Экзамен зачет учебный год 2023 / 1Сборник_Имплементация решений Европейского Суда по правам человека в практике конституционных судов стран Европы

вываться на консенсусе различных демократических ценностей и не иметь целью повторение, хотя бы и с другими последствиями .

Различные подходы к организации власти в Евросоюзе требуют ис­ пользования всех доступных способов легитимации . Не следует бояться, что в результате получится сложная и разнородная система. Ведь граж­ данство ЕС было провозглашено и основано на национальном граждан­ стве и не имело целью аннулирование национального гражданства. Пра­ ва человека, принадлежащие гражданам ЕС, не «перекрывают» права человека, гарантированные национальными конституциями, а, наоборот, предоставляют дополнительные возможности для защиты . Тем не менее многоуровневая система признания и защиты прав человека, возможно, является решающим легитимационным фактором для наднационального управления, способствующим взаимодействию различных субъектов вла­ сти и формирующим современный конституционный плюрализм.

Конституционные основания для применения правил, выработанных Европейским Судом по правам человека, в национальной правовой системе и роль национального конституционного суда

В большой степени применение правил, выработанных Европейским Су­ дом, в практике национальных судов государств – членов Совета Европы зависит от способа включения международного права в национальную правовую систему в целом. Как общий принцип, в монистических систе­ мах имплементация норм международных договоров не превращает их во внутригосударственное право, они продолжают действовать как право

О «нерегулярном» конституционализме см.: Maduro M. Europe and the Constitution: What if this is as Good as it gets? // Rethinking European Constitutionalism / Ed. by J. H. H. Weiler, M. Wind. Cambridge: Cambridge University Press, 2000 (http://www.umich.edu/~iinet/euc/PDFs/2002%20Papers/Maduro.pdf).

См.: Jonghe R., Bursens P. The Quest for more Legitimacy in the EU as a Multilevel Political System. Paper for ECPR Congress in Edinburgh 28 March – April, 2003 (http://www.clingendael.nl/library/litlist/litlst2004.1/European.integration.pdf).

Поскольку гражданство ЕС действительно существует и основано на условии обладания гражданством одного из государств – членов ЕС, это автоматически влечет признание непосредственного участия граждан ЕС в легитимации его структуры. Но это не следует расценивать, как более важное или как фактор, ослабляющий опосредованную легитимацию Евросоюза, так как в государст­ вах – членах ЕС проводятся прямые выборы. Заблуждение считать, что какойлибо способ легитимации должен преобладать. В различных ситуациях приори­ тет имеет то один, то другой. Например, в межправительственных отношениях господствует опосредованная легитимация, а на наднациональном уровне – не­ посредственная.

международное, хотя и обретают прямое действие в национальном праве путем ратификации и промульгации. Таким образом, международные до­ говоры сосуществуют с национальным правом и имеют содержание, ко­ торое было в них вложено международными судами. Поскольку нацио­ нальные суды применяют нормы этих договоров таким же образом и с таким же содержанием, правила, выработанные международными судами, должны также применяться национальными судами, в том числе консти­ туционными.

Вдуалистической системе нормы международных договоров воспри­ нимаются национальным законодателем, при этом нормы внутреннего права повторяют положения имплементируемого международного акта. Следовательно, в дуалистической системе хотя бы теоретически больше шансов, что национальные суды будут уклоняться от соблюдения предпи­ саний международных судов и придерживаться внутренних традиций. Кро­ ме того, вследствие некоторых особенностей правовой трансформации нормы национального законодательства могут несколько отличаться от норм международного договора. Поэтому непосредственное применение правил, выработанных Европейским Судом по правам человека, невоз­ можно, нецелесообразно или должно происходить с большой осторож­ ностью.

Традиционное верховенство норм конституции подрывается принци­ пом приоритета международного права, а для государств – членов ЕС – верховенством наднационального, оказывающего непосредственное, «го­ ризонтальное» воздействие, права сообществ. Сосуществование и взаи­ модействие развивающихся европейского, международного и националь­ ных правопорядков с необходимостью влечет возникновение иерархии прав человека и означает установление новых конституционных взаимо­ отношений между этими течениями современного конституционного плю­ рализма. Классический принцип верховенства конституции приобретает все большие масштабы с развитием взаимодействия национальных пра­ вовых систем и международного права, с одной стороны, и с возникнове­ нием постнационального конституционного правопорядка – с другой.

Современные государства, имеющие конституцию, признают верхо­ венство международного права.

Вместе с тем сравнительный анализ правовых систем государств Ев­ ропы демонстрирует дифференциацию в зависимости от места междуна­ родного права.

