Экзамен зачет учебный год 2023 / 1Сборник_Имплементация решений Европейского Суда по правам человека в практике конституционных судов стран Европы
.pdf
Лех Гарлицкий |
21 |
но решить одно «пилотное» дело и возложить на государство обязанность разрешать все подобные дела подобным образом. Иногда, однако, про цесс применения подобных прецедентов осложняется в связи с отсутст вием у национальных судов возможности или желания следовать этому правилу. Все возрастающее число подобных ситуаций подтолкнуло Совет Европы к тому, чтобы принять концепцию выработки «пилотных» реше ний.
Сначала эта концепция была высказана Европейским Судом в 2003 го ду в контексте предложений по реформированию Суда. В 2004 году Ко митет министров Совета Европы принял резолюцию16, в которой, под черкивая необходимость оказания государствам-участникам помощи в выявлении ключевых проблем и путей их решения, призвал Суд «в своих постановлениях о нарушении Конвенции выделять ключевую, системную проблему и источник этой проблемы, особенно в тех случаях, когда вели ка вероятность направления в Суд множества жалоб по данному вопросу, с целью оказать государствам содействие в выработке правильного реше ния, а Комитету министров – в осуществлении надзора за исполнением постановлений». Эта резолюция направлена на разрешение ситуаций, когда Суд сталкивается с целой серией дел, вытекающих из одной струк турной, или системной, проблемы. С этой же целью Комитет министров разработал Рекомендации от 12 мая 2004 года17 по вопросу усовершенст вования внутригосударственных средств правовой защиты, где подчерк нул, что в дополнение к закрепленной в статье 13 Конвенции обязанности обеспечить индивиду, права которого нарушены, эффективные средства правовой защиты перед государственным органом власти, на государства также возлагается общая обязанность устранять проблемы, явившиеся причиной соответствующих нарушений. Заботясь о том, чтобы усовер шенствование средств правовой защиты на внутригосударственном уров не, особенно в части повторяющихся дел, способствовало, помимо про чего, сокращению объема дел, поступающих в Суд, Комитет министров рекомендовал государствам-участникам, исполняющим решения Суда, в которых обозначены общие структурные недостатки национального за конодательства или судебной практики, пересматривать и, «если необхо димо, вводить новые эффективные средства правовой защиты с целью предотвратить поступление в Европейский Суд дел, касающихся одного и того же вопроса».
Таким образом, Суду было предложено включать в решения, касаю щиеся индивидуальных жалоб, выводы общего характера. Впервые такой
16Резолюция от 12 мая 2004 года ResDH (2004) 3 по поводу решений, выявляю щих ключевые системные проблемы.
17Rec (2004) 6.
22 |
О значении решений Европейского Суда по правам человека |
подход был применен Судом в деле Бронёвский против Польши18. Суд указал:
«…хотя в принципе определение средств правовой защиты, необходи мых для обеспечения закрепленных статьей 46 Конвенции обязанностей государства, не входит в обязанности Суда, ввиду системного характера выявленной проблемы [необходимо отметить], что именно меры общего порядка на национальном уровне, несомненно, являются целесообраз ными для исполнения настоящего решения, и эти меры должны быть при няты с учетом интересов всех лиц, которых затронула данная проблема. Помимо прочего, эти меры должны обеспечить исправление системного недостатка, выявленного Судом, с тем чтобы не обременять Европейский Суд большим количеством дел по одному и тому же вопросу. Эти меры также должны содержать предусмотренный в настоящем решении в отно шении заявителя по данному делу порядок возмещения ущерба, причи ненного указанным лицам нарушением Конвенции. В этой связи особое внимание Суда направлено на поиск наиболее быстрого и эффективного способа устранения выявленных недостатков функционирования нацио нальной системы защиты прав человека.
<…> С целью оказать государству-ответчику содействие в выполнении
предусмотренной статьей 46 обязанности Суд определил разновидность мер, которые могут быть приняты Республикой Польша для того, чтобы исправить системный недостаток внутреннего правопорядка, выявленный в данном деле»19.
На этом основании Суд в резолютивной части постановления указал, что «имело место не только нарушение статьи 1 Протокола № 1 к Кон венции», но и то, что «указанное нарушение проистекало из системной проблемы, связанной с недостатками внутреннего законодательства и правоприменительной практики, имевшими место вследствие отсутствия эффективного механизма реализации прав заявителей, проживающих в
18Application 31443/96, Broniowski v. Poland, Judgment of 22 June 2004. Дело было инициировано в связи с неспособностью властей Польши удовлетворить иски ряда категорий граждан (так называемые жители областей, прилегающих к реке Буг), оставившие свою собственность на бывших польских территориях после Второй мировой войны. Так как Суд не имеет юрисдикции ratio ne tempo - ris, чтобы оценивать события, происходившие в период или сразу после Второй мировой войны, законодательство Польши, в том числе принятое после присо единения Польши к Конвенции, подтверждает обоснованность исков. Суд по становил, что дело Бронёвского было по своей сути таким же, как 200 других заявлений, направленных в Страсбург, и тысячи дел, рассматриваемых органа ми власти Польши. Таким образом, это проблема системного характера.
