борьбой против «рязанской» или «калужской» законности, – у нас теперь что ни управа, то свой правовой режим.

Расшатывание режима законности затрагивает самую чувствительную струну общественной жизни – социальную справедливость. «Приблизительное правоприменение» делает невозможным реализацию важнейшего конституционного принципа – равенства, в первую очередь равенства перед законом. Но подвергается угрозе не только общественная стабильность, напрямую «замкнутая» на социальную справедливость, страдает и экономика.

Когда нет четких правил, нет предсказуемости. Невозможность добиться неукоснительного и единообразного применения закона, готовность смотреть сквозь пальцы на его нарушение, если оно оправдано той или иной «высшей» целью, медленно, но верно превращаются в главный тормоз экономического и социального развития общества. Капитализм эффективен только как массовая экономика. Чтобы экономика была массовой, ее субъекты должны быть уверены в неизменности установленных правил игры, как они уверены в неизменности силы тяжести. Тогда начинается массовое экономическое участие и массовое экономическое творчество, способные дать не только удвоение, но и утроение ВВП. Если такой уверенности нет, масса остается к экономической деятельности безразличной, инертной. Неопределенность – стихия хищников. Только сильные, организованные кланы могут позволить себе экономическую деятельность в условиях растущей энтропии. Все другие потенциальные участники экономических отношений превращаются в пассивных наблюдателей. Отсутствие режима законности провоцирует развитие олигархической структуры экономики и ведет к замедлению темпов экономического и социального развития.

Свято место, как известно, пусто не бывает. Все то пространство, которое высвободилось из-под «законности», оказалось занято правовым нигилизмом, или, точнее сказать, «правовым безразличием». Было бы непростительным политиканством искать истоки этого «правового безразличия» исключительно в событиях последних десятилетий. Корни этого явления уходят гораздо глубже

вособенности русской культуры и истории. Нечеткость правовых контуров, скептическое отношение к правовым ценностям, пренебрежение формальной стороной права были всегда свойственны российскому правосознанию. Может быть, поэтому правопорядок и законность стали,

вконечном счете, одной из главных жертв общественной трансформации на рубеже XX и XXI веков.

Необходимо принимать жесткие и срочные меры по восстановлению режима законности. Однако мало того, что цель эта не воспринята обществом в целом и его элитой в особенности как самая важная, самая насущная

политическая и социальная задача, но даже робкие шаги

вэтом направлении зачастую встречают сопротивление и истолковываются как покушение на демократию.

Причины такого глухого сопротивления, подспудно оказываемого общественным мнением возвращению идеи законности на пьедестал важнейших ценностей, кроются

визвращенном и довольно примитивном понимании демократии и, как следствие, очень поверхностной оценке политического режима, доминировавшего в России в 90 х годах как «истинно демократического».

На протяжении последних 15 лет в России чрезмерное значение придавали формальной, «институциональной» стороне демократии в ущерб ее содержательной стороне. Поначалу казалось, что достаточно с известной аккуратностью воспроизвести известные атрибуты западной демократии и российское общество заживет новой жизнью. Однако именно в тот момент, когда Россия стала, может быть, самой свободной страной за всю свою многотысячелетнюю историю (за исключением, пожалуй, краткого отрезка времени между Февральской и Октябрьской революциями в 1917 году), ее государственность беспрецедентно ослабла и, как следствие, общество оказалось легкой добычей для когорты «сильных мира сего», которые, чиня насилие и произвол, завладели значительной частью национального состояния и установили олигархический режим, попирающий законы. Это подтолкнуло часть общества к более глубоким размышлениям о демократии и ее связи с общественной культурой.

Западная демократия в целом и западное право в частности являются уникальными продуктами развития за- падно-христианской культуры и вне ореола обитания последней очень тяжело поддаются копированию. В основе западной демократии, в самой ее сердцевине лежит выпестованный определенным религиозным мировоззрением

втечение многих веков этический код поведения, который обеспечивает саморегуляцию жизни во многих тысячах микросоциумах западного общества. Политическая демократия только дополняет и оформляет эту саморегуляцию. Без нее она бессильна и бесполезна.

Мы начали строительство демократии с крыши, забыв подвести под нее фундамент. Нет ничего удивительного

втом, что очень скоро все здание молодой русской демократии перекосилось и стало рушиться. Однако многие энтузиасты демократического движения не хотят видеть, что выстроенный в романтическом стиле дом сильно обветшал и нуждается в серьезном капитальном ремонте. А для капитального ремонта зачастую приходится разбирать уже возведенные стены… Это воспринимается как покушение на демократию. Позволительно спросить – какую?

Сегодня в России действительно снизился уровень индивидуальной свободы (личной, экономической и политической) и усилился контроль за поведением граждан со стороны государства (хотя до советского контроля ему еще далеко). Однако уровень индивидуальной свободы, вопреки повсеместно распространенному заблуждению, не имеет прямого отношения к демократии. Демократия – это организованная свобода, то есть свобода,

связанная индивидуальной и коллективной ответственностью. Между свободой вообще и организованной свободой пропасть такая же, как между несвободой и свободой. Но самое главное, что прямой переход от свободы безответственной к свободе ответственной невозможен. Вторая не вырастает автоматически из первой. Безответственная свобода, не основанная на моральных ограничениях (хотя бы таких примитивных, как «моральный кодекс строителя коммунизма», не говоря уже о христианской этике), – это больший враг демократии, чем самый злостный государственный контроль. Безответственная свобода расцветает распущенностью самых диких и злобных инстинктов, которые не подавляются в данном случае ни человеком, ни обществом, ни государством. Поэтому жизнь в обществе дикой свободы еще менее справедлива, чем при пресловутом тоталитаризме и немногим менее опасна. Восстановление дикой свободы в России в результате «славной революции» 90-х отбросило общество по шкале морального прогресса в эпоху средневековья.

Как ни сложно, но придется подводить под полуобрушенное здание российской демократии новый фундамент. Причем, в отличие от обычного ремонта, при государственном ремонте жильцов из дома на время выселить некуда. Но, как только мы ставим вопрос о формировании культурных предпосылок демократии в России, мы тонем в тысяче задач, которые надо решать одновременно (религиозных, социальных, демографических и иных). Поэтому возникает вопрос о главном звене, которое все время так искал Ленин, взявшись за которое, можно вытащить всю цепь. Нам представляется, что такое главное звено как раз и есть законность.

Ключевой проблемой построения демократии в России является дефицит времени. В сравнении с политическими, социальными и экономическими изменениями, изменения культурных стереотипов и ценностных ориентаций происходят гораздо медленнее и, как правило, закрепляются на этапах смены поколений. Таким образом, мало заявить о своих демократических устремлениях, необходимо перешагнуть через период неустойчивых культурных ориентаций, когда демократические ценности закреплены в сознании скорее виртуально, чем реально. Хотим мы того или нет, но для взращивания этих ценностей нужен «инкубатор» – эпоха политической стабильности с четко выраженным вектором развития. Такая динамичная стабильность может быть обеспечена только законностью. Ничто не подстегивает так развитие в определенном приоритетном направлении, как неукоснительность соблюдения установленных правил.

В теме законности необходимо совершенно иначе расставить акценты. Сегодня это не узкоправовая проблема,

аобщенациональная задача. Это не один из приоритетов,

аглавный политический, социальный и экономический приоритет. И, как главный приоритет, он может и должен быть обеспечен даже за счет решения других тоже значимых, но менее актуальных задач. Это касается и распределения ресурсов, и многого другого. Принцип «закон плох, но он закон» должен воплощаться властью в жизнь с той железной последовательностью и волей, с какой

еще ни один другой политической вопрос в новейшей истории России не решался. Это не только вопрос демократии, это вопрос жизни и смерти для российского общества.

В практическом плане законность есть интегрированный показатель эффективности функционирования всей правовой системы общества. Вопрос о законности не сводится к вопросу о состоянии правосудия, хотя правосудие

иявляется самым существенным фактором обеспечения законности.

Режим законности может быть обеспечен только при наличии в обществе соответствующей правовой идеологии. Эта трудно осязаемая, эфемерная субстанция, своего рода «эфир правового пространства», играет на самом деле ключевую роль в установлении правопорядка. Общество должно осознавать место и роль права как фактора развития, понимать механизм его функционирования

идержать правовые проблемы постоянно в поле зрения. В основе правовой идеологии лежит правовая теория. Кризис правовой теории, наступивший вслед за крахом существовавшего в СССР правовосприятия, стал одной из глубинных причин сегодняшней правовой нестабильности в России.

Правовая теория более тесно связана с повседневной юридической практикой, чем это многим кажется. Утопическим представляется то, что в современном сложном экономическом и социальном мире правовое регулирование может выглядеть как детальная регламентация законом всех вопросов общественной жизни. Проблема состоит в том, что в условиях открытой экономики коллизии образуются быстрее, чем рождаются нормативные модели их разрешения. Поэтому неизбежно будут возникать «серые» правовые зоны, где либо буква, либо дух закона страдают. Закрыть эти зоны только путем бесконечной детализации законодательства, пользуясь примитивным правовым инструментарием, невозможно. Ни один закон не может быть абсолютно полным и предусматривать все возможные варианты развития ситуаций. Выйти из положения можно только опираясь на правовые принципы, которые могут быть «введены в бой» при помощи аналогии закона и аналогии права. Но применение аналогий, опора на правовые принципы, тем более в массовом порядке, а не штучно, как сегодня, требуют высочайшей правовой культуры и жестких методов контроля, поскольку таят в себе угрозу судебного произвола. Это неминуемо ставит эффективность функционирования правовой системы в зависимость как от общего уровня развития правовой философии, так и от «частного» уровня овладения этой философией всеми субъектами правоприменения. Таким образом, опережающее развитие правовой науки является необходимым условием возврата к законности.

Правовая идеология объективируется в правовых ценностях. Если приоритет законности над целесообразностью, права над справедливостью и, страшно сказать, истины над правдой не будет ценностно закреплен как в общем, так и особенно в профессиональном правосознании, правопорядок обречен. Выстраивание такой систе-

мы правовых ценностей – это государственная задача, это культурная миссия государства, и поэтому все представители государства, начиная от Президента и заканчивая последним администратором, должны стать правовыми миссионерами. Мы ничуть не в лучшем положении

вэтом отношении сегодня, чем после окончания гражданской войны, когда правом было объявлено революционное правосознание. И если тогда нигилист Ленин счел необходимым призвать к войне граждан за свои права, то нам, поставившим целью привести Россию к демократии, это подавно следует сделать.

Иправовая идеология, и правовые ценности формируются в значительной степени правовым образованием. Роль и значение специального юридического образования в нормальном функционировании правовой системы

вРоссии – «сильно недооцененный актив». В действительности современное «западное право», являющееся для нас пока синонимом «буржуазного права», выросло из специальной юридической школы и без этой школы, «формующей» менталитет профессионального сословия юристов, существовать не может. В России же все эти годы происходила девальвация юридического образования. Не самые сильные наши отечественные юридические школы, сложившиеся на рубеже 80-х годов, оказались практически разрушенными. Правовой диплом теперь можно получить чуть ли не в сельскохозяйственном техникуме. Переподготовка кадров утратила свой системный характер. В этих условиях ни о каком воспитании профессионального мышления не может быть и речи. Часто отсутствуют даже элементарные знания. А ведь для юриста знание есть только основа, здесь образ мысли важнее ее содержания.

Все это – внешний контур, обеспечивающий нормальное функционирование правосудия в широком смысле слова. Незамкнутость «внешнего периметра» правовой системы приводит в конечном счете к стагнации и правотворчества, и правоприменения, и собственно суда. При этом роль суда, конечно, является ключевой.

Российское правосудие по разным причинам в течение последних лет работает в режиме непрекращающегося стресса. Этот стресс обусловлен действием многих факторов, в том числе: коллапсом ранее существовавшей правовой системы; резким изменением экономических и социальных условий, в которых приходится действовать суду, оставшемуся прежним в своей основе, по крайней мере организационно; критическим падением доверия к суду со стороны самых разных слоев общества, итогом которого стал непрерывный поток критики в адрес суда, часто поверхностный и далекий от истины.

Суд оказался сегодня зажат между молотом обвинений в коррупции и наковальней обвинений в зависимости от исполнительной власти. Сложность ситуации состоит

втом, что и та, и другая проблема реально существуют и даже достаточно очевидны, но в то же время они сами по себе являются не столько причинами, сколько следствиями существования других, менее заметных, более значимых, глубинных противоречий в организации нашего судоустройства. Именно поэтому часто звучащие абст-

рактные призывы покончить с коррупцией и зависимостью суда повисают в воздухе и оказываются в конечном счете контрпродуктивными.

Прежде всего, главная проблема российского суда лежит за рамками правосудия. Несмотря на то что обсуждение всего, что касается работы судов, происходит очень шумно, реального, четкого общественного заказа на объективное, прозрачное и независимое правосудие пока не сложилось. Опросы общественного мнения свидетельствуют в пользу того, что население предпочитает приспособиться к условиям «неправового» государства, чем бороться за торжество правосудия. На другом полюсе общественной жизни сформировались мощные финансо- во-промышленные группы, которые предпочитают иметь «гарантированное» решение вопроса, чем доверять судьбу своих капиталов «глупому случаю», зависящему от перипетий судебного процесса. В справедливом суде мог быть заинтересован «средний класс» и национальная буржуазия, но формирование самосознания этих общественных слоев в современной России происходит крайне медленно.

Возникает парадоксальная ситуация, когда надо выбирать не только между «зависимым» и «независимым» судом, что довольно просто, а еще и между «зависимым от государства» и «зависимым от давления частных интересов и кланов», что гораздо сложнее. В такой ситуации самое простое решение не всегда значит самое лучшее. Конечно, государственный контроль над судом есть зло. Но и частный контроль над судом есть тоже зло, причем даже большее. Хорошо бы сделать суд независимым

иот государственного, и от частного давления. Но не всегда этого можно достигнуть сразу. И тогда получается, что мы вынуждены усиливать государственный контроль, чтобы высвободить суд из-под непропорционально сильного влияния отдельных частных интересов.

Однако одновременно с этим мы деформируем судебную систему, которая внутренне выстраивается в иерархию, ориентированную не на закон, а на «государственный заказ». Чтобы избежать государственного контроля, нужно быть уверенным в том, что эффективно работают механизмы самоуправления в судебном сообществе, которые способны быстро и эффективно пресекать любые отклонения от требований закона и профессиональной этики в процессе осуществления судопроизводства, а не выступать инструментом корпоративной защиты «чести мундира». Понятно, что одними разговорами о независимости судей из этой дихотомии не выскочишь, требуется более глубокий анализ, неординарные решения и понимание всей сложности происходящих процессов.

Не менее коварна и проблема коррупции в суде. Прежде всего, это отнюдь не есть прерогатива суда. Болезнью этой поражены все государственные институты,

ибыло бы странным видеть, что суд избавлен от этой напасти. Другое дело, что на примере суда зло это выглядит как-то особенно выпукло. Но судебная коррупция имела бы гораздо меньшее распространение, если бы работала эффективно система контроля и проверки судебных решений. Однако этот механизм не работает, так как каче-

ство судебных решений резко ухудшилось. Сама культура его подготовки и проверки становится анахронизмом. В этом, а не в чем-либо другом корень роста элементов коррупции.

Решить проблему коррупции без коренной перестройки всей организации работы суда невозможно. Механизм работы суда сегодня таков, что подготовка решений осуществляется судьей по остаточному принципу. И если грамотные и полноценные решения все еще появляются

всудах первой инстанции, то ничем, кроме самоотверженности отдельных судей, этого объяснить нельзя, так как вся система построена таким образом, что качественные решения могут появиться только вопреки существующим условиям работы судей. Поэтому понятно, что ни кнут, ни пряник в борьбе с коррупцией не помогут. Ни повышение зарплат, ни борьба с «оборотнями в мантиях» не дадут значимого результата. Только комплексные, многоуровневые меры, затрагивающие финансовые, административные и организационные основы работы российского суда, будут адекватны сложности задачи.

Ив этом пункте мы подходим к крайне сложному с психологической точки зрения вопросу. Наше общество

вцелом и подавляющая часть членов судебного сообщества живет сегодня в убеждении, что реформа судебной системы в России успешно (или не очень успешно) завершена, сформирована судебная система, обновлены процессуальные кодексы, созданы элементы судебного самоуправления. Но в действительности то, что сделано, напоминает, скорее, косметический ремонт старой советской системы правосудия, которая сейчас просто не справляется с новыми вызовами изменившегося общества. Настоящая, глубокая, продуманная реформа суда, сопоставимая по масштабу с тем, например, что в сходной ситуации было проделано во второй половине XIX века, не только не закончена, но даже не начата. Это иллюзия мнимой завершенности преобразований гипнотизирует и заставляет мыслить немасштабно. Вместо стратегических решений предметом дискуссий становятся мелкие вопросы, но их решение не может коренным образом изменить ситуацию.

К вопросу о реформе правосудия необходимо вернуться с вниманием, избавившись от утопических представлений, что этот ключевой для развития российского общества вопрос можно решить за счет нескольких адми- нистративно-финансовых новаций. Нужны предложения,

масштаб которых соответствует масштабу проблемы, которые уходят далеко за пределы существующих рамок судебной системы, касаются всех сторон жизни суда: от требований к минимальному возрасту и профессиональной подготовке судей, изменения порядка их назначения (избрания) до подготовки новых процессуальных кодексов, введения суда присяжных по наиболее важным категориям гражданских дел, закрепления процессуального статуса помощников судей и много другого.

Все эти изменения должны заключаться в общем контексте реформы российской правовой системы с целью вывода ее на уровень, позволяющий полноценно обеспечивать режим законности. Эта задача, по сути, стала отдельным «национальным проектом», как минимум, поставленным в один ряд с теми национальными приоритетами, о которых сегодня заявило государство. Под стать размаху задачи должны быть выбраны и средства ее решения. Устройство суда не может и дальше оставаться делом самого суда. Это не тот случай, когда «спасение утопающих является делом рук самих утопающих» – общественный вопрос и общественность в самом широком понимании этого слова должна быть привлечена к его решению. Может быть, есть смысл взять на вооружение опыт подготовки знаменитой судебной реформы Александра II, создав общественную комиссию, целью которой будет подготовка того «системного» решения, в чем сегодня нуждается страна.

Одно не вызывает сомнений: законность – это не прошлое, а будущее России. Будущее в том смысле, что восстановление законности – есть главная политическая задача, которую надо решить российскому обществу сегодня, а также в том смысле, что если эту задачу решить не удастся, то никакого будущего у России не будет.

Владимир Пастухов – доктор политических наук, научный директор Института права и публичной политики.

1Решение выглядит совершенно непродуманным. Достаточно упомянуть требование возить детей в возрасте до 12 лет в детских креслах. Сегодня, в век акселерации, отдельные «дети» в этом возрасте достигают роста метр восемьдесят и весят под центнер. Выполнить это требование правил можно только, если укладывать детей в кресло родителям будут помогать артисты цирка.

Вводные положения

Федеральное Собрание (парламент) России, как известно, было учреждено на основе инициативы, сформулированной в Указе Президента РФ от 21 сентября 1993 года «О поэтапной конституционной реформе», в связи с принятием Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года. За время своей деятельности парламент Российской Федерации проделал большой объем законодательной работы. Статистические данные свидетельствуют, что число внесенных законопроектов составило: во второй Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (1995–1999) – 4 034 (из них 40 – федеральные конституционные законы), в третьей

(1999–2003) – 4 027 (из них 76 – ФКЗ), в четвертой (с 2004 года по 1октября 2005 года) – 1 797 (из них 30 – ФКЗ)1. По данным автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности (АСОЗД), по состоянию на 21 мая 2007 года (с 2004 года) внесены в текущем (четвертом) созыве или перешли из предыдущих созывов Государственной Думы 1 434 законопроекта.

Количество законов, принятых парламентом и подписанных Президентом РФ, в 1995–1999 годах составило

741 (из них 5 – ФКЗ); в 1999–2003 годах – 772 (из них

18 – ФКЗ); с 2004 года по 1 октября 2005 года – 355 (из них 11 – ФКЗ)2 По данным АСОЗД, по состоянию на 21 мая 2007 года число законопроектов, работа над которыми была завершена Государственной Думой РФ четвертого созыва и подписанных Президентом, составляет 850 наименований.

Однако показатели законотворчества, осуществляемого Федеральным Собранием, в последние годы вызывали критику. Ученые-юристы обратили внимание на то, что в деятельности российского парламента резко сократилось число законов с собственными (новыми) предметами правового регулирования и преобладающими стали законы об изменениях и дополнениях, вносимых в принятые ранее законы. Так, в докладе Института законодательства и сравнительного правоведения при Правитель-

стве РФ, посвященном его 80-летию (директор Института – профессор Т. Я. Хабриева), указывались следующие данные: «За период с 1 января по 30 сентября 2005 года Федеральным Собранием принято 115 федеральных законов, из них только 7 % – это законы, имеющие собственный предмет регулирования, а 74 % – это законы об изменениях и дополнениях, внесенных в законы, и о признании законов утратившими силу. В 2004 году была аналогичная ситуация: из 226 подписанных законов – 20 новых (8 %), 160 (71 %) – законы о внесении изменений, приостановлении, отмене действующих законов»3.

Эти факты специалисты оценивают негативно, они указывают, что есть много сфер общественных отношений, еще не охваченных законодательным воздействием, и много субъектов общественных отношений, заинтересованных в принятии новых законов и восполнении «пробелов» в законодательном поле. С целью выявления и восполнения «проблемных зон» законодательного регулирования и совершенствования уже принятого законодательства Совет Федерации в течение 2005–2006 годов провел активную работу по мониторингу правового пространства и правоприменительной практики в Российской Федерации. Председатель Совета Федерации С. М. Миронов в докладе на научно-практической конференции, состоявшейся в г. Москве 20 июня 2006 года, объявил этот год годом мониторинга состояния законодательства в Российской Федерации.

Причины возникшего «негатива» в законотворчестве связаны, очевидно, с несовершенством юридической основы организации тех или иных стадий законодательного процесса в парламенте Российской Федерации, обусловлены недостаточностью связи законодательного процесса с институтами гражданского общества и правового регулирования этого процесса, фактором слабости многопартийности, отсутствием надлежащих механизмов учета предложений оппозиционных партийных фракций в законодательном процессе и необходимых гарантий в осуществлении права законодательной инициативы субъектами Федерации и т. д.

Фактор слабости действенной многопартийности в Российской Федерации, в том числе в законодательном процессе в Государственной Думе, и в этой связи политической конкуренции и, кроме того, потребность компенсации дефицита многопартийности и конкуренции политических идей, вероятно, явились причиной учреждения такого нового политического института, как Общественная палата РФ: Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» был принят по инициативе Президента РФ4.

Председатель Государственной Думы Б. В. Грызлов в докладе к 100-летию Государственной Думы, сделанном им в Санкт-Петербурге 6 октября 2005 года, оценил значение Общественной палаты, призванной обеспечить связь парламента с гражданским обществом. По его мнению, «Общественная палата Российской Федерации… будет проводить, в частности, экспертизу важнейших законопроектов. Это поможет парламентариям в большей мере учитывать мнение, позиции и экспертные оценки институтов гражданского общества»5.

Не умаляя необходимость мониторинга законодательства и создания околопарламентских учреждений, вместе с тем заметим, что совершенствование деятельности парламента обеспечивается не только внешними «подпорками». Парламент должен быть прежде всего по своему внутреннему качеству и внутреннему устройству самодостаточным учреждением. Анализ начального этапа становления парламента в России и возникающие проблемы в его функционировании требуют решения вопроса о «наращивании» в организации Федерального Собрания признаков классического парламентского учреждения.

Теоретические признаки парламента и их идентичность Федеральному Собранию России

В силу изложенного выше весьма актуально обращение к теоретическому вопросу: какая комбинация, набор признаков придают законодательному органу государства качество парламента? В перечне этих признаков в конституционном праве выделяются следующие6.

