Экзамен зачет учебный год 2023 / 1Сборник_Имплементация решений Европейского Суда по правам человека в практике конституционных судов стран Европы

Алла Спале

Ассистент Председателя Конституционного суда Латвийской Республики

Имплементация решений Европейского Суда по правам человека в практике Конституционного суда Латвийской Республики

1.Конституционная основа имплементации решений Европейского Суда по правам человека в правовой системе Латвийской Республики и роль Конституционного суда Латвийской Республики в этом процессе

Особенностью правовой системы Латвийской Республики, по сравнению с другими постсоветскими государствами, является старая Конституция 1922 года. Конституция Латвийской Республики (Сатверсме) – среди ныне действующих конституций стран Восточной Европы одна из самых старых.

Конституция Латвийской Республики (далее – Конституция) – одна из немногих конституций, не имеющих в своей структуре ни преамбулы, ни заключительных положений. К структурным особенностям следует от­ нести и последовательность регламентации правовых институтов, завер­ шающим из которых является глава 8 «Основные права человека». Лако­ низм конституционного текста определен во многом не столько четкостью и краткостью формулировок статей, сколько выбором законодателем предмета регламентации. Конституции, принятые в Европе в период меж­ ду двумя мировыми войнами, в правовой доктрине принято относить к ка­ тегории конституций второго поколения. Однако Конституция Латвии 1922 года ближе к актам предшествующего этапа, старым конституциям периода становления и утверждения буржуазного общества .

Членом Совета Европы Латвия стала 10 февраля 1995 года и в тот же день подписала европейскую Конвенцию о защите прав человека и ос­ новных свобод (далее – Конвенция). Саэйм (парламент) ратифицировал Конвенцию 4 июня 1997 года, приняв Закон «О европейской Конвенции

Более подробно об особенностях Конституции Латвии см.: http://www.constitution.garant.ru/DOC_3864837.htm.

о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Про­ токолах № 1, 2, 4, 7 и 11 к ней», которым Латвия присоединилась к упо­ мянутой Конвенции и ряду Протоколов к ней. К тому же в статье 4 этого закона Латвия признала обязательной для себя юрисдикцию Европей­ ского Суда по правам человека по всем вопросам, которые касаются ин­ терпретации и применения упомянутой Конвенции и Протоколов к ней. Эта норма является юридической основой имплементации решений Ев­ ропейского Суда по правам человека в правовой системе.

Конвенция стала составляющей частью национального права Латвии не только как правовой текст, но и как теоретическая юридическая база, включающая в себя прецеденты права и разработанную Европейским Су­ дом по правам человека интерпретацию норм Конвенции.

На момент восстановления действия Конституции наряду со многими преимуществами она имела и большой недостаток – отсутствие главы об основных правах человека.

Восьмую главу Конституции «Основные права человека» Саэйм при­ нял лишь 15 октября 1998 года, и эта глава вступила в силу 6 ноября 1998 года. Таким образом, основные права человека на конституционном уровне были закреплены позже, чем европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод и Протоколы № 1, 2, 4, 7 и 11 к ней вступили в силу в Латвийской Республике.

Работая над принятием восьмой главы Конституции «Основные пра­ ва человека», законодатель, с одной стороны, пытался учитывать между­ народные документы, в том числе европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, но, с другой стороны, был вынужден вписать эту главу в общий лаконичный стиль Конституции. Поэтому восьмая гла­ ва Конституции начинается со статьи, которая определяет, что «государ­ ство признает и защищает основные права человека согласно Консти­ туции, законам и обязательным для Латвии международным договорам» (ст. 8 9). Эта норма также является юридической основой имплементации решений Европейского Суда по правам человека в правовой системе.