Внекоторых странах, например в Бельгии, Люксембурге и Нидерлан­ дах, нормы международных договоров имеют наднациональное действие

истоят выше системы права, вытесняя конституционные нормы.

Всоответствии с практикой других стран, таких как Австрия, Италия или Финляндия, ратифицированные парламентским большинством дого­ воры имеют такую же юридическую силу, что и нормы конституции.

Третий тип подразумевает верховенство норм международных догово­ ров по отношению к законодательству, но подчинение национальной кон­ ституции. Такова практика в Болгарии, Франции, Греции, на Кипре, в Португалии, Испании и других странах.

ВГермании общепризнанные принципы и нормы международного права имеют приоритет, но по юридической силе они равны законам и в случае противоречия действует принцип lex posterior.

ВЧехии, Лихтенштейне, Румынии, России и Словакии выше законов стоят только международные договоры, имеющие отношение к правам человека10.

Конституция Болгарии 1991 года провозглашает приоритет междуна­ родных договоров. Они имеют такую же юридическую силу, что и законы,

изаменяют их в случае противоречия. В соответствии с монистической системой, в Болгарии ратифицированные, промульгированные и вступив­ шие в силу международные договоры являются частью правовой системы страны. Конституционный суд Республики Болгарии в своем толковании распространил сферу действия абзаца 4 статьи 5 Конституции на все меж­ дународные договоры, подписанные до вступления в силу Конституции, если они удовлетворяют требованиям абзаца 4 статьи 5. Толкование аб­ заца 3 статьи 8 5 и абзацев 1 и 4 статьи 149 в их взаимосвязи с абзацем 4 статьи 5 делает очевидным, что Конституция Болгарии 1991 года постави­ ла договоры ниже конституционных положений, но выше национальных законов11. Приоритет международного права согласуется с требованиями

10См.: Economides C. The Elaboration of Model Clauses on the Relationship between International and Domestic Law. The European Commission for Democracy Through Law, Council of Europe, 1994. P. 91–113; Erades L. Interactions between International and Municipal Law. The Hague: T. M. C. Asser Institute, 1993; The French Legal System: An Introduction. 1992. P. 45; Фровайн Й. Европей­ ската конвенция за правата на човека като обществен ред в Европа. София: БСЧИ, 1994. С. 32; Кулишев Л. Прилагането на Европейската конвенция за правата на човека в българския правен ред, СП // Закон. 1994. № 2. С. 3–25.

11Абзац 3 статьи 8 5 устанавливает, что заключению международных договоров, требующих внесения изменений в Конституцию, должно предшествовать при­ нятие таких изменений. Согласно абзацу 1 статьи 149, Конституционный суд устанавливает соответствие Конституции заключенных Республикой Болгарией международных договоров до их ратификации, а также соответствие законов общепризнанным нормам международного права и международным договорам, стороной которых является Болгария. См.: The Constitution and the Participation of Bulgaria in international agreements / Ed. by E. Konstantinov. Sofia, 1993; Tisheva G., Muleshkova I. Relations between the domestic legislation of the Republic of Bulgaria and the international human rights standards // The Human Rights Magazine. 1997. No. 1. P. 4–9.

статьи 2 Хартии ООН об уважении национального суверенитета госу­ дарств12.

Процесс имплементации международного договора отличается от вза­ имодействия между правопорядком ЕС и правовыми системам государствчленов. Вследствие передачи суверенных прав нормы европейского права перекрывают положения национальных конституций и имеют юридиче­ скую силу в отношении членов ЕС. Поэтому имплементация норм меж­ дународных договоров не порождает единства в обязательстве соблюдать требования договоров о вступлении в ЕС (acquis) при принятии нацио­ нальных конституций и законов, направленных на обеспечение наднацио­ нального и непосредственного, «горизонтального» воздействия первич­ ного и институционального права ЕС13.

Легитимность определяется как поддержка правительства населением и готовность последнего подчиниться, независимо от мотивов, на которых основано это желание. Легитимность существует для согласования с по­ литической системой тех или иных ценностей, которые она охраняет, и обеспечения повиновения большинства граждан путем пассивного подчи­ нения или активной поддержки власти14. С точки зрения принятия поли­ тических решений, это обобщенная степень доверия со стороны подвла­ стных, хотя она может быть и не связана с парламентским управлением или с демократией15. Легитимность ассоциируется с общим ожиданием специфической организации асимметричной власти, когда действия пра­ вящих добровольно принимаются подвластными вследствие их убежден­ ности, что эти действия согласуются с функционирующими правовыми

12Наднациональное, непосредственное и «горизонтальное» воздействие права ЕС обеспечивается наличием «оговорки о ЕС» в конституции, предусматри­ вающей передачу Евросоюзу и его институтам части суверенных полномочий государства.

