Экзамен зачет учебный год 2023 / 1Сборник_Имплементация решений Европейского Суда по правам человека в практике конституционных судов стран Европы

Эти основные принципы, установленные Европейским Судом в отно­ шении содержания под стражей до суда, хорошо известны по коммента­ риям иностранных юристов, а также по литературе, изданной на венгер­ ском языке19. Тем не менее венгерские уголовные суды в обычном порядке принимают решения о досудебном содержании под стражей и о продлении сроков такого содержания, обосновывая свои решения угрозой сговора и угрозой бегства подозреваемого и при этом не рассматривая в судеб­ ном порядке каких-либо доказательств, касающихся обстоятельств кон­ кретных дел. Это происходит, несмотря на то что в соответствующие по­ ложения венгерского Уголовно-процессуального кодекса (статьи 95 и 96) внесены поправки, которые должны привести Кодекс в соответствие с требованиями, сформулированными в решениях Европейского Суда. При рассмотрении дел Маглоди против Венгрии20 и Имре против Венгрии21 Европейский Суд со всей определенностью заявил о том, что установлен­ ная венгерскими судами процедура (в соответствии с законодательными положениями, которые сами по себе являются приемлемыми) нарушает Конвенцию.

Рассмотрение указанных дел завершилось тем, что Венгрию обязали выплатить справедливую компенсацию жертвам, чьи права, предусмот­ ренные Конвенцией, были нарушены. Тем не менее, поскольку соответст­ вующие положения Уголовно-процессуального кодекса можно применять совместимым с учрежденными страсбургским правосудием принципами образом, Конституционный суд или правительство Венгрии мало что мо­ гут сделать для того, чтобы заставить обычные суды изменить применяе­ мую ими в подобных делах практику. В отсутствие надлежащей процедуры подачи жалоб на нарушение конституционных прав жертвы длительного досудебного содержания под стражей не могут обратиться в Конституци­ онный суд в целях защиты своих прав. Даже если бы Конституционный суд захотел заняться решением этой проблемы, обеспечением исполнения его решений занимались бы обычные суды. К тому же принцип разделе­ ния властей не позволяет политическим ветвям власти вмешиваться в применение законов судами и в толкование юридических норм в конкрет­ ных случаях.

В этих обстоятельствах возникает, по-видимому, довольно абсурдный вариант действий, направленный на обеспечение предусмотренных Кон­ венцией прав. В соответствии с этим вариантом политические ветви вла­ сти могут использовать страсбургский механизм для оказания влияния на

19Mavi. 1999. P. 64.

20Application 30103/02, Maglodi v. Hungary, Judgment of 9 November 2004, [2004] ECHR 595.

21Application 53129/99, Imre v. Hungary, Judgment of 2 December 2003, [2003] ECHR 627.

национальную судебную власть. Выявление в практике Европейского Су­ да определенных тенденций, действующих в ущерб национальным прави­ тельствам, должно в принципе побудить их к дружественному урегулиро­ ванию с потенциальными заявителями (при условии готовности заявите­ лей к таким соглашениям). Однако иногда, в случаях, когда национальные суды отказываются применять сами по себе приемлемые нормы нацио­ нального законодательства соответствующим Конвенции образом, поли­ тические ветви власти могут инстинктивно счесть целесообразным повто­ рение уроков, преподаваемых Европейским Судом, снова и снова. Прин­ цип разделения властей, ограждающий независимость судов, определенно не позволяют национальным правительствам вмешиваться в деятельность обычных судов. Впрочем, в случаях, когда обычные суды следуют своим традициям даже под угрозой явного неодобрения со стороны Европейско­ го Суда, правительствам несколько неожиданным образом предоставлен еще один вариант действий: довести дело до окончательного решения, да­ же если с самого начала очевидно, что впоследствии Европейский Суд снова установит нарушение. Вынося озабоченность разделением властей за скобки, можно утверждать, что подобное решение совсем не обяза­ тельно ставит заявителей, права которых нарушены национальными суда­ ми, в выгодное положение, поскольку им приходится ожидать окончатель­ ного решения из Страсбурга, а это может потребовать намного больше времени, чем дружественное урегулирование.