Первый. Парламенты – это представительные учреждения власти. Создание парламентов как институтов представительной формы правления не противоречит принципу народного суверенитета. В свое время Ш. Монтескье обратил внимание на то, что и в больших, и в маленьких государствах осуществление непосредственного (прямого) народовластия «представляет большие неудобства, поэтому необходимо, чтобы народ делал посредством представителей то, что он не может сделать сам…»7. Некоторые зарубежные специалисты дают утрированные оценки «уязвимых сторон» парламентского представительства, видя смысл представленного правления в «передаче власти», в «разлучении народа с властью»8. С этими оценками нельзя согласиться: гарантиями народовластия при системе парламентского представительства являются сочетание представительного парламентского правления с формами непосредственного народовла-

стия – выборами, референдумами, народными инициативами, а также периодичностью такой основной формы непосредственного народовластия, как выборы. В сравнении с иными органами государственной власти парламенты обеспечивают наиболее многообразное представительство общественных интересов. Российский ученый-консти- туционалист А. А. Мишин утверждал, что в основе теории народного представительства лежит положение о том, что каждая экономически и политически обособленная часть страны, каждая национальная, этническая, религиозная, возрастная и т. д. группа должны иметь своих представителей в центральных и местных органах власти. Теоретически как парламент, так и муниципалитеты должны быть точным подобием, соответственно, народа и общин, так сказать, социальным «зеркалом нации»9. Конечно, такая идеальная конструкция состава парламента возможна только при эффективном законодательстве о выборах и партиях и его продуктивной практике.

Второй. Парламенты – это исключительно коллегиальные органы государственной власти. Широкая коллегиальность обсуждения, принятие решений на основе конкуренции политических позиций, борьбы и сопоставления мнений – все это квалифицирующие признаки парламентской организации. Для иных органов государственной власти коллегиальность не имеет столь принципиального значения, не является обязательной и столь широкой, как в парламентах. Парламенты – самая широкая коллегия среди институтов публичной власти. Коллегиальность предполагает множественность и рождает далеко не простой вопрос об оптимальной численности парламентского собрания. Определяя этот критерий парламентского учреждения, А. А. Мишин писал: «Парламент, если он работающий орган, должен быть в достаточной мере компактен, в противном случае он может выродиться в публичный митинг, способный голосовать, но не предназначенный для делового обсуждения»10. По его мнению, оптимальная численность парламента, как показывает опыт, колеблется в диапазоне от нескольких десятков до нескольких сот депутатов с тем, однако, чтобы из этих сотен не складывались тысячи11. Практика конкретно каждого государства зависит от финансовых возможностей государства, состояния бюджета, от традиций, сложившихся в государстве, от численности населения и др. Что касается минимума численности, то он должен быть таким, чтобы парламент не превращался в марионеточное учреждение, легко «управляемое» главой государства либо иными государственными (и общественными) институтами. А максимальные пределы численности парламента должны быть такими, чтобы он не вырождался в митинг, не увязал в избыточных дискуссиях, а был продуктивен в законотворческом процессе.

Третий. Парламенты – это не только представительные и коллегиальные, но и выборные органы. Принцип выборности как критерий парламента вытекает из представительного характера парламентов: избиратели посредством территориальных выборов должны наделять депутата законодательными полномочиями. По этому поводу А. А. Мишин отмечал, что назначение сверху ни при

каких обстоятельствах не может создать депутатского мандата; отсюда он делал логическое заключение, что «назначаемые либо наследственные палаты… парламентов не являются представительными учреждениями»12. По данным профессора В. Е. Чиркина, в государствах современного мира депутаты нижних палат парламентов и однопалатные парламенты обычно избираются на 4– 5 лет, а члены верхних палат (в случае выборного принципа формирования) – на тот же срок, что и депутаты нижней палаты либо на более протяженный срок (6 лет), но с периодической частичной ротацией13.

Четвертый. С представительным и выборным характером парламентов связан такой их признак: парламенты наделены непосредственными, предметно-определенны- ми (или дискреционными), а не производными полномочиями. Как представительные учреждения парламенты не могут пользоваться делегированными полномочиями. Парламентская компетенция производна или от народа, или от самого парламента (в порядке дискреционных полномочий). Допускается, что объем и содержание компетенции парламента как представительного учреждения не могут определяться исполнительным органом власти, а формируются народом либо самим парламентом.

Пятый. Важным признаком парламента является то, что функционирование такого органа возможно только в государственных системах, основанных по модели «разделение властей». Парламент не обладает полнотой власти, он имеет свою «специализацию» в механизме «разделения властей». Специализация парламента в этой системе заключается в том, что он олицетворяет собой законодательную ветвь власти. Парламент обладает исключительными полномочиями на принятие законов, не делит эти свои полномочия ни с одним другим органом (должностным лицом) государственной власти. В новейший период в конституциях ряда стран допускается институт «делегированного законотворчества», то есть право регламентарной (исполнительной) власти принимать правовые акты по вопросам, которые составляют сферу компетенции законодательного органа. Однако акты «делегированного законодательствования» подлежат обязательному последующему их утверждению парламентом.

Шестой. Квалифицирующим признаком парламента является и такой, согласно которому, как и в суде, в деятельности парламента, в отличие от органов исполнительной власти, должны особо строго соблюдаться правила надлежащей правовой процедуры. Специфической процессуальной формой деятельности парламента служит законодательный процесс: все его стадии четко расписаны в законе (регламенте парламента). Важнейшие стадии: законодательная инициатива, голосование по законопроекту, стадия контрасигнатуры, – как правило, определены в конституции государства. Этот признак столь существен, что несоблюдение требований процедур может стать основанием для отмены закона Конституционным Судом (Верховным Судом, наделенным полномочиями конституционного контроля).

Седьмой. Законодательная функция – главная, но не единственная функция парламентов. Наряду с законо-

дательными, парламенты осуществляют и контрольные функции. Минимальный парламентский контроль – это бюджетный и финансовый контроль. Объем контрольных полномочий парламента в конкретном государстве зависит от формы правления. Наиболее широкие контрольные полномочия имеют парламенты в парламентских республиках и парламентских монархиях. Третья помимо законодательной и контрольной функций парламентов – кадровая (или органообразующая14). Объем кадровых полномочий парламента, связанных с назначением (участием в назначениях) на высшие государственные должности, зависит также от формы правления и наиболее широк в парламентских странах.

Восьмой. Основным по значимости признаком парламентов является их многопартийность (начиная с двух и более партий). Если состав депутатов в парламенте не представлен, как минимум, двумя либо более партиями, то это не парламент, а лишь законоголосующая (либо законосовещательная) коллегия при главе государства. В связи с выделением этого признака классического парламентского учреждения обратим внимание на проблемность этого принципа для российского парламента. Так, по данным на начало 2007 года, в Государственной Думе с большим отрывом от иных партийных фракций доминирует фракция «Единая Россия», в состав которой входит 304 депутата, а иные партии представлены очень маленькими по численности фракциями: Коммунистическая партия Российской Федерации – 48 депутатов, фракция ЛДПР – 31 депутат, фракция партии «Справедливая Россия» – «Родина» (Народно-патриотический союз) – 32 депутата, фракция «Народно-патриотический союз» «Родина» (Партия национального возрождения «Народная воля» – Социалистическая единая партия России – «Патриоты России») – состоит из 9 человек и не входящие во фракции депутаты – 21 человек.

Девятый. Существуют различные варианты классификаций парламентов. Так, в зависимости от их структуры парламенты делятся на однопалатные и двухпалатные. Двухпалатные парламенты учреждаются, как правило, в федеративных государствах (в состав которых входят не только административно-территориальные единицы, но и субъекты федерации, то есть государственные образования: республики, штаты, земли и др.). Здесь «верхние палаты» создаются для того, чтобы обеспечить специальное, гарантированное представительство депутатов от каждого субъекта федерации. Верхние палаты обеспечивают учет интересов республик, штатов, земель, других субъектов, входящих в состав федерации, при осуществлении общефедеральной политики. Нижние палаты таких парламентов формируются из депутатов, избранных от территориальных избирательных округов, создаваемых на территории всей страны с равной численностью населения.

Двухпалатные парламенты существуют не только в федеративных государствах, но и во многих унитарных государствах (простых по их политико-территориальной организации, состоящих только из административно-тер- риториальных единиц). До недавнего времени – в совет-

ции», внесенный Государственным Советом Республики Татарстан);

–расширить возможности Государственной Думы по участию в формировании и направлении деятельности Правительства РФ, предусмотреть необходимость получения Президентом согласия Государственной Думы для осуществления назначений ряда министров (проект федерального закона «О поправках к статьям 83, 103, 112 Конституции Российской Федерации», внесенный 1/5 от общего числа депутатов Государственной Думы);

–закрепить за Государственной Думой полномочия по одобрению программ Правительства РФ;

–сформулировать в Конституции РФ полномочие Государственной Думы выражать недоверие отдельным членам Правительства РФ, а не только Правительству

вцелом (Н. А. Богданова22; проект федерального закона «О поправках к статьям 103 и 117 Конституции Российской Федерации»).

Перспективу реализации предложений о внесении поправок в Конституцию РФ трудно определить во времени, так как российская Конституция относится к категории «жестких», изменяемых в особо сложном порядке.

В этой связи представляют интерес инициативы, касающиеся внесения в Государственную Думу проектов федеральных законов: О Федеральном Собрании – парламенте Российской Федерации, О нормативных правовых актах, О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов. Указанное предложение о законодательной инициативе было сформулировано в Постановлении Совета Федерации23 и в целом квалифицируется его инициаторами как «базовое законодательство».

Ряд известных специалистов весьма сдержанно относятся к идее создания «базовых законов» о статусе парламента и законодательном процессе. Они утверждают, что соответствующие предметы соотносятся с конституционным регулированием в тексте конституции (основного закона) государства, а издание текущего закона о статусе Федерального Собрания (парламента) Российской Федерации умаляет статус этого ключевого института государственной власти в системе «разделения властей». В связи с этим требуется оценка идеи создания «базового законодательства» о статусе парламента и законодательстве в контексте вопроса о формально-юридических источниках механизма «разделения властей».

Впервые принцип «разделения властей» в России был провозглашен в Декларации о государственном суверенитете, принятой 12 июня 1990 года, а собственно механизм «разделения властей» «сдержек и противовесов» впервые сконструирован в связи с учреждением должности Президента РФ, избираемого гражданами посредством территориальных выборов, и зафиксирован Законом об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР от 24 мая 1991 года. С принятием Конституции РФ 12 декабря 1993 года принцип «разделения властей» приобрел завершенную законодательную форму и универсальную значимость, поскольку было прекращено действие принципа «полновластия Советов народных депутатов»

(представительных коллегиальных выборных органов государственной власти предшествующего периода отечественной истории).

За время функционирования системы «разделения властей» в России, помимо конституционных норм, статусы ветвей власти определялись и в текущем законодательстве. Однако это законодательство регулировало статусы только двух ветвей власти – президентской (исполнительной) и судебной. Так, в анализируемый период в России были приняты: Закон о Президенте СССР от 24 апреля 1991 года, но он прекратил свое действие в связи со вступлением в силу Конституции РФ 1993 года; несколько законов о выборах Президента РФ (1991, 1995, 1999, 2003). Кроме того, появилась новая категория законов: Федеральный закон от 12 февраля 2001 года № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий,

ичленам его семьи»24. Со времени восприятия принципа «разделения властей» в России были приняты два закона о статусе Правительства РФ (от 22 декабря 1992 года и от 31 декабря 1997 года); два закона о Конституционном Суде РФ (от 12 июня 1991 года и 21 июля 1994 года). В России нет (и не было) законов о Верховном Суде РФ и о Высшем Арбитражном Суде РФ.

Вистории России (начиная с советского периода) отсутствовал и специальный общий (комплексный) закон о статусе высшего представительного органа государственной власти. Вместе с тем в России принимаются законы, регулирующие отдельные аспекты организации и деятельности Федерального Собрания РФ: 1) законы о механизме формирования Совета Федерации Федерального Собрания (1995–2000), законы о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ (1995, 1999, 2002, 2005); 2) федеральные законы о статусе члена (депутата) Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ (1994, 1997, 1999); 3) Федеральный закон «О порядке опубликования

ивступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания РФ» (1994) и др.

Важными источниками парламентского права в России, как и в зарубежных странах, являются принятые Регламенты палат Федерального Собрания; Регламент Совета Федерации (1996, 2002), Регламент Государственной Думы (1994, 1998), другие подзаконные нормативные акты. Аналогичное законодательство принимается и в зарубежных странах. Можно привести ряд примеров зарубежных стран, где статус парламента регулируется не только в законах, охватывающих своим воздействием порядок формирования парламентов, либо статусы депутатов, либо порядок опубликования и вступления в силу актов парламента, но и в законах, осуществляющих более развернутое в сравнении с конституцией государства регулирование внутреннего устройства и статуса парламента, порядка его законодательной деятельности, в том числе в системе отношений с внепарламентскими органами и должностными лицами государственной власти. В такого рода законы включаются ряд важнейших норм, со-

ставляющих в других странах «нормативный материал», из которого формируется регламент парламента (палаты парламента). В ряде государств регламентам парламентов в полном их объеме придается юридическая сила закона, то есть они принимаются в форме законов.

Так, в США текущее законодательство играет «значительную роль в развитии регламента и расширении объема предметной компетенции Конгресса… К нему относятся Акты о реорганизации легислатуры (Конгресса США) 1946 и 1970 гг., которые, в частности, внесли изменения в комитетскую систему, сократив число постоянных комитетов и уточнив их компетенцию и полномочия; Закон о перераспределении мест в Конгрессе 1929 г., дополненный в 1941 г. и зафиксировавший численность нижней палаты Конгресса – Палаты представителей, равной 435 депутатам… Конкретные полномочия Конгресса США определяются в законодательстве, регламентирующем его деятельность в определенных сферах. Так, законы о бюджетных полномочиях Конгресса США и об исполнении бюджета США, принятые в 1990 г., содержат ряд принципов деятельности Конгресса в сфере финансов и налогообложения в целях сокращения дефицита национального бюджета к 1995 г.»25.

Во Франции, помимо Конституции 1958 года, источниками парламентского права являются различные законодательные положения. «Из ряда законов следует выделить принятый еще Правительством на основе полномочий переходного периода специальный Ордонанс от 17 ноября 1958 года “О функционировании парламентских ассамблей”. В этом акте регулируются и кодифицируются практически все вопросы парламентской деятельности, оставшиеся без внимания в Конституции и органических законах»26.

В некоторых странах регламенты парламентов принимаются в форме законов. По информации специалистов: «Чаще это имеет место в странах с однопалатными парламентами (например, в Швеции, Китае), но порой случается и при двухпалатных парламентах (например, в Австрии, Колумбии, Мексике). В Швеции функцию регламента Риксдага (парламента) выполняет Акт о Риксдаге 1974 г., который представляет собой даже конституционный закон, промежуточный по своей юридической силе между конституцией, состоящей из четырех основных законов, и обычным законом»27. В Китае действует регламент в форме закона, именуемый «Закон об организации Всекитайского собрания народных представителей».

В. А. Рыжов и Б. А. Страшун, оценивая регламентызаконы, обращают внимание на следующее: «В пользу законодательной формы регламента говорит то, что регламентами нередко регулируются отношения внепарламентских органов и должностных лиц, которых по идее нельзя обязывать к чему-либо внутренним актом палаты парламента. С другой же стороны, законодательная форма регламента нарушает в известной мере парламентскую автономию, ибо вступление его в силу зависит… в определенной мере от главы государства, а кроме того, внепарламентские субъекты, обладающие правом законодательной инициативы, могут обращать ее и на положения

регламента. Видимо, поэтому законодательная форма регламента – явление достаточно редкое»28.

С учетом обзора зарубежной практики можно сделать вывод, что ответ на вопрос о том, нужно ли создавать «базовые законы» (источники парламентского права Российской Федерации: о статусе Федерального Собрания (парламента) РФ, о нормативных правовых актах, о порядке принятия федеральных законов), связан с темой о предмете регулирования этого законодательства и прежде всего законом о статусе Федерального Собрания (парламента) РФ. Каким должен быть этот закон? Нужна ли систематизация нынешних законов: о выборах депутатов Государственной Думы, о механизме формирования Совета Федерации, о статусе членов Совета Федерации

идепутатов Государственной Думы, регламентов палат

идр.? Но следует подчеркнуть, что все они как правовые акты нестабильны и часто изменяются. Либо необходим закон о статусе Федерального Собрания (парламента) РФ – нечто новое, с оригинальным предметом регулирования. В особом анализе нуждается вопрос о соотношении предполагаемого «базового законодательства» о Парламенте с Регламентами Палат Федерального Собрания (парламента) РФ. По нашему мнению, концепция «базового законодательства» и прежде всего закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации» может быть представлена следующим образом.

Первой ключевой идеей предполагаемого проекта закона является идея создания сводного акта, регламентирующего «вопросы взаимодействия парламента и других высших государственных органов в законодательном процессе в целях повышения его эффективности»29. Как отмечают И. М. Степанов и Т. Я. Хабриева: «Причины многих сбоев в законотворческой и иной деятельности парламентов нередко лежат за их стенами»30.

Второй важнейшей идеей «базовых законов» могло

бы стать обеспечение взаимодействия Федерального Собрания РФ, законодательных органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления в федеральном законодательном процессе не для выстраивания «вертикали» власти, а чтобы «разделение властей» не исключало их сотрудничество и «взаимодействие» (в сфере совместного ведения). Это, кстати, служит и средством (резервом) сокращения масштабов работы по мониторингу состояния исполнения федерального законодательства.

Третья ключевая идея предмета регулирования проекта закона «О Федеральном Собрании (парламенте) Российской Федерации» состоит в развитии конституционных положений о порядке (механизмах) представительства в палатах парламента (Совете Федерации и Государственной Думе) и урегулировании взаимоотношений палат, их комитетов и комиссий. Чрезвычайно важным представляется также законодательное урегулирование системы и статусов постоянных комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, порядка их работы.

Постоянные комитеты и комиссии палат – это основные органы, где осуществляется каждодневная работа членов (депутатов) парламента. Регулирование их стату-

(сопутствующих) в законодательном процессе общественных и властных учреждений. Во многом предмет регулирования целесообразно формировать за счет перераспределения норм из нынешних Регламентов палат Федерального Собрания, в связи с чем потребуется преобразовать последние в Регламенты заседаний палат парламента. В проект закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации» можно включить такие важнейшие положения, как: 1) о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе (ныне регулируется Указом Президента РФ от 13 апреля 1996 года); 2) о порядке взаимодействия Президента РФ с политическими партиями, общественными объединениями, фракциями и депутатами Федерального Собрания РФ (ныне регулируется Указом Президента РФ от 23 августа 1994 года и др.); 3) о порядке взаимодействия Правительства РФ с палатами Федерального Собрания (ныне регулируется Постановлением Правительства РФ от 16 декабря 1994 года и др.), 4) о статусах полномочных представителей Президента РФ, Правительства РФ, иных институтов публичной власти в палатах Федерального Собрания (парламента) России и др.

Наконец, резюмируя вышеизложенное, заметим, что структура и концепция проекта закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации» могут быть смоделированы не только с зарубежных аналогов, но и с законов субъектов Российской Федерации об их законодательных собраниях (таковые имеются в отдельных субъектах Российской Федерации), а также с Федерального закона от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (действует с изменениями и дополнениями).

Жанна Овсепян – заведующая кафедрой государственного (конституционного) права юридического факультета Южного федерального университета, заведующая кафедрой конституционного и муниципального права Северо-Кавказской академии государственной службы.

1См.: Короткевич В. И. Государственная Дума России в прошлом и настоящем // Ленинградский юридический журнал.

2005. № 3(4). С. 51.

2 Там же.

3Хабриева Т. Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. 2005.

№ 12. С. 20.

4 Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 15. Ст. 1277.

5Грызлов Б. В. Становление российского парламентаризма, его современный этап и перспективы развития // Ленинград-

ский юридический журнал. 2005. № 3(4). С. 9.

6Выделенный ниже перечень теоретических признаков парламента был сформулирован ранее автором настоящей статьи в монографии: Овсепян Ж. И. Становление парламентаризма в России. Ростов-на-Дону, 2000. (К сожалению, эта книга стала объектом обширного плагиата со стороны авторов

Ю. А. Дмитриева и А. М. Николаева, издавших в 2002 году книгу «Система государственной власти в России и мире: историко-правовая ретроспектива», что было подтверждено решением Ученого Совета Московского гуманитарного университета.)

7Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 292– 293. Цит. по: Булаков О. Н. Парламентаризм как система осуществления государственной власти / Современный парламент. Теория. Мировой опыт. Российская практика. М.,

2005. С. 32.

8 Там же.

9См.: Мишин А. А. Центральные органы власти буржуазных государств. М., 1972.

10Там же.

11Там же.

12Там же.

13См.: Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1999. С. 239–240.

14Соответствующий термин использовали: Гранкин И. В. Парламент России. М., 2001. С. 19; Булаков О. Н. Указ. соч. С. 30.

15Государственное право буржуазных и освободившихся стран. М.,1988. С. 352.

16См.: Стародубский Б. А., Туманов В. А. // Современное буржуазное государственное право: Критические очерки: В 2 т. Т. 2: Основные институты / Отв. ред. В. А. Туманов. М., 1987. С. 243–251.

17Парламенты. М., 1988. С. 38–39.

18См.: Стародубский Б. А., Туманов В. А. Указ. соч. С. 246.

19См. об этом: Нам нужна новая Конституция: Интервью главного редактора журнала А. И. Ковлера с А. И. Лукьяновым, председателем Комитета Государственной Думы по законодательству судебной реформы // Государство и право. 1999. № 12. С. 6.

20Ссылки на внесенные в Государственную Думу федеральные законопроекты взяты с сайта: http://www.constitution.garant. ru/DOC_1300.htm.

21Опасно идти на пересмотр основополагающих конституционных норм // Журнал российского права. 2000. № 9. С. 5.

22В каких поправках нуждается Конституция? «Круглый стол» ИЗиСП и редакции // Журнал российского права. 1999. № 1. С. 48.

23Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2005 года “О состоянии законодательства в Российской Федерации”» // Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» // Под общ. ред. С. М. Миронова, Г. Э. Бурбулиса. М.: Совет Федерации, 2006. С. 8.

24Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 7. Ст. 617.

25Егоров С. А., Никифирова М. А. Конгресс США // Очерки парламентского права (зарубежный опыт) / Под ред. Б. Н. Топорнина. М., 1990. С. 52–53.

26Крутоголов М. А., Ковлер А. И. Парламентское право Франции // Очерки парламентского права. М., 1993. С. 85–86.

27Рыжов В. А., Страшун Б. А. Парламентское право // Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. Т. 1–2: Часть общая: Учебник / Отв. ред. Б. А. Страшун. 3-е изд. М., 1999. С. 481.

мически призывал ориентироваться при разработке новейшей редакции. Изменение Конституции становится «национальным видом спорта»: как заявил глава парламентского комитета по конституционному устройству И. Масалиев, менять Конституцию можно «и не раз, и не два в году, а для блага народа – хоть сто раз в год».

Таким образом, принятие обеих редакций Конституции Киргизии следует рассматривать с позиций не столько юридической логики, сколько политической целесообразности. Политический консенсус, ставший основой принятия как ноябрьской, так и декабрьской редакций 2006 года, получил внешнее выражение в процедуре их подписания с участием представителей различных ветвей власти, однако в обоих случаях оказался непрочным.

Концепция формы правления и ее модификации в двух редакциях Конституции

Как и многие другие страны, переживающие переход от авторитаризма к демократии, Киргизия остановилась на модели смешанного (или дуалистического) режима, которая рассматривается многими в качестве оптимальной формулы компромисса. Эта форма правления имеет различные модификации: парламентско-президентскую, президентско-парламентскую, полупрезидентскую, «недопарламентскую» и проч., которые отражают различные комбинации законодательной и исполнительной власти и роли главы государства.