13Эти характеристики права ЕС были сформулированы Судом Европейских сооб­ ществ еще в 1960-е годы. Van Gend en Loos case 26/62, [1963] ECR 1; [1963] 2 CMLR 105. Costa case 6/64, [1964] ECR 585. Подробнее см. также: Stein E. Lawyers, Judges and the Making of a Transnational Constitution // American Journal of International Law. Vol. 75. 1981. No. 1. P. 1–27; Pescatore P. The Doctrine of Direct Effect // European Law Review. Vol. 8. 1983. P. 155–157; Weiler J. The Community System: the Dual Character of Supranationalism // Yearbook of European Law. Vol. 1. 1981; Easson A. Legal Approaches to European Integration // Constitutional Law of the European Union / Ed. by F. Snyder. Florence: EUI, 1994–1995.

14См.: Quermonne J. L. L’Europe en quête de légitimité. Paris: Presses de Sciences Po, 2001. P. 13.

15См.: Jachtenfuchs M. Democracy and Governance in the EU // European Integration. Online Papers 1997/002. P. 6.

нормами. Она превращает силу во власть, одновременно устанавливает обязанность подчиняться и дает право управлять16.

Согласно классической тройственной классификации легитимации, она определяется как традиционная, харизматическая и персональная. Доминирование происходит вследствие соблюдения режима законности или веры в действительность и рациональность неперсонифицированных правил, выработанных компетентными органами17. Легитимность право­ порядка – это sine qua non эффективности закона18. Лучше всего она защищается демократическими и юридически институционализированны­ ми процедурами, посредством чего обеспечивается компромисс различ­ ных интересов в обществе и создание беспристрастных правовых норм19. С момента заключения Маастрихтского договора началось изучение фак­ торов, дифференцирующих, дополняющих и объясняющих параллельное функционирование легитимности в конституционном плюрализме. По словам Уолкера, существует много способов разрезать концептуальный пирог легитимности Европейского Союза20.

Особенности применения правил, выработанных Европейским Судом по правам человека, в практике Конституционного суда Республики Болгарии

Признание и защита прав человека на различных уровнях является, ве­ роятно, решающим фактором легитимации наднациональной власти ЕС, обеспечивающим взаимодействие различных субъектов управления в со­ временном конституционном плюрализме. Конвенция о защите прав че­

16См.: Schmitter Ph. What is there to legitimize in the EU… And how might this be accomplished? // Symposium: Mountain or Molehill? A Critical Appraisal of the Commission White Paper on Governance: Jean Monnet Working Paper No. 6/01 (http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/01/011401.html).

17Weber M. Economy and Society: an Outline of Interpretive Sociology. Vol. I / Ed. by G. Roth, C. Wittich. New York: Bedminster Press, 1968. P. 215.

18Другие возможные пути поиска легитимации свидетельствуют о том, что это качественная, субстанциональная и обширная характеристика сущности права и политической системы, в отличие от законности, которая является количест­ венной величиной, формальной идеей, оправдывающей политические махина­ ции, способ самоутверждения правителей. См.: Radev D. Legitimnost i legalnost // Savremeno Pravo. 1992. № 6. C. 53–57.

19См.: Habermas J. Wie ist Legitimität durch Legalität möglich? // Kritische Justiz: Vierteljahresschrift. Bd. 20. 1987. Heft 1. S. 1–16.

20См.: Walker N. The White Paper in Constitutional Context’ // Symposium: Mountain or Molehill? A Critical Appraisal of the Commission White Paper on Governance: Jean Monnet Working Paper No. 6/01 (http://www.jeanmonnetprogram.org/ papers/01/011001.html).

ловека и основных свобод была ратифицирована Болгарией 7 сентября 1992 года, при этом между членами Большой Национальной Ассамблеи было достигнуто соглашение о том, что Конвенция будет включена в текст Конституции как минимальный стандарт. Однако полного совпадения норм раздела I Конвенции и перечня прав человека, приведенного в Кон­ ституции Болгарии 1991 года, не произошло. Правовые нормы Конвен­ ции, как и решения Европейского Суда, имеют приоритет по отношению к национальному законодательству и подчиняются только Конституции, содержание которой, в общем, согласовано с требованиями Конвенции. Правила, выработанные Европейским Судом по правам человека, приме­ няются судами страны, особенно часто в практике Верховного админист­ ративного суда21.

