Экзамен зачет учебный год 2023 / 1Сборник_ЕВРОПЕЙСКАЯ КОНВЕНЦИЯ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД В XXI ВЕКЕ ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРИМЕНЕНИЯ

131

скают нарушение. Их модель Европейского Суда – это своеобразный вид правосудия Робина Гуда, который вмешивается во внутренние дела государства и наводит порядок…»5.

Однако существует нечто большее, чем те три фактора, которые были перечислены выше: отсутствие «чувства собственности» в отношении системы Конвенции, отсутствие убежденности, которую могут не только приобрести, но и потерять страны в результате безоговорочного принятия страсбургских указаний, а также отсутствие заинтересованности во вмешательстве в суверенитет, которое будет иметь место в результате присоединения к системе Конвенции. Одним из наиболее важных институциональных факторов было побуждение национальных конституционных судов построить крепкий союз с Европейским Судом не только для того, чтобы обеспечить прогрессивное развитие прав человека, но также и для того, чтобы сформировать институциональный капитал для защиты их от собственных противоречий с мощными законодательными и исполнительными органами власти в государствах. Данные выводы привели меня к следующей части статьи, посвященной взаимодействию национальных конституционных судов и Европейского Суда по правам человека.

2. Взаимодействие между судами

В исследовании, опубликованном мной несколько лет назад, на которое я уже ссылался ранее6, я описал с некоторыми деталями сложное, комплексное и неоднократное взаимодействие между Конституционным Трибуналом Республики Польша и Европейским Судом по вопросам применения польского Закона об аренде, который, среди прочих, привел к появлению одного из первых «пилотных» постановлений – по делу ХуттенЧапская против Польши7. Я не буду излагать здесь всю эту историю; важно то, что в ряде решающих моментов суды успешно сотрудничали: Европейский Суд ссылался на решения Конституционного Трибунала Республики Польша (взятые в контексте абстрактного рассмотрения соответствующих законов), в которых последний обращался к постановле-

5Dembour M.-B., Krzyżanowska-Mierzewska M. Ten Years On: The Popularity of the Convention in Poland // European Human Rights Law Review. 2004. No. 4. P. 400–423, 413.

6См.: Sadurski W. Partnering with Strasbourg: Constitutionalisation of the European Court of Human Rights, the Accession of Central and East European States

to the Council of Europe, and the Idea of Pilot Judgments // Human Rights Law Review. Vol. 9. 2009. No. 3. P. 397–453.

7Application no. 35014/97, Hutten-Czapska v. Poland, Judgment of 22 February 2005; Judgment of Grand Chamber of 19 June 2006; Judgment (Friendly Settlement) of 28 April 2008.

132

нию Европейского Суда по делу Хуттен-Чапской с тем, чтобы обосновать свою позицию о несоответствии Закона Республики Польша об аренде положениям польской Конституции.

Каковы уроки этой истории? Одной очевидной особенностью дела Хуттен-Чапская против Польши является успешное и продолжающееся «взаимодействие» между судами – Европейским и внутригосударственным – в части критики национальной правовой системы и приведения законодательной и исполнительной ветвей власти к более или менее полному соответствию стандартам защиты прав человека, выработанным обоими судами. Можно предположить, что, если бы внутригосударственный суд в течение длительного времени не был так активен в осуждении пробелов в правовой системе, Европейский Суд мог бы и не принять такое грандиозное риторическое «пилотное» постановление, которым установил наличие системной проблемы в национальном праве. Подобный, хотя и менее сложный, образец альянса судов, направленного против внутригосударственного законодательства, можно обнаружить в первом «пилотном» постановлении по делу Брониовский против Польши. В делах Брониовского и Хуттен-Чапской, так же как и в других делах, по которым были вынесены «пилотные» постановления, имеет место своеобразная форма разделения труда: конституционный суд рассматривает общие конституционные аспекты, в то время как Европейский Суд фокусируется на конкретных делах. Именно благодаря обобщению, сделанному конституционным судом, традиционно индивидуализированную оценку, даваемую Страсбургским судом, в итоге удалось вывести на более общий уровень, позволив Европейскому Суду обнаружить «системную» проблему. В значительной степени именно благодаря тому, что анализ, проведенный национальным судом ранее, ограничивался конституционными рамками, «системные» рассуждения в «пилотных» постановлениях не выглядели как превышение Европейским Судом своих полномочий.