Президентско-парламентская форма правления зафиксирована в главе Конституции об основах конституционного строя (п. 4 ст. 1) в формуле о том, что от имени нации вправе выступать только Президент и парламент. Это означает воспроизводство дуалистического режима с присущим ему феноменом двойной легитимности. Приоритет института президентской власти подчеркивается принципом «верховенства власти народа, представляемой и обеспечиваемой всенародно избираемым главой государства – Президентом Кыргызской Республики» (а не Президентом и парламентом, как хотели авторы альтернативных проектов оппозиции) (ст. 7). Тот факт, что эти положения перешли в обе новые (ноябрьскую и декабрьскую) редакции Конституции из предшествующей (февральской 2003 года) редакции в неизменном виде, говорит об общей преемственности характера политического строя страны.

Эта конструкция не без основания признается непоследовательной с точки зрения традиционных трактовок разделения властей, которые существуют в классических формах правления – парламентской, президентской и смешанной. В первой механизм разделения властей обеспечивается тем, что парламент (победившая на выборах партия или коалиция) формирует правительство, а парламентский вотум недоверия ему означает автоматическую отставку правительства или проведение новых выборов в парламент. Во втором случае (классический президентский режим США) правительство формируется Президентом и отвечает только перед ним. Механизм

разделения властей проведен здесь очень последовательно и обеспечивается тем, что Конгресс не может свергнуть правительство, а Президент – распустить Конгресс. Третья (смешанная) форма правления имеет ту особенность, что правительство формируется президентом и несет двойную ответственность (перед президентом и парламентом), однако парламентский вотум недоверия означает отставку правительства. Если парламент выражает правительству недоверие, президент должен отправить его в отставку. Именно так выглядит классическая (французская) модель смешанной формы правления.

Своеобразие трактовки смешанной формы правления, предложенной в постсоветских конституциях России, Казахстана и Киргизии, заключается в том, что, взяв за основу французскую модель, они существенно модифицировали ее: парламентский вотум недоверия правительству отнюдь не означает его автоматическую отставку. Напротив, он, скорее, завершится роспуском парламента. Если прибавить к этому неопределенность в Киргизии процедуры формирования правительства в условиях отсутствия стабильного парламентского (или партийного) большинства (а это вполне вероятно при проектируемой пропорциональной системе и отсутствии заградительного барьера), то очевидно, что Президент и далее (хотя, возможно, более опосредованно) будет играть определяющую роль в конструировании правительств Киргизии.

Полномочия законодательной власти, действительно, были расширены в ноябрьской редакции по нескольким важным позициям (ставшим предметом интенсивных дебатов между парламентариями и Президентом накануне подписания ноябрьской Конституции): порядок формирования правительства и вынесения ему вотума недоверия; назначение и смещение высших должностных лиц; преодоление президентского вето; реализация процедуры импичмента. Однако решение этих проблем в силу своего компромиссного характера оказалось непоследовательным и противоречивым.

Для нестабильных государственных систем с дуалистической легитимностью и сильной президентской властью (к каковым относится Киргизия) ключевое значение приобретает ограничение прерогатив главы государства по тем направлениям, которые могут быть использованы для смещения баланса властей в его пользу. Это конституционный референдум, указное право и чрезвычайные полномочия. Авторам ноябрьской редакции киргизской Конституции только отчасти удалось решить эту проблему. Очень важным демократическим нововведением стало ограничение круга вопросов, которые могут быть вынесены на референдум (п. 5 ст. 1 ноябрьской редакции Конституции). Конституция 1993 года предусматривала вынесение на референдум вопросов об изменении и дополнении к Конституции, что на практике создавало потенциальную возможность для проведения президентской властью таких ревизий Основного закона, которые могли привести к авторитарной трансформации политической системы. Новая редакция формально исключала такую возможность: на референдум могли выноситься только «законы Кыргызской Республики и иные важные вопро-

президентско-парламентской формы правления, но, скорее, связана с перегруппировкой прерогатив ветвей власти, которая направлена на их более четкую юридическую фиксацию, институционализацию механизмов отношений между ними, а главное, на скрупулезное выравнивание полномочий по вопросам, являвшимся предметом конфликта в ноябре. К числу этих вопросов следует отнести: прерогативы парламента и Президента по вопросу о формировании правительства и назначении премьер-мини- стра, об определении его полномочий и ответственности,

атакже механизмы осуществления ответственности.

Содной стороны, в новой редакции Конституции представлены положения, укрепляющие статус парламента. В декабрьской редакции, в отличие от ноябрьской, парламент получил право корректировать государственный бюджет. Если в ноябрьской редакции законопроекты, покрываемые из бюджета, могли быть внесены и рассмотрены парламентом исключительно с согласия правительства, то теперь это положение отменено и обусловлено только наличием средств (п. 3 ст. 65 декабрьской редакции). Укрепление статуса парламента стало возможным за счет некоторых ограничений прерогатив президентской власти. Главным из них является отмена прерогативы Президента по роспуску парламента, использовавшейся ранее как инструмент давления на него, поскольку ее реализация вела к прекращению полномочий Жогорку Кенеша (п. 4 ст. 55 ноябрьской редакции). Согласно декабрьской редакции Конституции, Президент не имеет более прерогативы роспуска парламента, теряет право осуществлять досрочный роспуск Жогорку Кенеша и сохраняет право назначать выборы в Жогорку Кенеш (подп. 3 п. 6 ст. 46). Прерогатива Президента объявить о досрочных выборах ограничена тремя ситуациями: он может сделать это в качестве реакции на повторный вотум недоверия правительству; если парламент не соблюдает крайних сроков по формированию правительства; или если парламент принимает решение о самороспуске.

Сдругой стороны, в декабрьской редакции Конституции усложнена процедура преодоления парламентом президентского вето. В ноябрьской редакции для решения вопроса по любому закону требовалось большинство в 2/3 голосов депутатов, участвующих в голосовании (п. 4 ст. 66). Декабрьская редакция Конституции фиксирует довольно сложный порядок преодоления парламентом президентского вето: для этого требуется большинство в 2/3 голосов от общего числа депутатов для обычных законов и 3/4 голосов для конституционных законов (п. 4 ст. 66). В декабрьской редакции, однако, парламент может повторно в течение месяца рассмотреть закон, на который Президент наложил вето.

Другим важным достижением на пути развития парламентаризма можно считать расширение роли парламента в вопросах назначения премьер-министра и формирования правительства. Ноябрьская Конституция отводила доминирующую роль в этом процессе партиям: политическая партия, получившая на выборах более 50 % мест при пропорциональной системе выборов, получала право предлагать кандидатуру премьер-министра. Если ни одна

партия не получала более 50 % мест, Президент поручал другой политической партии предложить кандидатуру премьер-министра. Президент затем утверждал кандидата в премьер-министры. Этот порядок справедливо подвергался критике, так как фактически выводил процесс формирования правительства из-под власти парламента. Существовала опасность того, что при фрагментированном партийном представительстве в парламенте (вполне реальном при пропорциональной системе, отсутствии заградительного барьера и нестабильности системы политических партий) данный порядок будет иметь следствием отстранение парламентского большинства от формирования правительства, невозможность появления коалиционных правительств, а в конечном счете – фактическое доминирование президентской власти, способной выступать медиатором всего процесса, по своему усмотрению осуществляющим селекцию политических партий, формирующих правительство.

В новой (декабрьской) редакции Конституции, вероятно с учетом критики, решающая роль в процессе формирования правительства отводится не партиям, а депутатам парламента: «Депутаты от политической партии, получившей более 50 процентов мандатов депутатов Жогорку Кенеша, вносят Президенту кандидатуру для назначения на должность Премьер-министра» (п. 1 ст. 69). Следовательно, не партия, а депутаты от политической партии, получившей более 50 % мандатов, имеют право выдвигать кандидатуру премьер-министра. Если ни одна партия не соберет более 50 % голосов, то Президент имеет возможность три раза последовательно предлагать депутатам от другой политической партии представить в течение 5 рабочих дней кандидатуру на должность пре- мьер-министра «путем формирования коалиционного большинства депутатов» (п. 1–3 ст. 70). Наконец, если все три попытки закончились неудачей и кандидат в пре- мьер-министры не был представлен Президенту, последний объявляет досрочные выборы в парламент и формирует правительство, действующее до тех пор, пока политические партии из новоизбранного Жогорку Кенеша не сформируют правительство, как это предписано Консти-

туцией (п. 4 ст. 70).

Это положение открывает возможность формирования коалиционного правительства в рамках президент­ ско-парламентской системы, что представляет собой своего рода эксперимент, который может быть не очень жизненным в случае раскола партийных сил в парламенте (вероятного при пропорциональной системе выборов) и сохранения прерогатив Президента по избранию партийной фракции, формирующей правительство. Важным следствием этого изменения, тем не менее, становится теоретическая возможность создания коалиционного правительства, пользующегося поддержкой парламентского большинства, даже в том случае, если ни одна партия не стала фаворитом избирательной кампании, не получила искомое большинство, дающее ей право на формирование однопартийного правительства. Образование коалиционных правительств, опирающихся на поддержку парламентского большинства, означает шаг в развитии

парламентаризма: делает более устойчивым положение парламента, вносит стабильность и предсказуемость в отношения по линии парламент–правительство–прези- дент. Кроме того, снимается ряд негативных характеристик, присущих обычно чисто президентским системам: непредсказуемость, частые смены правительства главой государства, импульсивный стиль руководства.

Таким образом, парламент начинает играть большую роль в процессе назначения на должность премьер-ми- нистра в сравнении с Конституцией 2003 года и с ноябрьской редакцией Конституции 2006 года. В первом случае Президент определял структуру правительства и назначал премьер-министра с согласия парламента, а также членов правительства по предложению премьер-минист- ра и с согласия парламента (подп. 1–3 п. 1 ст. 46 Конституции 2003 года). Во втором случае Президент утверждал премьер-министра от победившей партии, а последний определял структуру правительства и его состав, который утверждался Президентом (п. 1 ст. 46, подп. 8 п. 1 ст. 58 и п. 3 ст. 69 ноябрьской редакции Конституции 2006 года). К прерогативам Жогорку Кенеша относилось избрание членов правительства (подп. 9 п. 1 ст. 58 ноябрьской редакции), в то время как в новой (декабрьской) редакции это положение отсутствует. В декабрьской редакции Конституции структура правительства вносится на утверждение парламента премьер-министром с согласия Президента; кандидатура премьер-министра вносится депутатами от партии, получившей более 50 % мандатов. После того как кандидатура премьер-министра предложена, он назначается Президентом (п. 1 ст. 69). Назначенный премьер-министр определяет структуру правительства и кандидатов в члены правительства. Кандидатуры в члены правительства, за исключением членов правительства, ответственных за оборону и безопасность, вносятся Президенту на утверждение в течение 5 рабочих дней после одобрения структуры правительства. Президент назначает членов правительства не позднее чем через 3 дня после представления кандидатов (п. 2 ст. 69).

Определенное значение в новой конструкции назначения премьер-министра и формирования правительства имеют сроки данной процедуры. Крайний срок для выдвижения премьер-министра сокращен с 14 рабочих дней (в ноябрьской редакции) до 5 рабочих дней (в декабрьской). Напомним, что невыполнение этих сроков влечет по Конституции последовательную передачу Президентом права формирования правительства другим партийным фракциям, а в конечном счете – назначение Президентом досрочных выборов парламента и единоличное формирование правительства (п. 4 ст. 70). Можно усмотреть в этом один из элементов конструктивного вотума, цель которого состоит в стимулировании депутатов к максимально быстрому достижению межпартийного консенсуса при формировании коалиционных правительств, однако на практике данное положение может дать преимущество президентской стороне.

Конституционная конструкция ответственности правительства и механизм его отправления в отставку не претерпели радикальных изменений в новой редакции

Конституции. Следуя изменениям, введенным ноябрьской редакцией Конституции 2006 года, декабрьская редакция устанавливает сложную систему, где ни парламент, ни Президент не могут отправить в отставку правительство по своей собственной инициативе. Как и предшествующая, новая редакция Конституции ограничивает вынесение вотума недоверия жесткими временными рамками – парламент может сделать это только один раз в год, по итогам рассмотрения ежегодного отчета премьер-мини- стра (п. 3 ст. 71). Другое ограничение данной процедуры призвано зафиксировать дуалистический характер власти, наделяя парламент и Президента равными возможностями определения судьбы правительства. В отличие от моделей монистического парламентаризма или дуалистических моделей французского типа, где парламентский вотум недоверия означает автоматическую отставку правительства, киргизская модель не предполагает такого механизма реализации ответственности правительства, вводя более сложный порядок разрешения конфликта.

Как и в других системах правления такого типа (например, в России), парламент может инициировать отставку правительства вотумом недоверия, но необходимо согласие Президента на то, чтобы вотум вступил в действие. В новой редакции сохранены прежние положения о возможности выражения парламентом вотума недоверия правительству (простым большинством). Если это происходит, то Президент вправе принять решение об отставке правительства либо не согласиться с решением Жогорку Кенеша (п. 6 ст. 71 в обеих редакциях). В случае повторного выдвижения парламентом вотума недоверия, решение все равно остается за Президентом: «В случае если Жогорку Кенеш в течение трех месяцев повторно примет решение о выражении недоверия Правительству, Президент отправляет в отставку Правительство либо назначает досрочные выборы в Жогорку Кенеш» (п. 7 ст. 71 в обеих редакциях). Парламентский вотум недоверия правительству в целом, следовательно, не влечет автоматической его отставки. Этот сложный порядок является наследием монархических систем и, как неоднократно отмечалось, делает механизм ответственности практически нереализуемым, что может привести к дестабилизации всей системы: росту конфронтации между парламентом и Президентом, сохранению у власти правительства, не пользующегося поддержкой парламентского большинства, либо последовательному делегированию ответственности от правительства Президенту.

В новой редакции Конституции сделана попытка разрешить этот конфликт на основе частичного компромисса. Хотя ни парламент, ни Президент не имеют власти отправить в отставку правительство в целом, оба они – Президент и парламент – могут теперь сместить отдельных членов правительства. Жогорку Кенеш обладает прерогативой выражения вотума недоверия правительству, отдельным членам правительства в случаях, предусмотренных Конституцией (подп. 10 п. 1 ст. 58 декабрьской редакции). Ранее (в ноябрьской редакции) речь шла о вотуме недоверия правительству в целом, но не отдельным его членам. Президент может отправить в отставку

отдельных членов правительства, а парламент может выдвинуть вопрос о вотуме недоверия отдельным министрам в любое время. Если Жогорку Кенеш выражает вотум недоверия отдельному члену правительства, то Президент может принять решение о его отставке или не согласиться с решением Жогорку Кенеша, однако, в случае если в течение шести месяцев Жогорку Кенеш вынесет другое решение, выражающее вотум недоверия отдельному члену правительства, Президент «обязан отправить в отставку члена Правительства» (п. 8 ст. 71 декабрьской редакции).

В целом новая Конституция предлагает такую корректировку механизма разделения властей, которая, с одной стороны, расширяет некоторые механизмы парламентского контроля, если не над правительством в целом, то над отдельными его министрами, а с другой – изымает из этого контроля силовой блок (министров, ведающих вопросами обороны и безопасности), сохраняя контроль над их назначением и отставкой в руках Президента (подп. 10 п. 6 ст. 46). Стремление сбалансировать ветви власти отражено также в дополнениях, касающихся ее реализации в случае невозможности Президента исполнять свои обязанности: его полномочия последовательно переходят сначала к спикеру парламента – Торага Жогорку Кенеша, а затем (в случае если спикер не может выполнять эти обязанности) к премьер-министру (последнее положение является нововведением декабрьской редакции) (п. 1 ст. 52).

Таким образом, новая Конституция, сохраняя существующую дуалистическую (президентско-парламентскую) форму правления, формирует условия, в которых очень трудно сместить правительство в целом (парламентским вотумом недоверия или единоличным решением Президента), однако имеется возможность смещать отдельных его членов как парламентом, так и Президентом. Отметим, что данная конструкция, не решая проблемы ответственности правительства по существу, все же является шагом вперед в этом направлении. Она представляет собой попытку создать механизм ответственности на уровне отдельных министров и тем самым расширяет возможности парламентского контроля над исполнительной властью. Возможно, что этот путь следует признать способом частичной модификации той системы, которая целиком отдает решение вопроса об отставке правительства на усмотрение Президента. В России, где действует данная система, реформаторы неоднократно выступали с идеями именно такого (компромиссного) решения проблемы.

Механизм разделения властей: парламент, правительство, президент

В проектируемой конструкции власти нашло выражение стремление авторов новой Конституции максимально уравновесить прерогативы парламента и Президента по всем значимым вопросам. Это видно из сравнения соответствующих положений двух редакций. Так, в декабрьской редакции Конституции восстановлено право Прези-

дента созывать конституционный референдум (изъятое в ноябрьской редакции), однако это не означает прямого возврата к Конституции 2003 года, поскольку теперь он может созвать референдум по конституционным изменениям лишь при согласии парламентского большинства, если как минимум 60 % депутатов поддержат идею проведения референдума (п. 2 ст. 98 декабрьской редакции). Президент дает согласие премьер-министру на внесение предложения о структуре правительства Жогорку Кенешу (подп. 2 п. 1 ст. 46), но сам премьер-министр опирается на парламентское большинство (а не на однопартийное большинство). Если ранее Президент был наделен правом принимать решение об отставке премьер-министра или правительства (п. 1 ст. 46 ноябрьской редакции), то

вновой редакции он получает право принятия решения «об отставке Правительства или отдельного его члена

вслучаях, предусмотренных настоящей Конституцией» (подп. 4 п. 1 ст. 46), которые, как отмечалось, сбалансированы с учетом позиции парламента и зафиксированы более точно. Президент представляет Жогорку Кенешу предложения по избранию и освобождению судей Конституционного и Верховного судов (подп. 1 и 2 п. 2 ст. 46), причем без участия в этом Национального совета по делам правосудия (которое фиксировалось в ноябрьской редакции), однако решающее слово в утверждении этих кандидатур принадлежит парламенту. Сходным образом Президент теперь назначает (но не освобождает, как было ранее) председателя Центральной комиссии по выборам и председателя Счетной палаты, но делает это с согласия Жогорку Кенеша (подп. 6–7 п. 2 ст. 46). Президент назначает глав местных государственных администраций, но только «по консультации с Премьер-мини-

стром» (подп. 5 п. 1 ст. 46).

Таким образом, в новой (декабрьской) конструкции разделения властей в целом более последовательно (чем

впредшествующей) проведены принципы смешанной формы правления в целях уравновесить прерогативы законодательной и исполнительной власти по всем важнейшим параметрам. В новой Конституции устранены противоречия ноябрьской редакции, где присутствовали взаимоисключающие статьи, а процесс формирования правительства не получил четкой фиксации. По ряду важнейших позиций парламент, как уже отмечалось, добился укрепления своего статуса путем соответствующих ограничений прерогатив президентской власти.

Вто же время зафиксированная в новейшей редакции конструкция разделения властей не лишена существенных недостатков. Главный из них состоит в чрезвычайно сложном порядке формирования и отставки правительства. Прерогативой решать вопрос о судьбе правительства обладают как парламент, так и Президент (ср. подп. 10 п. 1 ст. 58 и подп. 4 п. 1 ст. 46). Сохраняя смешанную пре- зидентско-парламентскую форму правления, новая (декабрьская) редакция Конституции, как и прежняя (ноябрьская), непоследовательна в решении вопроса о том, какая ветвь власти играет определяющую роль в контроле над правительством. Предложенное компромиссное решение имеет тот недостаток, что способно пролонги-

ровать конфликт ветвей власти на неопределенный срок и может на практике привести к замене парламентских процедур закулисными переговорами и сделками между Президентом и различными парламентскими фракциями при определении судьбы правительства или отдельных министров. Конституция Киргизии, как и ряда других развивающихся стран, принявших смешанную форму правления, фиксирует существование некоторых зон, зарезервированных в пользу президентской власти (это касается, прежде всего, отмеченного ранее сохранения контроля Президента над силовым блоком) (подп. 10 п. 6 ст. 46).

Президентско-парламентский характер формы правления как в предшествующей, так и в новой Конституции сохраняет существенные прерогативы за президентской властью. Многие из них перешли в неизменном виде из старой редакции в новую. Однако ряд изменений в новой Конституции также может быть использован для расширения прерогатив главы государства. В частности, в новой (декабрьской) редакции изъято ранее имевшее место положение о том, что внесение изменений и дополнений в Конституцию не является основанием для повторного избрания либо продления полномочий действующего Президента (п. 3 ст. 43). Кроме того, если предшествующая редакция фиксировала избрание депутатов и Президента на основе всеобщего равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, то новая редакция при определении порядка выборов отсылает к закону (ср. п. 2 ст. 43 ноябрьской и п. 2 ст. 44 декабрьской редакции, в отношении избрания депутатов – п. 3 ст. 54), что может привести к изменению соотношения органов власти путем изменений избирательного законодательства. Как показывает опыт многих стран с нестабильной демократической системой, именно манипулирование избирательным законодательством становится инструментом фактической трансформации политического режима без формального изменения конституционных норм.

Вопрос об условиях процедуры импичмента был в центре дебатов на всех этапах конституционного конфликта. В новой Конституции (по сравнению с предшествующей) усложнена процедура вынесения импичмента Президенту: если в предшествующей редакции выдвижение обвинения принималось простым большинством голосов от общего числа депутатов, то по новой (декабрьской) редакции для этого необходимо большинство в 2/3 голосов; решение парламента об отрешении Президента от должности требовало ранее 2/3 голосов от общего числа депутатов, а теперь для этого необходимо не менее 3/4 голосов (ст. 51 в старой и новой редакциях). Это делает процедуру импичмента трудно реализуемой, если вообще не реализуемой.

Президент сохранил по новой Конституции ряд важных прерогатив, закрепляющих за ним роль наиболее активной политической силы: право выносить вопросы на референдум, право издавать указы (в соответствии с Конституцией и законодательством), контроль над силовым блоком правительства, возможность определять условия оплаты труда государственных и муниципальных служащих (подп. 9 п. 1 ст. 46), а также не вполне определенное

право осуществлять «иные полномочия, предусмотренные настоящей Конституцией» (п. 11 ст. 46).

Хотя изменения в декабрьской редакции прояснили некоторые процедуры процесса формирования правительства по сравнению с ноябрьской редакцией, процесс этот, как было показано, остается чрезвычайно сложным

иможет привести к различным интерпретациям роли Президента, премьер-министра и парламента. В новой редакции (как и в старой) к ведению Жогорку Кенеша отнесен вопрос утверждения по представлению премьерминистра структуры правительства, но он решается предварительно Президентом и премьер-министром, причем не вполне ясна процедура разрешения возможного конфликта между ними по этому вопросу. В текст декабрьской редакции Конституции включен ряд положений, которые, в случае их расширительной трактовки, увеличивают возможности Президента по контролю за деятельностью правительства. В статье 71 появилась важная новация: «Президент вправе выступать на заседаниях Правительства, ставить перед ним цели и задачи по достижению основных направлений внутренней и внешней политики государства» (п. 1 ст. 71). Правительство имеет двойной характер подчинения и ответственно как перед Президентом, так и перед парламентом (п. 1 ст. 71). Поэтому остается неясным вопрос, как оно сможет эффективно действовать в случае, если установки двух ветвей власти (и представления о целях и задачах правительства) будут существенно расходиться. Должно ли правительство рассматривать указания Президента как приоритетные?

