Конвенция или Конституция? Международное право и пределы государственного суверенитета

Автор

С.Л. Будылин - старший юрист Roche & Duffay

"Закон", 2013, N 12

Конвенция или Конституция? Международное право и пределы государственного суверенитета

Автор рассматривает один из наиболее больных вопросов на стыке конституционного и международного права, на который не только Россия, но и ряд стран Европы до сих пор не могут найти ответ. Что имеет больший приоритет: нормы международных договоров или конституции? На основе анализа ряда дел, в которых возникал подобный конфликт, в настоящей статье предлагается разумный способ его разрешения.

В последнее время в российской юридической общественности все чаще вспыхивает жаркая дискуссия о том, какие нормы имеют приоритет: Конституции или международных соглашений? Какие из них действуют в случае конфликта (именно в этом смысле мы будем употреблять термин "приоритет")? Ответ на этот вопрос не вполне очевиден, поскольку формулировки самой Конституции допускают различные толкования.

Между тем проблема эта не сугубо академическая: уже не раз решения Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) и Конституционного Суда РФ по аналогичным вопросам существенно отличались, а иногда и явно противоречили друг другу. Особенную остроту эти споры приобрели после вынесения постановлений ЕСПЧ по делам Маркина и Анчугова-Гладкова. Очевидно, что сегодня и российским судам, и федеральному законодателю необходимо четко определить для себя, как поступать в подобных ситуациях и на чью правовую позицию опираться.

Суть проблемы

Прежде всего рассмотрим формулировки самой Конституции РФ, а именно ст. 15. С одной стороны, в п. 1 этой статьи установлено: "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации"*(1). С другой стороны, в п. 4 зафиксировано, что нормы международных договоров имеют приоритет над национальным законом: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора"*(2).

С формальной точки зрения после прочтения текста ст. 15 остается неясным, следует ли считать международное соглашение "законом или иным правовым актом" в смысле первой из процитированных формулировок (и тогда приоритет имеет Конституция РФ) или же, напротив, ее саму следует считать "законом" в смысле второй из процитированных формулировок (и тогда приоритет имеет международный договор).

Рассуждая логически, следует отметить, что сам статус международных договоров как источника права России основан на Конституции РФ (а именно на п. 4 ст. 15). Если так, то надо полагать, что положения Конституции РФ все же имеют приоритет над нормами международных договоров. В пользу этого же вывода говорит и то, что Конституция была принята на референдуме и процедура ее изменения весьма непроста, тогда как международные соглашения ратифицируются обычным федеральным законом, а в отношении федеральных законов Конституция имеет бесспорный приоритет.

Если так, то международные соглашения России по своему статусу занимают промежуточное положение между федеральными законами и Конституцией РФ.

Вспомним также, что КС РФ наделен полномочиями разрешать вопрос о соответствии Конституции РФ лишь не вступивших в силу международных договоров*(3). Соответственно, даже если вступивший в силу международный договор не соответствует Конституции РФ, признать его недействующим не представляется возможным. В этом смысле статус международного договора тоже оказывается выше статуса федерального закона и приближается к статусу Конституции РФ (нормы которой также не подлежат проверке на предмет их конституционности)*(4).

Отметим, что некоторые международные соглашения России не ратифицируются федеральным законом, а утверждаются нормативными актами более низкого уровня. Статус подобных соглашений несколько спорен. Являются ли они "международными соглашениями" в смысле ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, имеющими приоритет перед федеральными законами? По-видимому, нет. Во всяком случае, такая позиция была сформулирована Пленумом Верховного Суда РФ*(5). Отметим, например, что присоединение России к такому важному международному соглашению, как Бернская конвенция по охране литературных и художественных произведений, было оформлено постановлением правительства*(6). Конечно, в отношении таких международных соглашений Конституция РФ имеет несомненный приоритет.

С точки зрения международного права, однако, ситуация выглядит совершенно иначе. Статья 27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.*(7) устанавливает следующее правило: "Участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора". Это правило никак не зависит от статуса такого положения (нормы) в системе внутреннего права.

Если норма внутреннего права страны нарушает ее международные обязательства (и уж тем более, когда факт такого нарушения установлен уполномоченным международным судебным органом), не имеет никакого значения, содержится ли данная норма в конституции, федеральном законе или, скажем, постановлении сельсовета. В любом случае это государство либо устранит нарушения, либо подвергнется санкциям согласно условиям заключенных им международных договоров. Есть, правда, одна альтернатива: как правило, у страны остается возможность выйти из соответствующего договора и тем самым прекратить не устраивающие ее международные обязательства, а значит, исключить, по крайней мере на будущее, возможность понести ответственность за их нарушение.

В то же время так называемые императивные нормы общего международного права (jus cogens), к числу которых относится, например, запрет совершать военные преступления, действуют даже в отношении государств, не подписывавших соответствующих конвенций и не признающих для себя обязательности таких норм. Если эти нормы будут нарушены, санкциям могут подвергнуться как сами эти государства, так и их граждане.

Примечание. Можно сделать вывод, что императивные нормы международного права превыше государственного суверенитета.

Некоторые страны имели печальную возможность убедиться в этом на собственном опыте (например, Германия в ходе Нюрнбергского трибунала).

Согласно ст. 53 Венской конвенции международные соглашения, противоречащие таким императивным нормам, ничтожны. Иначе говоря, последние обладают более высоким, чем у других норм международного права, статусом, что дает некоторым исследователям основания называть такой их статус "квазиконституционным"*(8).

Примечание. Что касается Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Европейская конвенция, Конвенция), то некоторые из зафиксированных в ней норм уже приобрели статус императивных*(9).

Например, к ним относится правило о запрещении пыток*(10), сформулированное в ст. 3 Конвенции. Однако большинство ее положений (например, запрет дискриминации) такого статуса не имеют, во всяком случае на сегодняшний день.

Так или иначе, согласно международному праву его нормы обладают приоритетом по сравнению с национальными, пусть даже конституционными, в то время как с точки зрения национального права как минимум его конституционные нормы должны по логике вещей иметь преимущество. В частности, такой вывод напрашивается при изучении формулировок российской Конституции.

Можно ли разрешить это противоречие?

Для лучшего понимания проблемы проанализируем правовую ситуацию с соотношением норм национального и международного права в разных странах мира. Рассмотрим отдельно несколько вопросов. Во-первых, действуют ли положения международных соглашений в национальном праве данной страны непосредственно или лишь в силу имплементации национальным законом? Во-вторых, имеют ли положения международных соглашений приоритет перед национальным законом? В-третьих, каковы особенности применения Европейской конвенции? В-четвертых, каков статус решений ЕСПЧ в национальном праве? Затем изучим ситуации конфликтов национальных норм с решениями ЕСПЧ и постараемся сформулировать принципы их разрешения.