§ 1.2. Исторический опыт реализации институтов непосредственной демократии в России

Институты непосредственной демократии играют роль в государственном управлении со времен общинно-вечевой самоорганизации первых организованных сообществ. Развиваясь и изменяясь, они дошли и до наших дней. Российской государственности подобные механизмы знакомы с самых ранних этапов истории Киевской Руси. Несмотря на общую историческую деспотичность власти в России, в ходе исторического процесса было выработано большое количество форм непосредственного участия населения в принятии политических решений.

В первую очередь внимания заслуживают вечевые собрания на Руси, сформировавшие практику участия населения в формировании органов власти и управления, принятия ключевых решений, выполнения функций законотворческих, равно как судебных с административными. Такой уклад был характерен не только для северных земель Новгорода и Пскова, но и для других древнерусских территорий. Власть киевских князей находилась в прямой зависимости от воли народа.

При этом, широкое допущение аристократического и демократического начал в государственном управлении характерно не только для ранних периодов русской истории, но и для эпохи самодержавия – такие институты, как народные обращения, сходы, выборы представителей, наказы избирателей с разной степенью гармоничности уживались с царской автократической властью.¹

Выборы, которые активно применялись еще в период древнерусских княжеств, особенно интересны с точки зрения механизма отзыва избранного лица. Институт выборов не утратил свою значимость на протяжении истории страны, трансформировавшись к двадцатому веку в современное избирательное право.

Институты сходов и собраний также играли ключевую роль в российском самоуправлении. Конкретно крестьянская община принимала непосредственное участие в управлении своими делами. Так, именно община распределяла вес податей между отдельными дворами в зависимости от имущества крестьян.

Наказы также были одной из форм выражения потребностей сообщества. Их появление относится к началу Земских соборов, когда делегаты съезжались на собор с посланиями и обращениями с мест. Но и абсолютистский период не привел к потере наказами своей роли – более того, их институт был формализован в рамках губернской и судебной реформ 1775-1776, когда представителей зажиточных горожан и дворян допустили к участию в органах местной власти и управления – хоть и под контролем губернаторского корпуса.

Начало двадцатого века принесло новые формы народовластия, что было сопряжено с появлением в стране отдельных политических свобод и учреждением хоть и номинального, но парламента. Например, большое развитие получили напутствия избирателей депутатам – и некоторое распространение приобрели отчёты депутатов перед избирателями.

При этом, достаточно очевидно, что проявление реальной политической инициативы – особенно в контексте императивных институтов непосредственной демократии, в серьёзной степени сдерживалось самодержавным строем. Население не являлось подлинным носителем суверенитета, а механизмы прямой демократии, появившиеся в ранний период истории России, были сохранены лишь постольку поскольку не угрожали системе автократического управления. Всё это вкупе с надеждой населения на властные органы – одним из ключевых механизмов воздействия были челобитные властям – ограничивало потенциал развития демократических институтов в руках населения.

Установленный в 1917 году советский режим в значительной степени отверг идеи прямой демократии, поместив источник власти в Конституции РСФСР 1918 года не в население, а в институт Советов. Таким образом, хотя и отличающаяся напрямую ложащимися на идеологию советского марксизма идеями неделимости власти и автократичности народной демократии, принципиальная догма власти Советов изначально сделала невозможным развитие прямой демократии за пределами выборного института. Кроме того, сложно говорить и о фактической реализации механизмов непосредственной демократии в стремительно централизовавшемся автократическом государстве. Изучение непосредственной демократии в рамках советской юриспруденции начинается лишь с 1960-х годов двадцатого века.¹ При этом одни, определяя понятие «прямая демократия», ограничивались констатацией наличия факта прямого волеизъявления граждан при выработке и принятии государственных решений, другие давали развёрнутое толкование прямой демократии. Так, Н. П. Фарберов считал, что под непосредственной демократией понимается не только прямое волеизъявление народных масс при выработке и принятии государственных решений, но также «их прямое участие в проведении этих решений в жизнь, в осуществлении народного контроля».²

С принятием Конституции РФ 1993 года актуальность изучения проблематики прямой демократии в российской правовой системе возросла. Конституционный принцип народовластия, закрепленный в ст. 3 Конституции³ обеспечил создание различных форм участия населения в государственном управлении на всех уровнях публичной власти. Современные работы неоднозначно толкуют непосредственную демократию. При этом, в отличие от ранее существовавшей научной дискуссии, к непосредственной демократии относят и вопросы местного самоуправления⁴. Так, И.А. Старостина отмечает, что под непосредственной демократией понимается прямое осуществление государственной власти ее носителями посредством реализации политических прав и свобод.¹

Развитие общества в последние десятилетия характеризовалось не только увеличением количества форм непосредственного участия населения в управлении, но и попыткой качественных изменений для обеспечения действенных механизмов их реализации. Поднимаются проблемы взаимоотношений, существующих между государством и гражданским обществом, создания условий для вовлеченности граждан в процесс принятия властных решений.