Вопрос 9
Автономия в России: история и современное состояние.
Россия - многонациональное государство: так как у этносов нет собственной территориально-государственной единицы, их интересы все равно подлежат учету. Содержание современной национальной политики (по Указу Президента РФ от 19 декабря 2012 года «О Стратегии государственной национальной политики РФ на период до 2025 года»):
а) сохранение и развитие культур и языков народов РФ, укрепление их духовной общности;
б) обеспечение прав коренных малочисленных народов и национальных меньшинств;
в) создание дополнительных социально-экономических и политических условий для обеспечения прочного национального и межнационального мира и согласия на Северном Кавказе;
г) поддержка соотечественников, проживающих за рубежом, содействие развитию их связей с Россией;
Основными принципами государственной национальной политики РФ являются:
а) государственная целостность, национальная безопасность РФ, единство системы государственной власти;
б) равноправие и самоопределение народов РФ;
в) равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии;
г) предотвращение и искоренение любых форм дискриминации по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности;
д) государственная поддержка и защита культуры и языков народов РФ;
е) взаимное уважение традиций и обычаев народов РФ;
ж) обеспечение гарантий прав коренных малочисленных народов;
Конституция РФ содержит два основных термина об этнической сущности российской государственности:
а) «многонациональный народ РФ» (россияне) - согласно преамбуле он принял российскую Конституцию и он же является носителем суверенитета РФ (ст. 3); «русский» в Конституции используется только при определении государственного языка;
б) «народы РФ», на равноправии и самоопределении которых основано федеративное устройство РФ (ч. 3 ст. 5), которым гарантируется охрана земли и природных ресурсов как основа их жизни и деятельности (ст. 9), право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ст. 68); особо защищаются права коренных малочисленных народов (ст. 69);
Кроме того, в Конституции указано, что:
а) запрещена дискриминация по национальному признаку (ст. 19, 13, 29);
б) каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность, имеет право на свободный выбор языка общения (ст. 26);
в) регулирование и защита прав национальных меньшинств и установление основ федеральной политики в области национального развития находится в ведении РФ (п. «в» и «е» ст. 71), защита их прав - в совместном ведении (п. б ст. 72);
Теории национально-территориальной (областной) и национально-культурной автономии в их соотношении.
Национально-территориальный принцип как основа использования автономии в современном федеративном устройстве РФ.
Автономия – это право на самостоятельное решение вопросов своей жизни определенной территорией или совокупностью людей.
Автономия бывает:
территориальной (областной)
национально-культурной
Территориальная (областная) автономия – способ обеспечения самостоятельности территории.
Она подразделяется на:
- Национально-территориальная используется как средство национального самоопределения, когда территория компактного проживания этноса объявляется национально-территориальной автономной единицей — автономной республикой, автономной областью, автономным округом, национальным районом или уездом;
- Понятие автономии может применяться и тогда, когда территориальным единицам как частям государства предоставляется более широкий круг прав, возможность самостоятельного решения вопросов, ранее находившихся в ведении центральной государственной администрации. Речь идет о территориальной автономии.
Национально-территориальная автономия:
B России после Революции 1917 года широкое применение нашла национально-территориальная автономия (с первых лет создавались автономные республики, автономные области, автономные округа). Политическими автономиями в СССР были автономные республики, а административными автономиями - автономные области и округа.
Начиная с 1990-1991 гг. перестало существовать понятие «автономные республики», они стали просто республиками в составе РФ. Россия была официально объявлена федерацией, которая состоит из республик, краёв, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Соответствующие субъекты на равных условиях осуществляют своё территориальное самоуправление.
Хотя два вида субъектов РФ сохранили в своем наименовании слово «автономный», это можно отнести лишь к разряду архаизмов, на деле национально-территориальной автономии в России не существует, соответствующие субъекты на равных условиях осуществляют свое территориальное самоуправление и участвуют в делах Федерации.
Применительно к территориальной (областной) автономии используются также понятия политическая автономия и административная автономия.
— О политической автономии речь идет при создании автономных единиц, приближающихся по своему статусу и правам к государству. Конечно, это не государства в настоящем смысле этого слова, а т н квазигосударства. В составе ССР политической автономией считались автономные республики.
— Административная автономия бывает обычно представлена единицами, близкими по положению и объему прав к обычным административно- территориальным единицам. В советский перриод к административной автономии относили автономные области и автономные округа.
От территориальной (областной) автономии в обеих ее разновидностях отличается так называемая национально-культурная автономия. Она объединяет лиц одной национальной принадлежности, проживающих не компактно, а на территории как всего государства, так и его частей. Суть этой автономии отражается в ее наименовании; это сообщество людей одного национального происхождения, языка, созданное для поддержания их интереса к своей истории, литературе, культуре.
