Экзамен зачет учебный год 2023 / 1Сборник_ЕВРОПЕЙСКАЯ КОНВЕНЦИЯ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД В XXI ВЕКЕ ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРИМЕНЕНИЯ

Викторс Скудра

Заместитель Председателя Конституционного суда Латвийской Республики

Защита прав и свобод человека в период экономического кризиса: опыт

Конституционного суда Латвийской Республики

Имплементация европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее – Конвенция) в практике Конституционного суда Латвийской Республики в основном происходит таким образом, что Суд рассматривает дела о соответствии оспоренных норм конкретным положениям Конституции Латвии. При уточнении содержания закрепленных в латвийской Конституции основных прав Конституционный суд принимает во внимание международные обязательства Латвии в сфере прав человека. Международные нормы прав человека и практика их применения служат средством интерпретации для определения содержания и объема основных прав и принципов правового государства в той мере, в которой это не ведет к уменьшению или ограничению основных прав, провозглашенных в Конституции Латвии1.

Обязанность государства по соблюдению международных обязательств в сфере прав человека следует из статьи 89 Конституции Латвийской Республики, закрепляющей, что государство признает и защищает основные права человека согласно Конституции, законам и обязательным для Латвии международным договорам. Данная статья ясно указывает на то, что целью конституционного законодателя являлось достижение гармонии между нормами по правам человека, включенными в Конституцию Латвии, и международными нормами по правам человека2.

Работа Конституционного суда Латвийской Республики тесно связана с разнообразными процессами, происходящими в государстве. В последние два года, к сожалению, не только для Латвии, но и для многих других

1См., например: Пункт 5 выводов решения Конституционного суда Латвийской Республики от 13 мая 2005 года по делу № 2004-18-0106 и пункт 11 решения от 18 октября 2007 года по делу № 2007-03-01.

2См., например: Пункт 5 выводов решения Конституционного суда Латвийской Республики от 30 августа 2000 года по делу № 2000-03-01 и пункт 9 решения от 22 декабря 2008 года по делу № 2008-11-01.

362

стран Европы суровой реальностью стал экономический кризис. Влияние этой реальности на работу Конституционного суда Латвии выразилось в появлении в его практике новой категории дел, получивших название «кризисных», и это ознаменовало новый период его деятельности.

Вопросы, которые по «кризисным делам» Конституционный суд Латвийской Республики не решил в пользу заявителей, в ближайшем будущем найдут свое отражение и в работе Европейского Суда по правам человека. И хотя в «кризисных делах» expressis verbis решается вопрос о соответствии тех или иных норм Конституции Латвии, по существу, одновременно решается вопрос и о соответствии этих норм Конвенции.

Из всех дел, возбужденных в течение последних полутора лет, к категории так называемых «кризисных дел» можно отнести абсолютное большинство. Во второй половине 2009 года «кризисных дел» было более 85 процентов. В первой половине 2010 года количество их уменьшилось, однако они все равно составляли более 50 процентов от всех возбужденных дел. Многие из них возбуждены по конституционным жалобам, оспаривающим одни и те же нормы, поэтому соответствующие дела были объединены.

Из всех решений Конституционного суда Латвийской Республики, принятых в течение последних 12 месяцев, к «решениям по делам кризиса» можно отнести около трети.

Во втором квартале 2009 года Латвия пережила самое резкое снижение экономической активности в Европейском Союзе. Экономическая ситуация продолжала ухудшаться, существенно возросла безработица, снизились доходы государственного бюджета. Законодатель был вынужден в спешном порядке принять пакет законов, предусматривающих ряд чрезвычайных мер по экономии средств бюджета, в том числе в области системы социального обеспечения.

В этот трудный для нашего государства момент Конституционный суд Латвии сыграл роль громоотвода, приняв на себя всплеск отрицательных эмоций (в том числе вполне обоснованных) со стороны самых разнообразных групп и слоев общества, последовавший за реализацией этих законов. Аналогичные решения, принятые позднее другими государствами, также вызвали недовольство населения. Например, в Греции подобные решения привели к массовым протестам и погромам. В Латвии люди, на мой взгляд, действовали более конструктивно: они обращались в Конституционный суд. Люди продолжали верить в хранителя конституционных ценностей. Несмотря на критику отдельных решений Суда, можно сказать о том, что с самого начала своей работы Конституционный суд Латвии в целом пользуется высоким общественным доверием. Именно поэтому Суд в некоторой степени стал жертвой своего собственного успеха, ибо в 2009 году от физических лиц было получено приблизительно в десять раз больше документов, нежели в предыдущие годы.

