Экзамен зачет учебный год 2023 / 1Сборник_ЕВРОПЕЙСКАЯ КОНВЕНЦИЯ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД В XXI ВЕКЕ ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРИМЕНЕНИЯ

Андраш Брагьова

Судья Конституционного суда Венгрии

Право толкования: конституционные суды и Конвенция

о защите прав человека и основных свобод (на примере Венгрии)

Абсолютное правомочие на толкование любого закона, письменного или устного, имеет, прежде всего, тот, кто является реальным законодателем всех намерений и целей1.

Доктор Бенджамин Ходли, епископ Винчестерский (1676–1761)

1. Введение

В данной статье представлен краткий анализ отношения к европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее – Конвенция) конституционных судов государств, присоединившихся к ней – в первую очередь, Венгрии. В рамках этого анализа мне предстоит провести различие между отношениями Конвенции и конституционных судов, с одной стороны, и Европейского Суда по правам человека (далее – Европейский Суд) и конституционных судов – с другой.

Самая существенная черта Конвенции – или, точнее, ее материальноправовой части – заключается в том, что в ней урегулированы вопросы конституционного характера или, другими словами, вопросы, обычно содержащиеся в типичной европейской конституции. Фундаментальные, конституционные или иные права человека хотя концептуально и представляют собой различные понятия, но достаточно похожи, чтобы возможно было найти их точки пересечения. Этот факт сам по себе приводит к возникновению между конституциями и Конвенцией определенных отношений по поводу урегулирования ими одних и тех же вопросов, в то же время являясь причиной некоторой конкуренции между Европейским Су-

1Hoadly B. Sixteen Sermons. London, 1754. P. 291. Цит. по: Gray J. Ch. The Nature and Sources of Law. New York: The Macmillan Componay, 1948. P. 125.

292

дом и национальными органами, имеющими право толковать внутригосударственную конституцию. Более того, различие в толкованиях может стать причиной более или менее открытого конфликта между национальными конституционными юрисдикциями и Европейским Судом.

Структура статьи выстроена следующим образом. Во-первых, я исследую природу обязательств государств – участников Конвенции как международных обязательств особого типа. Во-вторых, постараюсь дать схематический обзор положений Конвенции в соответствии с ее правовым статусом во внутреннем праве государств, ей подчиняющихся. Затем перейду к опыту Венгрии, обсуждению правового статуса Конвенции в венгерской правовой системе, анализу позиции Конституционного суда Венгрии по отношению к Конвенции и практике Европейского Суда. Последний раздел статьи посвящен пересекающимся делам Конституционного суда Венгрии и Европейского Суда, включая те, по которым Европейский Суд пришел к выводу, что определенные положения Конституции Венгерской Республики (далее – Конституция) противоречат Конвенции. Если прецедент устанавливает необходимость проверить национальную конституцию на соответствие положениям Конвенции, это не мешает Европейскому Суду вести производство против Венгрии. Данная позиция была высказана Европейским Судом в решении по одному из недавних дел. «То обстоятельство, что рассматриваемое дело поднимает вопрос о соответствии национальной конституции нормам Конвенции, не относится к делу (см. дело Реквеньи против Венгрии…)»2.

Наиболее важные тезисы данной статьи сводятся к тому, что национальные конституционные суды по-разному относятся к положениям Конвенции и практике Европейского Суда. Несмотря на то что конституционные суды государств, участвующих в конвенционной системе защиты прав человека, вполне готовы (по крайней мере, в определенных условиях) признать авторитет, или обязывающую силу положений Конвенции, они крайне неохотно делают это в отношении толкования Конвенции Европейским Судом. Иными словами, конституционные суды крайне щепетильны в вопросе сохранения за собой права итогового толкования. Соответственно, даже в правовых системах, признающих конституционный или квазиконституционный статус европейской Конвенции, конституционные суды не признают аналогичной силы за постановлениями Европейского Суда.

В конечном счете, данные отношения довольно похожи на уже ставший явным конфликт между Судом Европейских сообществ и национальными конституционными судами, в частности Федеральным конституци-

2Application nos. 27996/06, 34836/06, Sejdić and Finci v. Bosnia and Herzegovina, Judgment of 22 December 2009.

293

онным судом Германии, к которому присоединились и другие конституционные суды Европейского Союза – например, Конституционный совет Франции, а также конституционные суды Польши и Чехии. Главный вопрос заключается в следующем: кто обладает правом итогового толкования положений Конвенции (или, применительно к Европейскому Союзу, договоров)? Право итогового и окончательного толкования, безусловно, означает приоритет. Я не настаиваю на том, что «битва судов» имеет такое же значение и интенсивность, как в рамках Союза, но утверждаю, что базовая модель аналогичная.