С тех пор как перечни прав человека в Конвенции и в болгарской Кон­ ституции стали практически идентичными, абстрактный контроль за кон­ ституционностью законов страны означает также контроль за их соответ­ ствием требованиям Конвенции.

Для того чтобы проиллюстрировать случаи применения правил, выра­ ботанных Европейским Судом, в практике Конституционного суда Болга­ рии, я опишу несколько интересных дел.

Решение № 29 от 11 ноября 1998 года по делу № 28/98

Решением Конституционного суда было отказано в принятии заявления об оспаривании депутатами Народного собрания конституционности не­ которых положений Закона о цеховых организациях медицинских работ­ ников и дантистов22 и конституционности этого Закона в целом.

Оспоренные положения касались структуры, организации и деятель­ ности цеховых организаций врачей и дантистов, условий занятия меди­ цинской профессией и ответственности врачей в случае нарушения Ко­ декса профессиональной этики. Цеховой организацией медицинских ра­ ботников Болгарии является Болгарский союз медицинских работников, а дантистов – Союз дантистов Болгарии. Все врачи и дантисты, которые осуществляют деятельность по профессии, должны быть членами одной из этих организаций. Заявители утверждали, что были нарушены абзац 1 статьи 12, абзац 1 статьи 44 и абзацы 1 и 3 статьи 48 Конституции, а так­ же положения международных договоров как часть внутреннего законо­ дательства страны.

21См.: Лозанова Ц. Прилагане на международни договори за защита правата на човека от Върховния административен съд в България // Юридически свят. 2005. Кн. 1. С. 127–169.

22См.: Darzhaven Vestnik. No. 83/1998.

Конституционный суд нашел жалобу безосновательной. Он признал, что Закон о цеховых организациях медицинских работников и дантистов не содержит норм, запрещающих деятельность других союзов и органи­ заций, кроме названных, включая профсоюзы врачей и дантистов. Не за­ прещается создавать ассоциации врачей и дантистов и по Закону о лично­ сти и семье, и в соответствии с иными законами. Оспаривание положений Закона о цеховых организациях было политическим шагом Правительст­ ва, желавшего избежать исполнения своих обязательств по охране здо­ ровья граждан и обеспечению им доступной медицинской помощи, уста­ новленных статьей 52 Конституции. Передавая врачам и дантистам права самоуправления в рамках корпорации, Закон достигает эффективного контроля за соблюдением Кодекса профессиональной этики и Правил осуществления надлежащей медицинской практики и качественного ока­ зания медицинских услуг.

Специфический аргумент Суда, который вызвал много споров и дис­ куссий, состоял в цитировании двух решений Европейского Суда по по­ воду статьи 11 Конвенции, касающихся свободы ассоциаций и обяза­ тельного членства в синдикате, который монополизировал эту свободу в медицинской профессии23. В некоторых высказанных мнениях было ука­ зано, что эти решения Европейского Суда не имели отношения к делу, рассматривавшемуся Конституционным судом.

Суд подчеркнул также, что похожий метод организации врачей и дан­ тистов существует в Австрии, Бельгии, Хорватии, Чехии, Франции, Гер­ мании, Греции, Исландии, Италии, Польше, Словении и Испании.

Нормы абзацев 1 и 3 статьи 48 Конституции не были нарушены. Ни одно из положений оспоренного Закона не запрещало врачам и дантистам осуществлять свою деятельность по профессии. Только в том случае, если врач или дантист (как адвокаты и нотариусы) откажется от членства в со­ ответствующем союзе, он может быть лишен лицензии и потерять свою работу на время, пока он не состоит в такой организации. Но это будет его собственным решением, выраженным в форме отказа от членства в союзе.

Решение № 1 от 29 февраля 2000 года по делу № 3/99

Парламентарии оспорили конституционность политической партии «Объ­ единенная Македонская Организация Илинден – Партия за экономиче­

23Applications 6878/75, 7238/75, Le Compte, Van Leuven and DeMeyere v. Belgium, Judgment of 23 June 1981. Applications 7299/75, 7496/76, Albert and Le Comptev.Belgium,Judgmentof10 February1983.Applications 8543/79,8674/79, 8675/79, 8685/79, Van Marle and Others v. Netherlands, Judgment of 26 June 1986.

ское развитие и интеграцию населения» (OMO Ilinden–PIRIN) со штабквартирой в г. Благоевград.

Конституционный суд признал партию антиконституционной. Суд ука­ зал на то, что о конституционности партии можно судить, в первую оче­ редь, по ее деятельности. Выводы на основе анализа партийных установ­ лений и программ являются недостаточно обоснованными. Этот аргумент был, по всеобщему одобрению, взят из решения Европейского Суда по делу Объединенная Коммунистическая партия Турции и другие против Турции24, которым данная партия была распущена. Тот факт, что такое ре­ шение принял Европейский Суд, был решающим для Конституционного суда Болгарии.