Что касается национально-культурной автономии, она официально признается как конструктивная форма учета интересов представителей национальностей, проживающих не компактно, а разрозненно на территории России и ее субъектов, с использованием для этого организационно-правовой формы общественных объединений.
ФЗ от 17 июня 1996 г. «О национально-культурной автономии»
Ст.1. Национально-культурная автономия в Российской Федерации — «это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры».
• Ст 2. Принципы национально-культурной автономии:
свободного волеизъявления граждан при отнесении себя к определенной этнической общности;
самоорганизациии самоуправления;
многообразия форм внутренней организации национально-культурной автономии;
сочетания общественной инициативы с государственной поддержкой;
уважения языка, культуры, традиций и обычаев граждан различных этнических общностей;
законности.
• «Национально-культурная автономия является видом общественного объединения. Организационно-правовой формой национально-культурной автономии является общественная организация».
• Cт. 4 «Право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение»
Национально-культурная автономия имеет право (ст. 4):
▪ получать поддержку со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры;
▪ обращаться в органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, органы местного самоуправления, представляя свои национально- культурные интересы;
▪ создавать средства массовой информации в порядке, установленном законодательством РФ, получать и распространять информацию на национальном (родном) языке.
▪ сохранять и обогащать историческое и культурное наследие, иметь свободный доступ к национальным культурным ценностям;
▪ следовать национальным традициям и обычаям, возрождать и развивать художественные народные промыслы и ремесла;
▪ создавать образовательные и научные учреждения, учреждения культуры и обеспечивать их функционирование в соответствии с законодательством Российской Федерации;
▪ участвовать через своих полномочных представителей в деятельности международных неправительственных организаций;
▪ устанавливать и поддерживать без какой-либо дискриминации гуманитарные контакты с гражданами, общественными организациями иностранных государств.
Национально-культурная автономия может быть (ст.5):
местной (вправе образовывать региональную национально-культурную автономию, т. е. в рамках территории одного субъекта РФ)
региональной (двух субъектов РФ и более могут создавать органы межрегиональной координации своей деятельности)
федеральной учреждается не менее чем половиной зарегистрированных региональных национально-культурных автономий) Если соответствующие этносы имеют в России свои субъекты РФ, то национально- культурную автономию создают граждане соответствующей национальной принадлежности, проживающие за пределами этого субъекта (например, татары, проживающие за пределами Татарстана.
Местные, региональные и федеральные национально-культурные автономии подлежат государственной регистрации (!) органами юстиции Российской Федерации в соответствии с ее законодательством.
При Правительстве РФ создается консультативный совет по делам национально-культурных автономий, который является совещательным органом и действует на общественных началах. Консультативный совет состоит из делегированных на определенный срок представителей каждой федеральной национально-культурной автономии.
При огранах исполнительной власти субъектов РФ могут создаваться консультативные советы и иные совещательные органы по делам национально-культурных автономий. Порядок образования, деятельности и ликвидации этих органов определяются органами исполнительной власти субъектов РФ.
o При органах местного самоуправления соответствующих муниципальных образований могут создаваться консультативные советы или иные совещательные органы по делам национально-культурных автономий. Порядок образования, деятельности и ликвидации этих органов устанавливается нормативными правовыми актами муниципальных образований.
✓ Финансирование деятельности осуществляется за счет средств: НКА, их учреждений и организаций, частных лиц; федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов. В этих целях могут формироваться специальные федеральные, региональные и местные фонды.
✓ НКА обладают правом собственности в соответствии с законодательством России.
Перспективы развития автономной области и автономных округов.
Автономная область
• Только одна Еврейская автономная область, особенностей нет.
До 1991 года было 5 автономных областей (они входили в края). Потом 4 автономные области преобразовались в республики в составе РФ (Адыгейская, Карачаево-Черкесская,
Горно-Алтайская и Хакасская), а вот эта Еврейская область стала непосредственно входить в РФ.
Автономный округ
• Как гарантию статуса автономных округов Конституция РФ (ст. 66) предусмотрела, что по представлению законодательных и исполнительных органов автономного округа может быть принят федеральный закон об автономном округе (пока не принято ни одного такого закона).
• Тем не менее на практике возникла конституционно-правовая коллизия: если край, область и автономный округ являются субъектами РФ, значит они равны в своем статусе; если же автономный округ входит в состав края, области, он, следовательно, занимает подчиненное положение в отношении края, области.
Перспективы разрешения этой коллизии видятся в:
• объединении соответствующих субъектов в один (формально новый) субъект РФ.
• выход автономного округа из состава края, области и прямое вхождение его в Российскую Федерацию. Сегодня у нас 4 автономных округа (ч.1,ст.66 К РФ: Ненецкий, Ханты-Мансийский, Чукотский, Ямало-Ненецкий)
1992 год – Чукотский автономный округ выведен из состава Магаданской области и теперь непосредственно входит в состав РФ.