2.Природа обязательств государств на основании европейской Конвенции

Конвенция – это договор, создающий обязательства для государств-уча- стников на основании международного права. В любом случае, это – особый договор, в значительной степени отличающийся от типичных международных договоров, которые устанавливают взаимные обязательства для участвующих сторон. С точки зрения классического международного права такие договоры, безусловно, нетипичны во многих отношениях.

Наиболее важно, что права человека как обязательства, созданные международным правом, сами по себе не способны пронзить щит суверенитета, то есть действительно обеспечить права индивидов. Уточню, что с точки зрения правовой терминологии под правами человека я буду иметь в виду, говоря словами Х. Л. А. Харта, общие права – то есть нормы, определяющие основу правового статуса каждого в политическом сообществе. Иными словами, права человека рассматриваются как общие нормы, определяющие основные критерии приемлемости правопорядка. Говоря юридическим языком, обязанность уважать права человека, принятая на себя государствами по договору, означает обязанность вводить в действие и (или) поддерживать в силе нормы права определенного содержания – или, напротив, не устанавливать какие-либо нормы. Например, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 года (известная как CEDAW) требует, чтобы государства-участники сохраняли в силе нормы права, исключающие дискриминацию в отношении женщин, и не вводили в действие положения, направленные на такую дискриминацию. Соответственно, обязательства, связанные с правами человека в международном праве, – это, по сути, обязательства, касающиеся содержания внутреннего правопорядка каждого государства. Таким образом, важная цель договоров, посвященных правам человека, заключается в обеспечении в правовых системах общего обязательного минимального содержания в некоторых вопросах, одинаково значимых для всех государств – сторон договора.

294

Материально-правовая часть Конвенции (статьи 1–8 и те Протоколы к ней, содержание которых носит материально-правовой характер) однозначно требует, чтобы основная масса фундаментальных или конституционных прав стала частью правопорядка каждого государства – участника Конвенции. Эти положения – неотъемлемая часть фундаментальных конституционных норм каждого государства, ставшая важнейшими конституционными правами (Grundrechte, droits fondamentaux). По этой причине их толкование и применение осуществляются в соответствии с теориями, практикой и директивами, принятыми во внутреннем правопорядке в качестве надлежащих методов конституционного толкования. Более того, Конвенция подкрепляет защиту прав, имеющих конституционную природу, судебной защитой прав, гарантированных Конвенцией. Это крайне важно, поскольку публичное международное право традиционно регулирует взаимоотношения государств и их поведение по отношению друг к другу, оставляя конституционный порядок в качестве ключевого вопроса, относящегося к суверенитету каждого государства и находящегося за пределами границ международного права. Конституционный правопорядок государства, согласно пункту 7 статьи 2 Устава ООН, рассматривается как вопрос, по сути, входящий во внутреннюю компетенцию любого государства. В связи с этим в указанной норме говорится о запрете вмешательства Организации Объединенных Наций в национальные отношения государств-членов. Договоры о правах человека по определению означают нарушение принципа невмешательства во внутренние дела государств. Действительно эффективная международная защита прав человека, безусловно, предполагает существование общих конституционных ценностей (приоритетов) у государств-участников.

Безусловно, Конвенция определяет минимальное содержание любой правовой системы, считающейся современной европейской конституционной демократией. Главная обязанность государства, вытекающая из статьи 1 Конвенции, заключается в том, чтобы «обеспечивать каждому находящемуся под их юрисдикцией права и свободы», закрепленные в разделе I Конвенции. Очевидно, что это – международное обязательство, возникшее на основании международного права. Данное простейшее утверждение предполагает, что Европейский Суд обладает международной юрисдикцией, однако не является международным конституционным судом. Европейский Суд не рассматривает вопрос о юридической силе норм национального права или действий государства, а исследует только вопросы о нарушении прав, признаваемых Конвенцией (в случае обращения с индивидуальной жалобой, поданной в соответствии со статьей 34 Конвенции), или о предполагаемом нарушении ее положений (в случае межгосударственного спора в соответствии со статьей 33 Конвенции). Ни в одном из указанных случаев, которые могли бы стать основанием для начала судебного разбирательства, Европейский Суд не может решать

295

вопрос о чем-либо, кроме того, соответствуют ли действия государства – обычно основанные на праве или неправомерной практике государственных органов3, в особенности судов – материально-правовой части Конвенции. В соответствии со статьей 46 Конвенции, государства-участники обязуются исполнять окончательные постановления Европейского Суда по делам, в которых они являются сторонами.