19Ibid. § 193–194.
Лех Гарлицкий |
23 |
прибужской области», и что «государство-ответчик должно, посредством надлежащих правовых мер и административной практики, обеспечить ре ализацию права собственности в отношении остальных жителей области, прилегающей к реке Буг, или предоставить им равноценное возмещение в соответствии с принципами защиты права собственности, закрепленны ми в статье 1 Протокола № 1».
Наряду с рассмотрением в Европейском Суде предпринимались и дру гие попытки восстановить права заявителей из прибужской области. В декабре 2004 года Конституционный Трибунал Польши признал недей ствительными положения закона, ограничивающие размер возмещения собственности, оставшейся на восточном берегу Буга. В июле 2005 года парламент Польши принял новый закон, касающийся права на возме щение убытков за потерю собственности, произошедшую вследствие из менения границ Польши. В сентябре 2005 года правительство Польши заключило с господином Бронёвским соглашение о дружественном уре гулировании, предполагающее принятие мер как общего, так и индивиду ального характера20.
Суд, приняв во внимание дружественное урегулирование и средства, обеспечивающие выполнение закрепленных в нем обязательств, 28 сен тября 2005 года решил вычеркнуть свое решение из реестра. Суд, в част ности, изучил меры общего характера, принятые польскими властями, и подчеркнул, что, «принимая решение о вычеркивании дела из реестра… на основании того, что проблема решена, а уважение прав человека, закреп ленных в Конвенции и Протоколах к ней, не требует дальнейшего изуче ния, Суд считает возможным обратить внимание не только на состояние проблемы в отношении заявителя по делу, но и на меры, призванные уст ранить общий недостаток правового регулирования в Польше, который, как указано в решении, явился причиной выявленного нарушения»21.
Было бы преждевременным давать оценку понятиям «пилотное» су дебное решение и «системные нарушения». Остается неясным, насколь ко часто Суд сочтет нужным обращаться к подобным категориям и на сколько эффективными будут его указания на практике. В любом случае, если системное нарушение выявлено, его устранение – задача, в первую очередь, политического характера. Таким образом, судебные органы всетаки не являются основными адресатами подобных решений Суда.
20В частности, правительство заявило, что оно «принимает на себя обязательство принять в максимально короткие сроки все необходимые меры в отношении внутреннего права и судебной практики, указанные Судом… в решении, и что с этой целью Правительство активизирует свои усилия, чтобы возместить ущерб заявителям с восточного берега реки Буг» (Application 31443/96, Broniowski v. Poland (friendly settelment), Judgment of 28 September 2005. § 31).
21Ibid. § 37.
24 |
О значении решений Европейского Суда по правам человека |
2. А. Ряд проблем также возникает в связи с исполнением решений Суда по индивидуальным жалобам. Очевидно, что на «проигравшее госу дарство» возлагается обязанность исполнить решение Суда. Очевидно также, что, если Суд присудил заявителю денежную «справедливую ком пенсацию», соответствующие суммы государством должны быть незамед лительно выплачены. И гораздо менее очевидно, какие же еще меры мо гут быть приняты на внутригосударственном уровне.
Суд не раз подчеркивал, что «решение, устанавливающее факт на рушения [Конвенции], накладывает на государство-ответчика правовую обязанность положить конец нарушению и возместить ущерб, причинен ный его последствиями, таким образом, чтобы, насколько это возможно, восстановить положение, существовавшее до нарушения… Из этого сле дует, что решение, в котором Суд устанавливает нарушение Конвенции и протоколов к ней, накладывает на соответствующее государство право вую обязанность не просто выплатить потерпевшему справедливую ком пенсацию, но также определить под надзором Комитета министров, какие общие и/или, если необходимо, индивидуальные меры в рамках внутрен него права нужно принять, чтобы прекратить выявленное Судом наруше ние и устранить последствия нарушения, чтобы максимально восстано вить положение вещей, существовавшее до нарушения»22.