363

«Кризисные дела» стали для Конституционного суда Латвийской Республики экзаменом на зрелость. Лучший ответ на вопрос, выдержал ли Конституционный суд этот экзамен, на мой взгляд, можно найти в результатах опроса общественного мнения, распространенных информационным агентством LETA: «Наибольшее число граждан Латвии – 70% – доверяют Конституционному суду»3.



Так называемые «кризисные дела» можно разделить на две группы: Во-первых, это «кризисные дела» в прямом смысле, то есть дела, свя-

занные с сокращением расходов из государственного бюджета. С сентября 2009 года до октября 2010 года вынесено пять решений по делам о размере пенсий4, два решения по делам, касающимся заработной платы судей5, одно решение по делу о пособии для родителей6, одно решение по делу о нормах питания заключенных7. В большинстве решений (шести из девяти) установлено, что оспариваемая норма не соответствует Конституции Латвии. В октябре и ноябре 2010 года Судом рассматривались дела, связанные изменениями, внесенными в Закон «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на работе и профессиональных заболеваний», и еще несколько аналогичных дел.

Во-вторых, это «дела на фоне кризисной экономики», то есть те, в которых оспаривались законоположения, существовавшие ранее, но породившие проблемы в условиях экономического кризиса. К их числу относятся, например, дела, связанные с бесспорными принудительными взысканиями по договору согласно положениям Гражданско-процессуального закона, и еще несколько аналогичных дел.



Далее я поделюсь нашим опытом по рассмотрению «кризисных дел» в узком смысле этого слова. Эти дела трудны как с процессуальной точки

3См.: http://zinas.nra.lv/latvija/17436-cilveki-visvairak-uzticas-satversmes-tiesai- vismazak-saeimai.htm.

4 Решения Конституционного суда Латвийской Республики: от 26 ноября 2009 года по делу № 2009-08-01; от 21 декабря 2009 года по делу № 2009-43- 01; от 31 марта 2010 года по делу № 2009-76-01; от 15 апреля 2010 года по делу № 2009-88-01; от 21 апреля 2010 года по делу № 2009-86-01.

5 Решения Конституционного суда Латвийской Республики: от 18 января 2010 года по делу № 2009-11-01; от 22 июня 2010 года по делу № 2009-111-01.

6Решение Конституционного суда Латвийской Республики от 15 марта 2010 года по делу № 2009-44-01.

7Решение Конституционного суда Латвийской Республики от 9 марта 2010 года по делу № 2009-69-03.

364

зрения, так и по существу. Процессуальные трудности связаны с большим числом заявителей, подавших жалобы в Конституционный суд Латвии с одними и теми же требованиями.

Например, в решении Суда по так называемому «второму кризисному делу о пенсиях»8 одно только перечисление заявителей занимает более страницы, а количество лиц, обратившихся по этому вопросу в Суд с жалобами, которые не соответствовали требованиям закона, превысило несколько тысяч.

Основные трудности, однако, состояли в том, что до недавнего времени правовые позиции Конституционного суда Латвии были выработаны на основе практики Европейского Суда по правам человека и конституционных судов стран Европы, которая сложилась в условия экономического подъема, а по «кризисным делам» Конституционный суд был вынужден искать решения о стандарте защиты основных прав в условиях беспрецедентного экономического спада.

Чтобы нагляднее показать развитие доктрины Конституционного суда Латвийской Республики в решениях по «кризисным делам», нужно остановиться на некоторых ключевых моментах, отраженных в практике Суда еще до 2009 года, и проблемах, которые Суд должен был преодолеть в ряде этих решений.

Известно, что Конституция Латвии закрепляет несколько так называемых основных социальных прав, в том числе право на социальное обеспечение, право получать соответствующую выполненной работе оплату не ниже установленного государством минимума, право семьи, родителей и детей на правовую защиту, право на здоровье.

