2. Современная ситуация

Создавая новую систему народного представительства, современная Россия сначала попыталась отказаться от отзыва депутатов и выборных должностных лиц избирателями. Причина ясна: отзыв может использоваться в качестве средства борьбы с политическими противниками, поскольку мотивом отзыва может стать иная политическая ориентация депутата, выборного лица.

Однако довольно скоро в деятельности новых представительных учреждений, депутатов, выборных должностных лиц государственной власти и местного самоуправления обнаружились изъяны, не имеющие никакой политической окраски. С этим что-то надо делать, и здесь отзыв может сыграть свою положительную роль. Конечно, если депутат, выборное должностное лицо старается работать добросовестно, нельзя применять отзыв. Но стали очевидными такие явления, как регулярное неучастие избранного депутата в работе представительного органа, неявка на сессии, заседания комитетов и комиссий; уклонение от встреч с избирателями; использование своего статуса для извлечения коммерческих выгод (например, получение хороших кредитов, муниципальных заказов, помещений для размещения магазинов, палаток и т.п.), и для уклонения от юридической ответственности.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрел возможность отзыва депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Для депутатов и выборных должностных лиц государственной власти ряда субъектов РФ отзыв был установлен их конституциями, уставами, а также законами.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 24 декабря 1996 г. определил общую возможность существования института отзыва как института непосредственной демократии, а в постановлении от 7 июня 2000 г., оценивая возможность отзыва главы субъекта РФ, также записал, что в принципе он допустим как выражение воли народа, институт непосредственной демократии. Но отзыв не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете самой демократии. По позиции Конституционного Суда, недопустима облегченная процедура отзыва. В условиях свободных выборов может иметь место избрание соответствующего должностного лица голосами меньшинства от общего числа зарегистрированных избирателей. Без установления дополнительных, более строгих требований к голосованию при отзыве в сравнении с выборами отзыв может быть осуществлен голосами граждан, также составляющих меньшинство, но голосовавших на выборах против избрания данного лица. Во избежание этого, отметил Конституционный Суд, законодатель обязан предусмотреть, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при условии сбора подписей весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица, а также чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании. В условиях демократического правового государства, идеологического и политического многообразия, многопартийности, а также несвязанности избираемого посредством всеобщих свободных выборов руководителя субъекта Федерации императивным мандатом, основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого установлен в надлежащем юрисдикционном порядке. Сама процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям — проводить агитацию как «за», так и «против» отзыва, а также гарантировать всеобщее равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозван- ного лица, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке.

Приведенные положения из постановления Конституционного Суда от 7 июня 2000 г. предопределяют содержание соответствующих норм актов, затрагивающих вопросы отзыва, в частности, нормы Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об обших принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. 2004 г.) и Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также законодательных актов субъектов РФ.

Таким образом, еще раз напомним, что отзыв Президента РФ и депутатов Государственной Думы не предусмотрен нашим законодательством. Отзыв депутатов представительных органов власти и руководителя субъекта РФ должен быть закреплен в законодательстве субъекта РФ. Поскольку в 2004 г. выборы главы исполнительной власти субъекта населением отменены, и он приходит на свой пост по решению законодательного собрания субъекта (кандидатура предлагается Президентом РФ), соответственно отменен и отзыв главы голосованием избирателей субъекта РФ. Отзыв депутатов представительных органов местного самоуправления, иных выборных органов местного самоуправления, руководителя муниципального образования возможен, если предусмотрен законодательством субъекта РФ, однако основания и процедура отзыва устанавливаются уставом муниципального образования.

3. Процедура отзыва

Отзыв депутатов и выборных должностных лиц государственной власти и местного самоуправления можно представить как последовательность процедур, в определенной мере сходных с элементами избирательного процесса, но со своими особенностями.

1. Возбуждение инициативы и определение оснований отзыва. Как правило, инициатива отзыва исходит от избирателей (в некоторых субъектах РФ инициатива отзыва на уровне местного самоуправления может исходить от представительного органа местного самоуправления, от органов власти субъекта РФ, однако вправе ли участвовать такие органы в инициировании отзыва — вопрос дискуссионный). Определенное число избирателей (устанавливаемое законодательством субъекта РФ, уставом муниципального образования) обращается в соответствующую избирательную комиссию и просит зарегистрировать их в качестве инициативной группы. Такой комиссией является избирательная комиссия соответственно субъекта РФ или муниципального образования, а не избирательного округа, если речь идет об отзыве депутата.

Инициаторы должны сформулировать основания отзыва. Федеральные законы, допускающие отзыв, исходят в регулировании оснований из упоминавшегося постановления Конституционного Суда от 7 июня 2000 г. Например, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорится, что основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

2. Сбор подписей в поддержку назначения голосования по отзыву. По законодательству сбором подписей занимается инициативная группа, причем делает это за свой счет (при этом может быть определено, что надо создать фонд денежных средств, аналогичный избирательному фонду кандидатов на выборах).

3. Назначение голосования по отзыву. Как правило, решение по данному вопросу принимает соответственно избирательная комиссия субъекта РФ или муниципального образования, которая на период отзыва становится комиссией по отзыву. Она обязана проверить достоверность представленных подписей, а также их достаточность для назначения голосования по отзыву, и при соответствующих условиях может отказать в назначении голосования. Кроме того, комиссия вправе отказать и в случае, если инициаторы изменили основания возбуждения голосования по отзыву по сравнению с теми, по которым велся сбор подписей избирателей.

4. Агитация за отзыв и против отзыва. Эта стадия процедуры отзыва обязательно предполагает информирование отзываемого лица инициаторами отзыва, а также соответствующей избирательной комиссий. Информирование может иметь место уже на стадии инициативы отзыва. А соответствующее лицо вправе представлять инициаторам, избирателям, а также избирательной комиссии свои объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований отзыва. Естественно, что граждане вправе участвовать в агитации и высказываться «за» или «против» отзыва депутата, выборного должностного лица.

5. Голосование по отзыву. Это голосование проводится по тем же правилам, как и голосование на выборах, включая составление бюллетеней, списков участников голосования, создание участковых комиссий по проведению голосования по отзыву и т.д.

6. Определение результатов голосования. В развитие требований, изложенных в постановлении Конституционного Суда от 7 июня 2000 г., законодательство устанавливает весьма высокие планки для признания отзыва состоявшимся. За отзыв должно проголосовать больше половины от числа участников голосования, включенных в списки для голосования. Сколько же тогда граждан должно явиться на участки голосования? В федеральном законодательстве нет данных на этот счет, а в модельных законах об отзыве, подготовленных ЦИК РФ, речь идет о 75%. Напомним, что выборы депутата, выборного должностного лица могут считаться состоявшимися при явке только 20% избирателей, включенных в списки, а победителем становится претендент, набравший больше голосов, чем его соперники (так называемое относительное большинство). Конечно, все это делает отзыв малореальным институтом непосредственной демократии.