Принимая новую главу Конституции, законодатель не ставил перед со­ бой цель противопоставить нормы по правам человека, содержащиеся в Конституции, международным нормам по правам человека, а совсем на­ оборот – добиться взаимной гармонии этих норм. Поэтому употребляе­ мые в Конституции термины и категории почти полностью совпадают с терминологией Конвенции. Законодатель Латвии полностью перенял ми­ нимальный стандарт Конвенции. А своеобразный лаконичный стиль Кон­ ституции повлиял на то, что некоторые права человека по своему содер­ жанию стали объемнее, чем те же права в Конвенции. Например, первое предложение статьи 92 Конституции гласит, что каждый может защищать свои права и законные интересы в справедливом суде (об этом подроб-

нее см. во второй части доклада).

К сожалению, в Латвии недостаточно разработана теоретическая ба­ за, которая необходима для интерпретации норм прав человека. К тому же Латвия как небольшое государство с небольшим юридическим потенциа­ лом никогда не сможет разработать такую богатую теоретическую базу по интерпретации прав человека, как страны «старой демократии» . По­ этому Латвия старается в этом процессе следовать ведущим идеям в об­ ласти прав человека. Наиболее важную роль в этом процессе, конечно же, играет Конвенция и толкование ее норм в решениях Европейского Суда по правам человека.

Конституционной суд Латвийской Республики (далее – Конституци­ онный суд) довольно часто обращается к практике Европейского Суда по правам человека.

Конституционный суд был основан сравнительно недавно, в 1996 году (9 декабря 2005 года нашему суду исполняется 9 лет). Мы не можем по­ хвастаться продолжительной практикой Конституционного суда, зато сме­ ло можем говорить об имплементации решений Европейского Суда по правам человека в практике Конституционного суда.

Хотелось бы отметить, что Конституционный суд рассматривает дела не только о соответствии правовых норм Конституции, но и дела о соот­ ветствии «национальных правовых норм Латвии тем международным до­ говорам, заключенным Латвией, которые не находятся в противоречии с Конституцией» (п. 6 ст. 16 Закона «О Конституционном суде Латвийской Республики»). Чаще всего таким международным договором является Конвенция. Эта норма, конечно же, накладывает определенные обяза­ тельства по использованию и толкованию норм Европейского Суда по правам человека в применении Конвенции, то есть имплементации ре­ шений Европейского Суда по правам человека в практику Конституцион­ ного суда.

Первое дело в Конституционном суде о соответствии правовой нормы Конвенции рассматривалось 30 апреля 1998 года , и по нему было при­ нято решение, то есть еще перед принятием восьмой главы Конституции «Основные права человека». Значимость этого решения правоведы оце­ нили следующим образом: «Впервые в судебной практике Латвии Кон­

См. подробнее: Levits E. Rakstu krājums: cilvēkties bas, administrat vais process, valsts pārvaldes pamatjēdzieni, ties bu sistēmas transformācija Latvijā. R ga: Publisko ties bu institūts, 2003. P. 104–105.

Дело № 09-02(98 ) о соответствии пункта 2 Постановления Верховного Совета Латвийской Республики от 15 сентября 1992 года «О порядке вступления в си­ лу Закона Латвийской Республики “О принудительном отчуждении недвижимой собственности для государственных или общественных нужд”» (в редакции За­ кона от 19 декабря 1996 года) статье 1 Протокола № 1 к европейской Конвен­ ции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года.

ституционный суд принимает решение, свидетельствующее о том, что ин­ ституция Латвии изучила практику международной институции юстиции и надлежащим образом применила ее для установления критериев соот­ ветствия национальных правовых норм принципам, разработанным этим форумом. При этом Конституционный суд не просто ссылается на между­ народный договор – европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод и определенную ее статью (такая практика имеет место в судах общей юрисдикции), но, основываясь на анализе практики Евро­ пейского Суда по правам человека и публикациях общепризнанных авто­ ров, дает аргументацию содержания этой статьи» .