Статья 109 Конституции Латвии закрепляет следующее: «Каждый имеет право на социальное обеспечение по старости, нетрудоспособности, безработице и в других предусмотренных в законе случаях». Интерпретируя упомянутую статью, Конституционный суд Латвийской Республики уже ранее установил, что, с одной стороны, реализация данных прав зависит от имеющихся в распоряжении государства и общества ресурсов. С другой стороны, если определенные права на социальную защиту включены в основной закон, государство уже не может отказаться от их осуществления. В этом случае они уже не являются лишь правами деклара-

8 Решение Конституционного суда Латвийской Республики от 21 декабря 2009 года по делу № 2009-43-01 «О соответствии части первой статьи 2 Закона “О выплате государственных пенсий и государственных пособий в период времени с 2009 года по 2012 год” статьям 1 и 109 Конституции Латвийской Республики и соответствии части первой статьи 3 статьям 1, 91, 105 и 109 Конституции Латвийской Республики» (http://www.satv.tiesa.gov.lv/upload/ verd_2009_43_01.htm).

365

тивного характера, и их защите в Латвии присвоено конституционное значение9.

Сокращение выплаты уже назначенной пенсии рассматривалось Конституционным судом Латвии как ограничение этих основных прав. В решениях10, принятых в 2002 и 2004 годах, Суд признал не соответствующими Конституции Латвии нормы, которые предусматривали прекращение выплаты части пенсии, превышающей двойной размер пособия государственного социального обеспечения.

16 июня 2009 года Сейм Латвийской Республики принял Закон «О выплате государственных пенсий и государственных пособий в период времени с 2009 года по 2012 год». Согласно этому Закону на упомянутый период устанавливалось сокращение отдельных платежей из специального бюджета социального страхования. Было предусмотрено, что с 1 июля 2009 года по 31 декабря 2012 года государственная пенсия по старости выплачивается лицу в размере 90 процентов от суммы пенсии, назначенной согласно нормативным актам. А лицу, к которому согласно Закону «О государственном социальном страховании» применяется обязательное социальное страхование, то есть лицу, работающему по найму, или самостоятельно занятому лицу, выплачиваются только 30 процентов от суммы пенсии, назначенной согласно нормативным актам.

Эти нормы были оспорены во «втором кризисном деле о пенсиях». По существу, регулирование частичной невыплаты пенсий так называемым «работающим пенсионерам», принятое в 2009 году, было во многом похоже на регулирование, которое Конституционный суд Латвийской Республики в 2002 году признал не соответствующим принципу соразмерности.

Статья 110 Конституции Латвии гласит, что государство защищает и поддерживает брак – союз между мужчиной и женщиной, семью, права родителей и детей. Ранее Конституционный суд уже пришел к выводу, что из статьи 110 Конституции Латвии вытекает позитивная обязанность государства по формированию и содержанию системы, направленной на социальную и экономическую защиту семьи11. Рассматриваемая статья вменяет в обязанность государства поддержание семьи, но тем не менее нисколько не создает для лица субъективного права на получение конкретной государственной поддержки в форме пособия определенного вида и размера. «В соответствии со статьей 110 законодатель располагает

9См., например: Решение Конституционного суда Латвийской Республики от 13 марта 2001 года по делу № 2000-08-0109.

10Решения Конституционного суда Латвийской Республики: от 19 марта 2002 года по делу № 2001-12-01; от 6 апреля 2005 года по делу № 2004-21-01.

11См.: Пункт 8.2. решения Конституционного суда Латвийской Республики по делу № 2005-09-01.

366

широкой свободой действий в регулировании вопроса о том, насколько большее пособие по уходу за ребенком и по каким критериям та или иная группа лиц получит. Тем не менее данная свобода не является неограниченной. Ее пределы определяются прочими нормами Конституции и вытекающими из нее принципами»12.

В2006 году не соответствующей принципу равенства была признана норма, которая предусматривала, что пособие по уходу за ребенком для лица, являющегося наемным работником или самозанятым лицом, выплачивается в размере 50 процентов от установленного законом.

После этого законодатель вместо пособия по уходу за ребенком ввел родительское пособие. 16 июня 2009 года ранее упомянутый Закон «О выплате государственных пенсий и государственных пособий в период времени с 2009 года по 2012 год» установил, что с 1 июля 2009 года по 2 мая 2010 года родительское пособие выплачивается в размере 50 процентов в случае, если его получатель работает и не находится в отпуске по уходу за ребенком.

Эта норма была оспорена в «кризисном деле о родительских пособиях»13. Регулирование, принятое в 2009 году, на первый взгляд во многом было похоже на регулирование, которое Конституционный суд Латвии в 2006 году признал не соответствующим принципу равноправия.