Проведенный выше анализ ни в коем случае не означает, что венгер­ ское правительство использует передачу дел в Европейский Суд (и укло­ нение от дружественного урегулирования) как стратегию оказания дав­ ления на упорствующие венгерские суды22. Этот анализ не предполагает и то, что правительствам государств – членов Совета Европы следует попытаться дисциплинировать свои обычные суды посредством подобных мер. Приведенный выше текст – всего лишь описание явления, которое вполне может быть следствием непреднамеренных действий. Это явление может быть следствием и ряда (правительственных) действий, которые, в общем или в частности, могут казаться уместными в каких-то отдельных случаях, но никогда не получили бы одобрения ни одного должностного

22Обратите внимание на то, что методология, применяемая в настоящей статье, не годится для раскрытия подобной стратегии ведения судебных процессов. Исследования, выполненные для этой статьи, не основываются на интервью с должностными лицами исполнительной власти, которые представляют венгер­ ское правительство в Европейском Суде или в ином качестве несут ответствен­ ность за определение позиции венгерского правительства по делам, рассмат­ риваемым Европейским Судом. Исследование не охватывает также инструкции или меморандумы, подготовленные венгерским правительством в ходе изложе­ ния дел в Страсбурге.

лица исполнительной власти, предвидящего возможные последствия по­ добных действий правительства. Именно с учетом этих моментов особенно важно рассмотреть реальное воздействие и потенциальные последствия неоднократного установления международным судом фактов совершения национальными судами однотипных нарушений прав человека. В следую­ щей части статьи в свете несколько тревожных последних тенденций мы рассмотрим положение и возможные варианты действий конституцион­ ного суда, политических ветвей власти, обычных судов и заявителей.

Учась европейским стандартам: скрытые уроки усвоения практики

Европейского Суда национальными судами

1. За исключением некоторых ранних, носивших общий характер опасе­ ний относительно институциональных возможностей формирующихся в Центральной Европе посткоммунистических демократий как внутри этих стран, так и на международном уровне проблеме следования страсбург­ ской судебной практике уделялось намного меньше внимания, чем про­ блеме соответствия правовых норм стран Центральной Европы требова­ ниям, предъявляемым к вступающим в Европейский Союз, и существую­ щим в этих странах навыкам восприятия демократического опыта. Соот­ ветствие условиям приема в Европейский Союз часто представляется как величайшее достижение посткоммунистических демократий в новом ты­ сячелетии. Действительно, многие условия вступления, выдвинутые Ев­ ропейским Союзом, имели отношение к защите прав человека и к надле­ жащему функционированию различных демократических институтов и судебных органов в посткоммунистических странах, добивавшихся вступ­ ления в Европейский Союз.

И все же более поздние исследования плюсов и минусов последнего раунда расширения Европейского Союза определенно указывают на то, что принятие правовых мер, соответствующих условиям вступления, не принесло особой пользы демократическим институтам вступающих в Ев­ ропейский Союз посткоммунистических стран23. Авторы подчеркивают, что национальные парламенты действовали некритически, словно маши­ ны для голосования. В рамках «индустрии вступления» парламенты на­ принимали очень много «всего того, что исходило от Европейского Сою­

23См., например: Sadurski W. Accession’s Democracy Dividend: Impact of the EU Enlargement upon Democracy in the New Member States of Central and Eastern Europe // European Law Journal. Vol. 10. 2004. No. 4. P. 389; Sajo A. Accession’s Impact on Constitutionalism in the New Member States // Law and Governance in an Enlarged European Union / Ed. by G. Bermann, K. Pistor. Oxford: Hart Press, 2004. P. 415–435.

за». Такая «индустрия» функционирует в рамках системы национального государственного управления. Правительство просто ставит парламент перед необходимостью принять те или иные меры, нередко в самый по­ следний момент. Для всех тех, кто считает, что национальные парламенты являются форумами для общественных дискуссий по вопросам, имеющим общественное значение, такое поведение парламентов стало худшим из кошмаров. Вместо того чтобы принимать действительно стратегические решения о будущем государства, парламенты в ходе таких голосований стремились соответствовать требованиям контрольных этапов, принимая соответствующие законы в условиях жесткого цейтнота. Не будет преуве­ личением сказать, что в странах, вступающих в Европейский Союз, демо­ кратические институты и процедуры принятия решений были использо­ ваны для имитации их действительных функций в процессе продвижения к вступлению в Европейский Союз.

