Великобритания

На противоположном конце спектра находится Великобритания, возможно, "самое дуалистичное" государство в мире. Заключение международных соглашений в Соединенном Королевстве традиционно считается королевской прерогативой. В наше время это означает, что они заключаются от имени короны уполномоченным представителем исполнительной ветви власти (премьер-министром, министром финансов и т.д.), а затем формально ратифицируются монархом. До недавнего времени парламент вообще ни играл никакой конституционно определенной роли в процессе ратификации. Правда, уже с конца XIX в. существовала неформальная практика передачи монархом в парламент текста договора за некоторое время до его ратификации, чтобы парламент мог высказать свои замечания, если таковые имеются. Впрочем, большинство договоров не только не вызывали возражений, но даже и не обсуждались*(15).

В 2010 г. практика представления парламенту текстов международных договоров наконец нашла отражение в законодательстве. Согласно Закону о конституционной реформе и управлении текст такого договора направляется в парламент за 21 день до предполагаемой ратификации. Если какая-то из палат высказала неодобрение, договор не ратифицируется. На этот случай предусмотрена возможность второго тура парламентского обсуждения, но если палата общин выступает категорически против, договор ратификации не подлежит. Подчеркнем, что по-прежнему не требуется формального одобрения или даже обсуждения договора в парламенте; достаточно того, что последний не возражает против ратификации*(16).

Таким образом, с точки зрения международного права договор Соединенного Королевства приобретает силу в результате его заключения исполнительными органами власти и ратификации монархом и создает для государства международные обязательства. Однако для того, чтобы те или иные положения этого договора стали частью внутренней правовой системы, они должны быть имплементированы в нее либо законом, одобренным парламентом, либо иными нормативными актами, принятыми уполномоченными государственными органами. Без такой имплементации нормы международного права не действуют в системе внутреннего права Соединенного Королевства.

Так, например, Великобритания была одним из инициаторов подписания Европейской конвенции в 1950 г. и уже в 1951 г. ратифицировала ее. Конвенция вступила в силу в 1953 г. и с тех пор влечет международные обязательства для Великобритании*(17). Однако вступление Конвенции в силу не означало автоматического появления каких-либо новых прав для жителей Великобритании в смысле ее внутреннего законодательства.

Только в 1966 г. Великобритания признала юрисдикцию ЕСПЧ, предоставив своим гражданам право подавать туда иски (до 1998 г. признание юрисдикции ЕСПЧ не было обязательным для участников Конвенции)*(18). Но и после того сформулированные в Конвенции права не стали частью права Великобритании. Соответственно, британские судьи не были обязаны применять положения Конвенции (хотя на практике учитывали их при интерпретации национального законодательства).

Лишь в 1998 г. был принят и в 2000 г. вступил в силу Закон о правах человека, имплементирующий в национальное законодательство предусмотренные Конвенцией права*(19). Закон впервые предоставил гражданам возможность защищать в британских судах, не обращаясь в ЕСПЧ, свои нарушенные права, установленные в Конвенции*(20). Суд, правда, не может признать принятый парламентом закон недействительным в случае несоответствия его Конвенции: это было бы посягательством на суверенитет парламента. В подобном случае суд может принять "декларацию о несовместимости", которая, впрочем, не умаляет силы спорного закона*(21).

Закон о правах человека требует, чтобы британские государственные органы действовали в соответствии с конвенциональными правами, за исключением случаев, когда орган "не может действовать иначе" согласно законодательству*(22). Британское законодательство должно интерпретироваться в соответствии с конвенциональными правами, "насколько это возможно"*(23). Рассматривая дела о правах человека, британские суды должны "принимать во внимание" практику ЕСПЧ*(24) (укажем на некоторую, явно преднамеренную, необязательность формулировок).

Что касается собственно текста Конвенции, то в текст Закона о правах человека он вошел лишь частично и в качестве приложения. Так, в Закон были включены те статьи Конвенции, которые устанавливают права человека, но не те, которые определяют международные обязательства стран-участниц - в частности, туда не попала ст. 1 Конвенции, закрепляющая обязательство "Высоких Договаривающихся Сторон" обеспечить соблюдение прав человека. Соответственно, оставшиеся за рамками британского Закона о правах человека статьи Конвенции так и не стали частью внутреннего законодательства Великобритании.