Таким образом, постановление Европейского Суда не затрагивает вопрос о действительности тех или иных норм права или судебных решений в пределах правопорядка государства. Единственная обязанность государства – это выплата справедливой компенсации жертве нарушения конвенционных прав (ст. 41 Конвенции). Эта обязанность имеет скорее международно-правовой характер. Другими словами, Конвенция не имеет прямого действия в правопорядке государства-участника, и по этой причине постановление Европейского Суда устанавливает международноправовую обязанность.

3. Статус Конвенции в национальном праве

Как было указано выше, обязательства, связанные с гарантированными Конвенцией правами человека, требуют, чтобы нормы права, предназначенные для охраны прав и свобод «каждого», действовали в правовой системе всех государств-участников. Решение же вопроса о конкретном методе охраны прав остается на усмотрение государства. Разумеется, государства – участники Конвенции выбирают самые разнообразные методы для имплементации своих обязательств. В любом случае, большинство прав, защищаемых Конвенцией, требует принятия законодательных мер; таким образом, имплементацией положений Конвенции должны заниматься не только суды. Вопрос применения конвенционных прав особенно сложен из-за конституционной природы этих прав (или норм), которые должны сохранять силу в рамках правовой системы. Конвенция, в отличие от права Европейского Союза, не регулирует свое собственное применение и толкование в национальном праве государств-участников4. Европейский Суд – опять же, в отличие от Суда Европейских сооб-

3Последнее верно для многих дел, по которым Европейский Суд пришел к выводу о нарушении статьи 6 Конвенции для того, чтобы избежать судебных или иных процедур.

4Положение о присоединении Европейского Союза к Конвенции, предписанном параграфом 2 статьи 6 Договора о Европейском Союзе в том виде, в котором оно было изложено в Лиссабонском договоре, само по себе неточно сформулировано в тексте. Участие Европейского Союза в Конвенции представляет собой особую проблему, так как потребовало бы особого договора.

296

ществ – не имеет полномочий непосредственно контролировать применение общих принципов, изложенных в Конвенции.

Сложность конституционных вопросов, практически всегда затрагиваемых в делах, рассматриваемых Европейским Судом, объясняет, почему он в течение десятилетий старался избегать принятия решений о соответствии норм конституций положениям Конвенции – вплоть до рассмотрения дела Реквеньи против Венгрии, упомянутого выше. Просто Европейский Суд, минуя конституционный уровень, обратился непосредственно к субконституционной норме, подлежащей применению.

Способ имплементации положений Конвенции зависит, прежде всего, от двух факторов. Во-первых, от общей позиции национального законодательства по отношению к нормам международного права и международным договорам. Данная позиция, как правило, более или менее ясно выражена в конституции (или в конституционной практике). Во-вторых, определяющим является и тот факт, наделяет ли конституция особым (привилегированным) статусом договоры о правах человека или Конвенцию. В обоих случаях важно отметить, что имплементация означает исполнение международных обязательств, принятых на себя государством. Таким образом, ключевой вопрос о статусе Конвенции и ее позиции в правовой системе связан с исполнением государством своих обязательств. Чем выше статус Конвенции в рамках внутреннего правопорядка, тем больше шансов, что государство будет надлежащим образом выполнять свои обязательства в соответствии с ней.

Третий фактор, определяющий способ имплементации положений европейской Конвенции, связан со вторым. Речь идет о существовании в правовой системе судебного контроля над законодательством. Его наличие усиливает способность государства действовать в соответствии с Конвенцией, так как именно судебный контроль позволяет более эффективно выявить правовые нормы, нарушающие ее положения. Верность данного предположения, однако, зависит от ряда других факторов, в особенности от позиции конституционного суда или любого органа, обладающего полномочиями осуществлять судебный контроль по вопросу о статусе Конвенции, который часто зависит от толкования конституционным судом национальной конституции.

Я полагаю, что следует отличать конституционно определенный статус Конвенции (точнее, ее материальной части) от правомочия толковать или объяснять ее. Два этих вопроса, как мы увидим, довольно сильно различаются: Конвенция может быть частью внутригосударственного права и применяться судами, в то время как правомочие толкования может быть с легкостью сохранено за судами, применяющими Конвенцию как внутреннее право. Иными словами, применение Конвенции в рамках правовой системы государства не влечет за собой признание практики Европейского Суда в качестве обязательной.