В 2000 году Конституционный суд сделал важнейший шаг в сторону имплементации решений Европейского Суда по правам человека. В ре­ шении по делу № 2000-03-01 он отметил, что «в случаях, когда имеются сомнения о содержании входящих в Конституцию норм по правам чело­ века, по возможности эти нормы должны толковаться в соответствии с практикой применения международных норм по правам человека. Ис­ пользование практики Европейского Суда по правам человека, согласно обязательствам, взятым на себя Латвией (статья 4 Закона “О европей­ ской Конвенции о защите прав и свобод человека от 4 ноября 1950 года и Протоколах № 1, 2, 4, 7 и 11 к ней”), является обязательной при интер­ претации норм Конвенции. Эта практика используется и при толковании соответствующих норм Конституции». Это заключение является основой имплементации решений Европейского Суда по правам человека в прак­ тике Конституционного суда Латвийской Республики. Почти в каждом ре­ шении Конституционного суда есть ссылка на упомянутое заключение.

Практику Конституционного суда можно разделить на два условных периода: до и после введения института конституционной жалобы. С 1 июля 2001 года обратиться в Конституционный суд может любое лицо, которое считает, что определенные в Конституции его основные права ущемляются правовой нормой, которая не соответствует правовой норме высшей юридической силы. Таким образом, нагрузка Конституционного суда возросла в несколько раз, поскольку большую часть обращений в Конституционный суд составляют именно конституционные жалобы. Кон­ венция и практика Европейского Суда по правам человека играют боль­ шую роль в судьбе конституционной жалобы. Это происходит не только

Ziemele I. Sprieduma komentārs // Cilvēkties bu Žurnāls. 1999. Nr. 9/12, P. 249– 250.

Дело № 2000-03-01 о соответствии пунктов 5 и 6 статьи 5 Закона о выборах в Саэйм и пунктов 5 и 6 статьи 9 Закона о выборах в городскую думу и волостной совет статьям 8 9 и 101 Конституции Латвийской Республики, статье 14 евро­ пейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод и статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах.

потому, что Конституционный суд вправе рассматривать соответствие правовой нормы нормам Конвенции, но и потому, что, как уже цитирова­ лось, Конституционный суд учитывает нормы Конвенции и практику Ев­ ропейского Суда по правам человека при толковании норм Конституции.

2.Особенности имплементации решений Европейского Суда по правам человека в практике Конституционного суда Латвийской Республики

Конституционный суд в своей практике активно имплементирует реше­ ния Европейского Суда по правам человека. Почти в каждом решении, в котором анализируются нормы прав человека, Конституционный суд при толковании норм Конституции обращается к практике Европейского Су­ да по правам человека. В общей сложности Конституционный суд в своих решениях (8 0) ссылался на 50 различных решений Европейского Суда по правам человека.

Говоря об особенностях применения практики Европейского Суда по правам человека, хотелось бы выделить категорию дел по жалобам на доступ к правосудию и справедливое судебное разбирательство. В данный момент эта категория дел составляет четвертую часть всех рассматривае­ мых дел в Конституционном суде.

В статье 92 Конституции указано: «Каждый может защищать свои права и законные интересы в справедливом суде». В свою очередь часть первая статьи 6 Конвенции гласит: «Каждый в случае спора о его граж­ данских правах и обязанностях или при предъявлении ему любого уго­ ловного обвинения имеет право на справедливое и публичное разбира­ тельство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона». Сравнивая эти нормы, видно, что Кон­ венция четко определяет, какие интересы можно защищать в Европей­ ском Суде по правам человека, а в Конституции Латвии указано лишь на «свои права и законные интересы».

«Но это не означает, что лицу гарантируется право любой важный для него вопрос решать в суде. Статья 92 Конституции гарантирует лицу пра­ во в справедливом суде защищать только «права и законные интересы». Поэтому для выяснения, соответствуют ли оспариваемые нормы статье 92 Конституции, сначала необходимо констатировать: затрагивают ли оспа­ риваемые нормы права и законные интересы лица» .

Решение по делу № 2002-20-0103 о соответствии части пятой статьи 11 Зако­ на «О государственной тайне» и пункта 3 статьи XIV правил Кабинета Мини­ стров № 226 от 25 июня 1997 года «Список объектов государственной тайны» статье 92 Конституции Латвийской Республики, пункт 1 резолютивной части.