Если ранее в случае досрочного освобождения судьи Конституционного Суда или судьи Верховного Суда требовалось большинство в 2/3 голосов депутатов Жогорку Кенеша и представление Президента при наличии предложения Национального совета правосудия, то в новой редакции последний институт отсутствует (п. 2 ст. 84 декабрьской редакции, ср. с п. 3 ст. 81 ноябрьской редакции), что исключает судебную ветвь власти из процесса формирования кадров высших судебных инстанций. Мировой опыт знает различные способы формирования институтов конституционного правосудия: с участием одной ветви власти (парламента), двух (парламент и президент)

итрех (парламент, президент и судейское сообщество). Последний вариант имел бы для Киргизии то преимущество, что в случае конфликта двух других ветвей власти – парламента и Президента Конституционный Суд, формируемый с участием судебной ветви власти, обладал бы большей независимостью и легитимностью при разрешении этого конфликта.

Совокупность рассмотренных новых положений Конституции, таким образом, позволяет говорить о сохранении возможности интерпретировать некоторые из них на практике диаметрально противоположным образом. На это указывают представители оппозиции. Ноябрьская редакция Конституции, по мнению киргизской оппозиции (явно преувеличенному), фактически превращала Кыргызскую Республику в парламентскую республику путем значительного усиления полномочий правительства, которое должно было, как они считали, формироваться

партийным большинством парламента. Исходя из этого, оппозиция находит, что новая редакция Конституции отступает от этих положений, возвращая ситуацию к президентской форме правления, даже делает форму правления в республике «суперпрезидентской» (А. Бекназаров). Президент, согласно этому мнению, получает больше полномочий, чем было у его предшественника А. Акаева до «Революции тюльпанов» 2005 года. Аргументы оппозиции сводятся к следующему. По новой Конституции под контроль Президента передаются государственные органы, ведающие вопросами обороны и безопасности (в частности, Служба национальной безопасности), он получает право назначать глав местных администраций, председателей Конституционного и Верховного судов (в старой редакции Президент только представлял парламенту их кандидатуры). Структуру правительства премьер-министр теперь должен согласовывать с Президентом, кроме того, последний сохраняет право по собственной инициативе отправлять в отставку членов кабинета. Правительство подотчетно не только парламенту, но и Президенту. Глава государства также наделяется правом «приостановить действие нормативных правовых актов Правительства и других органов исполнительной власти» (подп. 4 п. 5

ст. 46).

При известной схематичности этой интерпретации необходимо отметить, что неустойчивое равновесие, присущее зафиксированной в Конституции дуалистической форме правления, может на практике разрешиться в пользу мнимого конституционализма.

Правовые инструменты и технологии изменения Конституции

Порядок принятия Конституции, внесения изменений и дополнений в нее претерпел в ноябрьской редакции Основного закона определенные модификации, связанные, в частности, с осмыслением текущего кризиса. Прежняя редакция (2003 года) вообще не предусматривала самой возможности принятия новой Конституции. Ноябрьская редакция вводила эту возможность: принятие новой Конституции либо внесение изменений и дополнений в действующую стали возможны по предложению Президента, большинства от общего числа депутатов парламента либо по инициативе не менее 300 тысяч избирателей (п. 1 ст. 93). Они считаются принятыми, если за них проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Жогорку Кенеша (п. 1 ст. 94 ноябрьской редакции). Эти положения были сохранены в декабрьской редакции Конституции, единственное нововведение которой в этом отношении состоит в дополнении способов изменения Конституции еще одним – принятием новой редакции Конституции (п. 1 и 5 ст. 98 декабрьской редакции).

Существенное значение имеют следующие факторы. Во-первых, не проводится различие между принятием нового Основного закона и внесением поправок в старый и, следовательно, не проведено последовательное разграничение конституирующей (учредительной) и конституционной власти: парламент может выполнять обе эти

функции, наделяя себя попеременно той или иной функцией. В отличие от других стран, где парламент может принять на себя учредительные функции, процедура принятия новой Конституции в Киргизии практически ничем не отличается (в направлении усложнения) от процедур принятия поправок и конституционных законов.

Во-вторых, процедура принятия новой или изменения действующей Конституции отдана парламентскому большинству в 2/3 голосов, а влияние на этот процесс других ветвей власти – Президента и Конституционного Суда – существенно ограничено. Введение квалифицированного большинства в 2/3 голосов для принятия новой Конституции и изменения действующей в двух чтениях само по себе не вызывает сомнений и соответствует мировой практике, однако возможно обсуждение вопроса о том, должна ли процедура принятия новой Конституции быть делом парламента одного созыва или парламентов двух разных созывов (в этом случае конституирующая функция парламента подтверждается и легитимируется новыми выборами в него, выполняющими роль неформального референдума). Вето Президента, для преодоления которого парламенту ранее (в редакции 2003 года) требовалось практически недостижимое большинство в 4/5 голосов, в ноябрьской редакции Конституции автоматически преодолевается тем же большинством в 2/3 голосов (ст. 66). Декабрьская редакция вновь усложняет процедуру преодоления президентского вето по конституционным законам, требуя для этого большинство в 3/4 голосов от общего числа депутатов (п. 4 ст. 66).

Конституционный Суд «дает заключение к проекту Конституции, закона об изменениях и дополнениях в настоящую Конституцию, новой редакции Конституции…» (п. 6 ст. 82 ноябрьской редакции и подп. 4 п. 3 ст. 85 декабрьской редакции), однако непонятно, в какой мере оно способно ограничить волю парламента. Из Конституции не вполне ясно, может ли Конституционный Суд объявить неконституционным парламентский закон о поправках к Конституции. С одной стороны, безусловно, да, поскольку установление неконституционности законов Судом автоматически отменяет их действие (п. 4 ст. 82 ноябрьской и п. 4 ст. 85 декабрьской редакции). С другой стороны, нет, поскольку роль заключения Суда по вопросам изменения Конституции может интерпретироваться как рекомендательная (ср. п. 2 ст. 93 ноябрьской и п. 3 ст. 98 декабрьской редакции). Парламент как в прежней, так и в двух новых редакциях Конституции наделен прерогативой толкования Конституции путем принятия «законов о толковании Конституции и конституционных законов» (ср. п. 4 ст. 65 ноябрьской и декабрьской редакций с п. 6 ст. 65 прежней редакции 2003 года). Прерогатива толкования Конституции обычно закрепляется за Конституционным Судом. Кроме того, парламент может, конечно, изменить статус Конституционного Суда, приняв новый конституционный закон о нем. Здесь не существует, следовательно, возможности судебного признания «неконституционных конституционных поправок», используя юридическую формулу германского Федерального конституционного суда.

В-третьих, в ноябрьской и декабрьской редакциях Конституции не предусмотрен обязательный конституционный референдум по Конституции, утвержденной парламентом, что неизбежно ограничивает масштаб легитимности Основного закона. Наконец, не существует жестких формальных и материальных ограничений (за исключением запрета изменений и дополнений Конституции в условиях чрезвычайного и военного положения) для осуществления общей или частичной конституционной ревизии (отсутствуют «вечные нормы»).

Суммируя эти наблюдения, можно констатировать, что парламент (точнее, его ноябрьское оппозиционное большинство) зафиксировал достаточно гибкий порядок пересмотра Конституции, который доверяет данный пересмотр преимущественно одной ветви власти – парламенту. Эта гибкость Конституции контрастирует с теми «жесткими» Конституциями, которые были приняты, например, в странах Южной Европы после перехода к демократии (Испании, Греции, Португалии) или в некоторых странах Восточной Европы. Такое решение, возможно, выглядело разумным в условиях ноябрьского кризиса. Очевидно, что рассмотренные положения Конституции о порядке ее изменения явились реакцией на предшествующую ситуацию, когда последнее слово в решении вопроса фактически принадлежало Президенту. Однако не следует забывать, что угроза узурпации конституционных полномочий может исходить от любой ветви власти – как от Президента, так и от парламента (или, если угодно, от президентского большинства в парламенте). Эти опасения стали более понятны с принятием декабрьской редакции Конституции.

Наиболее серьезные изменения в конституционный строй страны были внесены разделом III Закона от 30 декабря 2006 года «О новой редакции Конституции Кыргызской Республики». Данный раздел, содержащий переходные положения, формально имеет вспомогательный характер. Однако фактически он вводит на переходный период такую структуру власти и управления, которая существенно отличается не только от положений ноябрьской редакции, но и от положений, закрепленных в основных разделах новой (декабрьской) редакции Конституции. В вопросах организации власти это фактически еще одна, временная, конституция, действие которой охватывает период «до формирования Правительства в порядке, установленном Конституцией».

С функциональной точки зрения, переходные положения Конституции вводят иной механизм формирования правительства, нежели тот, который зафиксирован в основной ее части. Изменения, касающиеся процесса формирования правительства, могут начать действовать лишь тогда, когда будет избран новый парламент в соответствии с новым избирательным законодательством (избрание 50 % депутатов парламента на основе пропорциональной системы). До проведения следующих парламентских выборов, по результатам которых правительство будут формировать депутаты от победившей партии (в настоящее время в киргизском парламенте, сформированном путем голосования в одномандатных округах, та-

кой партии нет), Президент может назначать премьерминистра и членов правительства, а также определять структуру кабинета.

Структура власти, зафиксированная в п. 6 раздела III, восстанавливает элементы системы, существовавшей до «Революции тюльпанов». Согласно переходным положениям, Президент с согласия Жогорку Кенеша назначает премьер-министра и по предложению последнего – членов правительства. Президент вправе отправить в отставку премьер-министра, правительство и членов правительства. Структура правительства по предложению премьер-министра также определяется Президентом и утверждается действующим составом Жогорку Кенеша. Руководители административных ведомств при правительстве и иных органов исполнительной власти, главы местных государственных администраций, назначенные до принятия новой редакции Конституции, сохраняют свои полномочия.

Если учесть, что основной вопрос, вызвавший ноябрьский конфликт между парламентом и Президентом, состоял именно в перераспределении властных полномочий, то следует признать, что введение данных переходных положений означает пересмотр ранее достигнутых договоренностей. Во всяком случае, на основании переходных положений Президент может приступить к формированию правительства по новой схеме, зафиксированной в Основном законе, – самостоятельно вносить в парламент кандидатуру главы правительства и без одобрения депутатов утверждать предложенных премьером членов кабинета.

Неопределенность положений Конституции уже привела к трениям между парламентом и Президентом по вопросу формирования правительства в переходный период. Еще до принятия новейшей редакции Конституции 19 декабря 2006 года после обращения группы депутатов к Президенту члены правительства Киргизии приняли решение об отставке, призвав к тому же депутатов парламента (этот демарш некоторые аналитики связывали с подготовкой принятия новой редакции Конституции и даже возможным роспуском парламента). После принятия новой редакции (30 декабря 2006 года) Президент дважды делал попытку вынести на утверждение парламента кандидатуру Ф. Кулова на пост премьер-министра, однако оба раза она была отвергнута большинством депутатов. Кандидатуру Кулова Президент повторно внес в парламент 19 января 2007 года именно в соответствии с пунктом 6 раздела III Закона от 30 декабря 2006 года «О новой редакции Конституции Кыргызской Республики». Комитет по конституционному законодательству, государственному устройству и законности парламента Киргизии, однако, пришел к выводу о незаконности повторного выдвижения Ф. Кулова на пост премьер-министра. Президентская сторона заявила, что в переходных положениях новой редакции Конституции не указано, сколько раз Президент может вносить в парламент одну и ту же кандидатуру, поэтому повторное выдвижение одного кандидата не противоречит закону. Комитет (в лице его председателя И. Масалиева), напротив, подготовил заключение,

вкотором указывалось, что повторное внесение одной и той же кандидатуры противоречит Закону “О Правительстве Кыргызской Республики”, в котором говорится о троекратном отклонении представленных кандидатур, причем кандидатур во множественном числе. На этом основании Комитет рекомендовал Президенту внести в парламент другую кандидатуру на пост премьер-министра. Вопрос был передан в профильный комитет парламента для окончательного решения. В результате Президент (вероятно, не считавший необходимым доводить дело до роспуска парламента) внес новую кандидатуру: 29 января 2007 года парламент утвердил кандидатуру премьера А. Исабекова, однако дискуссия продолжалась по структуре правительства и, в частности, по вопросу о нецелесообразности концентрации контроля над всеми силовыми ведомствами в руках одного вице-премьера. Только 6 февраля 2007 года парламент утвердил структуру нового правительства (вскоре также ушедшего в отставку

вусловиях роста политической конфронтации). Этот эпизод говорит не только о сохранении напряженности между двумя ветвями власти по вопросам формирования правительства, но о сохраняющейся правовой (конституционной) неопределенности в этом вопросе. Общим следствием стал распад известного тандема «Бакиев–Кулов», фиксировавшего компромисс элитных групп Юга и Севера страны на переходный период, и переход бывшего премьер-министра в оппозицию к нынешнему режиму. Данная оппозиция вновь выдвигает конституционную реформу как одно из приоритетных положений своей программы, что может привести к воспроизводству конституционного конфликта в будущем.

Значение конституционного эксперимента и цикличность конституционного развития Киргизии

Конституционный эксперимент, осуществляемый в настоящее время в Киргизии, чрезвычайно важен по трем основаниям.

Во-первых, разрешение острых политических конфликтов проводится путем обращения к правовым аргументам и юридически фиксированным обязательствам, а не к примитивному силовому противостоянию группировок в борьбе за лидерство. В этом смысле Киргизия, несомненно, использовала опыт конституционных преобразований в различных регионах мира – странах Южной и Восточной Европы, Латинской Америки, накопленный

врезультате демократических переходных процессов конца XX века. Став своеобразной лабораторией конституционных реформ для Центральной Азии, Киргизия

в2005–2006 годах продемонстрировала очень высокий профессиональный уровень конституционных дебатов и широкое использование интернационального опыта. Анализ положений новых редакций Конституции показывает, что имели место заимствования из европейского права (в концепции прав человека), Основного закона ФРГ (в том, что касается социального государства и конституционного правосудия), Конституции Франции (дуалистическая

форма правления) и Конституции России (в той трактовке дуалистической формы правления, которая досталась

внаследство от предшествующей Конституции Киргизии

1993 года)

Во-вторых, новые редакции Конституции – это несомненное продвижение в развитии демократии. Текст документов отражает достижения мировой конституционной мысли и практики в вопросах фундаментальных прав и прав новейшего поколения (связанных с экологией, информационным обществом, гендерным равноправием). Конституция после всех изменений выглядит вполне реалистичным документом, лишенным тех декларативных норм, реализация которых может быть затруднена на практике и вызвать неоправданные социальные ожидания. Ее авторам удалось учесть национальные правовые традиции, инкорпорировав их в структуру современных конституционных форм без ущерба для их понимания. Эти нововведения тем более важны на фоне ограничений прав человека и независимости судебной власти, подавления демократических прав и свобод, которые имеют место в ряде соседних с Киргизией стран. Есть все основания надеяться, что в случае реализации этих положений Конституции страна будет более уверенно развиваться по демократическому пути.

Принципиальными нововведениями стали трансформация политической системы в направлении более четкого проведения принципа разделения властей, переход к смешанной президентско-парламентской республике, реализация (пусть ограниченная) принципа ответственного правительства. Очень важным достижением является реформирование судебной системы – создание Национального совета правосудия и проведение идей состязательного судопроизводства, укрепление независимости судебной ветви власти и судейского самоуправления. Текст новой Конституции при своей краткости является достаточно ясным и четким, исключает двусмысленность

ввопросах реализации прав человека и соответствующей судебной практики.

В-третьих, киргизский эксперимент внес свой вклад

вдемократические процессы в Центральной Азии. В настоящее время Конституция Киргизии, несомненно, самая демократичная в данном регионе. Здесь на практике решается вопрос о том, может ли либеральная модель успешно функционировать в странах, исторически сформировавших иную политическую традицию. От ответа на него во многом зависит общее направление конституционного развития государств этой части мира.

Вто же время из характера принятия двух редакций Конституции вытекают следующие их особенности: вопервых, непрочная основа их легитимности, как содержательная, так и процедурная (связанная, в частности, с острыми спорами относительно числа голосовавших депутатов на разных этапах конфликта), которая уже сейчас оспаривается многими участниками событий (для одних она выступает как неоправданная уступка оппозиции со стороны Президента, для других – как недостаточная уступка); во-вторых, компромиссное решение вопроса о власти (дуалистическая президентско-парламентская

форма правления с разделенной исполнительной властью); в-третьих, сохранение известной «конституционной неопределенности», связанной с чрезмерной абстрактностью ряда ключевых норм, сохранением противоречий между ними, а также обилием отсылочных норм к несуществующим конституционным законам по важнейшим параметрам конституционного регулирования.

Закон «О новой редакции Конституции Кыргызской Республики»,принятыйпарламентом30 декабря2006 года, не может быть однозначно оценен с юридической точки зрения как из-за недостаточной легитимности его принятия, так и в силу непоследовательности зафиксированного в нем механизма разделения властей. Вводимая им новая редакция Конституции, продолжая предшествующую, фиксирует дуалистическую президентско-пар- ламентскую форму правления и включает положения, направленные на большую сбалансированность ветвей власти. В этом смысле Конституция юридически закрепляет то состояние двоевластия парламента и Президента, которое стало результатом ноябрьского противостояния.

Ноябрьская Конституция (вопреки представлениям оппозиции) отнюдь не означала перехода к парламентаризму (или парламентско-президентской республике). Это была президентско-парламентская республика с существенными прерогативами Президента; в ней сохранялись неопределенность и противоречия в распределении прерогатив властей (связанные с тем, что некоторые полномочия, изъятые у Президента, не были переданы правительству, и оставалась неясность в вопросе о том, какая ветвь власти контролирует силовой блок), а также важные конституционные и «метаконституционные» атрибуты Президента как главы государства (в частности, возможность объявления референдума, роспуска парламента, указное право, «спящие» полномочия).

Таким образом, следует констатировать, что новая (декабрьская) редакция Конституции не вносит радикальных изменений в форму правления. В ней: 1) сохранена смешанная или президентско-парламентская форма правления; 2) неопределенность некоторых положений устранена путем более четкой юридической фиксации прерогатив Президента и парламента по формированию правительства (причем вопрос о силовом блоке решен в пользу главы государства); и 3) интерпретация баланса властей отражает дуалистический характер формы правления, где сделана попытка уравновесить два центра власти путем весьма оригинальной системы сдержек и противовесов, в которой новым прерогативам парламента по формированию правительства противопоставляется ряд полномочий, зарезервированных за президентской властью.

Составители Конституции не пошли на принятие классической смешанной формы правления, наделив обе ветви власти фактически равными полномочиями по формированию правительства и решению вопроса о его отставке. Это пролонгирует ситуацию неопределенности, не создавая в то же время эффективного механизма разрешения возможных конфликтов в будущем. Поэтому от-

дельные позитивные положения Основного закона, связанные с укреплением статуса парламента, расширением его прерогатив и введением более четкого механизма ответственности на уровне отдельных министров, являются, скорее, паллиативом.

Эти положения блокируются другими нормами, затрудняющими реализацию процедуры ответственности правительства в целом, изымающими силовых министров из сферы парламентского контроля и сохраняющими за президентской властью другие существенные рычаги влияния на ситуацию. Кроме того, если положения основной части новой Конституции сохраняют в принципе преемственность в отношении ноябрьской Конституции, то переходные положения, как было показано, существенно меняют ситуацию и имеют целью отобрать у оппозиции политическую инициативу в формировании властных структур в перспективе предстоящих выборов.

В целом можно констатировать определенную цикличность киргизского конституционного процесса, которая четко прослеживается при сравнении положений трех редакций Конституции – 18 февраля 2003 года, 9 ноября 2006 года и 30 декабря 2006 года по вопросу о механизме разделения властей. В первой (февральской) редакции Конституции Президент был вправе формировать структуру правительства и направлять ее на утверждение депутатам. Вторая (ноябрьская) редакция Конституции, как и планировала оппозиция, усиливала власть парламента. В частности, партия, победившая на выборах, получала возможность определять кандидатуру на должность премьер-министра и направлять ее на утверждение Президента. Состав будущего правительства формировался премьер-министром с последующим утверждением Президентом. Кроме того, Президент терял контроль над службой национальной безопасности, которую ранее он имел право образовывать и упразднять. Силовое ведомство, как тогда предполагалось, должно было войти в состав правительства.

Третья (декабрьская) редакция представляет собой своеобразный синтез двух предыдущих: с одной стороны, расширены некоторые прерогативы парламента за счет изменения процедуры формирования правительства, которая допускает теперь создание коалиционных правительств на основе парламентского большинства и расширяет парламентский контроль, вводя реализуемую процедуру ответственности отдельных министров. Президент утрачивает право роспуска парламента, возможность отправлять правительство в отставку в целом, а также имеет меньше прерогатив по формированию правительства. В то же время правительство теперь подотчетно не только парламенту, но и Президенту; структуру правительства премьер-министр должен согласовывать с Президентом, который может по собственной инициативе отправлять в отставку членов кабинета. Президент сохраняет значительные полномочия по изданию указов и наложению вето на законопроекты.

Наконец, переходные положения новой редакции значительно расширяют полномочия главы государства, предоставляя ему право в период до новых президентских

Институт прав человека, иногда именуемый подотраслью конституционного права, при всем своеобразии прав, составляющих его, един и неделим, ибо является основой единого, по своей сути, правового статуса личности1.

Все элементы (нормы) этого института находятся в постоянном взаимодействии не только между собой, но

ис нормами иных институтов конституционного права, регулирующими общественные отношения, связанные с учреждением органов государственной власти, местного самоуправления, статусом средств массовой информации

ит. п. Характер такого взаимодействия обусловлен особенностями тех или иных норм. На основе характеристик их взаимосвязей принято классифицировать права на: личные, гражданские, политические, социально-эконо- мические, культурные (поколения прав человека)2, абсолютные и относительные, индивидуальные и коллективные и т. д. Такая классификация условна: к примеру, право собственности рассматривается и как личное, и как экономическое право, а право на неприкосновенность частной жизни – как личное и коллективное право3.

Между тем отдельные группы норм качественно отличаются друг от друга, в том числе по способу их реализации4. Так, личные права в наибольшей степени гарантированы законодательством, в то время как гарантированность социальных и культурных прав относительна – в ряде случаев они не могут быть защищены судебным порядком. Именно по этой причине некоторые государства не рассматривают их в качестве полноценных прав человека.

Несмотря на единство института прав человека, сложно напрямую выявить единство, скажем, права на жизнь

исвободы передвижения, права на культурное самоопределение и права на благоприятную окружающую среду. В основу этих прав заложены различные ценности и разные правомочия, допускающие неидентичные механизмы их воплощения.

Полагаем, что во многом интегрирующим фактором

всистеме прав человека служит именно право на неприкосновенность частной жизни. Оно играет особую роль

вструктурировании института прав человека, а сами эти права приобретают характер «сообщающихся сосудов».

Конституция Российской Федерации прямо формулирует его в статьях 23 и 24. Согласно статье 23, каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну. Каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграф-

ных и иных сообщений. Согласно статье 24, сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускается. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Об этом же сказано в статье 25 Конституции РФ, закрепляющей неприкосновенность жилища.

Вотечественной правовой науке доминирует точка зрения о том, что право на неприкосновенность частной жизни является комплексным образованием и включает

всебя несколько правомочий, предусмотренных в статьях 23–25 Конституции РФ. Отдельные авторы относят сюда также свободу совести и вероисповедания, право на национальную самоидентификацию и иные личные права5. При этом соотношение права на неприкосновенность частной жизни и иных правомочий рассматривается как соотношение целого и его частей.

Таким образом, российскими авторами право на неприкосновенность частной жизни понимается в узком и широком смысле как право на самостоятельное определение своего образа жизни, свободного от произвольных регламентаций, вмешательства или посягательства со стороны государства, общества или человека, а также защищенное законом от какого бы то ни было навязывания стереотипов, то есть как субъективное право и как принцип взаимодействия между индивидом и прочими субъектами6.

Вто же время Конституция США прямо не предусматривает право на неприкосновенность частной жизни7. Однако в США право на неприкосновенность частной жизни («прайвеси» от английского privacy – «частная жизнь») трактуется не менее широко: как защита от вмешательства власти (исполнительной или законодательной) в частные отношения. Либеральная доктрина исходит из того, что далеко не все цели могут быть достигнуты с помощью права и принуждения8.