Вызванный этим дискомфорт еще более усиливается от осознания то­ го, что национальным судам в новых государствах-членах придется дове­ рить применение законодательства Европейского Союза и обращение к высокой судебной инстанции – Суду Европейских сообществ – с предва­ рительными ссылками. Такое беспокойство отражает не столько неве­ рие в независимость и беспристрастность судов, сколько характерное для большинства посткоммунистических стран давнее предположение о том, что обычные суды просто не годятся для выполнения столь важных за­ дач, как, например, применение конституции или выявление и устранение противоречий между различными юридическими нормами, подлежащими применению в конкретном случае. Посткоммунистические конституци­ онные суды были созданы именно потому, что обычные суды считались неспособными выполнять эти задачи. Тем не менее, к ужасу многих на­ блюдателей, ожидается, что в любом государстве – члене Европейского Союза эти задачи будут выполняться обычными судами. Ситуация лишь усугубляется тем, что конституционные суды старых членов Европейско­ го Союза не проявляют особого энтузиазма в отношении участия в боль­ шой национальной игре по применению законодательства Европейского Союза. Словно по волшебству все надежды на осуществление масштаб­ ного плана по соблюдению условий членства в Европейском Союзе воз­ лагаются на исключительно таинственные «институты Европейского Со­ юза», которые либо желают добиться чего-то, либо, вероятно, не допустят в конечном итоге еще одной неудачи.

Как только осознаешь, что соответствие установленным Европейским Судом минимальным стандартам требует от различных конституционных институтов любого из государств – членов Европейского Союза гораздо больших усилий, чем удовлетворение требований, предъявляемых к всту­ пающим в Европейский Союз (а теперь – к его членам), вся эта настора­ живающая история о воздействии и побочных эффектах вступления в Ев­

ропейский Союз становится значимой для изучения возможностей, кото­ рыми обладают демократии в посткоммунистических странах Централь­ ной Европы в плане соответствия нормам страсбургского правосудия. Когда речь заходит о соблюдении норм, выработанных в практике Евро­ пейского Суда, в том широком смысле, в каком об этом говорится в дан­ ной статье (то есть в смысле, выходящем за рамки исполнения решений, вынесенных не в пользу конкретных государств-членов), выясняется, что формальные уступки «требованиям Страсбурга» не могут заменить со­ бой контрольные этапы в принятии конкретных законодательных мер и в их осмыслении.

Более того, в тех случаях, когда политические ветви власти в государ­ ствах – членах Европейского Союза забывают о национальных правовых мерах, необходимых для правильного применения законодательства Ев­ ропейского Союза, или не желают их принимать, либо когда внутренние правовые нормы явным образом препятствуют должному применению законодательства Европейского Союза, задача обычных судов состоит в том, чтобы четко сформулировать проблемы в конкретных судебных делах и, если это возможно, испросить у Суда Европейских сообществ предва­ рительное мнение. Членство в Европейском Союзе налагает на обычные суды непростые обязанности. Обычные суды обязаны понимать правовые нормы Европейского Союза и следовать практике Суда Европейских со­ обществ. Важно понять, что конституционные суды, как правило, не могут снять это бремя с обычных судов, ибо не имеют на это полномочий. Если в случае страсбургского правосудия конституционным судам приходится регулярно обобщать нормы Европейского Суда в надзорном производстве или при абстрактном толковании конституции, то большую часть времени (за исключением ряда известных случаев), и особенно вне рамок сферы прав человека, конституционные суды имеют очень мало дела с правом Европейского Союза и прецедентным правом Суда Европейских сооб­ ществ в частности. В конечном итоге, в условиях членства в Европейском Союзе конституционным судам отводится действительно незначительная роль, тогда как обычные суды становятся звездами, украшающими «ста­ новящийся все более тесным союз»24. Следовательно, когда выясняется, что национальная судебная система неспособна или не желает сверяться с европейской судебной практикой по правам человека и применять нор­ мы этой практики, возникает, по меньшей мере, беспокойство.