Однако, согласно сложившейся ранее практике, в силу декларатив ного характера решений Суда, в первую очередь именно государство под надзором Комитета министров должно определить внутриправовые сред ства, необходимые для исполнения его обязанности в соответствии со статьей 46 Конвенции. Таким образом, государство сохраняет за собой широкую свободу усмотрения в определении способов исполнения реше ний Суда и, реализуя это усмотрение, в большей степени подвергается политическому контролю со стороны Комитета министров, чем правово му – со стороны Суда.
Один из наиболее действенных способов исправить нарушение – во зобновить производство по делу. Возобновление дела может быть необ ходимо, в частности, в отношении так называемых длящихся нарушений. Однако, если национальные суды не до конца убеждены в правильности принятого Европейским Судом решения, они могут отказаться придержи ваться позиции последнего. Показательным в этом отношении является решение по жалобе Гёргюлю.
В 2004 году в результате рассмотрения ничем не примечательного де ла об опеке Европейский Суд постановил, что решение судебных органов Германии (принятое в 2001 году), а именно решение о невозможности реализации отцом своих родительских прав, нарушает статью 8 Конвен
22 Application 71503/01 (bil.), Assanidźe v. Georgia, Judgment of 8 April 2004.
Лех Гарлицкий |
25 |
ции. Суд присудил заявителю 15 000 евро компенсации23. Ссылаясь на ре шение Европейского Суда, отец потребовал у местного суда издать част ное определение об обеспечении реализации права опеки. Суд Наумбурга заявителю отказал, указав на то, что решение Европейского Суда «накла дывает обязательства лишь на Федеративную Республику Германию как субъект международного публичного права, а не на ее органы, в том числе осуществляющие отправление правосудия… Решение Европейского Суда не является обязывающим для внутригосударственных судов».
Более того, Наумбургский суд отметил, что, «так как прошло опреде ленное время, и фактические, и… юридические обстоятельства дела из менились»24.
Индивидуальная жалоба на решение Наумбургского суда была подана в Федеральный конституционный суд. Решением от 14 октября 2004 го да25 Федеральный конституционный суд отменил решение и вернул дело в местный суд. Он отметил, что Наумбургский суд «при принятии решения не учел в должной степени позицию Европейского Суда по правам чело века, хотя был обязан сделать это».
В то же время, однако, Федеральный конституционный суд отметил, что данное дело дает прекрасную возможность развить общее положение об обязывающем действии решений Европейского Суда. Во-первых, Кон ституционный суд указал на то, что «решения Европейского Суда являют ся обязательными для сторон спора, вследствие чего применение прин ципа res judicata (принцип недопустимости повторного рассмотрения однажды решенного дела)… ограничивается составом участников, суще ством вопроса и временными рамками конкретного дела».
Это также означает, что решения Суда не имеют силы erga omnes, как, например, некоторые решения Федерального конституционного суда.
Во-вторых, «решения Европейского Суда по правам человека носят декларативный характер; решение устанавливает, соответствует ли оспо ренное действие государства Конвенции или противоречит ей; однако Суд не принимает кассационные решения, которые могли бы непосредственно отменить акт государства-ответчика». «Тот факт, что Суд может прису дить заявителю “справедливую компенсацию” в денежной форме… сви детельствует о том, что Конвенция допускает некоторую свободу государ ства-ответчика в отношении исправления решений, которые уже были приняты и не подлежат обжалованию». Таким образом, «обязывающее действие решений Европейского Суда зависит от сферы компетенции го
23Application 74969/01, Görgülü v. Germany, Judgment of 26 February 2004.
24Цитаты из решения Федерального конституционного суда от 14 октября 2004 го да (см. ниже, сноска 25).
25BVerfG 2. Senat, Beschluss vom 14. Oktober 2004, 2 BvR 148 1/04 (перевод на английский язык размещен на сайте Федерального конституционного суда).
26 |
О значении решений Европейского Суда по правам человека |
сударственных органов и подлежащих применению правовых норм. Адми нистративные органы и суды, исполняя решение Суда, могут считать себя связанными собственной конституционной компетенцией и законом госу дарства. Но обязывающее действие закона также включает в себя необ ходимость учитывать гарантии, предоставленные Конвенцией, и решения Европейского Суда как механизм системного толкования закона. Как от каз выполнять решения Суда, так и “принудительное исполнение” таких решений, возведенные в систему, вопреки принятым ранее законам, могут нарушить основные права во взаимосвязи с принципом верховенства права».