Судебная практика США выводит прайвеси из толкования некоторых поправок к Конституции США. У. Петер к таким поправкам относит следующие: IV (право на охрану личности, жилища, бумаг и имущества от необоснованных обысков и арестов), V (неприкосновенность личности, защита от самообвинения, защита собственности и надлежащая правовая процедура) и IX (перечисле-

были положены в основу жалобы О’Райли и других в Европейский Суд по правам человека, вызванной тем, что их дома располагались вблизи оживленной дороги. Нарушение статьи 8 Конвенции проживающих вблизи предприятия по добыче и извлечению золота посредством использования при технологическом процессе извлечения золота цианида натрия, химического вещества, предположительно опасного для здоровья, стало предметом рассмотрения Европейского Суда в деле Татар (Tatar) против Румынии20.

В решении от 9 октября 1979 года по делу Эйри (Airey) против Ирландии предметом рассмотрения стала дороговизна процесса о раздельном проживании супругов, чья семейная жизнь прекратилась. Невозможность апеллировать к судебным инстанциям в данном случае, по мнению Европейского Суда, поддержавшего жалобу заявительницы, повлекла нарушение статьи 8 Конвенции21.

Хотя граница между личными, экономическими, культурными и иными правами весьма условна, все-таки во многом эта граница пролегает в области механизма реализации этих прав. Право на неприкосновенность частной жизни, как оно понимается Европейским Судом по правам человека, предоставляя защиту этим правам через статью 8 Конвенции, косвенно распространяет на них механизм реализации личных прав.

Для конституционной практики США также характерно стремление подвести под защиту прайвеси наиболее широкий круг отношений. Рядом прецедентов именно через это право начал пополняться каталог личных прав граждан США, когда новые возможности граждан стали рассматриваться как формы прайвеси. Именно с прайвеси в США связано признание репродуктивных прав и проблемы гомосексуальности. По делу Meyer v. Nebraska (одно из дел, заложивших основу праву граждан «определять свой путь», то есть прайвеси) Верховный суд США признал неконституционным закон штата Небраска о запрете преподавать в школах детям младше 8 лет любые современные языки, кроме английского. Уже через 2 года на основании прецедента дела Meyer v. Nebraska был признан неконституционным закон штата Орегон, требующий, чтобы все дети от 8 до 16 лет обучались в школах штата: Верховный суд США установил, что это ограничивает свободу родителей. В России объекты, получившие защиту в США в качестве личных прав, были бы в данном случае определены как культурные права.

Наиболее значимыми прецедентами для признания прайвеси в США являются Meyer v. Nebraska (1923),

Buck v. Bell (стерилизация, 1927), Stanley v. Georgia

(надлежащая правовая процедура, 1967), Katz v. United States (частные дела, 1967), Buchanan v. Batchelor, Conter v. Henry (гомосексуальность, 1970 и 1968), Paul v. Davis (1976), Griswold v. Connecticut (использование контрацепции, 1965), Roev.Wade(право на аборт, 1973),

Moore v. City of East Cleveland (семейная жизнь, 1977), Harris v. McRae (1980), Committee to defend Reproductive Rights v. Myers и Akron v. Akron Center for Reproductive Health, Thornburgh v. American Coll of Obst & Gun, Webster v. Reproductive Health Service (репродук-

тивные права, 1981, 1983 и 1989), Bowers v. Hardwick (1986) и другие22.

Американские юристы называют точную дату признания прайвеси23 – 1890 год, то есть год публикации знаменитой статьи С. Уоррена и Л. Брэндайса, название которой в России принято переводить как «Право быть оставленным в покое»24. Отцы-основатели права на частную жизнь С. Уоррен и Л. Брэндайс рассматривали прайвеси как следствие трансформации права собственности.

С учетом подобной трактовки права на частную жизнь можно предположить, что это право способно во многих случаях заполнять собой правовой вакуум, защищать интересы личности там, где пока отсутствует надлежащее правовое регулирование.

Неслучайно до сих пор нет общепризнанного определения этого права, а все существующие его определения можно принять лишь с большой долей условности. Европейский Суд также не раз отказывался дать его исчерпывающее определение. Право на неприкосновенность частной жизни характеризуется обилием, скорее, не универсальных юридических определений, а остроумных и точных, но носящих публицистический характер: «право быть одному», «право быть оставленным в покое», «право располагать собой». Каждое из них подчеркивает основу этого права – идею автономии индивида.

Определенную значимость в этой связи имеет проблема источников права на неприкосновенность частной жизни и, соответственно, проблема источников права вообще.

Конституция Российской Федерации закрепляет несколько видов прав, в том числе культурные, социальные и другие. В то же время, как было указано выше, Конституция США подобных прав не содержит, что, однако, не означает их отсутствия на Американском континенте. В свете практики американских судов в ряде случаев данные правомочия рассматриваются как личные, а именно как вытекающие из права на неприкосновенность частной жизни.

Известно, что в США источником права признаются юридическая доктрина и судебный прецедент, не являющиеся источниками права в России. В Европе и США понятие «частная жизнь» и производные от него определяются не законодательно, а прецедентами американских судов и Европейского Суда по правам человека преимущественно «применительно к данному случаю»25: ведь дать исчерпывающее универсальное нормативное определение понятию «частная жизнь» не представляется возможным ввиду многообразия предмета, кроме того, логика нормативного акта исключает его направленность на какой-либо «отдельный случай». Поэтому рецепция данного права и включение его в российскую правовую орбиту во многом чревато своеобразными «парадоксами конституционного заимствования»26, связанными с особенностями дефиниции данного права и его нормативного определения.

Отчасти по этой причине ряд правомочий, подпадающих под признаки права на неприкосновенность частной жизни по смыслу толкования его Европейским Судом, в

России защищаются с помощью других прав, в результате чего судебная практика по делам о защите права на неприкосновенность частной жизни пока не столь обширна. Однако и в России возможны подобные явления. Подтверждает это и прецедент, имевший место в 2003 году, когда Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации был вынужден обратиться с иском о защите права на уважение частной и семейной жизни гражданина, непосредственно сославшись на статью 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а не на соответствующую норму Конституции РФ, в принципе аналогичную статье 8 Конвенции, что спровоцировало толкование данной нормы в контексте решений Европейского Суда по правам человека, а не отечественных судов: в результате исковые требования Уполномоченного были удовлетворены27.

В2002 году после вмешательства Уполномоченного было прекращено уголовное преследование в отношении жителя г. Твери С., который обвинялся в совершении особо тяжкого преступления. С. был освобожден из-под стражи, восстановлен на работе, от имени прокуратуры ему было принесено официальное извинение. Однако в 2003 году мать реабилитированного С. вновь обратилась

кУполномоченному с просьбой оказать содействие в компенсации морального вреда, причиненного ее сыну. Поскольку С. обратился с иском о компенсации самостоятельно, Уполномоченный направил свое заключение туда, где он выступил в защиту неимущественных прав С. и выразил свою позицию о необходимости удовлетворения иска в полном объеме. Решением суда иск был удовлетворен на сумму 50 тыс. рублей. Одновременно Уполномоченный лично передал в Центральный районный суд г. Твери исковое заявление к прокуратуре и Управлению внутренних дел Тверской области, а также к Минфину России в защиту нарушенных прав родителей С. В иске содержалась просьба признать нарушение прав родителей С. на доступ к информации, на уважение семейной жизни, на честь и достоинство, на доброе имя, на неприкосновенность жилища в период незаконного уголовного преследования их сына и взыскать в их пользу денежную компенсацию за причиненный им моральный вред. Насильственная разлука с сыном в течение трех месяцев вследствие незаконного ареста последнего нарушила личное неимущественное право родителей на уважение семейной жизни. Едва ли в отечественной судебной практике ранее существовали аналогичные прецеденты.

Вдальнейшем число таких прецедентов будет расти. Особая, центральная роль права на неприкосновенность частной жизни в системе прав человека, способность распространять защиту личных прав на иные правомочия, трансформировать те или иные виды прав в качественно новые вновь ставит под сомнение все «иерархии» прав человека и порождает ряд вопросов, осмыслить и разрешить которые еще только предстоит.

Ирина Хужокова – соискатель кафедры конституционного права Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина.

1См.: Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. М., 2005. Т. 1. С. 77; Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации.

М., 2005; Утяшев М. М., Утяшева Л. М. Права человека в современной России. Уфа, 2003; Институт прав человека в России / Под ред. Г. Н. Комковой. Саратов, 1998, и др.

2См.: Матузов Н. И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2004. С. 258.

3См.: Пешперова И. Ю. Права национальных меньшинств и их защита в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). СПб., 2001. С. 39.

4Подробнее см.: Хужокова И. М. Реализация права на неприкосновенность частной жизни в Российской Федерации.

СПб., 2006. С. 12–13.

5О проблемах определения права на неприкосновенность частной жизни см.: Романовский Г. Б. Право на неприкосновенность частной жизни. М., 2001. С. 58–81; Лейбо Ю. И.,

Толстопятненко П. П., Экштайн К. А. Научно-практиче­ ский комментарий к главе 1 Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина» / Под ред. К. А. Экштайна. М., 2000. С. 128–133; Кутафин О. Е. Неприкосновенность в конституционном праве Российской Фе-

дерации. М., 2004. С. 143–193, и др.

6 См.: Романовский Г. Б. Конституционное регулирование права на неприкосновенность частной жизни. Автореф. канд. … юрид. наук. СПб., 1997. С. 6.

7 См.: Constitution of the United States. New York, 1997.

8См.: Whitman D., Gergacz J. W. The Legal Environment of Business. New York, 1991. P. 4.

9См.: Peter W., Zimmerman S. E. American Government. New York, 1989. P. 49.

10См.: Patterson T. E. The American Democracy. New York, 1990. P. 111.

11См.: Fisher L. American Constitution Law. New York, 1990. P. 1141.

12Дженис М., Кэй Р., Бредли Э. Европейское право в области прав человека (Практика и комментарии). М., 1997. С. 265.

13См., например: Application 44774/98, Leyla Sahin v. Turkey, Judgment of 29 June 2004; Application 54725/00, O’Reilly and Others v. Ireland, Judgment of 4 September 2003; Application 36022/97, Hatton and Others v. the United Kingdom, Judgment of 7 August 2003.

14См. также: Бенхабиб С. Притязания культуры. Равенство и разнообразие в глобальную эру / Под ред. В. И. Иноземцева. М., 2003. С. 113–117.

15Applications 21825/93, 23414/94, McGinley and Egan v. the United Kingdom, Judgment of 9 June 1998.

16Справочно-правовая система «Гарант» (16.09.2006).

17Application 15318/89, Loizidou v. Turkey, Judgment of 18 December 1996.

18Application 21893/93, Akdivar and Others v. Turkey, Judgment of 16 September 1996.

19Application 9310/81, Powell and Rayner v. the United Kingdom, Judgment of 21 February 1990.

20См.: Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2004. № 12. Вопросы использования токсичных веществ при разработке месторождений также анализируются в Applications 43577/98, 43579/98, Nachova and Others v. Bulgaria, Judgment of 26 February 2004.

21Application 6289/73, Airey v. Ireland, Judgment of 9 October 1979.

22См.: Fisher L. Op. cit. P. 1142–1216.

23См.: Privacy, Technology and the California «Anti-Paparazzi» Statute // Harvard Law Review. Vol. 112. 1999. No. 6. P. 1369.

24См.: Warren S. D., Brandeis L. D. The Right of Privacy // Harvard Law Review. Vol. 4. 1890. No. 5. P. 193–220.

25О трактовке права на частую жизнь см.: McAdams T. Law, Business and Society. Boston, 1989. P. 564–565; Application 77785/01, Znamenskaya v. Russia, Judgment of 2 June 2005;

Application 46133/99, 48183/99, Smirnova v. Russia, Judgment of 24 July 2003.

26См.: Осятынский В. Парадоксы конституционного заимствования // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. № 3. С. 53–63.

27См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2003 году // Российская газета. 2004, 29 августа.

складывающихся (изменяющихся) в результате публичновластного воздействия общественных отношений установленным целям, выявление причин возможных отклонений общественной практики от нормативно (или инди- видуально-властно) заданных моделей и на этой основе выработку мер по корректировке государственного управления с точки зрения заявленных целей. Следовательно, целеполагание охватывает все стадии государственного управления, организует их в единую функционально-це- левую систему. При этом точность поставленной государ­ ственно-управленческой цели и ее адекватность интересам народа во многом определяет качество управления делами государства, уровень его эффективности2.

В конституционно-правовой системе организации государства и общества целеполагание государственного управления устанавливается прежде всего на уровне конституционного регулирования. Оно обеспечивает высшую нормативную формализацию социальных целей, придает им качество верховных руководящих юридических императивов прямого действия, которые непосредственно связывают деятельность всех субъектов права3. Выражаемые в конституционном регулировании цели имеют фундаментальный характер для организации публичного управления на всех его уровнях и во всех его формах, они определяют долгосрочное развитие государства и составляют преимущественно стратегическое целеполагание народа. Вместе с тем конституционные цели имеют и опосредованную форму реализации через свою конкретизацию в государственно-управленческой деятельности, через постановку соответствующих им подцелей, что реализуется в рамках известной свободы усмотрения государственно-властных субъектов.

Конкретизация конституционных целей в государственном управлении, собственно государственно-управ- ленческое целеполагание, может осуществляться внут-

рисистемно и внешнесистемно. Внутрисистемное

целеполагание обеспечивается посредством деятельности аппарата публичной власти по выявлению закономерностей развития общества, его нужд, потребностей и возможностей. Этот процесс включает в себя и взаимодействие между органами различных ветвей государственной власти, а также между уровнями публичной власти, которое предполагает их взаимный контроль, направленный на выявление отклонений от нормативно заданных целей и выработку оптимизационных предложений, и конституционное партнерство. Очевидно, однако, что внутрисистемное государственное целеполагание (и его внутрисистемная корректировка) не гарантирует объективности формируемых целей, их реальной всеобщности (в рамках соответствующего территориального коллектива). Конечно, выработка государственных целей публично-вла- стными субъектами является необходимой составляющей их государственно-правового статуса, обуславливается природой и характером возложенных на них полномочий как выражения опосредованной формы народовластия. Народ объективно не может решать все дела сам и поручает это своим представителям. В этом и состоит суть представительной системы правления.

Вместе с тем учреждение представительной системы народовластия и наделение публичных органов государ­ ственно-властными полномочиями, в том числе по формированию государственных целей, не означает отказа народа от суверенной воли и суверенных прав (их отчуждения от него). Функционирование такой системы должно быть подчинено интересам народа, подотчетно и подконтрольно ему. При этом народ, как единственный источник власти и уникальный субъект первичного властенаделения, располагает естественным и неоспоримым правом определять свою собственную судьбу, решающим образом воздействовать на состояние государственных и общественных дел. Прав был Б. С. Эбзеев, когда утверждал, что «государственная власть не отрывается от народа и не переходит к президенту, представительному органу

ит. д., которые в действительности имеют только право осуществлять ее от имени представляемого ими народа, но не могут претендовать на суверенность осуществляемой ими власти»4.

Следовательно, как по своей природе, так и с точки зрения принципов современного демократического правового государства, право формулирования государственных целей не может быть монополизировано аппаратом публичной власти. При безусловной необходимости публично-властного государственного целеполагания, его абсолютизация, как это наглядно показала практика советского командно-административного управления, в конечном счете, приводит к подмене целей, ценностей, интересов, потребностей народа представлениями о них бюрократического аппарата, который в большей степени заинтересован в обеспечении устойчивости своего положения и сохранении (преумножении) вытекающих из этого положения материальных и/или нематериальных благ.

Именно поэтому необходимой составляющей механизма государственного целеполагания является внешнесистемная постановка и корректировка государствен- но-управленческих целей. Ее суть состоит в образовании

ифункционировании определенных механизмов взаимосвязей между аппаратом публичной власти (управляющей системой) и народом или иным территориальным коллективом (управляемой системой), которые призваны прежде всего поставить выработку государственно-пра- вовых целей и принятие на этой основе государственновластных решений в зависимость от целей и интересов народа.

Ведь именно публично-правовые потребности народа в руководящей организации социальной жизнедеятельности и создании надлежащих правовых условий для свободной самореализации индивидов в обществе и государстве генетически обуславливают государственно-власт- ный порядок. Такое подчинение – в единстве его функциональной (предметно-целевая связанность интересами народа) и организационно-правовой (получение мандата непосредственно от народа) составляющей – обеспечивается, главным образом, через институт выборов, который позволяет институционализировать не только вытекающие из насущных потребностей народа его целевые

установки, но и – через периодическую сменяемость кадрового состава выборных органов публичной власти – их актуализацию, а также осуществление контроля реализации ранее сформулированных целей. Посредством выборов сам народ получает действенную возможность оказывать непосредственное влияние на формирование и корректировку государственно-управленческих целей.

Участвуя в формировании выборных органов публичной власти, граждане фактически осуществляют сознательную деятельность, направленную на постановку целей государства. Ведь, голосуя на выборах, избиратели выражают свое мнение не в отношении конкретных граждан (хотя личные характеристики, безусловно, имеют определенное значение при формировании электоральной позиции), а в отношении кандидатов на выборные должности (политических партий), которые в рамках избирательного процесса выступают носителями определенных программно-идеологических (социально-целе- вых) моделей управления делами государства и общества. Распространяемые в рамках избирательной кампании идеи организации социальной жизнедеятельности в условиях свободы выборов и полномасштабной предвыборной политической дискуссии выражают ценностную систему народа. Данная система, охватывающая фундаментальные представления о существе социальных благ (материальных и нематериальных, включающих в себя нормы и правила индивидуальных, коллективных и социальных действий, а также внутреннее и внешнее взаимодействие индивидов и социальных групп) и порядке их распределения, заключает в себе целевые установки народа, которые и должны посредством выборов приобретать качество формальной определенности, получать выражение институционализации в представительном органе, и, таким образом, оформляться в цели государственного управления или, как их именовал еще Ф. Ф. Кокошкин, в субъективные цели государства5.

В этой связи институт выборов, будучи по своей юридической природе формой непосредственного выражения власти народа, одновременно встраивается в механизм государственного управления, привносит в него демократические начала самоорганизации, образуя генеральный канал обратной связи. В этом (и только в этом!) смысле выборы могут рассматриваться в качестве важнейшей функции публичной власти.

Следует, однако, учитывать, что, являясь значимой инструментальной составляющей механизма государственного целеполагания, институт выборов сам по себе выступает неотъемлемой ценностью и целью демократического правового государства. Это, в частности, означает, что нормативное обеспечение функционирования данного института должно быть подчинено цели его сохранения и развития, препятствовать сужению или тем более отказу выборных начал государственности, в том числе посредством самого института выборов6.

Речь в данном случае идет не только об обеспечении общих запретов на организацию и деятельность деструктивных политических объединений и, соответственно, отказе им в допуске к избирательному процессу, но прежде

всего об обеспечении подлинной публичной конкурентной избирательной среды, в рамках которой, участвуя в широкомасштабной общественной дискуссии по важнейшим вопросам жизнедеятельности государства и общества, избиратели располагали бы реальной возможностью установить действительные намерения кандидатов и избирательных объединений и исходя из этого осознанным определением судьбы своего избирательного голоса отсеять антидемократические (или псевдодемократические) общественные структуры из числа предполагаемых субъектов принятия государственно-властных решений. Создание таких условий является позитивной обязанностью государства.

Целевые установки субъективного избирательного права – первооснова целей государства

Первоосновой демократического целеполагания народа посредством выборов являются целевые установки субъективного избирательного права. Это обуславливается уже тем обстоятельством, что сами по себе выборы, не сводимые к некоей особой технологической инфраструктуре, комплексу последовательно сменяющих друг друга процедурно-процессуальных стадий реализации избирательных прав граждан, являются прежде всего системой прав и свобод, обеспечивающих участие граждан в управлении делами государства.

Как следует из взаимосвязанных положений статей 1 (ч. 1), 3 (ч. 3) и 32 (ч. 1 и 2) Конституции РФ, избирательные права как права субъективные имеют двойственную целевую направленность, характеризующуюся соотношением индивидуально-личностных и публичных начал, что определяется их принадлежностью конституционному статусу избирателя, с одной стороны, и публично-правовому институту выборов – с другой. Из этого исходит, в частности, Конституционный Суд РФ, который, основываясь на приведенном методологическом постулате, заключил, что в субъективных избирательных правах воплощается как личный интерес каждого конкретного избирателя, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе органов публичной власти7. В принципиальном плане разделяя данную правовую позицию, следует уточнить, что воплощенный в субъективном избирательном праве публичный интерес направлен не на формирование органа публичной власти как такового, поскольку не любой орган, сформированный путем выборов, может быть признан легитимным, способным выражать реальную волю и интересы населения8, а на формирование органа представительства народа, выступающего институциональным выражением его целей, организационно-правовой формой их воплощения и реализации.

Действительно, наличие в субъективном избирательном праве индивидуально-личностного и публичного начал не предполагает их противопоставления, конфликта (он может иметь место лишь как частный случай, а не как общее правило), а, напротив, определяет их сущностную взаимосвязь и взаимодействие, взаимопереплетение.

Период избирательной кампании является временем наиболее активного столкновения разнообразных интересов, ценностей, программ. Ведь легитимация тех или иных политических позиций и определение среди них доминантных (приоритетных), в конечном счете, формирует системную иерархию целевых установок народа, которая служит основанием для установления вектора развития государства и общества, а следовательно, и каждого индивида. Принимая участие в избирательном процессе, граждане стремятся к тому, чтобы избрать того кандидата или ту политическую партию, чья позиция в наибольшей степени отвечала бы их представлениям об оптимальной модели построения социальной жизнедеятельности, то есть их образу должного порядка вещей на данном этапе развития общества.

Однако субъективные намерения избирателей, являющиеся самостоятельными и автономными устремлениями свободных индивидов, в рамках фактических общественных отношений опосредуются всей системой социальных взаимосвязей. Поэтому, осуществляя свободное (от принуждения из вне) волеизъявление, избиратель не может быть не связан внутренними убеждениями о социально значимых последствиях своего выбора. Представляется очевидным, что реализация активного избирательного права сопряжена не только с выражением индивидуальной воли голосующего, но и с формулированием при осуществлении того или иного выбора предполагаемой общей (электоральной) воли в публичных интересах. В этой связи можно говорить о том, что субъективное избирательное право выступает конкретизацией права многонационального народа на политическое самоопределение9, которое, в свою очередь, утратило бы свой смысл в отсутствие (при блокировании реализации) права граждан на участие в управлении делами государства посредством избрания своих представителей в выборных органах публичной власти.

Таким образом, взаимосвязь частноправового и пуб- лично-правового в субъективном избирательном праве характеризуется тем, что личные устремления гражданина как избирателя опосредуют определенный набор и соотношение публичных ценностей, получающие свое выражение в коллективной публично-правовой форме, а публичный интерес, запрос на формирование представительного органа может быть удовлетворен исключительно через аккумулирование и сбалансирование индивидуального целеполагания.

Данная взаимосвязь предполагает, в частности, обеспечение каждому гражданину возможности выразить свою электоральную волю наиболее точно и полно, то есть избрать из сформулированных кандидатами на выборные должности и избирательными объединениями политических программ наиболее приемлемую либо при отсутствии таковой выразить свое негативное отношение к заявленным программно-политическим целям. Наличие у граждан соответствующей возможности позволяет сформировать подлинно представительное учреждение, в котором надлежаще, а именно сообразно реальной структуре целевых установок избирателей, отражены интересы

народа или иного территориального коллектива. В свою очередь непризнание за гражданином права самостоятельно, свободно, сообразно своим собственным убеждениям выразить на выборах свою волю вносит существенные искажения в структуру и содержание сформированной посредством выборов системы целей государственного управления, ставит под сомнение легитимность представительного органа, его способность выражать в своей деятельности интересы избирателей и самого народа.