2. В рамках страсбургской системы обеспечения соблюдения правил, выработанных Европейским Судом, дело не ограничивается обеспечени­ ем исполнения конкретных решений Европейского Суда посредством вы­

24The European Court and the National Courts – Doctrine and Jurisprudence: Change in its Social Context / Ed. by A-M. Slaughter, A. Stone Sweet, J. Weiler. Oxford: Hart Press, 1997.

платы по тому или иному делу требуемой суммы справедливой компенса­ ции. Опыт многих государств – членов Совета Европы указывает на то, что национальные правительства проявляют готовность изменить спор­ ное действующее законодательство или административные правила, как только Европейский Суд обнаруживает, что, в сущности, такой же комп­ лекс правовых норм, действующий в другом государстве-члене, нарушает Конвенцию. Уверенность в том, что отдельные граждане или неправи­ тельственные организации станут ставить под сомнение положения на­ ционального законодательства или применение таких положений на ос­ новании решения, вынесенного в отношении другого государства – члена Европейского Союза, в самом деле усиливает готовность национальных правительств следовать руководству Европейского Суда. Дело обстоит подобным образом, даже несмотря на то что Европейский Суд принимает к рассмотрению лишь малую часть заявлений и что даже при рассмотре­ нии этой малой части заявлений Европейский Суд учитывает возможность того, что еще до вынесения решения в странах, допустивших нарушения прав человека, могут состояться новые общенациональные выборы. Вза­ мен этого судопроизводство в Страсбурге можно рассматривать как воз­ можность вызвать изменения в политике и практике регулирования кос­ венным образом (то есть не оказывая прямого давления на правитель­ ство).

Применительно к Венгрии очевидным примером является изменение порядка уголовного процесса в плане формулировок обвинительных за­ ключений. В деле Даллос против Венгрии заявитель обратился к Евро­ пейскому Суду с жалобой на то, что при рассмотрении его уголовного дела низшие уголовные суды изменили формулировки обвинения, заменив об­ винение в растрате на обвинение в мошенничестве. Тем самым венгерские суды помешали заявителю осуществить свое право на надлежащую за­ щиту, нарушив пункт 3 статьи 6 Конвенции. При рассмотрении этого дела Европейский Суд установил, что процедура обращения с жалобой в Вер­ ховный суд Венгрии такова, что заявителю разрешено защищать себя по всем пунктам обвинения и, следовательно, пункт 3 статьи 6 не был нару­ шен25. Пока решение по этому делу откладывалось, Европейский Суд вы­ нес решение по делу Пелиссье и Сасси против Франции26, при рассмот­ рении которого Суд установил факт нарушения прав заявителей, в сущ­

25В деле Даллос против Венгрии установлено, что Верховный суд самостоятель­ но выполнил обзор всех вопросов процессуального и материального права. См:

Application 29082/95, Dallos v. Hungary, Judgment of 1 March 2001. Para. 50.

26Application 25444/94, Pellisier and Sassi v. France, Judgment of 25 March 1999, ECHR 1999-II, § 51.

ности, по тем же причинам, что присутствовали и в деле Даллоса27. Вслед за этим и до принятия окончательного решения по делу Даллоса венгер­ ское правительство пошло на изменение соответствующих правовых норм с учетом ожидаемой реакции Европейского Суда. Судя по показаниям, которые дал в Европейском Суде представитель Венгрии Липот Хёлтцл, очевидно, что решение венгерского правительства изменить спорные пра­ вовые нормы было реакцией на решение Европейского Суда по делу Пе­ лиссье и Сасси против Франции28.

Следует, впрочем, отметить, что в тех случаях, когда нарушение преду­ смотренных Конвенцией прав вызвано не самой правовой нормой, а ее применением судами, политические ветви власти или Конституционный суд Венгрии не могут сделать ничего иного, как ожидать, когда Европей­ ский Суд установит очередное нарушение Конвенции венгерскими судами. Судебные процессы по делам о нарушении прав человека начинаются не

вСтрасбурге, а на национальном уровне. Поскольку перед судами появ­ ляются информированные заявители, суды не могут (по крайней мере, долгое время) игнорировать процессы, которые развиваются в европей­ ской юриспруденции по правам человека. Когда суды в системе граждан­ ского права испытывают неудобство или нежелание учитывать нормы международной судебной практики в области прав человека или приме­ нять эти нормы, они очень часто оправдывают свое поведение ссылками на недостаточную компетентность и теоретическую неопределенность, связанную с применением судебных решений29. Такие объяснения доста­ точно распространены, поскольку схожие вопросы часто возникают в связи с нежеланием обычных судов применять практику собственных конституционных судов.