Хотя македонская партия была зарегистрирована в феврале 1999 года, у нее была предшественница и последовательница. С момента регистра­ ции деятельность партии была под запретом абзаца 2 статьи 44 Конститу­ ции, как организации, подрывающей национальный суверенитет и терри­ ториальное единство или единство нации. В напечатанных и распростра­ ненных декларациях, листовках, плакатах, интервью и письменных ма­ териалах лидеры партии утверждали, что Пиренейский регион Болгарии является частью Македонии и что ему необходимо придать статус автоно­ мии, а также призывали к уходу болгарских войск, которые были названы «оккупационными», с данной территории и к роспуску всех политических партий и организаций Болгарии. Партия оспаривала нормы договоров, утверждая, что часть территории страны не принадлежит Болгарии и была передана ей временно для управления по правилам международного пра­ ва. Она также добивалась отделения данной территории от Болгарии, что соответствовало бы принципам, закрепленным в абзаце 1 статьи 2 Кон­ ституции страны.

Конституционный суд признал, что партия, которая провозглашает, что часть территории страны принадлежит другому государству и требует ее отделения, является антиконституционной и подлежит роспуску.

Решение № 3 от 25 сентября 2002 года по делу № 11/2002

Решением Конституционного cуда было отказано в принятии к рассмот­ рению поданной депутатами Народного собрания жалобы об оспаривании конституционности ряда положений Закона о секретной информации.

Суд установил, что перечень сведений, закрепленный в абзаце 1 статьи 35 Закона, призван обеспечивать функции людей, чьи профессио­ нальные обязанности или особая должность требуют доступа к секретной информации. Целью реестра не является информирование граждан, что

24Application 19392/92, United Communist Party of Turkey and Others v. Turkey, Judgment of 30 January 1998.

документ, содержащий такого рода информацию, был зарегистрирован. Конституция не обязывает законодателя обеспечить всеобщий доступ к реестру. Поэтому положения статьи 35 Закона не являются противореча­ щими Конституции.

Абзац 2 статьи 43 Закона гласит, что процедура проверки лиц, желаю­ щих получить доступ к секретной информации, должна осуществляться после того, как кандидат дал свое согласие на это. Гражданин в праве ото­ звать свое согласие в любое время в ходе проверки. Оспоренная норма устанавливает, что такой отзыв должен повлечь отказ в предоставлении работы, имеющей отношение к доступу к засекреченной информации, сроком на 1 год. Таким образом, право на свободу труда в данной сфере временно ограничивается, но это происходит по решению самого канди­ дата.

Положения абзаца 5 статьи 57, абзаца 5 статьи 60, статьи 68, абзаца 2 статьи 88 и статьи 109 Закона касаются лишения граждан права оспари­ вать отказ в доступе к закрытой информации либо отложение или отмену решения о доступе компетентными органами.

Конституционный суд напомнил об аналогичных предыдущих делах, чтобы показать, что изъятие обычных административных актов из сферы судебного контроля на основании положений абзаца 2 статьи 120 Консти­ туции является исключением. Это изъятие допустимо только в случае, ко­ гда закрепленная Конституцией ценность преобладает над правами и обя­ занностями человека и гражданина. Ограничения на судебное обжалова­ ние оспоренных положений касаются операций с секретными материала­ ми, доступ к которым может нанести ущерб национальной безопасности. В таком случае отказ в доступе к закрытой информации или отложение либо отмена решения о доступе обусловлены защитой такой конституци­ онной ценности, как национальная безопасность.

Абзац 37 Переходных и заключительных положений Закона признает утратившим силу Закон о доступе к материалам бывшей Государственной службы безопасности и бывшей Разведывательной службы Генерального штаба. Подсчет голосов, поданных судьями за признание данной нормы не соответствующей Конституции, показывает, что необходимое большин­ ство не было набрано. Однако Конституционный суд не смог четко сфор­ мулировать мотивы принятого решения, поскольку судьи разделились на два лагеря.

Одни придерживались мнения, что признание Закона утратившим си­ лу – это главное средство приостановить его действие в целях сохранения правильности законодательства. Абзац 1 статьи 8 4 Конституции одно­ значно закрепляет это право за парламентом. Согласиться, что Суд может принимать решение, является ли тот или иной закон необходимым, значит передать судебной власти функции позитивного законодателя. В соответ­ ствии с Конституцией у Суда нет такого полномочия.