В этой связи следует критически оценить отмену федеральным законодателем института голосования против всех, его исключение из избирательной системы Российской Федерации и тем самым изъятие из избирательного права граждан соответствующего правомочия10. Такое решение федерального законодателя основано на представлении о якобы противоречии института голосования против всех демократической природе выборов11: ведь, если голосов против всех окажется больше, чем подано за лидирующего кандидата, выборы признаются несостоявшимися12.

Между тем голосование против всех не противопоставляет личные цели общественным, частноправовое и публично-правовое начала в институте выборов. Такое голосование характеризует неудовлетворенность избирателя в отношении предложенных кандидатами публичнополитических решений социальных проблем и означает, что ни один из кандидатов на выборную должность не выражает тех интересов и целевых установок, которые разделяет избиратель. Это подтверждено и Конституционным Судом РФ13.

Очевидно, что, поскольку за гражданином признается статус избирателя как носителя субъективного публичного избирательного права и, соответственно, лица, выражающего своим голосом не только индивидуально-лич- ностный, но и общественно-политический интерес, ему не может быть отказано в заявлении отрицательного отношения ко всем участвующим в выборах кандидатам. Иное же означало бы, что представленные кандидатами программно-политические позиции якобы исчерпывают весь набор целей народа на данном этапе его развития, а потому признание выборов несостоявшимися в результате преобладания голосов «против всех» и назначение новых выборов не приведет к формулированию какихлибо иных, новых (по отношению к ранее выраженным) программ и целей.

Однако предположение об исчерпании позициями кандидатов всего спектра целеустремлений народа вряд ли можно признать состоятельным. Конечно, известное приближение к такой ситуации возможно, но лишь в условиях развитой политико-правовой культуры с налаженным механизмом демократического участия граждан в политической жизни страны, реальным идеологическим многообразием и многопартийностью, наличием оппозиционных идей и способностью их открыто выражать и отстаивать. Современная же российская государственность делает только первые шаги к формированию демократических устоев.

тере волеизъявления и т. д. С другой стороны, требуется обеспечение условий для осознанного волеизъявления избирателей, наиболее полной реализации ими избирательных прав. В этой связи рассматриваемый принцип выступает фундаментальной предпосылкой свободного формирования (корректирования) народом целей государственного управления, гарантируя их определенность.

б) Принцип всеобщности обеспечивает каждому гражданину возможность участвовать в определении государственных целей, создавая тем самым представительную основу государственного целеполагания.

в) Принцип равенства требует обеспечения равного правового статуса избирателей, равного процессуального режима реализации избирательного права, равного веса избирательного голоса, а следовательно, и равного участия в формировании посредством выборов государственного целеполагания.

г) Принцип прямого избирательного права пред-

полагает личное и непосредственное волеизъявление избирателя в отношении персонифицированных в лице кандидатов и избирательных объединений программноцелевых моделей государственно-правового развития, что определяет наиболее высокий уровень воздействия индивидуального целеполагания на формирование государственных целей.

д) Принцип тайного голосования позволяет изби-

рателю безбоязненно сформулировать свою электоральную позицию, выразить реальное отношение к тем или иным программным проектам организации решения общих дел.

е) Принцип добровольности, оставляя на усмотре-

ние самого гражданина решение вопроса об участии или неучастии в выборах, с одной стороны, исключает принудительное волеизъявление, голосование ради голосования и тем самым обеспечивает адекватность выраженной избирателем позиции его интересам, целям и ценностям; с другой стороны, создает реальную основу для участия в выборах избирателей с наиболее активной гражданской позицией и выражения таким образом осознанных, сформировавшихся, определенных целей.

ж) Принцип обязательности выборов, исключая возможность наделения избираемых конституционных органов публичной власти иным, нежели путем выборов, способом, требует непременного участия граждан в государственном целеполагании.

з) Принцип периодичности выборов, предполагая периодическую сменяемость состава выборных органов публичной власти и выборных должностных лиц, обеспечивает регулярный характер непосредственного воздействия народа на постановку, изменение, дополнение, корректировку целей государственного управления.

и) Принцип доступности выборов требует, чтобы избирательная кампания имела такую продолжительность и структурную основу, которые позволяли бы кандидатам полноценно представить свою предвыборную позицию (изложить по крайней мере ее основополагающие тезисы), а избиратели могли бы оценить и сопоставить

сформулированные кандидатами предвыборные позиции и исходя из этого определить, какая из них в наибольшей степени отвечает их представлениям о должном порядке обустройства государства и общества.

к) Принцип альтернативности отсутствует, когда безальтернативность выборов исключает демократическое целеполагание в государстве. Отсутствие конкурирующих предвыборных политических программ и противоборствующих позиций свидетельствует о том, что выборы выступают декоративной формой легитимации административного целеполагания. Вместе с тем сама по себе альтернативность выборов вовсе не гарантирует постановки адекватных интересам народа целей. Ведь она может носить и искусственный характер. Этому, однако, должны противостоять иные принципы и инструменты избирательного права. Нельзя не учитывать и то, что реальная альтернативность в немалой степени связана с конкретно-историческим уровнем политического самосознания народа и его политико-правовой культуры.

л) Принцип светскости обеспечивает возможность постановки всеобщих целей государственного управления, не связанных конкретной религиозной позицией.

м) Принцип транспарентности предусматривает прозрачность выборов, которая исключала бы манипулирование результатами волеизъявления, гарантируя объективность сформулированных народом целей.

Только последовательная реализация нормативного содержания каждого из названных принципов в их системной взаимосвязи позволяет обеспечить подлинный демократизм целеполагания государственного управления.

Отмечая фундаментальное значение института выборов в механизме постановки целей управления делами государства, следует подчеркнуть, что выборы не должны абсолютизироваться, рассматриваться как универсальное средство разрешения насущных проблем государства и общества. Более того, непродуманное повсеместное внедрение данного института, чрезмерное расширение объема охвата выборных начал публичной власти хотя и предполагает повышение уровня обратной связи в государственном управлении, но может нести и определенные угрозы нормальному функционированию публичной власти, ее стабильности. В этой связи необходимо поставить вопрос о надлежащем соотношении между соответствующими ценностями демократического правового государства.

Объем выборных начал:

конституционные параметры баланса точности государственного целеполагания и стабильности публичной власти

Действующая Конституция РФ предполагает формирование путем избрания населением следующих органов публичной власти: Президента РФ (ч. 1 ст. 81), Государственной Думы РФ (ч. 3 ст. 95, ч. 1 ст. 96, ст. 97), законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 1, ч. 1,

2 и 3 ст. 3, ст. 10, ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 77). Вместе с тем, согласно части 2 статьи 131 Конституции РФ, выборные органы должны быть образованы в системе местного самоуправления. Расширение очерченного Конституцией круга избираемых органов публичной власти находится в пределах усмотрения законодателя, который, принимая соответствующее решение, должен исходить, с одной стороны, из конституционных принципов демократической основы российской государственности, допускающих более широкое участие граждан в выработке и принятии государственно-правовых решений. С другой стороны, законодатель должен обеспечить баланс между конституционными ценностями демократии, устойчивостью (стабильностью) и эффективностью публичной власти при реализации ее конституционных функций, определяя их соотношение на каждом конкретном этапе развития государства и общества. Это сообразуется с учетом сложившихся политико-правовых и социально-экономических условий, а также общественной практикой.

Конечно, увеличение объема глубины охвата выборными началами системы публичной власти, то есть разнообразие видов и уровней органов публичной власти, формирующихся на выборной основе, создает условия для повышения точности целеполагания публичного управления, уровня его демократической самоорганизации. Ведь выборы позволяют народу не только оказать непосредственно корректирующее воздействие на проводимую политику, но также установить организационные формы представительно-правовой связи с соответствующими органами публичной власти и тем самым – хотя данные отношения не входят в состав предмета избирательного права – обеспечить возможность интенсивного, непосредственного воздействия населения на целеполагание публичной власти в межвыборный период20.

Вместе с тем расширение выборных начал объективно влечет за собой снижение уровня стабильности публичной власти, факторами которого являются, в частности: возможность признания выборов несостоявшимися и, таким образом, несформирование выборного органа публичной власти, незамещение должности выборного должностного лица; политическое дробление системы публичной власти вплоть до нарушения ее политической целостности в случаях нелояльности избранных лиц в отношении фактически вышестоящих публично-властных субъектов; возникновение напряжения между одноуровневыми выборными органами и/или выборными должностными лицами, которое можно охарактеризовать как конкуренцию (могущую перерасти в конфликт) легитимности и т. д.

Исходя из этого, а также принимая во внимание, что Конституция РФ не содержит императивных требований к расширению выборных начал публичной власти, законодатель в конкретный исторический период должен обеспечить создание сбалансированного демократического и одновременно устойчивого организационно-пра- вового механизма достижения конституционных целей многонационального населения Российской Федерации. Такой методологический подход фактически лег в основу

аргументацииПостановленияКонституционногоСуда РФ от 21 декабря 2005 года № 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан21, которым был признан не противоречащим Конституции РФ переход к наделению полномочиями глав субъектов Федерации их законодательными органами по представлению Президента РФ и, соответственно, отказ от их избрания непосредственно населением. При этом, корректируя соответствующий организационно-правовой механизм путем отказа от выборного порядка формирования органов публичной власти, в отношении которых он прямо не определен Кон­ ституцией РФ, но устанавливался законом, законодатель должен соблюдать конституционные принципы правового регулирования как организации публичной власти, учитывая, в частности, конституционную природу как тех или иных публичных институтов, так и прав и свобод человека

игражданина, включая избирательные права22.

Вэтом плане целесообразно проанализировать, с точки зрения предмета нашего исследования, отдельные внесенные и предлагаемые изменения (новации) в законодательное регулирование выборной основы публичной власти в Российской Федерации, касающиеся организации муниципальной власти.

Одной из таких новаций служит изменение, внесенное Федеральным законом от 25 июля 2006 года № 128-ФЗ в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ)23, касающееся формирования представительного органа муниципального района двумя способами: путем прямых выборов либо путем вхождения в его состав по должности глав поселений, расположенных на территории данного муниципального района, и одновременно представителей из числа депутатов представительных органов соответствующих поселений, делегируемых решениями этих органов (ч. 4 ст. 35). Первый из названных способов является непосредственным выражением требования части 2 статьи 130 Конституции РФ о наличии выборных органов в структуре органов муниципальных образований. Второй предполагает опосредованное представительство территориальных коллективов поселений на районном уровне, что вызвало возражения юристов24. Не вдаваясь в детали развернувшейся дискуссии, полагаем возможным рассмотреть данный порядок через призму обеспечения демократического целеполагания публичного управления, в том числе в соотношении с гарантированием стабильности публичной власти.

Местное самоуправление, являясь по своей юридической сущности публичным управлением особого рода, основывается на сочетании начал вертикального управления и самоорганизации (самодеятельности)25, а потому предполагает обеспечение большего в сравнении с государственным управлением уровня интенсивности обратных связей, повышенной инициативности населения при

решении вопросов местного значения, активного участия местного сообщества в муниципальном целеполагании. Использование же механизмов опосредованного представительства на районном уровне территориальной организации местного самоуправления при первоначальном рассмотрении может навести на мысль об ограничении демократических начал, а также о противоречии такого правового регулирования природе местного самоуправления. Однако более глубокий анализ опровергает данное предположение.

Согласно части 1 статьи 130 Конституции РФ, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Следовательно, именно вопросы местного значения являются той сферой самостоятельности и автономии, в которой местному сообществу должны быть созданы условия для муниципальной самореализации, для самостоятельного – с соблюдением Конституции РФ и действующего законодательства – целеполагания.

Анализ Федерального закона № 131-ФЗ, а именно нормативных положений его статей 14 и 15, с точки зрения сопоставления вопросов местного значения поселения и муниципального района, позволяет утверждать, что

всоставе предметов ведения муниципального района можно выделить семь вопросов местного значения, качественно (а не по территориальному охвату) не коррелирующих вопросам местного значения поселения26. При этом четыре из них (п. 9, 11, 20, 25 ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ) непосредственно связаны с полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации, закрепленными в пунктах 7, 9, 13, 13.1, 37 и 58 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»27, а потому их реализация обеспечивается фактически совместной деятельностью двух уровней публичной власти – регионального и муниципального. В то же время муниципальная милиция общественной безопасности, отнесенная к ведению муниципального района, до настоящего времени не создана.

Таким образом, лишь в отношении осуществления двух вопросов местного значения муниципального района (организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи и организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов) население поселений, входящих в состав муниципального района, непосредственно не формулирует свою волю. Однако это вовсе не означает, что местное сообщество муниципального района, образуемое местными сообществами поселений, отстранено от целеполагания

вданных сферах. Решение соответствующих вопросов сообразно интересам и воле населения обеспечивается через входящих в состав представительного органа муниципального района лиц, получивших свой мандат непосредственно от местных сообществ поселений, путем внутрирайонного сотрудничества муниципальных образований (в том числе посредством передачи части полно-

мочий по вопросам местного значения муниципального района поселениям на договорной основе, как предусмотреночастью 4статьи 15Федеральногозакона№ 131 ФЗ), а также через участие населения в осуществлении местного самоуправления на уровне муниципального района (правотворческая инициатива, публичные слушания, обращения граждан и др.).

Представляется, что при формировании путем прямых выборов населением органов и должностных лиц публичной власти, которые (или представители которых) в последующем делегируются в состав органа публичной власти более широкой территориальной сферы компетенции, при том что его компетенция в содержательном плане качественно не отличается от компетенции органов, делегировавших своих представителей (по должности вошедших) в его состав, а при различиях преимущественно в сфере территориального охвата носит в своей основе координационный характер, порядок его формирования (не путем прямых выборов населением) не может рассматриваться как ущемляющий право граждан на участие в демократическом целеполагании публичного управления на данном территориальном уровне организации публичной власти и сам по себе не снижает точности поставленных перед ним целей.

Вместе с тем следует критически оценить проявившуюся в последнее время тенденцию расширения попыток (пока, правда, безуспешных) отказа от избрания населением глав муниципальных образований и внедрения в муниципальную практику механизма замещения соответствующей должности, по существу аналогичного предусмотренному для формирования высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, а именно наделения их полномочиями представительным органом местного самоуправления либо самим местным сообществом, но по представлению высшего должностного лица субъекта Федерации28. Примечательно, что такие предложения обосновываются необходимостью повышения эффективности публичного управления: руководители субъектов Российской Федерации якобы получат возможность более эффективно обеспечивать соблюдение прав и законных интересов местного населения на всей территории субъекта Федерации; при этом повысится ответственность глав муниципальных образований за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей29.

Реализация данной инициативы вступала бы в прямое противоречие с Конституцией РФ, грубо нарушала бы конституционный баланс между демократизмом и стабильностью публичной власти, девальвировала бы конституционную ценность местного самоуправления. Предложенный порядок замещения должностей глав муниципальных образований фактически отстраняет местное сообщество от возможности эффективного воздействия на исполнительно-распорядительную муниципально-власт- ную деятельность путем определения осуществляющего ее конкретного лица, лишает местное сообщество возможности оказывать решающее воздействие на состояние муниципальных дел и самостоятельно определять

цели развития муниципальных образований. Напротив, деятельность глав муниципальных образований ставится в зависимость от интересов глав субъектов Федерации, которые в свою очередь выступают, по существу, представителями Президента РФ30, в результате чего и сами главы муниципальных образований приобретали бы качества опосредованных делегатов федеральной государственной власти на местах. Это противоречит статье 12 Конституции РФ, а также правовым позициям Конституционного Суда РФ, который неоднократно высказывался по соответствующим вопросам31.

Подводя итоги проведенного исследования, можно заключить, что выборы являются важнейшей формой обеспечения демократического целеполагания государственного управления, формируют необходимую для качественного решения вопросов обустройства государственной и общественной жизни связь народа (территориального коллектива) и аппарата публичной власти. Выраженные посредством выборов государственно-правовые цели выступают непосредственными императивами публичновластной деятельности. Пренебрежение ими со стороны субъектов государственного управления (активное или пассивное) следует рассматривать как фактический отказ от принципа народовластия. Вместе с тем объем выборных начал публичной власти должен быть разумным, отвечающим конкретным социально-историческим условиям развития народа.

Армен Джагарян – кандидат юридических наук, главный консультант аппарата судьи Конституционного Суда РФ.

1См.: Булаков О. Н. Институт выборов в условиях становления в Российской Федерации демократического правового государства: федеральный уровень: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1995; Желтов М. В. Избирательное право и выборы. Новосибирск, 2004; Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. А. А. Вешняков. М., 2003. С. 274–280; Колюшин Е. И. Конституционное право России: курс лекций. М., 2006. С. 192; Кременецкий С. М. Демократизация избирательной системы и выборов в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1997; Некрасов Е. Е., Головань Л. А. Выборы как институт прямого народовластия // Сборник научных трудов юридического факультета. Вып. 4. Ставрополь, 2004; Панкратов В. В. Избирательная система России как результат правового регулирования выборов в представительные органы

власти: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005; Устинов Д. Ю. Референдум и выборы как формы прямого народовластия при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2000.

2Говоря о государственном управлении, мы рассматриваем его

вединстве публично-властного решения общефедеральных и региональных дел. Вместе с тем, с точки зрения конкретизации и реализации конституционных целей, в государственный механизм обустройства социальной жизнедеятельности включено (встроено) и местное самоуправление, которое, будучи

впределах своих полномочий самостоятельным и организационно обособленным от системы органов государственной

власти, в то же время обеспечивает реализацию публичных функций не только в интересах населения муниципальных образований, но и в интересах государства в целом. В этом смысле оно не может быть противопоставлено государственному управлению. Примечательна в этой связи позиция Европейского Суда по правам человека, сформулированная им в отношении органов местного самоуправления Российской Федерации в контексте возможности несения Российской Федерацией ответственности за действия муниципалитетов. Суд указал, что в соответствии с прецедентной практикой конвенционных органов органы местного самоуправления, несомненно, являются государственными органами в том смысле, что они действуют на основании публичного права и осуществляют государственные функции, переданные им на основании Конституции и иных законов. Европейский Суд напомнил также, что в международном праве термин «государственная организация» не сводится только к центральным органам власти. В тех случаях, когда государственная власть децентрализована, указанное понятие распространяется на любой национальный орган власти, осуществляющий публичные функции. См.: Окончательное решение Европейского Суда по правам человека от 16 сентября 2004 года по вопросу приемлемости жалобы № 24669/02 «Галина Петровна Герасимова (Galina Petrovna Gerasimova) против Российской Федерации» // Журнал российского права. 2005. № 1. С. 115–119.

3Речь в данном случае идет не только о содержащихся в Конституции нормах-целях, а о наличии цели в содержании каждой конституционной нормы. Понимание правового нормирования как целеполагания было обстоятельно обосновано в советской правовой доктрине. Так, в частности, В. Н. Орлов и А. И. Экимов совершенно справедливо отмечали, что нормы права представляют собой реализовавшиеся в процессе правового нормотворчества общественно значимые цели. См.: Орлов В. Н., Экимов А. И. Цель в норме советского права // Правоведение. 1968. № 5. С. 24; Лаптев В. В., Шахматов В. П. Цели правового регулирования и система права // Правоведение. 1976. № 4. С. 26–35; Рабинович П. М. О юридической природе целей правовых актов // Правоведение. 1971. № 5. С. 28–35; Самощенко И. С., Никитин­ ский В. И. Цели правовых норм: масштаб оценки их эффективности. Уч. зап. ВНИИСЗ. Вып. 19. М., 1969; Экимов А. И.

Категория «цель» в советском праве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Л., 1970.

4Эбзеев Б. С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2005. С. 349.

5См.: Кокошкин Ф. Ф. Лекции по общему государственному праву (по изданию 1912 года) / Под ред. В. А. Томсинова. М., 2004. С. 82–84.

6Примечательны в этом плане правовые позиции Конституционного Суда РФ, сформулированные в Постановлении от 17 ноября 1998 года. Признав конституционным, в частности, установление заградительного барьера при выборах в Государственную Думу, Суд одновременно указал, что данный барьер недопустимо использовать вопреки предназначению пропорциональных выборов. Во всяком случае применение пятипроцентного барьера недопустимо, если избирательные объединения, преодолевшие этот барьер, тем не менее все вместе не получат хотя бы абсолютного большинства голосов избирателей (то есть 50 % плюс один голос), принявших участие в голосовании. Кроме того, Суд обратил внимание на

История избирательных комиссий

Институт избирательных комиссий – ровесник российского парламента. Избирательные органы в форме комиссий были созданы первыми выборными законами 1905 года. Согласно высочайше утвержденному Положению о выборах в Государственную думу от 6 августа 1905 года1 (так называемая «булыгинская дума»), «для проверки правильности выборов и рассмотрения заявлений и жалоб по делам о выборах» учреждались губернские и уездные по делам о выборах комиссии.

Губернские комиссии образовывались под руководством председателя окружного суда и состояли из управляющего казенной палатой, предводителя дворянства уезда или губернского города, председателя губернской земской или по делам земского хозяйства управы, городского головы губернского города или лица, его заменяющего, одного из членов окружного суда «по назначению общего его собрания» и одного из непременных членов губернского присутствия или губернского по крестьянским делам присутствия, назначенного губернатором.

Уездные по делам о выборах комиссии создавались под председательством члена окружного суда (также избранного его общим собранием) из уездного предводителя дворянства, мирового или городского судьи, назначенного съездом мировых судей или общим собранием окружного суда, председателя уездной земской или по делам земского хозяйства управы, городского головы уездного города, податного инспектора и одного из земских начальников.

Губернские и уездные комиссии формировались совместным распоряжением министра внутренних дел и министра юстиции.

Положением был введен, кроме того, институт участковой избирательной комиссии, состоящей из председателя и двух членов, назначаемых городским головой из числа лиц, обладающих правом участия в выборах. Кстати, отметим, что этот институт оказался наиболее «живучим». Он неизменно воспроизводился во всех избирательных законах как до, так и после 1917 года. И в настоящее время он сохранился в качестве первичного звена системы комиссий.

Согласно Положению о выборах в Государственную думу, общий надзор за правильным производством выборов возлагался под руководством министра внутренних дел на губернаторов и градоначальников. Им предоставлялось право «требовать от подлежащих мест и лиц сведения о ходе и порядке выборов, а равно обозревать выборные производства и давать указания к обеспечению правильного хода выборов».

Первые избирательные законы 1905 года заложили следующие особенности института избирательных комиссий:

1)комиссии не были постоянно действующими, они образовывались только на период выборов (ad hoc);

2)комиссии образовывали систему, причем они создавались на уровне губернии, уезда и первичной избирательной территории – участка. Действия комиссий могли быть обжалованы в административном порядке снизу вверх, при этом вышестоящей инстанцией являлся Правительствующий сенат. Однако специального центрального избирательного органа в России до 1917 года не было.

Созданная в 1905 году система комиссий сохранялась практически неизменной до февральской революции2. Временное правительство, утвердив Положение о выборах в Учредительное собрание3, внесло в нее свои коррективы.

Согласно Положению, «заведование производством выборов» возлагалось на:

1)всероссийскую, окружные, столичные, уездные и городские по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии и участковые избирательные комиссии;

2)городские и поселковые управы и волостные земские управы.

Таким образом, в системе избирательных комиссий появились новые звенья, в том числе центральный избирательный орган – Всероссийская комиссия по делам о выборах, а также окружные и столичные комиссии; последние действовали в Москве и Петрограде.

Всероссийская комиссия по делам о выборах была создана при Временном правительстве и им же назначалась.

Окружные, уездные, городские, столичные комиссии создавались, как и их предшественницы в царское время, на смешанной основе; помимо представителей судебного ведомства (окружных и мировых судей), в их состав входили:

1)в состав окружной комиссии – председатель губернского (областного) земского собрания или его заместитель, два члена, избираемых городской управой, и два члена, избираемых земской управой;

2)в состав уездной комиссии – по два члена, избираемых, соответственно, уездной и местной городской управами;

3)в состав городской комиссии (они создавались в городах с численностью населения свыше 50 000 человек) – четыре члена, избираемых местной городской управой.