Посмотрим, будут ли выдвигаться подобные аргументы в тех случаях, когда речь пойдет о применении практики Суда Европейских сообществ. Ответ на этот вопрос интригует. Если обычные суды Венгрии будут регу­ лярно демонстрировать колебания в отношении применения практики Суда Европейских сообществ, то граждане и резиденты Венгрии не смогут

вполной мере извлекать пользу из членства своей страны в Европейском Союзе, а венгерская система управления будет страдать от недостатка полномочий, необходимых для защиты прав своих граждан, предусмот­ ренных законодательством Европейского Союза. Если, однако, венгер­ ские суды проявят определенную готовность применять законодательство Европейского Союза и умение делать это (а венгерские суды в последнее

27Cм. ссылку, сделанную самим Европейским Судом на решение по делу Пелесье и Сасси в деле Даллос: Dallos v. Hungary. Para. 47.

28См.: «Egyelőre nem jött el az idő, hogy a strasbourgi bíróság európai alkotmánybírósággá váljon» // Fundamentum. 2005. No. 1. P. 37, 39–40.

29См., например: Bán T. Forum // Fundamentum. 2005. No. 1. P. 47

время обнаруживают эти качества), то останется лишь удивляться тому, почему практика Конституционного суда и Европейского Суда все еще не входит в набор аргументов, используемых венгерскими судами. В таком случае обычные объяснения, базирующиеся на природе судебных моти­ вировок в системе гражданского права, станут неуместными.

3. В прошлом, когда венгерские суды обнаруживали неспособность или нежелание учитывать и применять практику Конституционного суда, введение реальной процедуры конституционной жалобы в том виде, в ка­ ком она действует, например, в Германии, стало бы магическим средст­ вом. Действительно, следует признать, что процедура конституционной жалобы, возможно, даже убедила бы судей обычных судов в необходимо­ сти следовать за Конституционным судом и следить за судебной практикой Страсбурга. Впрочем, в настоящий момент процедура конституционной жалобы, хотя она по-прежнему крайне желательна, стала бы решением лишь части проблемы.

На практическом уровне можно отметить, что по крайней мере ча­ стично из-за нежелания венгерских судов придерживаться норм судебной практики Страсбурга в обсуждении проблемы прав человека в Венгрии в основном отсутствуют те важные блага, которые предлагаются страс­ бургским механизмом. Когда речь заходит об установленных страсбург­ ской судебной практикой минимальных стандартах, любой человек может сослаться на решение Европейского Суда для того, чтобы сохранить или усилить легитимность своей позиции, при условии, что такой человек же­ лает добиться соглашения по существу дела. Правительства, даже когда им приходится добиваться осуществления правовых решений, которые не нравятся избирателям, наряду с повторением основных принципов страс­ бургской судебной практики могут постоянно напоминать обществен­ ности о доводах и обоснованиях, отвергнутых Европейским Судом. Такие напоминания помогают удерживать дискуссию в определенных рамках, открывая парламентской оппозиции возможность апеллировать к конк­ ретным решениям международных судов. Свой вклад могут внести и ком­ петентные представители гражданского общества, отчасти благодаря опыту, полученному в ходе судебных процессов по правам человека в Вен­ грии и в Европейском Суде. Если Конституционный суд будет в надзор­ ном порядке рассматривать принятый закон, он сможет извлечь пользу из ориентировок, которые предлагает практика Европейского Суда. Ра­ зумеется, сходную выгоду извлекут и обычные суды, применяющие страс­ бургские стандарты при рассмотрении обычных дел.

В формирующейся конституционной демократии нелегко укреплять осознание гражданами своих прав. Без постоянных напоминаний полити­ ческие ветви власти вполне легко могут утратить интерес к правам чело­ века и их защите, которая требует довольно значительных расходов и вре­ мени. Из упомянутых выше дел очевидно, что венгерское правительство

стремится соответствовать по крайней мере минимальным стандартам защиты прав, утвержденным в Страсбурге. Авторитет Конституционного суда в вопросах защиты прав повышается благодаря поддержке Страс­ бурга. Впрочем, нарушение прав обычными судами – одна из тех сфер, где возможности Конституционного суда что-либо сделать крайне огра­ ничены.