Остальные 3 округа являются АТЕ с особым статусом в составе Тюменской (2 шт) и Архангельской (1 шт) областей.
Частью 4, ст. 66 К РФ урегулированы отношения между автономными округами и областями, в состав которых они входят: отношения автономных округов, входящих в состав края или области могут регулироваться ФЗ и договором между органами гос. власти АО и органами гос. власти соответствующей области или края.
*Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. N 12-П "По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области" Поводом к рассмотрению дела явились запросы Тюменской областной Думы, Думы Ханты-Мансийского и Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономных округов в Конституционный Суд Российской Федерации о толковании указанного положения части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
1. Толкование части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации имеет общее значение и распространяется на отношения всех автономных округов, входящих в состав края, области. Настоящее толкование касается только конституционного положения о вхождении автономного округа в состав края, области в связи с теми вопросами, которые поставлены перед Конституционным Судом Российской Федерации органами законодательной власти Тюменской области, Ханты - Мансийского и Ямало - Ненецкого автономных округов.
2. Вхождение автономного округа в состав края, области по смыслу части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации означает такое конституционно - правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Российской Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Российской Федерации - края или области. Это состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит. Их взаимоотношения отличаются от их отношений с другими субъектами Российской Федерации: "вхождение" предопределяет обязанность органов государственной власти обоих равноправных субъектов Российской Федерации обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области.
3. Вхождение автономного округа в состав края, области не изменяет их конституционно - правовой природы как субъектов Российской Федерации и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса - территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т.п. "Вхождение" не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерации.
Равноправие и самостоятельность автономного округа в отношении своей территории и объема полномочий обеспечиваются, наряду с другими конституционными гарантиями, тем, что для изменения его статуса в соответствии со статьей 66 (часть 5) Конституции Российской Федерации не требуется согласия или предварительного разрешения края, области.
4. Вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между их органами государственной власти.
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации край, область, автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Они вправе передавать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, по договору между соответствующими органами государственной власти либо в иной форме, в том числе путем принятия закона края, области или автономного округа.
В сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации полномочия органов государственной власти края, области на территории автономного округа осуществляются в рамках, определенных федеральным законом и договором между соответствующими органами государственной власти, которые обязаны принять все меры для достижения согласия. Отсутствие договора не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ. Во всяком случае федеральному законодателю в целях обеспечения конституционного порядка следует принять федеральный закон, который должен гарантировать права и интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит
И ещё одна проблема: край, область и АО – субъекты РФ, значит, равны. А если АО в составе области – то он в подчинённом положении. КС РФ предложил идти по пути взаимопонимания и компромисса – заключать договоры об основах взаимоотношений и о сотрудничестве.
В настоящее время республики, автономные области и автономные округа по-прежнему отличаются особенностями национального состава населения, быта и культуры. Именно поэтому в республики, где эти особенности выражены наиболее ярко, наделяются специфическими правами.
Национально-культурная автономия - это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан РФ, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры (ФЗ «О национально-культурной автономии 1996 года). Национально-культурная автономия является видом общественного объединения. Организационно-правовой формой национально-культурной автономии является общественная организация (Национально-культурная автономия поморов Архангельской области, Региональная национально-культурная автономия ингерманландских финнов Ленинградской области, Федеральная национально-культурная автономия курдов Российской Федерации).
Национально-культурная автономия имеет право:
а) получать поддержку со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального языка и национальной культуры;
б) обращаться в органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, органы местного самоуправления, представляя свои национально-культурные интересы;
в) создавать средства массовой информации, получать и распространять информацию на национальном (родном) языке;
г) сохранять и обогащать историческое и культурное наследие, иметь свободный доступ к национальным культурным ценностям;
д) следовать национальным традициям и обычаям, возрождать и развивать художественные народные промыслы и ремесла;
е) создавать частные образовательные организации и научные организации, учреждения культуры;
Коренные малочисленные народы - это народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в РФ менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями (ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» 1999 года). Перечень коренных малочисленных народов утверждается Правительством РФ по представлению субъектов РФ (абазины, алеуты, бесермяне, водь, коряки, ненцы, саамы, эвенки, эскимосы).
Права коренных малочисленных народов:
а) на защиту их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов (получение от органов государственной власти РФ материальных и финансовых средств, участие в подготовке и принятии решений по вопросам защиты исконной среды обитания, делегирование уполномоченных представителей малочисленных народов в советы представителей малочисленных народов при органах исполнительной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления);
б) на замену военной службы альтернативной гражданской службой;
в) на сохранение и развитие своей самобытной культуры (сохранять и развивать родные языки, создавать общественные объединения, культурные центры, создавать средства массовой информации, соблюдать свои традиции и совершать религиозные обряды);
г) на осуществление территориального общественного самоуправления с учетом национальных, исторических и иных традиций;