Отсюда можно сделать вывод, что состав комиссий был в известной степени «демократизирован».

Участковая комиссия, как и прежде, не включала представителей судебной власти. Теперь она формировалась в составе четырех членов, избираемых городской, поселковой или волостной земской управой. Новшеством явилось введение должности секретаря участковой комиссии.

Интересным нововведением стало также закрепление

вПоложении о выборах института членов комиссий от групп избирателей, заявивших кандидатские списки (то есть списки кандидатов). Это – прообраз нынешнего института членов комиссий с правом совещательного голоса.

Таким образом, была сохранена и расширена система избирательных комиссий, которые унаследовали от царских времен смешанный порядок формирования – по назначению и по должностям от судебной власти. Нарушения Положения о выборах обжаловались в специально создаваемое присутствие Правительствующего сената.

Однако в целом осталось отношение к комиссиям как к правоприменительным органам «при» соответствующих административных органах. По Постановлению Временного правительства от 20 июля 1917 года «непосредственные исполнительные действия, необходимые для технической подготовки выборов в Учредительное собрание в целях скорейшего их производства и успешного прохождения» возлагались на Министерство внутренних дел.

Анализ избирательного законодательства 1905–1917 годов дает основания полагать, что перед институтом избирательных комиссий было два возможных пути развития: судебно-административный и административный. Как можно увидеть из приведенных законоположений, в состав комиссий входили представители как судебной, так и административной власти. Большое влияние на процесс выборов оказывали губернаторы и градоначальники – руководители исполнительной власти, если использовать нынешнюю терминологию. Однако высшей инстанцией по рассмотрению жалоб был Правительствующий сенат – судебный орган, что создавало условия для судебного контроля за процедурой выборов, а в перспективе, возможно, и для передачи высшей судебной инстанции

отдельных полномочий, связанных с организацией избирательного процесса4.

Учитывая опыт зарубежных стран, в которых либо судьи включаются в состав избирательных органов, либо сами судебные органы выступают в качестве избирательных, позволим себе предположить, что со временем в России могла быть сформирована судебно-администра- тивная система избирательных органов. Представители судебной власти обеспечивали бы ее профессионализм, а также способствовали бы ее независимости и беспристрастности.

Но был и другой путь – сугубо административный, когда избирательные комиссии становились техническими правоприменительными органами, контролируемыми в большей степени исполнительной, чем судебной властью, и являющимися частью единого государственного административного механизма. Надо отметить, что на протяжении всей своей истории избирательные комиссии тяготели именно к административному полюсу. Наверное, это закономерно. Традиционное превалирование централизованной исполнительной власти над представительными учреждениями и судом не могло не сказаться на избирательной системе. Выборы-фикция, выборы-ширма не требуют независимого профессионального избирательного органа, ориентированного на применение и соблюдение права. В последний период существования царской России еще действовали судебные учреждения, созданные реформой 1864 года. Их влияние ощущалось и в избирательном процессе. После 1917 года независимого суда не стало, а с ним исчезла возможность создания судебно-административных независимых избирательных органов.

Поэтому советская власть выбрала административный путь развития института избирательных комиссий, а советское законодательство превратило их в придаток партийно-советской администрации.

В то же время система комиссий не подверглась коренной ломке. При создании советских избирательных органов многие черты данного института были сохранены, в том числе сама форма комиссии, объединение комиссий в систему, их формирование из представителей различных ведомств или по инициативе одновременно нескольких субъектов, представляющих различные сферы политической и общественной жизни, наличие звеньев системы комиссий на уровне губерний, уездов и городов, звено участковых комиссий.

Институт избирательных комиссий получил закрепление в первой советской Конституции 1918 года5 и законодательстве 1920-х годов. Сохраняя и усиливая техническую роль комиссий, постановления Президиума ЦИК

СССР от 16 января 1925 года, от 2 октября 1925 года и Декрет ВЦИК (РСФСР) от 4 ноября 1926 года6 предусматривали образование избирательных комиссий автономных республик и областей, а также краевые, областные, губернские, окружные, уездные, районные и волостные комиссии. Эти комиссии назначались соответствующими исполнительными комитетами из числа представителей исполкома, профсоюзов, органов ВЛКСМ, союзов

работниц, Красной Армии, национальных меньшинств, крестьянских организаций и др. Обеспечение деятельности комиссий возлагалось на исполкомы советов.

Кроме того, Декретом ВЦИК от 4 ноября 1926 года при Президиуме ВЦИК была предусмотрена Всероссийская центральная избирательная комиссия7 – постоянно действующий орган. Он просуществовал до 1937 года, когда с принятием новой советской Конституции система избирательных комиссий вернулась к принципу формирования ad hoc к очередным выборам. На Всероссийскую избирательную комиссию возлагалось общее руководство проведением избирательных кампаний и рассмотрение жалоб на неправильное лишение избирательных прав. Комиссии предоставлялось право утверждать и отводить членов нижестоящих избирательных комиссий. При Комиссии образовывались подкомиссии: организационная, информационно-статистическая, по рассмотрению жалоб на неправильное лишение избирательных прав. Решения Комиссии вступали в силу лишь после утверждения их Президиумом ВЦИК8.

Избирательное законодательство начиная с 1937 года внесло новые изменения в систему комиссий. Как уже отмечалось, была упразднена постоянно действующая центральная избирательная комиссия. Институт комиссий адаптировался к избирательным системам, применявшимся на выборах в Верховный Совет СССР и в Верховный Совет РСФСР. На союзном уровне предусматривались следующие виды избирательных комиссий:

–Центральная избирательная комиссия по выборам

вВерховный Совет СССР;

–избирательные комиссии по выборам в Совет Национальностей от союзных республик, автономных республик, автономных областей и автономных округов;

–окружные избирательные комиссии по выборам в Совет Союза (от мажоритарных округов);

–окружные избирательные комиссии по выборам в Совет Национальностей;

–участковые избирательные комиссии.

В систему избирательных комиссий РСФСР входили:

–Центральная избирательная комиссия по выборам

вВерховный Совет РСФСР;

–окружные избирательные комиссии по выборам в Верховный Совет РСФСР;

–участковые избирательные комиссии.

При проведении выборов в советы народных депутатов республик, областей, краев и т. д. создавались соответствующие избирательные комиссии.

В состав комиссий назначались представители от партийных организаций, профсоюзов, ВЛКСМ, кооперативных и других общественных организаций, от трудовых коллективов и собраний военнослужащих по воинским частям.

Таким образом, как уже отмечалось, сохранились многие элементы, присущие институту избирательных комиссий с момента его создания, однако система комиссий была адаптирована к применявшейся мажоритарной системе выборов, благодаря чему в ней основное значение получили окружные комиссии соответствующих уровней.

Система избирательных органов образца 1930-х годов просуществовала с незначительными коррективами до 1988 года, то есть до начала демократических преобразований, которые следующим образом перестроили систему избирательных комиссий9.

Так, были восстановлены постоянно действующие центральные избирательные органы СССР и РСФСР – центральные избирательные комиссии по выборам народных депутатов СССР и РСФСР, имевшие срок полномочий 5 лет.

Изменился порядок формирования избирательных комиссий. В частности, ЦИК по выборам народных депутатов СССР теперь назначалась с учетом предложений высших органов государственной власти союзных республик и общесоюзных органов общественных организаций. Окружные комиссии, которые создавались по территориальным и национально-территориальным избирательным округам (соответственно применявшейся избирательной системе), состояли из представителей трудовых коллективов, их советов, республиканских, краевых, областных, окружных (автономных округов), районных, городских, районных в городах органов общественных организаций, собраний избирателей по месту жительства и военнослужащих по воинским частям.

В Российской Федерации Центральная избирательная комиссия назначалась с учетом предложений Верховных Советов автономных республик или их президиумов, краевых, областных, Московского и Ленинградского городских, автономных областей, автономных округов Советов народных депутатов или их президиумов, республиканских органов общественных организаций, а в случае отсутствия республиканских – общесоюзных органов этих организаций.

Законодательство усиливало вертикальные связи между избирательными комиссиями, которые в условиях наличия центральных избирательных органов способствовали укреплению принципа системы комиссий и создавали условия для выстраивания на ее основе административной вертикали (что и было сделано в 1990 е– 2000 е годы).

Другое важное новшество – установление принципов гласности в работе комиссий. В то же время принцип независимости комиссий от государственного аппарата не декларировался.

Тенденция к превращению избирательных комиссий

воткрытые и самостоятельные органы по организации свободных выборов была продолжена благодаря указам Президента РФ Б. Н. Ельцина, принятым после роспуска Верховного Совета РФ осенью 1993 года10. В частности,

вэтих указах, регулировавших процедуру выборов первой Государственной Думы Федерального Собрания РФ, был закреплен принцип формирования окружных избирательных комиссий по квотам от представительного и от исполнительного органа государственной власти соответствующих территорий. При этом ЦИК назначалась Президентом РФ.

Указом Президента РФ от 20 декабря 1993 года № 2227 «О мерах по совершенствованию избирательной

системы Российской Федерации»11 была образована постоянно действующая Центральная избирательная комиссия РФ, которая возглавляла «систему избирательных комиссий, образуемых для проведения выборов федеральных органов государственной власти, проведения референдума (всенародного голосования), выборов представительных органов государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа». Был сформирован аппарат ЦИК, обеспечение ее деятельности возлагалось на Управление делами Президента РФ. Данный статус ЦИК России в принципе сохраняется и в настоящее время.

Законы 1994–1997 годов укрепили систему избирательных комиссий, возглавляемую ЦИК России. В частности, были созданы постоянно действующие избирательные комиссии субъектов Российской Федерации12, а позднее – к 2002–2003 годам – территориальные (районные и городские) избирательные комиссии13.

Следует отметить, что демократические преобразования и смена политического режима, повлекшие реформирование системы избирательных комиссий, не изменили данный институт кардинальным образом. Он остался в виде системы административных органов (поскольку присутствие в нем судебных магистратов восстановлено не было), имеющей звенья на уровне областей, районов и городов (территориальные комиссии), а также включающей участковые комиссии. Комиссии также формировались из числа представителей различных государственных органов и общественных организаций.

Новшествами российского законодательства о выборах стало назначение членов комиссий по представлению избирательных объединений и избирательных блоков, допущенных к распределению депутатских мандатов, восстановление института членов комиссий с правом совещательного голоса от кандидатов, избирательных объединений и блоков, введение гарантий гласности в деятельности комиссий.

Важное значение имело наделение комиссий функциями по правовому просвещению, содействию систематизации и упорядочению избирательного законодательства (в том числе регионального), международному сотрудничеству и проведению в жизнь общепризнанных избирательных стандартов.

Новое значение приобрели полномочия комиссий по регистрации кандидатов и списков кандидатов от избирательных объединений и блоков. Формально такие полномочия (в отношении кандидатов) существовали еще с советского времени, однако реального содержания они практически не имели. После того как при проведении выборов стали выдвигаться независимые кандидаты, институт регистрации превратился в средство политического влияния избирательных комиссий (или органов и лиц, которые за ними стояли). Необходимо, впрочем, обратить внимание на то, что комиссии не смогли закрепить данное полномочие как механизм обеспечения законности выборов. С течением времени оно превратилось в одно из «орудий» воздействия исполнительной власти на избирательный процесс.

Еще одним новшеством постсоветского времени стала формальная ликвидация зависимости избиркомов от административных инстанций. Однако избавиться от этой зависимости оказалось не так-то легко. До сих пор комиссии воспринимаются в «коридорах власти» и в обществе как технические, в известной мере обособленные в функциональном отношении, но не самостоятельные подразделения соответствующих исполнительных органов. Образ избирательной комиссии как независимого органа, следящего за неукоснительным исполнением закона и соблюдением правил конкурентной политической борьбы, в общественном сознании почвы не имеет. Возможно, это объясняется отсутствием традиций независимости судебной власти, в связи с чем нет примера беспристрастного, ориентированного на принцип верховенства права правоприменительного органа, который мог бы послужить моделью для института избирательной комиссии.

Что касается роли избирательных комиссий в политическом процессе, то в конце 1990-х – начале 2000-х годов имела место тенденция к расширению функций комиссий, их выходу за рамки статуса технического административного органа. Закрепляя дополнительные полномочия комиссий по развитию избирательной системы, правовому просвещению, защите избирательных прав граждан (и другие положения, отражающие демократическую и правозащитную риторику 90-х годов, в настоящее время все больше утрачивающие предметность и содержание), законодатель создал условия для повышения роли комиссий, освоения ими новых правоприменительных и политических сфер. В сущности, комиссиям разрешалось до известных пределов возражать власти и отстаивать свою позицию, а также проводить политику по стимулированию демократических процессов.

ЦИК России воспользовалась этими «привилегиями» в период, когда ею руководил А. А. Вешняков (1999– 2007). Это время характеризовалось активным вмешательством ЦИК России в правотворческий процесс, заметным расширением ее законопроектной деятельности. Реализовывались программы правового просвещения, делались публичные заявления о незыблемости демократии и необходимости реализации в России международных избирательных стандартов. Активизировались связи ЦИК России с органами Совета Европы, ОБСЕ (БДИПЧ), другими международными, а также зарубежными институтами. Пропагандировалась международная открытость российской избирательной системы.

Общим для всех стала критика нарушений избирательного законодательства в период правления Б. Н. Ельцина, «черных технологий» и «административного ресурса». Руководство Комиссии высказывало свое мнение относительно проводимых политических реформ, и хотя оно воздерживалось от их критики, сам факт оценки правоприменительным органом создававшихся законодательных институтов говорил за себя. В России не обязательно критиковать власть, чтобы приобрести репутацию вольнодумца, достаточно просто иметь собственное мнение.

ЦИК России совершила экспансию в сферу муниципального законодательства под предлогом необходимости

контроля за правильным формированием выборных органов местного самоуправления. Даже нарезка границ муниципальных образований стала с подачи ЦИК России предметом внимания избирательных комиссий, ведь этот процесс протекал с проведением референдумов и голосований граждан, а кроме того, на новых территориях предстояло провести выборы.

В результате из чисто технического органа избирательные комиссии были готовы превратиться в министерство демократии, занимающееся как текущими выборами (технологией избирательных процедур), так и выборами вообще, включая все демократические институты: политические партии, местное самоуправление и т. д. В частности, именно ЦИК России разработала принятый в 2001 году Федеральный закон «О политических партиях». С 2005 года на избирательные комиссии были возложены полномочия по проверке ежегодных и ежеквартальных финансовых отчетов политических партий и их региональных отделений.

Такая роль комиссий была воспринята отрицательно исполнительной властью и не нашла широкой поддержки в обществе. Стала усиливаться тенденция к возвращению избиркомов в прежнее состояние, когда они занимались организацией конкретных выборов, а не проведением в жизнь демократических стандартов. Важной вехой в этом процессе стал (одновременно и ожидаемый и неожиданный) уход А. А. Вешнякова с должности председателя ЦИК России в марте 2007 года. В настоящее время велика вероятность потери избирательными комиссиями своих новых качеств, приобретенных в постперестроечное время, и их возврата к «истокам» – системе адми- нистративно-зависимых технических органов, организующих избирательный процесс.

Косвенно эта тенденция находит отражение в наметившейся с апреля 2007 года тенденции к самоограничению полномочий ЦИК России, ее добровольному отказу от своих функций, выходящих за рамки технической роли комиссий14.

Для того чтобы сделать окончательный вывод, пока прошло слишком мало времени. Но уже сейчас можно отметить, что институт избирательных комиссий проявляет достаточно сильный консерватизм. Оно и понятно, ведь этот институт – один из немногих – сохранил свою форму и многие черты своего содержания в течение более чем 100 лет, несмотря на несколько коренных ломок государственного строя. И понятно, что у него естественным образом выработался «иммунитет» против серьезных отклонений в ту или иную сторону.

Система избирательных комиссий в настоящее время

Согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – рамочный Федеральный закон), выборы и референдумы в России организуют и проводят избирательные комиссии.

Современное легальное определение избирательной комиссии звучит следующим образом: это коллегиальный (государственный или муниципальный) орган, формируемый в порядке и сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов15. Таким образом, избирательные комиссии формально являются независимыми административными органами, не входящими ни в одну из трех ветвей власти

иимеющими специальные функции, связанные с организацией выборов.

Статья 20 рамочного Федерального закона, озаглавленная «Система и статус избирательных комиссий, комиссий референдума», предусматривает следующую систему комиссий: ЦИК России, избирательные комиссии субъектов РФ, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные комиссии, территориальные и участковые комиссии. В правоприменительной практике на различных уровнях избирательного процесса (федеральном, региональном, муниципальном) данная система варьируется – отдельные звенья (например, окружные комиссии) могут отсутствовать. В то же время «костяк» системы избирательных комиссий, включающий ЦИК России, избирательные комиссии субъектов РФ, территориальные комиссии, остается неизменным. Эти комиссии являются постоянно действующими избирательными государственными органами соответствующего уровня. Обязательно также наличие участковых комиссий, создаваемых в периоды избирательных кампаний и кампаний референдума. На них возлагается основная работа по организации голосования и подсчета голосов избирателей (участников референдума).

Как видим, система избирательных комиссий и в настоящее время сохраняет свои основные звенья – центральный, региональные и районные избирательные органы. Эта система, сформированная еще в царское время, в российском контексте доказала свою жизнеспособность. Но их функционирование на постоянной основе – новый этап в развитии данной системы. Он связан с большим количеством проводимых выборов федерального, регионального и местного уровней, что объективно требует наличия устойчивых и компетентных избирательных органов. Что касается звена региональных комиссий, то его существование также связано с конституционным принципом федерализма. Избирательная комиссия субъекта РФ является региональным аналогом ЦИК России.

Объединение избирательных комиссий в систему обеспечивает централизацию избирательных действий в ходе проведения избирательной кампании соответствующего уровня, в частности, посредством контроля со стороны вышестоящих комиссий за деятельностью нижестоящих комиссий. Вне рамок избирательной кампании отношения внутрисистемного соподчинения и контроля сохраняются в той мере, в какой это необходимо для выполнения текущих задач по развитию избирательной системы (организация учета избирателей, правовое просвещение

идругие направления).

Согласно пункту 9 статьи 21 рамочного Федерального закона, ЦИК России осуществляет контроль за соблю-

дением избирательных прав граждан, обеспечивает реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, развитием избирательной системы Российской Федерации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов избирательных комиссий и других организаторов выборов, оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь избирательным комиссиям, исполняет ряд других полномочий.

Избирательные комиссии субъектов РФ и территориальные комиссии находятся во взаимодействии с соответствующими нижестоящими комиссиями, координируют их деятельность, оказывают им содействие. Избирательные комиссии муниципальных образований тоже действуют в системе. Они связаны с вышестоящими комиссиями (прежде всего субъектов РФ) рядом вертикальных связей, о чем речь пойдет ниже. Кроме того, широко практикуется возложение полномочий территориальных комиссий на муниципальные комиссии и наоборот.

Принцип системы избирательных комиссий предусмотрен не только в федеральном, но и в региональном законодательстве. После принятия рамочного Федерального закона, в котором закреплены соответствующие вертикальные связи между избирательными комиссиями различных уровней, в большинстве субъектов РФ приняты законы, устанавливающие региональную систему избирательных комиссий. В основном это было сделано в специальных законах, регулирующих выборы региональных парламентов, муниципальные выборы и т. д., то есть конкретные виды избирательных кампаний. В 15 субъектах РФ также приняты общие законы о системе избирательных комиссий, в которых закреплена иерархия региональных избирательных органов во главе с избирательной комиссией субъекта РФ.

При этом в 3 субъектах РФ соответствующие законодательные акты имеют наименование «О системе избирательных комиссий»: Закон Краснодарского края от 8 апреля 2003 года № 571-КЗ «О системе избирательных комиссий, комиссий референдума в Краснодарском крае», Закон Республики Тыва от 9 июля 2003 года № 355-ВХ-1 «О системе избирательных комиссий в Республике Тыва», Закон Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 18 июня 2003 года № 36-оз «О системе избирательных комиссий в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре».

Согласно пункту 1 статьи 1 вышеуказанного Закона Краснодарского края, действующие в крае избирательные комиссии, комиссии референдума являются составной частью системы избирательных комиссий, комиссий референдума, действующих в Российской Федерации. Такая же норма содержится в Законе Республики Тыва, хотя она сформулирована менее четко (п. 1 ст. 3): «Система избирательных комиссий в Республике Тыва составляет единую систему избирательных комиссий в Российской Федерации» (вероятно, нужно было написать «входит в единую систему». – Н. М.).

В 12 регионах действуют общие законы об избирательных комиссиях16, также закрепляющие их систему.

Например, согласно пункту 1 статьи 2 Закона Смоленской области от 24 апреля 2003 года № 12-з «Об избирательных комиссиях, комиссиях референдума в Смоленской области», в данном субъекте РФ действует система избирательных комиссий, комиссий референдума, возглавляемая Избирательной комиссией Смоленской области.

Таким образом, на основании рамочного Федерального закона, закрепившего принцип системы избирательных комиссий и установившего всероссийскую систему комиссий, в регионах были приняты законы, сформировавшие региональные системы комиссий. Между различными звеньями данной системы выстраиваются вертикальные взаимосвязи, соподчиненность избиркомов постепенно усиливается.

Федеральное законодательство о выборах и референдумах закрепляет ряд основополагающих принципов деятельности избирательных комиссий. Среди них в первую очередь необходимо назвать принцип независимости и беспристрастности. Согласно пункту 7 статьи 3 и пункту 12 статьи 20 рамочного Федерального закона, запрещается вмешательство в деятельность комиссий со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц и граждан.

Правовое регулирование статуса избирательных комиссий

Рассмотрим формальные особенности статуса избиркомов. Особенностью российского избирательного права является то, что институциональная основа подготовки и проведения выборов, в том числе система и статус избирательных комиссий, урегулированы только на уровне законодательства. Конституция РФ не содержит положений, прямо или косвенно затрагивающих институт избирательных комиссий. В основном законе не упомянута даже Центральная избирательная комиссия РФ. Есть мнение, что при подготовке проекта Конституции РФ 1993 года соответствующие нормы не попали в ее текст случайно, в результате технической ошибки. Так или иначе, непосредственного закрепления в Конституции РФ институт избиркомов не получил.

Надо отметить, что Конституция РФ в принципе достаточно лаконична в части правового регулирования российской избирательной системы. Вопросам избирательного права в ней прямо посвящены только статьи: 3 (ч. 3), 32 (ч. 2 и 3), 81, 96 (ч. 1), 97 (ч. 1), 130 (ч. 2)17. Ряд других положений, например статьи 1, 2 (ч. 1, 2 и 4), 3, 6, 10, 17–19, 29, 30, 60, имеют опосредованное отношение к избирательной системе, однако предмет их правового регулирования выходит за рамки данной области общественных отношений, в связи с чем они не могут быть в полной мере использованы для детализации конституционного регулирования избирательной системы.

В правовой литературе неоднократно отмечалась необходимость включения в Конституцию РФ специальной главы, посвященной избирательной системе, как это бы-

ло в советских конституциях, например в Конституции РСФСР 1978 года, либо конкретизации действующих норм российского основного закона для закрепления общепризнанных принципов избирательного права, гарантий избирательных прав граждан и права на участие в референдуме18.

В то же время можно принять во внимание точку зрения ряда экспертов о том, что известной «компенсацией» лаконичности конституционного законодателя применительно к вопросам организации выборов могут служить механизмы правового регулирования, вытекающие из статей 15 (ч. 4) и 17 (ч. 1) Конституции РФ19 (к ним, на наш взгляд, необходимо добавить и часть 1 статьи 55). Перечисленные нормы содержат отсылку к общепризнанным принципам и нормам международного права. В части 4 статьи 15 Конституции РФ упомянуты также международные договоры Российской Федерации.