Далее, если нарушение длящееся, то «решение Европейского Суда должно быть учтено во внутреннем законодательстве, что означает сле дующее: компетентные органы или суды должны тщательно рассмотреть решение и, если необходимо, обосновать, почему они все-таки не при держиваются международно-правовой трактовки норм права. Бывает так, что национальные суды, как, например, в частноправовых спорах, должны учесть в своем решении противоположные интересы сторон, каждая из которых обладает основными правами. При этом важно взвесить несколь ко субъективных правовых позиций, найдя компромисс между ними, и, если вдруг меняются… фактические или юридические обстоятельства дела, установление равновесия может привести к различным результатам. Как следствие, могут возникнуть проблемы конституционно-правового поряд ка, если Европейский Суд вынесет решение в пользу одной из сторон… и немецкие суды формальным образом применят это решение к граждан ско-правовым отношениям. Тогда обладатель основных прав, “проиграв ший” дело, если он не участвовал в рассмотрении дела Европейским Су дом, больше не будет иметь возможности принять активное участие в процессе в качестве стороны по делу».
И, наконец, Федеральный конституционный суд подчеркнул, что не обходимо одновременно опираться и на Конвенцию, и на Основной закон Германии.
«В соответствии со статьей 1 (абзац 2) Основного закона, самим Ос новным законом предоставляется особая защита международно признан ным правам человека. Эта гарантия, во взаимосвязи со статьей 59 (аб зац 2) Основного закона, составляет фундамент конституционной обя занности учитывать все положения Конвенции в процессе реализации основных прав, закрепленных и в законодательстве Германии. Поскольку существующие общие методологические рамки оставляют простор для толкования и учета различных интересов, германские суды должны отда вать приоритет толкованию в соответствии с Конвенцией. Иное возможно лишь в том случае, когда анализ решения Европейского Суда, например при изменении обстоятельств, на которых оно было основано, выявил яв ное нарушение иного закона, Основного закона Германии или основных
Лех Гарлицкий |
27 |
прав третьих лиц. “Учитывать” – означает принять во внимание положе ния Конвенции в том смысле, который придается ей Европейским Судом, и применить их в конкретном деле таким образом, чтобы они не нарушали закон, обладающий более высокой юридической силой, а именно – Ос новной закон».
Федеральный конституционный суд вернул дело в соответствующий местный суд. Но позиция Конституционного суда вполне ясна: внутренние суды, в принципе, обязаны приводить в действие решения Европейского Суда, но они также должны избегать ситуаций, когда формальное испол нение решения может нарушить конституционно закрепленные права сторон в случае изменения фактических или юридических обстоятельств дела. Однажды дело Гёргюлю может вновь предстать перед Европейским Судом, но не раньше, чем пройдет все необходимые стадии в националь ных судах Германии.
Поэтому в настоящее время можно отметить лишь один важный мо мент. Суд уже сталкивался с делами, полноценное исполнение решений по которым предполагает не только незамедлительную выплату «спра ведливой компенсации». В последнее время Суд пытается все более чет ко указать, какие именно шаги должны быть предприняты государством. В некоторых делах против Турции (а также против Италии) Суд недву смысленно заявил, что судебные органы должны предоставить возмож ность повторного рассмотрения уголовных дел в отношении наказанных лиц. В 2004 году по делу Ассанидзе Суд постановил, указав это в резолю тивной части решения, что заявитель должен быть освобожден. Остается, однако, неясным, в каких пределах этот подход может применяться в гражданских делах, особенно там, где ситуация может перемениться с те чением времени26.
Также необходимо отметить, что даже в отношении уголовных дел Суд продолжает занимать довольно осторожную позицию. Так, Большая Па лата в последнем решении по делу Оджалан против Турции27 указала:
«Суд еще раз повторяет, что его решения по своей природе являются декларативными, и, по общему правилу, в первую очередь именно госу дарство под надзором Комитета министров должно определить внутри правовые средства, необходимые для исполнения его обязанности в со ответствии со статьей 46 Конвенции.
26Стоит отметить, что в деле Гёргюлю Федеральный конституционный суд явным образом указал, что национальные суды, пересматривая первоначальный при говор, должны проверить, изменились ли обстоятельства дела и позволяют ли новые обстоятельства оставить в силе применение в отношении этого дела ре шения Европейского Суда (см. раздел A.I.4 решения Федерального конститу ционного суда).
27Application 46221/99, Öcalan v. Turkey, Judgment of 12 May 2005.
28 |
О значении решений Европейского Суда по правам человека |
<…>
Тем не менее могут быть исключительные случаи, когда в целях ока зания государству-ответчику содействия в выполнении закрепленного в статье 46 обязательства Суд может обозначить разновидность мер, кото рые можно принять с целью прекратить выявленное системное наруше ние. В таких обстоятельствах он может предложить несколько вариантов и предоставить право выбора конкретной меры и способа ее применения самому государству (см. дело Бронёвский против Польши, § 194).