297

Далее я постараюсь охарактеризовать положение Конвенции в правовых системах различных государств, обязавшихся соблюдать ее, однако данная классификация не является исчерпывающей.

3.1. Конституционный статус Конвенции

Есть государства, которые признают конституционный статус материальных положений Конвенции, поэтому в иерархии источников права данные положения находятся на том же уровне, что и сама конституция. Таким образом, Конвенция – это часть конституции (по крайней мере, в некотором смысле).

Очевидно, что такой статус Конвенции оправдан в случае, если конституция не содержит достаточного перечня фундаментальных прав, или он отсутствует в принципе. В этой ситуации Конвенция служит дополнением к существующему перечню или заменяет его. Ярким примером такой ситуации является Австрия5. В ее случае текст Конвенции выступает как часть конституции, но не как международный договор. Положение Конвенции при этом довольно отлично от положения, занимаемого международной конвенцией в международном праве. Соответственно, Конституционный суд Австрии не наделяет практику Европейского Суда тем же статусом, он сам остается носителем главной власти, в его компетенции находится толкование Конвенции как части Конституции Австрийской Республики. Таким образом, право окончательного толкования остается в руках Конституционного суда Австрии, даже если (или, возможно, «потому что») Конвенция обладает конституционным статусом.

3.2. Квазиконституционный статус

В некоторых государствах Конвенция занимает особое положение, которое довольно трудно четко обозначить. Наиболее ярким примером является британский Акт о правах человека 1998 года, который, чтобы поддержать парламентский суверенитет, избегает прямого судебного контроля Акта о Парламенте посредством «декларации несовместимости» (разд. 13). Британский случай крайне сложен и вызывает серьезную теоретическую дискуссию о природе парламентского суверенитета и необходимости для Великобритании формального Билля о правах, как в Канаде или Новой Зеландии, чтобы ссылаться на две правовые системы, во многих отношениях близкие Великобритании6. Рискуя чрезмерно упростить

5См.: Öhlinger Th. Verfassungsrecht. 5., uberarb. und erw. Aufl. Wien: WUV Universitatsverlag, 2003. S. 77.

6См.: Turpin C., Tomkins A. British Government and the Constitution. Cambridge; New York: Cambridge University Press, 2007; Young A. Parliamentary Sovereignty

300

юридический статус договоров во внутреннем правопорядке государств относится к важнейшим конституционно-правовым вопросам. Во-вторых, Конвенция, являясь договором, содержит обязательства конституционного характера, которые могут вступать в конфликт с нормами конституции (или ее доминирующим толкованием) или, напротив, рассматриваться как дополнение к конституции. Очень важно различать принятие и инкорпорацию – даже на уровне инкорпорации в конституцию Конвенции с учетом практики Европейского Суда. В последнем случае инкорпорация лишила бы органы национальной юрисдикции права толковать Конвенцию. Насколько мне известно, в настоящее время ни одно государство не признает конституционный статус Конвенции как истолкованный Европейским Судом.

4. Конституционный суд Венгрии и Конвенция

В этой части статьи я проанализирую отношение венгерского Конституционного суда к Конвенции и Европейскому Суду. Различие между материальными частями Конвенции и их толкованием в практике Европейского Суда очень важны. Конвенция как таковая не имеет особого высокого конституционного статуса в правовой системе Венгрии – или, по крайней мере, создается такое впечатление. Однако многие положения венгерской Конституции, посвященные основным правам, сформулированы на основе Конвенции, если не переписаны из нее. Следовательно, Конвенция играет намного более важную роль в венгерском праве, чем может показаться на первый взгляд. Ниже будет приведен обзор избранных дел, которые демонстрируют совпадающие, а также отличающиеся подходы Европейского Суда и Конституционного суда Венгрии к вопросу о толковании, по сути, одних и тех же фундаментальных прав.

4.1. Конституционный суд Венгрии и Конвенция в целом

Как следует из вышеприведенного анализа Конвенции и практики ее применения в национальном праве, конституционные суды находятся в довольно шатком положении. С одной стороны, эти суды созданы для толкования и претворения в жизнь норм конституции, в частности провозглашенных ею основных прав. С другой стороны, Конвенция (в ее материальной части) содержит нормы конституционного содержания по самой их природе. Несмотря на то что Европейский Суд долгое время избегал исследования вопросов о нарушении Конвенции нормами национальных конституций, он выполнял работу, частично похожую на деятельность конституционного суда, то есть выносил решения по вопросам о соответствии норм внутригосударственного права или судебных решений положениям о правах человека, защищаемых Конвенцией. Эта функция по