Трудно найти более подходящий пример для того, чтобы проиллюстрировать феномен «прокола оболочки государства» (phenomenon of piercing the veil of the State) – это выражение используется для описания распада государств на их собственные конституционные институты, а также союзов, сформированных одной ветвью власти для порицания другой. Лоуренс Хельфер и Анна-Мари Слаутер определяют типовое наднациональное судебное решение как возможность наднационального судебного органа «проникнуть сквозь поверхность государства» и в результате «избавиться от фикции единого государства»8. Это может казаться отлучением от традиционной идеи суверенитета, посредством которого государства позиционируют себя на международной арене и во взаимоотно-

8Helfer L. R., Slaughter A.-M. Towards a Theory of Effective Supranational Adjudication // Yale Law Journal. 1997. Vol. 107. No. 2. P. 273–391, 288–289.

133

шениях друг с другом в качестве постоянных, однородных образований. Но такое традиционное представление является крайне неуместным, когда защита прав человека оказывается под угрозой: гражданин только выигрывает от этого «разукрупнения», когда некоторые внутригосударственные органы толкуют его права более широко, чем другие. Вмешательство международного органа, который встает на сторону одной внутригосударственной организации против другой, может стать решающим элементом стратегии защиты прав.

Модели «взаимодействия» судов усматриваются в большинстве «пилотных» (или «полупилотных») постановлений, однако ни в одном другом постановлении этот процесс не был таким явным и продолжительным, как в вынесенном по делу Хуттен-Чапской. В деле Лукенда против Республики Словении постановление, которое можно классифицировать скорее как «полупилотное», нежели полноценное «пилотное» (в том смысле, что «системные» проблемы были описаны в мотивировочной, а не в резолютивной части постановления), Европейский Суд установил нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод в связи с тем, что гражданское судопроизводство по исковому заявлению госпожи Лукенды (она обратилась с иском к страховой компании) было чрезмерно длительным (продолжалось больше пяти лет)9. Указанное постановление имело, по крайней мере, некоторые черты «пилотного» постановления: Европейский Суд обратил внимание на то, что решение проблемы чрезмерной длительности судопроизводства требует законодательных и административных изменений. За месяц до опубликования постановления по делу Лукенды Конституционный суд Словении вынес решение, в котором затронул проблему необоснованного затягивания судопроизводства, признав Закон об административных спорах не соответствующим Конституции Республики Словении и пункту 1 статьи 6 Конвенции. В одном из последних исследований о влиянии «пилотных» постановлений отмечается: «В результате принятия постановления Европейского Суда по делу Лукенды и… решения Конституционного суда власти Республики Словении провели расследование и приступили к реализации программы, известной как «Проект Лукенда», с тем чтобы к концу 2010 года разрешить дела, производство по которым в национальных судах является необоснованно длительным»10. Кроме того, судья Конституционного суда Республики Словении, анализируя производство по делу Лукенды в Европейском Суде и в Конституционном суде Респуб-

9 См.: Application no. 23032/02, Lukenda v. Slovenia, Judgment of 6 October 2005.

10Leach Ph., Hardman H., Stephenson S., Blitz B. K. Responding to Systemic Human Rights Violations: An Analysis of «Pilot Judgments» of the European Court of Human Rights and their Impact at National Level. Antwerp; Portland: Intersentia, 2010. P. 87 (допущена опечатка).

134

лики Словении, заявила, что они велись одновременно, и добавила: «Если Конституционный суд следует… постановлению Европейского Суда, то законодательные органы Республики Словении [незамедлительно] отреагируют и на наше решение»11.