Следовательно, рассматривая конкретное дело, Конституционный суд должен определить, являются ли права и законные интересы такими, ко­ торые можно защищать в суде. Так, в решении по делу № 2002-20-0103 Cуд утвердил, что «право – доступ к государственной тайне – не являет­ ся правом любого человека, это специальное право, которое может по­ лучить только конкретное лицо на определенный срок и получение кото­ рого связано с основной обязанностью государства – гарантированием национальной безопасности».

Но в большинстве дел спора об этом нет, и главной задачей Конститу­ ционного суда является проверка соразмерности ограничения права на доступ к правосудию и справедливое судебное разбирательство с выбран­ ными государством средствами для достижения легитимной цели. В этом процессе суд придерживается разработанной Европейским Судом по пра­ вам человека общей схемой (proportionality test).

1 февраля 2004 года в силу вступил новый Административно-процес­ суальный закон (принят в 2001 году). Административные дела сейчас рас­ сматриваются специализированными административными судами (первая инстанция, апелляция и кассация). Поэтому в данный момент эти суды реализуют права лиц на судебную защиту в административных делах. На­ ряду с уголовными и гражданскими делами появилась новая категория – административные дела (ранее эта категория дел регулировалась Граж­ данско-процессуальным кодексом). Сейчас эти суды активно используют свое право обращения в Конституционный суд на предмет соответствия норм, применяемых в конкретном деле, нормам Конституции (в частно­ сти, статье 92 Конституции).

Охватить всю практику Конституционного суда невозможно, поэтому предлагается анализ только нескольких наиболее интересных дел.

Имплементация решений Европейского Суда по правам человека в практике Конституционного суда имеет свои особенности. Они заключа­ ются в следующем. В связи с тем, что некоторые дела, в соответствии со статьей 6 Конвенции, не рассматриваются Европейским Судом по правам человека, Конституционный суд Латвии рассматривает их в контексте статьи 92 Конституции. Речь идет о делах, связанных с налогообложением и налоговыми ставками, иммиграцией и гражданством, спорами между административными органами и персоналом, например, в Вооруженных силах или полиции и др. А для обоснования своего решения использует практику Европейского Суда по правам человека.

См. подробнее: Де Сальвиа М. Прецеденты Европейского Суда по правам чело­ века. Руководящие принципы судебной практики, относящиеся к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Судебная практика с 1960 по 2002 г. СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2004. С. 325–376.

2.1. «Дело об иммиграции»

Административный окружной суд обратился с заявлением оценить закон­ ность особого права главы Министерства внутренних дел не пускать не­ угодных лиц в Латвию. Одна из статей Иммиграционного закона позво­ ляла министру внутренних дел отказать иностранцам во въезде в Латвию «по иным причинам или по заключению спецслужб». При этом частное лицо не могло узнать, почему его внесли в «черный список» и произошло ли это законно, так как часть 6 статьи 61 Иммиграционного закона на­ кладывает запрет рассматривать данный вопрос в суде по существу. Ад­ министративный окружной суд указал на то, что запрет на разрешение спора о законности административного акта (которым является решение министра внутренних дел) в судебном порядке ограничивает право лица на доступ к правосудию.

В своем решении Конституционный суд, анализируя обстоятельства дела и практику Европейского Суда по правам человека, пришел к вы­ воду, что защита интересов государства и общества является легитимной целью данного ограничения права. Ссылаясь на решение Европейского Суда по правам человека по делу Чахал против Соединенного Королев­ ства , Конституционный суд отметил следующее. Несмотря на то что «в делах, связанных с государственной безопасностью, правовой контроль несколько ограничен, однако государственные учреждения, тем не менее, не могут быть освобождены от эффективного судебного контроля во всех случаях, когда они утверждают, что вопрос связан с национальной безо­ пасностью и терроризмом». Также суд отметил, что лицо может обратить­ ся с жалобой к прокурору, если права ограничены на основе заключения компетентных государственных структур. И это является эффективным средством защиты прав в соответствии со статьей 13 Конвенции.