Традиционно считалось, что все акты парламента имеют равную силу. Однако в 2002 г. в одном из судебных решений судья Высокого суда Джон Лоз высказал мнение (пока, правда, не ставшее общепринятым), что следует различать "обычные" и "конституционные" законодательные акты*(25). Последние, по мнению судьи, имеют в некотором смысле большую силу, а именно: не подлежат "неявной отмене" в том случае, если принят последующий законодательный акт, содержащий противоречащую "конституционному" закону норму. В то же время парламент вправе отменить "конституционный" закон, явным образом указав, что его действие прекращается. К категории "конституционных" судья Лоз причислил, помимо прочего, и Закон о правах человека. Если так, то Конвенция приобрела в Великобритании несколько более высокий статус, чем "обычные" законы, но не путем ее ратификации, а в результате принятия Закона о правах человека.

В последнее время в связи с принятием ЕСПЧ некоторых решений, с которыми власти Великобритании категорически не согласны (прежде всего это дело Хёрста - см. далее), британские законодатели и правоведы вновь активно обсуждают вопрос о статусе Конвенции и даже возможность выхода из нее и, соответственно, упразднения Закона о правах человека.

США

В США различные виды международных соглашений ратифицируются и действуют по-разному.

Международные договоры (Treaties), согласно букве Конституции, "по совету и с согласия Сената" заключаются президентом "при условии одобрения их двумя третями присутствующих сенаторов"*(26). Такие договоры становятся "верховным правом страны" (supreme Law of the Land) наряду с федеральными законами и самой Конституцией*(27).

Некоторые договоры рассматриваются как "самоисполнимые" (self-executing), т.е. приобретающие статус внутреннего закона непосредственно в результате вступления их в силу. Таковы, например, международные договоры об исключении двойного налогообложения (во всяком случае, большинство их положений). Другие требуют имплементации путем принятия соответствующего законодательства. Сенат иногда включает в ратификационную резолюцию явное указание на то, что некоторые положения договора не являются самоисполнимыми, или о том, что Президенту следует совершить обмен ратификационными инструментами лишь после того, как будет принято имплементирующее законодательство*(28).

Существует и еще один вид (разделяющийся на подвиды) международных соглашений США, в Конституции государства не упомянутый - так называемые исполнительные соглашения (executive agreements). Такие соглашения заключаются исполнительной властью, но не направляются в Сенат для одобрения квалифицированным большинством.

Большинство исполнительных соглашений, впрочем, одобряются конгрессом либо еще до их заключения (в явной или неявной форме), либо после - путем официального направления (congressional-executive agreements). Подобные соглашения одобряются как обычный федеральный закон, т.е. простым большинством голосов обеих палат. К этому подвиду относятся, например, торговые соглашения США. Другие исполнительные соглашения (sole-executive agreements) подписываются на основе конституционных полномочий самого президента и не нуждаются в одобрении законодательным органом. Пример - известное Ялтинское соглашение от 1945 г. Наконец, существуют исполнительные соглашения, полномочия президента на заключение которых вытекают из ранее заключенных международных договоров (agreements pursuant to treaties). Таковы, например, некоторые соглашения в рамках НАТО*(29).

С точки зрения международного права, в частности Венской конвенции о праве международных договоров*(30), "исполнительные соглашения", бесспорно, являются международными договорами (treaties), однако с точки зрения Конституции США они не имеют подобного статуса. По-видимому, это связано с изменениями в англоязычной правовой терминологии, произошедшими с XVIII в.

США, естественно, не являются участником Европейской конвенции, да и вообще обычно избегают признания над собой юрисдикции каких-либо международных судебных органов (важное исключение - Орган разрешения споров ВТО).

Как видим, не так-то просто определить, действуют ли международные соглашения в США "непосредственно" или "опосредованно", с чем и связаны разночтения в классификации правовой системы США как монистической или дуалистической.

Примечание. Таким образом, в мировой практике существует как минимум три варианта придания международному соглашению статуса внутреннего закона.

По-видимому, в большинстве демократических стран для вступления договора в силу требуется его одобрение парламентом, в результате чего он приобретает и статус внутреннего закона. В некоторых государствах (Великобритания) международные договоры заключаются исполнительной ветвью власти, а во внутреннее законодательство они отдельно имплементируются законодательным органом. В других правопорядках ситуация еще более запутанная: так, в США лишь одна из палат законодательного органа участвует в одобрении основной категории международных договоров, которые могут подлежать, а могут и не подлежать имплементации в национальное законодательство, в зависимости от их содержания*(31).

Россию, как уже упоминалось, правоведы обычно относят к монистичным системам.