Судебная власть – это нарушитель прав человека, пользующийся хо­ рошей защитой. Принцип разделения властей, гарантирующий независи­ мость и беспристрастность судов, выводит суды из-под влияния политиче­ ских ветвей власти в любой демократии, преданной идеям конституциона­ лизма и верховенства права. В отсутствие процедуры конституционной жалобы Конституционный суд может мало что предпринять даже в отно­ шении замеченного Европейским Судом систематического нарушения прав. К сожалению, данное ограничение полномочий Конституционного суда привлекает к себе внимание в момент, когда после вступления в Ев­ ропейский Союз стали очевидными институциональные ограничения Кон­ ституционного суда.

То, что дела доходят до стадии, когда Европейский Суд принимает ре­ шения о справедливой компенсации (которая, судя по всему, остается са­ мым действенным средством сдерживания обычных судов), следует счи­ тать, в лучшем случае, неудачным моментом. Ирония заключается в том, что, если политические ветви власти решат предпринять какие-либо дей­ ствия и вмешаться в тот статус-кво, которым защищены обычные суды, оттесненный на периферию Конституционный суд должен будет встать на защиту независимости судов – тех самых судов, которые не желают следо­ вать практике Европейского Суда. Если соответствующие действия пред­ примет правительство, а Конституционный суд станет реагировать на эти действия, то можно ожидать вмешательства Венецианской комиссии, ко­ торая постарается урегулировать конституционные противоречия по во­ просу независимости судебной власти (вынеся при этом порицание пра­ вительству и/или Конституционному суду), спровоцированные обычными судами, игнорирующими практику Европейского Суда.

Без участия обычных судов позиции правозащитников (отдельных лиц и неправительственных организаций) в общественной дискуссии и в су­ дебных делах будут ослаблены. Важно понять, как это изменение прост­ ранства принятия решений может ослабить гражданское общество, обес­ ценивая те преимущества, которыми пользуются организации граждан в Венгрии, и вытесняя правозащитников на те форумы, где к их аргументам хотят прислушиваться. Такой сдвиг постепенно перемещает полемику о защите прав человека с национального на региональный и международ­ ный уровни. Подобные форумы, однако, географически удалены от по­ терпевших, да и выход на них сопряжен с временными задержками, что в большинстве случаев усугубляет последствия нарушения прав. Если за­

явители обращаются в Страсбург с жалобами на проволочки в судопроиз­ водстве и на содержание под стражей до суда, то те годы, которые уходят на ожидание решения Европейского Суда, не слишком облегчают испы­ тываемое заявителями чувство несправедливости. Когда в национальной общественной дискуссии правозащитные доводы постепенно утрачивают свою весомость и влияние, не надо обладать особой проницательностью для того, чтобы понять, что правительство будет неохотно прибегать к доводам, основанным на правах человека, в рамках дискуссии на между­ народных форумах, таких как Европейская комиссия, Совет Европы или Европарламент.

Заключение

Как следует из вышеизложенного, соблюдение установленных Европей­ ским Судом стандартов защиты прав человека делает заметными ряд уяз­ вимых точек конституционных режимов. Анализ венгерского опыта пока­ зывает, как наиболее абстрактные или же сугубо теоретические аспекты конституционного судопроизводства и его вклада в защиту демократиче­ ских институтов и прав человека, которые считались урегулированными, приобретают актуальность в контексте практических проблем и дилемм, связанных с имплементацией практики Европейского Суда в государст­ вах, стремящихся и способных к такой имплементации. Оказывается, что следование страсбургской практике является гораздо более надежным показателем прочности и ответственности посткоммунистических демо­ кратических режимов, их способности совершенствоваться, чем усилия этих режимов, направленные на вступление в Европейский Союз. Данное напоминание особенно важно с учетом того, что навыки, которые пост­ коммунистические демократии имитировали ради вступления в Европей­ ский Союз, им крайне необходимы теперь, когда посткоммунистические страны Центральной и Восточной Европы стали полноправными членами этого престижного клуба.

Перевод с английского А. Калинина.