Суд проанализировал также статью 64 Иммиграционного закона, ко­ торая предусматривает право лица обратиться к министру внутренних дел с прошением о сокращении срока на запрет во въезде или даже об отме­ не запрета, при условии изменения обстоятельств, на основании которых лицу отказано во въезде в страну. Суд пришел к выводу, что эта норма дает право на пересмотр решения только в случае изменения конкретных обстоятельств. Конституционный суд также отметил, что в соответствии со статьей 103 Административно-процессуального закона сущностью ад­ министративного судопроизводства inter alia является судебный конт­ роль над законностью и обоснованностью принятого государственным

Дело № 2004-14-01 о соответствии статьи 61 Иммиграционного закона статье 92 Конституции Латвийской Республики.

Application 22414/93, Chahal v. the United Kingdom, Judgment of 15 November 1996.

учреждением административного акта. И, таким образом, законодатель предусмотрел право лица оспорить любое действие (бездействие) госу­ дарства, если оно затрагивает права и законные интересы конкретного лица. Суд пришел к выводу, что поскольку решение министра о включе­ нии лица в «черный список» является административным актом, который влечет за собой определенные правовые отношения, лицо должно иметь право в административном суде оспорить законность и обоснованность административного акта. Таким образом, суд признал оспариваемую нор­ му не соответствующей статье 92 Конституции.

2.2. «Дело о государственной пошлине»10

В практике суда рассматривались вопросы, связанные с уплатой государ­ ственных пошлин и гарантийных взносов при обращении в суд, как огра­ ничение права на доступ к правосудию. Конституционный суд в этой ка­ тегории дел активно использует практику Европейского Суда по правам человека.

Административный окружной суд обратился в Конституционный суд с заявлением о том, что статья 124 Административно-процессуального за­ кона не соответствует статье 92 Конституции, то есть ограничивает право на доступ к правосудию. Оспариваемая норма предусматривала, что, об­ ращаясь в Административный суд с заявлением по любому вопросу, лицо обязано уплатить государственную пошлину в размере 10 лат (14,3 евро). Поскольку в административных судах рассматривается особая категория административных дел (дела об административных правонарушениях), суд счел, что уплата госпошлины при рассмотрении таких дел существенно нарушает право на доступ к правосудию, так как суд, рассматривая кон­ кретное дело, по существу, проверяет правомерность наложенной санк­ ции, которая схожа с санкциями уголовных норм (арест, штраф).

Анализируя все обстоятельства дела, а также практику Европейского Суда по правам человека, Конституционный суд пришел к выводу, что «в Конвенции прямо не сформулировано право каждого обращаться в суд. Но данное право следует из части первой статьи 6 Конвенции, так как было бы абсурдным включать в нее основные условия свершения спра­ ведливого суда, не предоставляя права обратиться в суд (см. решение Ев­ ропейского Суда по правам человека по делу Голдер против Великобри­ тании)11. Одновременно Европейский Суд по правам человека признал, что право обращения в суд не является абсолютным. Данное право может

10Дело № 2004-16-01 о соответствии части 1 и 2 статьи 124 об уплате государ­ ственной пошлины в делах по административным правонарушениям статье 92 Конституции Латвийской Республики.

11Application 4451/70, Golder v. the United Kingdom, Judgment of 21 February 1975.

быть ограничено постольку, поскольку его не лишают по существу. Кон­ ституционный суд также уже многократно указывал: хотя Конституция прямо не предусматривает случаев, в которых право на справедливый суд может быть ограничено, оно, однако, не является абсолютным. Консти­ туция является единым целым, и включенные в нее нормы следует толко­ вать системно (см. решение Конституционного суда от 22 октября 2002 го­ да по делу № 2002-04-03 и решение от 26 ноября 2002 года по делу № 2002-09-01). Допущение, что на предусмотренные в статье 92 Консти­ туции права каждого конкретного лица вообще нельзя установить огра­ ничения, противоречило бы как гарантированным Конституцией основ­ ным правам других лиц, так и другим нормам Конституции (см. решение Конституционного суда от 26 ноября 2002 года по делу № 2002-09-01)». Далее суд анализировал, является ли данное ограничение права пропор­ циональным к выбранным средствам для достижения легитимной цели (эффективность работы системы судов посредством госпошлины, осво­ бождая суды от необоснованных заявлений, а также частично покрывая судебные расходы). Суд пришел к выводу, что пропорциональность су­ ществует, так как положения Административно-процессуального закона предусматривают снижение государственной пошлины или даже осво­ бождение лица от уплаты этой пошлины.