Как было указано выше, «революция», начало которой было дано «пилотными» постановлениями, живет скорее в риторике и структуре постановлений, нежели в реальности. В действительности утверждение о том, что до вынесения «пилотных» постановлений решения Страсбургского суда относятся к конкретным делам, а не к закону, всего лишь фикция. В некоторых случаях Суд напоминает государствам – участникам Конвенции, что, «ратифицируя Конвенцию, Договаривающиеся Государства должны убедиться, что их национальное законодательство соответствует ей. Следовательно, государство-ответчик обязано устранять любые препятствия, существующие в его национальной правовой системе, которые могут помешать восстановлению надлежащим образом положения заявителя»12. Как правило, согласно стилистике и структуре постановления, общие и системные рекомендации в резолютивной части постановления не размещаются. Однако стилистика и методика составления постановлений имеют следующее важное свойство: они являются хорошими индикаторами намерений автора постановления и показывают то, кем он себя считает. Если Суд сейчас может заявить, что в его полномочия входит (если это будет необходимо) установление системных проблем в национальном праве и указание на необходимость внесения важных изменений в законодательство, ясно, что Суд видит себя в качестве «конституционного» суда.

В то время как совместная деятельность, демонстрируемая при вынесении «пилотных» постановлений, является наиболее удачным примером взаимодействия между судами, существует много других способов, с помощью которых внутригосударственные суды (особенно из стран Центральной и Восточной Европы) желают «сотрудничать» с Европейским Судом.

Во-первых, и это, по крайней мере, удивительно, национальные конституционные суды стран Центральной и Восточной Европы часто ссылаются на постановления Европейского Суда в своих решениях. Зачастую это поверхностная и демонстративная стилистика, но даже стилистика имеет свои результаты. Она напоминает о присутствии Европейского Суда в официальном рассуждении, усиливая законность решения в глазах общественности и политиков и демонстрируя факт партнерства национальной и иностранной публике. Как отмечают правоведы из Венгрии, ссылка на прецедентную практику Европейского Суда «повышает леги-

11Leach Ph., Hardman H., Stephenson S., Blitz B. K. Op. cit. P. 103.

12Application no. 39748/98, Maestri v. Italy, Judgment of 17 February 2004, para. 47.

135

тимность конституционных судов внутри страны и их репутацию за рубежом»13. Данный факт имеет важное значение и для личной репутации внутригосударственного судьи: как отмечалось судьей Конституционного Трибунала Республики Польша (в личной беседе с автором статьи), отсутствие следования прецедентной практике Европейского Суда при вынесении постановлений Конституционным Трибуналом, несомненно, может быть раскритиковано в особом мнении, приложенном к постановлению.

Во-вторых, ссылки на постановления Европейского Суда служат аргументом в обосновании внутригосударственного решения. Они редко используются, если когда-либо это имело место, в качестве исключительного и независимого довода, а чаще в качестве вспомогательного аргумента (для обоснования решения национального суда) или помогают толковать национальную конституцию. Согласно господствующей точке зрения, конституционный суд будет следовать практике Европейского Суда в том случае, когда доктрина последнего ориентирована на предоставление более высокого уровня защиты прав по сравнению с тем, который установился на внутригосударственном уровне. Если конституционный суд установит, что национальная правоприменительная практика обеспечивает более высокий уровень защиты, он, как правило, не будет ссылаться на практику Европейского Суда. В данном случае превалирует более высокий уровень защиты прав. Таким образом, представляется, что речь идет о чем-то вроде «храпового механизма» в действии: апелляция к Конвенции (и практике Европейского Суда) автоматически приведет к совершенствованию системы защиты прав.

В-третьих, конституционные суды время от времени меняют свою собственную практику для того, чтобы она соответствовала прецедентной практике Европейского Суда. В странах Центральной и Восточной Европы, которые присоединились к системе Конвенции, когда уже был накоплен солидный опыт ее применения, это сделать проще, чем конституционным судам стран, которые строили свою практику согласно системе Конвенции в течение нескольких десятилетий.

Все вышеизложенное – это теория, а практика может быть менее привлекательной. Существует проблема относительного незнания практики Европейского Суда, однако такое незнание, надо сказать, преобладает больше на уровне нижестоящих, «обычных» судов, чем на уровне «элитных» конституционных. Кроме того, случаи несоответствия практики конституционных судов позиции Европейского Суда встречаются редко. Одна подобная ситуация имела место в Румынии: несмотря на то что Европейский Суд по меньшей мере дважды устанавливал, что положения

13Uitz R. Taking Courts to Court: The Story of Compliance with Strasbourg Jurisprudence in Germany. P. 2 (неопубликованная работа 2008 года).