Иначе говоря, положения Конституции предлагается рассматривать сквозь призму норм международного права, являющихся составной частью правовой системы Российской Федерации. Кроме того, в случае отсутствия в Конституции соответствующего правового регулирования, например по вопросам избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, данный пробел может быть восполнен путем реализации в российском законодательстве, а также непосредственного применения соответствующих норм международного права.

Если проанализировать, например, практику Конституционного Суда РФ, то можно увидеть, что он использует именно такой метод. В соответствии со своей компетенцией Суд применяет общепризнанные принципы и нормы международного права и положения международных договоров Российской Федерации, являющиеся частью ее правовой системы в силу статьи 15 (ч. 4) Конституции РФ. Это позволяет Конституционному Суду рассматривать конституционные и международно-правовые гарантии избирательных прав и свобод во взаимосвязи, как сложное правовое явление. Такой подход компенсирует отсутствие в российском основном законе системного изложения всей совокупности принципов избирательного права20.

Вместе с тем, несмотря на наличие в международном праве норм, затрагивающих статус избирательных комиссий, например в Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках СНГ (вступила в силу для России 11 ноября 2003 года)21, случаев их применения Конституционным Судом РФ до настоящего времени не было. В ряде правовых позиций Конституционный Суд дал оценку статуса избирательных комиссий сугубо в рамках федерального законодательства о выборах22. Таким образом, проблема конституционного закрепления института избирательных комиссий остается нерешенной. Данный институт находится в зависимости от воли федерального законодателя, предпринявшего в последнее время несколько попыток демонтировать механизмы обеспечения конкурентной политической борьбы при проведении выборов.

Выше отмечалось, что избирательные комиссии объединены в систему. Теперь исследуем отдельные звенья этой системы: избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные комиссии.

Институт избирательных комиссий субъектов Российской Федерации

Данный институт был создан с целью организации выборов новых региональных властных институтов и организации работы нижестоящих комиссий. Хотя это звено системы комиссий в истории российского избирательного права имело ряд аналогов, его природа в настоящее время отличается от природы губернских комиссий царской России или избирательных комиссий по выборам в краевые и областные советы. Исходя из принципа федерализма, избирательные комиссии субъектов РФ получили определенную самостоятельность, статус государственных органов субъектов РФ. Они формируются региональными органами государственной власти и отвечают за региональные выборы. В то же время они имеют достаточно сильные связи и с ЦИК России, о чем будет сказано далее.

Институт региональных избиркомов закреплен в федеральном законодательстве и в соответствии с ним – в конституциях (уставах) и законах субъектов РФ. Это обусловлено особенностью российской правовой системы, в рамках которой государственные институты регионального уровня регулируются на основании общих принципов, установленных на федеральном уровне. Применительно к избиркомам данные общие принципы установлены рамочным Федеральным законом. Поскольку эти «общие принципы» на практике представляют собой подробное и детальное правовое регулирование статуса комиссий всех уровней, субъекты РФ не имеют каких-ли- бо возможностей для его уточнения, за исключением распространенной практики предоставления региональным избирательным комиссиям права законодательной инициативы.

В связи с этим региональное законодательство об избирательных комиссиях представляет собой, главным образом, кальку с соответствующих положений рамочного Федерального закона.

Система правового регулирования статуса избирательных комиссий субъектов РФ представлена в таблице 1.

Порядок формирования избирательных комиссий субъектов РФ установлен в рамочном Федеральном законе и соответствующих положениях регионального законодательства. Так, согласно пункту 3 статьи 23 рамочного Федерального закона, срок полномочий регионального избиркома составляет 4 года. Число членов избирательной комиссии с правом решающего голоса устанавливается конституцией (уставом), законом субъекта РФ и не может быть менее 10 и более 14.

Субъектами права назначения членов региональных избиркомов в соответствии с рамочным Федеральным за-

коном являются высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и соответствующий законодательный (представительный) орган субъекта РФ. Каждый из них назначает по половине состава избиркома.

Назначение членов избиркомов осуществляется на основе предложений следующих субъектов:

–политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания РФ, законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ;

–иных общественных объединений;

–представительных органов муниципальных образований;

–избирательной комиссии субъекта РФ предыдущего состава;

–ЦИК России.

При этом глава субъекта РФ и законодательный (представительный) орган при формировании состава избиркома обязаны назначить не менее половины от того числа членов комиссии, которое они вправе назначить (то есть, соответственно, 3 члена из 5 либо 4 из 6 или 7) на основе предложений указанных выше политических партий.

Два члена регионального избиркома назначаются на основе предложений ЦИК России (что условно можно

назвать ее «квотой») – один от губернатора, один от представительного органа субъекта РФ.

Председатель избирательной комиссии субъекта РФ избирается тайным голосованием из числа членов из­ бирательной комиссии с правом решающего голоса по предложению ЦИК России. Если предложенная кандидатура на должность председателя комиссии будет отклонена, ЦИК России обязана предложить новую кандидатуру из числа членов комиссии с правом решающего голоса.

Установленный законодательством порядок формирования избирательных комиссий по первоначальному замыслу должен был, в частности, гарантировать независимость и беспристрастность избирательных комиссий – принцип, формально положенный в основу их деятельности.

Вместе с тем, как показывает практика избирательных кампаний последних лет, имеется ряд обстоятельств, которые объективно способствуют установлению контроля за деятельностью комиссий. В их числе можно назвать следующие:

1)Избирательная комиссия субъекта РФ формируется на небольшой срок полномочий, совпадающий по продолжительности со сроком полномочий Президента РФ, Государственной Думы и представительного органа субъекта РФ, и составляет 4 года. Таким образом, комиссия переформировывается к каждому новому избирательному циклу, что превращает поведение ее членов в период избирательной кампании в своего рода «оправдание доверия» (если формирование комиссии осуществляется до начала кампании) либо «испытание на верность» (если комиссия формируется после ее окончания).

2)Участие в формировании избиркома принимают только два субъекта – губернатор и представительный орган (не считая ЦИК России). Это серьезно упрощает спектр политических сил, представленных в комиссии.

Как правило, между губернатором и региональным парламентом существует более или менее тесная взаимосвязь. Во многих субъектах РФ легислатуры являются

взначительной степени «карманными». В результате в состав избиркома так называемая «политическая оппозиция» не попадает, что, разумеется, не исключает возникновения в нем фракций, представляющих интересы различных неформальных политических групп, существующих в регионе.

3)Серьезным изъяном системы избирательных комиссий является недостаток в них профессиональных квалифицированных юристов. Федеральным законом от 30 января 2007 года № 6-ФЗ сняты требования об обязательном наличии у членов ЦИК России высшего юридического образования или ученой степени в области права. На региональном уровне такие требования отсутствовали изначально. Единственное исключение до 20 апреля 2007 года составлял председатель избиркома субъекта РФ, который должен был иметь высшее юридическое образование или ученую степень в области права. Однако Федеральным законом от 20 апреля 2007 года № 62-ФЗ26 это правило изменено. Теперь председателю избиркома

субъекта РФ достаточно иметь высшее образование в любой области.

Законодательство не содержит требований о том, чтобы в комиссиях были представители судейского сообщества, сообществ профессиональных юристов, научной и академической сфер и т. д. Вместе с тем, как показывает опыт многих стран, такое представительство обеспечивает высокий профессионализм комиссии как правоприменительного органа, способствует ее независимости.

4)Поскольку на местах профессиональными управленцами являются, главным образом, только государственные и муниципальные служащие, их доля в составе избирательных комиссий традиционно очень велика. Согласно рамочному Федеральному закону, их численность не может быть более половины состава комиссии. Но даже если число собственно государственных и муниципальных служащих в составе комиссии оказывается не более половины, это не исключает назначения в комиссию представителей различных госучреждений и полуоб- щественных-полугосударственных организаций, находящихся фактически в той или иной степени зависимости от администрации региона. С одной стороны, такая практика обеспечивает определенный профессиональный уровень комиссии (хотя и усредненный, «бюрократический»), с другой – лишает ее деятельность необходимого для организации конкурентной политической кампании плюрализма.

5)На независимость избиркомов влияет гипертрофированная роль их председателей, которые, вместо того чтобы, как это предусмотрено законом, быть «первыми среди равных», фактически держат комиссии под контролем, обеспечивая принятие нужных решений27.

Председатель комиссии – штатная должность (рядовые члены комиссии, кроме заместителя председателя и секретаря, работают на непостоянной основе), обеспечивающая занимающему ее лицу высокий уровень материальных гарантий – заработная плата на уровне вице-гу- бернатора, персональный автомобиль и т. д. Кроме того, личное влияние председателя комиссии несравнимо выше влияния других членов комиссии. Поэтому председатели региональных избиркомов «держатся» за свои должности, что ставит их в зависимость от тех, кто их назначает.

В этой связи уместно упомянуть практику ряда зарубежных стран, в которых председатели коллегиальных органов избираются не на весь срок полномочий данных органов, а на непродолжительное время, например на год или на два. Постоянная ротация не позволяет председателю превратиться в «жандарма», начальника над другими членами коллегии.

Важной особенностью статуса председателя регионального избиркома является то, что он избирается из состава комиссии по предложению ЦИК России. Это делает его «слугой двух господ» – региональных органов власти и вышестоящей комиссии. В то же время предложение ЦИК России на практике всегда согласовывается

сгубернатором региона, поэтому случаи, когда председатель комиссии оказался бы в оппозиции региональным

властям, вряд ли могут иметь место. Наоборот, чаще возникают конфликты региональных избиркомов и их председателей с ЦИК России.

6) Существует финансовая зависимость избиркомов от исполнительной власти, поскольку комиссии не имеют своего фиксированного бюджета, объемы выделяемых им финансовых средств сильно варьируются в зависимости от их «поведения»28.

Вышеперечисленные обстоятельства серьезно влияют на степень независимости и беспристрастности избирательной комиссии. Как показывают избирательные кампании последних лет, реальный уровень независимости комиссий невысок. Все чаще комиссии выполняют соответствующие политические «заказы», «очищая» электоральное поле от нежелательных участников.

Объем полномочий избирательных комиссий субъектов Российской Федерации

Он установлен рамочным Федеральным законом, поэтому является стандартным для всех регионов. В число основных полномочий избиркомов входят осуществление контроля за соблюдением избирательных прав граждан, проведение мероприятий по подготовке и организации выборов и референдумов, контроль развития ГАС «Выборы» и т. д.

С 2005 года региональные избиркомы получили полномочия по проверке финансовых отчетов региональных отделений политических партий. Соответствующие контрольные функции осуществляют контрольно-ревизион- ные службы при избиркомах, а само контрольное направление в работе комиссий курируют заместители председателей комиссий.

Также региональные избиркомы отвечают за организацию работы нижестоящих звеньев системы избирательных комиссий. Они назначают составы территориальных избирательных комиссий, которые фактически можно рассматривать как территориальные «филиалы» избиркомов субъектов РФ, а также контролируют в рамках своей компетенции работу избирательных комиссий муниципальных образований. От того, как региональный избирком выстроит работу нижестоящих звеньев системы, зависит управляемость избирательной кампании, начиная с составления списков избирателей (основную работу в этой части выполняют территориальные комиссии) и кончая подсчетом голосов. Поэтому избиркомы субъектов РФ традиционно уделяют большое внимание подбору кадров в составы нижестоящих комиссий и контролю за их работой.

Связь избирательной комиссии субъекта Российской Федерации с ЦИК России

В соответствии с рассмотренным ранее принципом системы избирательных комиссий между региональной избирательной комиссией и ЦИК России выстроены вертикальные связи. Они отражены в законодательстве. В частности, речь идет о следующих положениях:

1)Согласно пункту 10 статьи 20 рамочного Федерального закона, решения вышестоящей комиссии, принятые

впределах ее компетенции, обязательны для нижестоящих комиссий.

Хотя речь идет о тех случаях, когда ЦИК России становится вышестоящей комиссией по отношению к региональному избиркому (что происходит во время федеральных выборов), данное правило толкуется, чаще всего, расширительно.

2)В соответствии с пунктами 6 и 7 статьи 75 рамочного Федерального закона решения и действия (бездействие) избиркомов субъектов РФ и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы в ЦИК России, которая обязана, не направляя жалобу в нижестоящую комиссию, за исключением случая, когда обстоятельства, изложенные в жалобе, не были предметом рассмотрения нижестоящей комиссии, рассмотреть жалобу и вынести одно из следующих решений:

а) оставить жалобу без удовлетворения; б) отменить обжалуемое решение полностью или в

части, то есть признать незаконными действия (бездействие), и принять решение по существу;

в) отменить обжалуемое решение полностью или в части, то есть признать незаконными действия (бездействие), обязав комиссию субъекта РФ повторно рассмотреть вопрос и принять решение по существу (совершить определенное действие).

3)Рамочным Федеральным законом установлены полномочия ЦИК России, связанные с формированием избиркома субъекта РФ, о чем говорилось ранее («квота» и выдвижение предложений по назначению председателя комиссии).

4)В законодательстве предусматривается возможность исполнения региональными избиркомами поручений ЦИК России. Например, согласно подпункту «б» пункта 10 статьи 23 рамочного Федерального закона, избирком организует размещение заказа на производство технологического оборудования (кабины для голосования, ящики для голосования) для участковых комиссий, в том числе по поручению ЦИК России.

5)ЦИК России наделена рядом «спящих прерогатив», позволяющих ей рассматривать себя в качестве вышестоящей избирательной комиссии даже в периоды между выборами. Это, в частности, положения статьи 21 рамочного Федерального закона, наделяющие ЦИК России полномочиями по осуществлению контроля за соблюдением избирательных прав граждан Российской Федерации, которые могут толковаться как расширительно, так и ограничительно.

Впрочем, на практике отношения между ЦИК России и региональными избиркомами, как правило, далеки от прямого вмешательства первой в деятельность последних. Это скорее координация, которая даже в периоды федеральных выборов не переходит в состояние жесткого контроля. ЦИК России в последнее время всегда стремилась к диалогу с региональными властями и потому давала избиркомам субъектов РФ достаточно широкую сво-

боду действий при проведении соответствующих выборов, критикуя лишь отдельные серьезные нарушения законодательства и даже при их совершении воздерживаясь от каких-либо решительных шагов.

Интересный случай имел место во время избирательной кампании по выборам депутатов Московской областной Думы (11 марта 2007 года). Областная избирательная комиссия отказала в регистрации списка кандидатов одной из политических партий. ЦИК России попыталась вмешаться в этот процесс и отменила решение облизбиркома в порядке статьи 75 рамочного Федерального закона. Областная комиссия обжаловала постановление ЦИК России в Московском областном суде и выиграла процесс. ЦИК России подала кассационную жалобу на решение Московского областного суда в Верховный Суд РФ, однако дело было выиграно областной комиссией. Данный пример показывает, что у региональных избиркомов есть собственное влияние и они не всегда выступают на той же стороне, что и ЦИК России.

Система избирательных комиссий муниципального уровня. Статус избирательных комиссий муниципальных образований

Проведение муниципальной реформы потребовало создания самостоятельного звена системы избирательных комиссий, ответственного за выборы органов местного самоуправления.

Исходя из статьи 20 и других положений рамочного Федерального закона, подготовку и проведение муниципальных выборов осуществляют:

–избирательные комиссии муниципальных обра-

зований (далее – ИКМО). Полномочия этой комиссии могут быть возложены на избирательную комиссию другого муниципального образования, например комиссии поселения на комиссию муниципального района либо на территориальную избирательную комиссию;

–территориальные избирательные комиссии

(далее – ТИК). В случае, когда организующей выборы комиссией является ИКМО, ТИК может осуществлять полномочия окружных избирательных комиссий либо исполнять функции по организации использования ресурсов ГАС «Выборы» на муниципальных выборах;

–окружные избирательные комиссии. Их полно-

мочия могут быть возложены на другие комиссии: на организующую выборы комиссию, на территориальные или участковые избирательные комиссии. В последнее время прослеживается тенденция к отказу от формирования самостоятельного звена окружных комиссий на муниципальных выборах; полномочия этих комиссий возлагаются на другие комиссии;

–участковые избирательные комиссии.

Как показал опыт проведения муниципальных выборов в 2004–2007 годах, полномочия ИКМО часто возлагались на соответствующие ТИК. В особенности такая практика имела место во вновь образованных муниципальных образованиях, созданных в период муниципальной реформы. Следует обратить внимание на то, что об-

щей тенденцией выборов последних лет становится гибкое использование системы избирательных комиссий для проведения электоральных кампаний и практикуются различные схемы совмещения комиссиями своих полномочий, что позволяет экономить финансовые, материальные, кадровые ресурсы.

Всоответствии со статьей 24 рамочного Федерального закона и статьей 39 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»29 (далее – Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года) ИКМО как муниципальный орган не входит в структуру органов местного самоуправления. На ИКМО возлагается организация подготовки и проведения муниципальных выборов

иместных референдумов, а также голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования.

Рассмотрим правовой статус ИКМО как муниципального органа, находящегося вне структуры органов местного самоуправления муниципального образования. Определяющими для законодательного закрепления такого статуса ИКМО стали следующие обстоятельства30.

По смыслу части 2 статьи 3 и статьи 130 Конституции РФ, органы местного самоуправления являются публич- но-властными органами, осуществляющими полномочия по вопросам местного значения. Однако избирательные комиссии – это не органы власти, они действуют соответственно уровню выборов и референдумов в качестве государственных или муниципальных избирательных органов и независимы в своей деятельности от органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Вопросы подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов, входящие в компетенцию ИКМО, не отнесены статьями 14–16 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года к вопросам местного значения.

Согласно статье 34 упомянутого Федерального закона, структуру органов местного самоуправления составляют органы, перечисленные в этой же статье, а также органы, предусмотренные уставом муниципального образования. Данная норма Закона определяет органы местного самоуправления, наличие которых в структуре органов местного самоуправления обязательно. Ни в одном из указанных положений этого Федерального закона ИКМО не указана. В то же время по смыслу ряда его положений наличие в муниципальном образовании ИКМО является обязательным (абз. 2 ч. 5 ст. 22, ч. 2 ст. 23, ст. 39).

Всоответствии с частью 3 статьи 34 указанного Федерального закона порядок формирования, полномочия, срок полномочий органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования. Вместе с тем порядок формирования и полномочия ИКМО регулируются рамочным Федеральным законом (ст. 24), а

также по смыслу части 3 статьи 23 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года законами субъектов РФ. Срок полномочий ИКМО императивно установлен пунктом 5 статьи 24 рамочного Федерального закона (4 года).

Необходимо отметить, что основной объем полномочий ИКМО установлен федеральными законами и законами субъектов РФ о выборах и референдумах. Если относить ИКМО к органам местного самоуправления, так как вопросы подготовки и проведения выборов и референдумов не являются вопросами местного значения, то, согласно части 1 статьи 19 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года, указанные полномочия, по-видимому, следовало бы признать отдельными государственными полномочиями.

Вместе с тем по смыслу части 7 статьи 19 указанного Федерального закона наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется путем введения в действие соответствующих положений, а именно федеральным законом о федеральном бюджете, законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год, что не согласуется с основными принципами финансирования подготовки и проведения муниципальных выборов.

С учетом изложенного в 2005 году законодательством было установлено, что ИКМО не входит в структуру органов местного самоуправления; ее следует рассматривать как муниципальный орган, наделенный собственной компетенцией в соответствии с законодательством о выборах и референдумах. Это регулирование соответствует принципу самостоятельности и независимости органов местного самоуправления, установленному статьей 12 Конституции РФ.

Рассмотрим основные положения правового статуса ИКМО согласно рамочному Федеральному закону. Важно отметить, что этот статус регулируется как государственным законодательством, так и уставами муниципальных образований, что усиливает самостоятельность данного звена избирательной системы.

Срок полномочий ИКМО составляет 4 года. Число членов ИКМО – от 5 до 11. В каждом конкретном случае число членов ИКМО может быть установлено законом субъекта РФ, регулирующим муниципальные выборы, или уставом муниципального образования.

Формирование ИКМО осуществляется представительным органом муниципального образования на основе предложений:

–политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта РФ, представительном органе муниципального образования (не менее 1/2 от общего числа членов ИКМО);

–иных общественных объединений;

–собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы;

– ИКМО предыдущего состава, избирательной комиссии субъекта РФ, а формирование избирательной комиссии поселения – на основе предложений избирательной комиссии муниципального района.

Рамочный Федеральный закон и соответствующие законы субъектов РФ наделяют ИКМО рядом полномочий, в числе которых: контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан; реализация мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов; осуществление регистрации списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, и другие. Как следует из подпункта «и» пункта 10 статьи 24 рамочного Федерального закона, дополнительные полномочия ИКМО могут быть установлены в уставе муниципального образования.

Статус территориальных избирательных комиссий

Согласно статье 26 рамочного Федерального закона, ТИК входит в систему государственных органов субъекта РФ. Ее место в этой системе определяется законами субъекта РФ. Законом субъекта РФ ТИК может быть придан статус юридического лица.

ТИК является постоянно действующим органом. Срок ее полномочий составляет 4 года.

Особенность системы ТИК – это отсутствие юридически обязательной привязки территории их юрисдикции к территориям отдельных муниципальных образований. Разграничение территорий между ТИК производится, скорее, с учетом требований организационной целесообразности. Рамочный Федеральный закон устанавливает, что в пределах одной административно-территориальной единицы с большим числом избирателей могут формироваться несколько ТИК, при этом решение об их формировании принимает избирательная комиссия субъекта РФ по согласованию с ЦИК России.

Число членов ТИК с правом решающего голоса составляет от 5 до 14. Количество членов ТИК в каждом конкретном случае определяется в соответствии с законодательством субъекта РФ.

Формирование ТИК осуществляется избирательной комиссией субъекта РФ на основе предложений:

–политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов

вГосударственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта РФ, избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования (на основе указанных предложений назначается не менее 1/2 от общего числа членов территориальной комиссии);

–иных общественных объединений;

–представительных органов муниципальных образований;

–собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы;

– ТИК предыдущего состава.

Следует подчеркнуть, что ТИК является основным избирательным органом, отвечающим за составление списков избирателей. В настоящее время к этому добавляются полномочия по ведению регистра избирателей. Кроме того, в зону ответственности ТИК входит организация первичного звена ГАС «Выборы».

Роль комиссий в избирательном процессе. Регистрация партийных списков и кандидатов

Избирательные комиссии организуют выборы. Они обеспечивают составление и выверку списков избирателей, определение границ избирательных округов, формирование избирательных участков, печатание избирательных бюллетеней и других необходимых документов и их распределение по участковым комиссиям. Комиссии следят за соблюдением правил ведения предвыборной агитации, распределяют эфирное время, контролируют финансирование выборов и проверяют отчетность по избирательным фондам кандидатов и партий. При комиссиях для этих целей созданы специальные контрольно-ревизион- ные службы в составе представителей государственных органов и банковской сферы.

В«мирное время» избиркомы организуют работу по учету избирателей и по их правовому просвещению, привлечению к выборам молодежи. Во время избирательных кампаний комиссии стараются повысить явку на выборы, агитируют избирателей прийти на участки и сделать свой выбор.

Однако есть у современных избирательных комиссий

иособая, политическая роль, которая реализуется в ходе регистрации кандидатов и списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями. В этой части комиссиям очень не хватает независимости и беспристрастности, и именно здесь они проявляют себя как технические органы – исполнители воли административного аппарата.

Институт регистрации кандидатов и списков кандидатов предусмотрен в статье 38 рамочного Федерального закона и в соответствующих законодательных актах субъектов РФ. При этом он достаточно полно урегулирован этим Законом, которым, в частности, установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов, исключения отдельных кандидатов из списка.

Вто же время специальными федеральными и региональными законами: Федеральным законом от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», законами о выборах в региональные парламенты – установлены дополнительные правила «отбора» кандидатов (списков кандидатов), например институт заверения списков кандидатов, которое предшествует сбору подписей (внесению избирательного залога) в поддержку выдвижения списка и его регистрации.