Но главным спором в этом деле оставалась правоприменительная практика, и точку в нем поставил Конституционный суд. Рассмотрение дел по административным правонарушениям частично регулировал также и старый Кодекс административно-правовых нарушений. Статья 28 0 осво­ бождала лиц от уплаты государственной пошлины в делах об администра­ тивных правонарушениях. В свою очередь административные суды к этой категории дел применяли новые нормы административно – процессуаль­ ного закона, ссылаясь на практику правоприменения в решении Админи­ стративного департамента Верховного суда Латвийской Республики. В этом вопросе Конституционный суд счел, что решение Административно­ го департамента не является внешним нормативным актом. И в данном вопросе, когда проверяется правомерность наложенной санкции, следует применять ту норму, которая наиболее благоприятна для частного лица. Таким образом, в этом решении суд обозначил принцип разумного при­ менения норм права.

2.3. «Дело о сроке подачи конституционной жалобы»12

Решая вопросы об ограничении права на доступ к правосудию и справед­ ливое судебное разбирательство, Конституционному суду пришлось рас­

12Дело № 2002-09-01 о соответствии части четвертой статьи 192 Закона о Кон­ ституционном суде статьям 91 и 92 Конституции Латвийской Республики.

смотреть и дело о соответствии нормы Закона о Конституционном суде нормам Конституции.

Оспариваемая норма устанавливала срок подачи конституционной жа­ лобы. Так, «конституционную жалобу (заявление) в Конституционный суд можно подать в течение шести месяцев после вступления в силу решения последнего органа». Заявитель конституционной жалобы считал, что включенное в оспариваемую норму шестимесячное ограничение в отно­ шении подачи конституционных жалоб не соответствует принципу сораз­ мерности, а также не обеспечивает и не гарантирует достижения правовой стабильности. Причем такое ограничение не предусмотрено ни для кого другого из субъектов статьи 17 Закона о Конституционном суде.

Суд указал на то, что «Конституционный суд является тем органом су­ дебной власти, в котором лицо может защищать свои права и законные интересы. В данных случаях установленные в статье 92 Конституции пра­ ва на законный суд включают также право подачи конституционной жа­ лобы в Конституционный суд».

Суд сделал вывод, что «установление срока подачи конституционной жалобы следует из сущности самой конституционной жалобы. Конститу­ ционная жалоба в основном служит как субсидиарный (дополнительный) механизм защиты основных прав человека после того, как использованы все возможности защитить основные права всеобщими средствами пра­ вовой защиты (жалоба в высший орган или высшему должностному лицу, жалоба или исковое заявление в суд всеобщей юрисдикции и др.)».

Рассматривая это дело, Конституционный суд обратился также к прак­ тике Европейского Суда по правам человека. Из нее явствует, что «срок подачи заявления должен быть таким, чтобы он, с одной стороны, помог обеспечить правовую определенность (стабильность), а с другой – был бы достаточным для обдумывания и принятия решения относительно предъявления требования. И если это действительно так, то решить, ка­ кие конкретно жалобы и аргументы выдвигать (см. решение Европейской Комиссии по правам человека от 29 августа 1997 года по делу Ворм про­ тив Австрии, пункт 3213)».

Конституционный суд анализировал также и нормы Конвенции, кото­ рые регулируют подачу заявления в Европейский Суд по правам человека. Он акцентировал внимание на следующем. «Комиссия при применении соответствующей нормы Конвенции установила, что достаточный по вре­ мени срок подачи заявления не только помогает достичь правовой ста­ бильности, но и исключает возможность для государственных учрежде­ ний и других вовлеченных лиц находиться длительное время в неведении

13Eur. Commission H. R. Application 22714/93, Worm v. Austria, Judgment of 29 August 1997.