136

законодательства Румынии, наделяющие прокурора широкими квазисудебными полномочиями и полномочиями в сфере решения вопросов о заключении под стражу, не соответствуют Конвенции14, Конституционный суд Румынии впоследствии все же признавал, что указанные нормы не противоречат Конституции Румынии15. Удивительно (и нетипично), но именно законодательная власть Румынии в конечном итоге привела положения Уголовно-процессуального кодекса в соответствие с постановлениями Страсбургского суда, существенно урезав полномочия прокурора. Румынские ученые-юристы, характеризуя эту позицию Конституционного суда, возможно и с некоторым преувеличением, говорили о «противостоянии между Конституционным судом Румынии и Европейским Судом» и нарушении Румынией ее международных обязательств16.

3. Конституционализация Страсбургского суда?

Так куда же нас приводит утверждение о конституционализации Конвенции о защите прав человека и основных свобод в целом и Европейского Суда в частности? Все, конечно, зависит от наших дефиниций. Если мы признаем, что отличительным признаком конституционного суда является, прежде всего, его полномочие опротестовывать – признавать недействительными – законы на том основании, что они не соответствуют конституции, нам необходимо сделать вывод о том, что Конвенция – это не «Конституция Европы», а Европейский Суд – не конституционный суд. Это так в силу принятых дефиниций. Страсбургский суд, строго говоря, не наделен полномочием признавать недействительными какие-либо национальные законы на том основании, что они не соответствуют Конвенции. Постановление Европейского Суда не имеет безотлагательного эффекта в виде лишения юридической силы законов, которые Суд признает не соответствующими требованиям Конвенции: именно органам власти в

14См.: Application no. 53/1997/837/1043, Vasilescu v. Romania, Judgment of 22 May 1998 (в данном деле Европейский Суд признал нарушение статьи 6 Конвенции, решив, что наделение прокурора некоторыми судебными полномочиями (применительно к гражданским делам о реституции) равносильно отказу в «доступе к суду»); см. также: Application no. 33343/96, Pantea v. Romania, Judgment of 3 June 2003 (здесь Европейский Суд установил, что прокурор, избирающий меру пресечения в виде заключения под стражу, не является «должностным лицом» по смыслу пункта 3 статьи 5 Конвенции).

15Например, решение от 14 июля 1998 года, 108/1998.

16См.: Popescu C.-L. La Cour constitutionnelle roumaine face à la Cour européenne des Droits de l’Homme – entre soumission et rebellion // Perspectives Internationales et Européennes. Perspectives N° 1. 2005. 21 July. Part 6. (http://revel.unice. fr/pie/document.html?id=34).

137

государствах – членах Совета Европы надлежит сделать собственные выводы в связи с вынесением указанного постановления. В конечном счете, их обязанность исполнять решения Европейского Суда носит междуна- родно-правовой характер: это основанное на договоре обязательство, и иного механизма обеспечения исполнения этого обязательства, кроме морального и политического давления, не существует.

Однако отметим, что действительно интересный вопрос заключается не в том, является ли Европейский Суд на сто процентов конституционным, а в том, стал ли Суд в настоящее время в большей степени конституционным, нежели раньше (в частности, до вступления стран Центральной и Восточной Европы в Совет Европы)? Вопрос сводится к тенденции, а не к достижению точки экстремума спектра конституциональности судов. Представляется, что доказательства, проанализированные в настоящей статье, свидетельствуют о том, что Европейский Суд стал в большей мере конституционным – действительно, в большей мере, – чем ранее. Он стал все чаще устанавливать структурные недостатки законов, на которые ссылаются заявители в своих жалобах, находящихся на рассмотрении Суда, и не ограничивает себя установлением факта нарушения Конвенции в связи с индивидуальным решением, принятым судебным или административным органом конкретного государства – члена Совета. В свою очередь государства, по-видимому, все больше и больше воспринимают постановления Европейского Суда именно в рассматриваемом значении, то есть в качестве директивы, указывающей на необходимость изменения законодательства. «От государств регулярно требуется внести изменения в национальное законодательство и правоприменительную практику в ответ на установление Европейским Судом нарушения Конвенции, а не просто выплатить компенсацию индивидуальным жертвам»17.