Статья 111 Конституции Латвии гласит: «Государство защищает здоровье человека и гарантирует каждому минимум медицинской помощи». Интерпретируя упомянутую статью, Конституционный суд Латвийской Республики ранее установил, что эта норма включает в себя право заключенных лиц получать полноценное продовольствие14. В 2003 году Судом было указано на несовершенство утвержденных в то время норм дневного питания: их общая энергетическая ценность была недостаточна, в рационе не хватало как белков и жировых веществ, так и углеводов

икальция. Если арестованным не обеспечивается полноценное питание, установленный в оспоренной норме запрет на продовольственные передачи и посылки не соизмерим с выдвинутой легитимной целью и не соответствует статье 111 Конституции. После этого решения нормы дневного питания были дополнены, в них предусмотрено наличие недостающих элементов, а продовольственные передачи и посылки были запрещены.

В2009 году нормы дневного питания для заключенных были изменены, то есть уменьшены. Лица, подавшие конституционные жалобы,

12Пункт 13.5 решения Конституционного суда Латвийской Республики от 2 ноября 2006 года по делу № 2006-07-01.

13См.: Решение Конституционного суда Латвийской Республики от 15 марта 2010 года по делу 2009-44-01.

14Пункт 1 части выводов решения Конституционного суда Латвийской Республики от 22 октября 2002 года по делу № 2002-04-03.

367

утверждали, что они не получают минимального необходимого человеку количества пищи. В деле было оспорено соответствие правил о питании заключенных, утвержденных Кабинетом министров, статье 111 Конституции.



Каждое из «кризисных дел» связано со специфическими обстоятельствами и в рамках данной статьи невозможно подробно углубится в каждое из них. Однако проведенный анализ девяти упомянутых решений в совокупности позволил выявить следующие положения «доктрины кризисных дел»:

1.Экономический кризис не отменил и не приостановил действие основных прав, в том числе социально-экономических прав. Вне зависимости от экономической ситуации в государстве законодатель обязан обеспечить соблюдение и защиту основных прав, определенных Конституцией.

Например, в решении по упомянутому делу о дневных нормах питания для заключенных Конституционный суд Латвийской Республики установил, что эти нормы не обеспечивают необходимое количество кальция, витаминов А и С, и в длительной перспективе такое питание может вызвать проблемы со здоровьем. Заключенные находятся на полном государственном обеспечении, не все они имеют работу, им запрещено получать посылки с едой, поэтому жизнедеятельность большинства заключенных зависит от питания, которое им обеспечивает государство.

Конституционный суд Латвии подчеркнул, что и в обстоятельствах экономического кризиса недопустимо снижение нормы питания для заключенных ниже уровня, необходимого для сохранения здоровья. Оспоренные нормы были признаны не соответствующими статье 111 Конституции15.

2.Объем обеспечения социальных прав, гарантируемых государством, может меняться в зависимости от объема финансовых средств, имеющихся в его распоряжении. В условиях сильной ограниченности финансовых ресурсов государство обладает свободой действий в плане изменения условий получения пенсий и пособий с целью обеспечения справедливой системы социального страхования. Например, в решении Конституционного суда по так называемому «первому кризисному делу о пенсиях»16 соответствующей Конституции была признана норма, отменившая очередную индексацию пенсий.

15Пункт 11 решения Конституционного суда Латвийской Республики от 9 марта 2010 года по делу № 2009-69-03.

16Решение Конституционного суда Латвийской Республики от 26 ноября 2009 года по делу № 2009-08-01.

368

3.Достижение баланса между доходами государственного бюджета,

втом числе социального бюджета в целом и специального пенсионного бюджета, может служить легитимной целью для ограничения основных прав. Иными словами, в обстоятельствах экономического спада действия государства, направленные на стабилизацию финансового положения, являются действиями, направленными на защиту прав других людей, то есть легитимной целью для ограничения основных прав индивидуума.

Например, в решении по уже упомянутому «второму кризисному делу о пенсиях» Конституционный суд Латвии установил: «У оспариваемых норм имеется легитимная цель – обеспечение жизнеспособности бюджета социального страхования посредством уравновешивания доходов и расходов этого бюджета, а следовательно, и обеспечение благосостояния общества»17.