Могут быть и другие исключительные случаи, когда природа выявлен ного нарушения такова, что на практике не остается выбора в отношении применения средств правовой защиты, и Суд может указать только одно такое средство (см. дело Ассанидзе против Грузии, § 202).
В особом контексте дел против Турции, касающихся независимости и беспристрастности судов государственной безопасности, палаты Суда в нескольких своих решениях, вынесенных после принятия решения по на стоящему делу, указали, что, в принципе, в наибольшей степени отвечаю щей интересам заявителя формой возмещения был бы незамедлительный пересмотр дела, если заявитель этого потребует (см., например, дело Ген сел против Турции, § 27). Необходимо также отметить, что палата Суда подобную позицию высказала в деле против Италии (см. дело Сомогьи против Италии, § 8 628).
Большая Палата поддерживает позицию, примененную в указанных выше решениях. Она полагает, что, если лицо, как в данном случае, было осуждено судом, не соответствующим требованиям Конвенции о неза висимости или беспристрастности, пересмотр или возобновление дела в случае необходимости, в принципе, являются надлежащим способом вос становления нарушенных прав. Тем не менее конкретные правовые меры, которые государство-ответчик должно принять в целях исполнения за крепленной в статье 46 Конвенции обязанности, если они необходимы, должны зависеть от конкретных обстоятельств каждого дела, определять ся в соответствии с условиями, указанными в решении Суда, с должным вниманием к прецедентному праву Суда» (§ 210).
IV
В заключение отметим следующее. Во-первых, отношения между нацио нальными судами и Европейским Судом по правам человека находятся в процессе постоянного развития. За направлением этого развития не все гда просто уследить и часто его довольно трудно предсказать. Суду порой бывает нелегко избежать соблазна установить как можно больше пред
28 Application 67972/01, Somogui v. Italy, Judgment of 18 May 2004.
Лех Гарлицкий |
29 |
писаний общего характера, а национальным судам – защитить свою пра вовую систему от «вмешательства извне».
Во-вторых, у Европейского Суда не так уж много способов гарантиро вать соблюдение создаваемого им прецедентного права национальными судами. В этом отношении положение Европейского Суда явным образом отличается от положения национальных верховных и конституционных судов, которые обычно имеют возможность выносить решения в отноше нии нижестоящих судов29. Тем самым подчеркивается необходимость вза имодействия, основанного на понимании того, что и внутригосударствен ные, и наднациональные органы судебной власти имеют одну цель – за щищать и укреплять права человека.
И, наконец, взаимодействие возможно лишь в том случае, когда есть взаимное уважение и добрая воля обеих сторон. Судьи, в принципе, ра зумные люди и должны понимать, что лучше избегать ненужных распрей.
Перевод с английского К. Агафоновой.
29См.: Favo reu L. Les Cours de Luxembourg et de Strasbourg ne sont pas des Cours constitutionnelles // Mélanges en l’honneur de Louis Dubois. Paris, 2002. P. 35 et seq.
Михаил Лобов
Сотрудник Департамента исполнения постановлений Европейского Суда по правам человека, Совет Европы*
Прямое действие постановлений Европейского Суда по правам человека во внутреннем праве: сравнительный обзор
Введение Проблема действия международных
обязательств во внутреннем праве
Феномен прямого действия международных обязательств государства во внутреннем праве является интереснейшей теоретической и практической проблемой, которая всегда привлекала особое внимание правоведов – как конституционалистов, так и международников.
Однако хотя о прямом действии международных договоров написаны тома диссертаций и статей, в том числе и в России, прямое действие меж дународных судебных решений является зачастую непонятым явлением. Причиной тому является отчасти недостаток эффективно действующих органов международного правосудия, решения которых имели бы реаль ное влияние на внутреннее право. Не секрет, что большинство междуна родно-правовых норм толкуется и реализуется на практике исключитель но внутренними властями, включая суды, по причине отсутствия или не эффективности механизма единого международного судебного толкования и контроля.
Редким, хотя и не единственным исключением из этого правила явля ется механизм европейской Конвенции о защите прав человека и основ ных свобод (далее – Конвенция) – международного договора особого типа, заслужившего квалификацию «конституционного инструмен-
та европейского правопорядка» (co nstitutio nal instrument of the Euro pean o rdre public) . В соответствии со статьей 46 Конвенции, поста
*Мнения, изложенные в настоящей статье, принадлежат ее автору и не являются официальной позицией Совета Европы.
Данный характер Конвенции подчеркивается как Европейским Судом, так и политическими органами Совета Европы. См., например: Application 15318/89,