Пополнение состава Совета Европы новыми членами из посткоммунистической части Европы с гораздо большим числом проблем в сфере защиты прав человека по сравнению со странами Западной Европы помогло Европейскому Суду избавиться от фикции, что Суд не исследует спорные законы государств – членов Совета Европы, а только исправляет неправильные индивидуальные решения. Данная фикция была притворством в лучшие времена, но притворством, с которым и Европейский Суд, и его «клиенты», государства – члены Совета Европы, могли смириться, поскольку это было похоже на достойное восстановление общепризнанных прав человека с сохранением суверенитета государств. Однако «лучшие времена» (когда Совет Европы представлял собой клуб

17Keller H., Stone Sweet A. Assessing the Impact of the ECHR on National Legal Systems // A Europe of Rights: The Impact of the ECHR on National Legal Systems / Ed. by H. Keller; A. Stone Sweet. P. 703.

138

одинаково мыслящих стран) прошли, и Европейский Суд мог бы посчитать полезным заявить, хотя и не так многословно, что впредь он будет пересматривать ненадлежащие законы, а не только ненадлежащие решения. Изложенное представляет собой уход от индивидуализированного правосудия, отправляемого своеобразным надапелляционным судебным органом, к системному правосудию, обычно осуществляемому конституционным судом, который – применительно к конкретному делу или в теоретическом плане – оценивает соответствие законов высшим, конституционным стандартам.

Присоединение к системе европейской Конвенции стало также серьезной проблемой и для самих новых членов. В отличие от старых госу- дарств-участников, их присоединение к Конвенции совпало (и было вызвано) со значительными преобразованиями их правовых и политических систем; демократизация сделала европеизацию возможной. Кроме того, впоследствии это присоединение было усилено и стабилизировано «самоограничивающим» обязательством, взятым на себя недавно демократизированными государствами, присоединившимися к европейской структуре. Конвенция соответствовала демократическим и либеральным ценностям и провозглашала многие принципы права, политической культуры

иобычаев. Ситуация в этих странах, таким образом, существенно отличалась от той, которая сложилась в консолидированных демократических государствах Западной Европы. В отличие от государств, образовавших Совет Европы и считавших, что Конвенция является отражением их биллей о правах, писанных или нет, новым членам Совета Европы приходится применять Конвенцию о защите прав человека и основных свобод в качестве образца для изменения внутригосударственных институтов

иправоприменительной практики.

Выводы

На первый взгляд кажется, что присоединение новых членов к системе Конвенции поведет в направлении, обратном тому, которое предлагает тезис о «конституционализации», и в любом случае наведет на мысль о «деконституционализации». В конечном счете, расширение Совета Европы привело к существенному усилению разнородности и смешанности внутри него. В отличие от первоначального Совета Европы, представлявшего собой своеобразный клуб, образованный странами Западной Европы, в значительной степени имеющими одинаковую точку зрения, общую правовую, политическую культуру и традиции, когда в Совете Европы было четырнадцать членов в момент подписания Устава или даже двадцать три в начале 90-х годов, нынешний Совет Европы, в состав которого входят сорок семь государств, обнаруживает беспрецедентную и пугающую разнородность. Действительно, различия, например, между

139

Швецией и Грузией или Ирландией и Латвией представляются более существенными, нежели между Швецией и Грецией или Ирландией и Португалией. Конституции и конституционализм, по нашему мнению, предполагают некоторый уровень однородности применительно к конституционному строю, схожие подходы к вопросу прав человека в рамках области, охватываемой одной конституцией и регулируемой одним конституционным судом.