4.Экономический кризис не отменил и не приостановил действие принципов правового государства, в том числе принципа правового доверия, принципа равенства, принципа соразмерности, принципа разделения властей и принципа независимости судебной власти. Государство наделяется широкой свободой действий при принятии решений по вопросам социальных прав, однако вышеупомянутые принципы определяют границы этой свободы.

Например, соблюдая следующую из принципа правового доверия обязанность защищать разумное доверие лица к неизменности правового регулирования, государство все же не только вправе, но и обязано принимать меры против существенных угроз интересам общества. Если внесение поправок в правовое регулирование послужит на общее благо общества, то такие действия допустимы. Следовательно, возможно и временное урезание пенсионных выплат, если при этом достигнуто справедливое равновесие между интересами общества и сформировавшимся у лица правовым доверием к определенному государством конкретному размеру пенсии.

В уже упомянутом решении по «кризисному делу о родительских посо­ биях»18 было признано, что оспоренные нормы соответствуют Конституции.

Однако в решениях по четырем из пяти дел19 о сокращении государственных пенсий по старости и пенсий по выслуге лет Конституционный суд Латвии был вынужден признать, что оспоренное правовое регулирование

17Пункт 27 решения Конституционного суда Латвийской Республики от 21 декабря 2009 года по делу № 2009-43-01.

18Решение Конституционного суда Латвийской Республики от 15 марта 2010 года по делу 2009-44-01.

19Решения Конституционного суда Латвийской Республики: от 21 декабря 2009 года по делу № 2009-43-01; от 31 марта 2010 года по делу № 2009-76-01;

369

не соответствует принципам правового доверия и соразмерности. Так, законом не предусмотрены ни дифференцированный подход в отношении урезания пенсий, ни возмещение удержания из пенсий, ни адекватный переходный период.

5.Конституционный суд Латвии несет ответственность за то, чтобы принятые решения в социальной реальности способствовали установлению правовой стабильности и спокойствия. Суд должен урегулировать вопросы, связанные с выполнением его решений так, чтобы не возникали новые ущемления основных прав. При установлении сроков и процедуры выполнения решения надо иметь в виду экономическую ситуацию в государстве и учитывать возможности государственного бюджета.

Например, в решении по «второму кризисному делу о пенсиях» Конституционный суд Латвийской Республики установил: «Если бы решение Конституционного суда подлежало немедленному исполнению, возникла бы ситуация, противоречащая Конституции в еще большей степени, чем ситуация, при которой последствия оспариваемых норм еще продолжали бы некоторое время существовать. Незамедлительная выплата пенсий в полном объеме и возмещение всех удержанных сумм может создать существенную угрозу стабильности как основного бюджета государства, так

испециального бюджета социального страхования, а следовательно, и благополучию всего общества, в том числе и самих Заявителей»20.

Конституционный суд Латвии решил признать оспариваемые нормы не соответствующими Конституции и не имеющими силы с момента их принятия. Однако Суд постановил (решение было принято 21 декабря 2009 года), что удержания из пенсий, установленные согласно этим нормам, должны быть прекращены не позднее, чем с 1 марта 2010 года. До этой даты Сейм должен определить порядок возмещения удержаний.

6.В условиях кризиса законодатель правомочен уменьшать заработную плату в государственном секторе, но это уменьшение должно быть солидарным и соответствующим общим принципам права.

Конституционный суд Латвии принял два решения по «кризисным делам о заработной плате судей». От других решений по «кризисным делам» они отличаются тем, что правовые позиции Конституционного суда

вэтой области ранее не были определены.

Конституционные жалобы подали более 200 судей разных инстанций судов общей юрисдикции, а также административных судов. Оспаривалось несколько норм, сокращающих ранее предусмотренную заработную плату судей почти на две трети.

от 15 апреля 2010 года по делу № 2009-88-01; от 21 апреля 2010 года по делу № 2009-86-01.

20Пункт 34 решения Конституционного суда Латвийской Республики от 21 декабря 2009 года по делу № 2009-43-01.

370

Конституционный суд Латвийской Республики установил, что право судьей на заработную плату охватывается статьей 107 Конституции, согласно которой «Каждый работник имеет право получать соответствующую выполненной работе оплату не менее установленного государством минимума». Но эта статья подлежит толкованию в совокупности со статьей 83 Конституции, которая гласит о том, что «Судьи независимы и подчиняются только закону», а также общими принципами права. В области установления заработной платы судей свобода действий законодателя более ограничена, чем в области других социальных прав.