Рассмотрим концепцию «свободы усмотрения». Этот устоявшийся принцип требует от Европейского Суда проявления уважения к государству – члену Совета Европы, представшему перед ним, в случае отсутствия консенсуса относительно конкретного права, признаваемого Конвенцией. Если, напротив, такой консенсус можно обнаружить, то никакая свобода усмотрения не допускается и Европейский Суд, не колеблясь, отменяет правонарушающую практику государства. Исключительно в качестве размышления рассмотрим утверждение о том, что массивное разрастание Совета Европы должно привести к снижению вероятности достижения консенсуса внутри Совета Европы и, как следствие, к увеличению сферы применения принципа «свободы усмотрения». Однако возрастающая свобода усмотрения может казаться противоречащей цели деятельности конституционного суда, то есть отменять какое-либо решение органа законодательной или исполнительной власти, противоречащее толкованию конституционных прав, данному Европейским Судом. Это не означает, что только активные (или небезразличные) конституционные суды являются истинными конституционными судами; это означает, что суды, имеющие склонность к более дифференцированному подходу, кажутся благоприятствующими мажоритарным политическим решениям в ущерб верховенству конституции, по крайней мере конституции, применяемой в судебном порядке.

Вопреки этим доводам я заявил, что рост числа членов Совета Европы и их разнородность стали результатом увеличения количества дел, находящихся на рассмотрении Европейского Суда, связанных с различными чрезвычайными, обычными, жестокими и вопиющими нарушениями прав человека, допущенными по причине системных пробелов в законодательстве, а не в результате частных случаев отклонения от закона в ходе его применения. Это повлекло важное изменение позиции Европейского Суда и, соответственно, значительное его развитие. В первые годы функционирования системы Конвенции Страсбургский суд (и действовавшая в тот период Европейская комиссия по правам человека) практически не сталкивался с тяжкими нарушениями прав личности. На самом деле данный факт представляет собой приятный парадокс: налаживание функционирования системы Конвенции было обусловлено готовностью предотвратить повторения чрезмерной жестокости государств и случаи вопиющего пренебрежения правами человека, поэтому в Конвенции предусмотрены ми-

140

нимальные стандарты в области защиты прав человека. В течение приблизительно первых сорока лет своей деятельности Европейский Суд (и Комиссия) редко сталкивался с такими делами. Вместо этого Суд очень часто касался проблематики прав человека, устанавливая стандарты, которые волновали ученых-юристов, но никогда не заходил так далеко, чтобы менять политику и правовые решения, принятые в рамках внутригосударственных систем. У Европейского Суда попросту не было причины заниматься этим в придерживающемся того же мнения сообществе западноевропейских либерально-демократических государств (и Турции как единственного удаленного единомышленника), когда двери в «клуб» были крепко заперты для авторитарных и недемократических режимов этого региона.

Однако присоединение стран Центральной и Восточной Европы к Совету Европы коренным образом изменило эту ситуацию. Европейский Суд перестал быть «регулятором» национальных правовых систем и вместо этого был вынужден заниматься наведением порядка в национальных системах, в которых допускались серьезные нарушения прав человека или которые страдали от значимых системных пробелов, касающихся стандартов Совета Европы в области защиты прав человека. Эволюция из регулирующей роли в роль тщательно проверяющего пробелы в правовых и политических системах вывела на повестку дня Европейского Суда дела гораздо большей важности как с точки зрения тяжести нарушений, так и системной природы выявленных пробелов. Это сильно укрепило «конституционную» роль Суда. Данная точка зрения может быть проиллюстрирована появлением так называемых «пилотных» постановлений, то есть постановлений Европейского Суда, в которых констатируются системные и широко распространенные нарушения; также в них государствам предписывается предпринять кардинальные меры для устранения нарушения. Эта более «конституционная» роль (в сравнении с традиционной ролью, которую Европейский Суд играет при рассмотрении индивидуальных жалоб, когда ни в одном постановлении он не делает никаких выводов относительно закона, лежащего в основе жалобы) в значительной степени была вызвана рядом системных дефектов правовых систем стран Центральной и Восточной Европы. Кроме того, конституционные суды стран Центральной и Восточной Европы играют особенную роль в процессе «конституционализации» Европейского Суда по правам человека, взаимодействуя с ним посредством различных моделей, проанализированных выше.

Степень конституционализации Страсбургского суда до сих пор незначительна и покоится на неустойчивой основе: Суд в конечном счете зависит от политической воли государств – членов Совета Европы. Однако правоприменительная практика национальных конституционных судов не бывает более стабильной в том смысле, что она в любом случае зави-