Глава II. Порядок принятия в российскую федерацию
НОВОГО СУБЪЕКТА
Статья 6. Предложение о принятии в Российскую Федерацию
Статья 7. Вопросы, регулируемые международным договором
Статья 8. Внесение в Государственную Думу международного договора на ратификацию и проекта федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта
Статья 9. Принятие и вступление в силу федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта. Внесение изменений в Конституцию Российской Федерации
Глава III. Порядок образования в составе российской федерации нового субъекта
Статья 10. Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта
Статья 11. Референдумы по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта
Статья 12. Проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта
Статья 13. Принятие федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. Внесение изменений в Конституцию Российской Федерации
Федеральные конституционные законы об образовании новых субъектов РФ (Пермский край, Красноярский край, Камчатский край, Иркутская область, Забайкальский край в результате объединениях существовавших субъектов)
Объединение регионов России — политический и экономический процесс административного объединения двух или нескольких граничащих между собой и тесно экономически взаимосвязанных субъектов Российской Федерации, начавшийся в 2003году при активной поддержке федерального центра. Это стало возможным после принятия в 2001г. Федерального Конституционного закона «О порядке принятия в РФ и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Процесс объединения регионов России в первую очередь затронул «сложносоставные» субъекты Российской Федерации — краяиобласти с входящими в их состав автономными округами.
Вопрос об образовании нового субъекта Российской Федерации подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации. В случае, если вопрос получил одобрение на референдумах всех заинтересованных субъектов Российской Федерации, Президент России вправе внести в Государственную Думу проект федерального конституционного закона об образовании нового субъекта Российской Федерации. В случае, если хотя бы в одном из субъектов Российской Федерации вопрос не был одобрен, повторный референдум может быть проведён не ранее, чем через год.
В результате объединения (по сути — включения автономных округов в состав краёв и областей) 2003—2008 гг. число субъектов федерации сократилось с 89 до 83; прекратили существование 6 из 10 автономных округов, а три области (Пермская, Камчатская, Читинская) сменили название на края.
Объединение субъектов призвано разрешить противоречия в управлении субъектами РФ, существующие с начала 1990-х годов. Кроме того, принято считать, что число субъектов РФ слишком велико, и это снижает эффективность управления. При таком подходе модель объединения автономных округов, ранее входивших в состав более крупных регионов, выглядит наиболее очевидной. Выбор механизма укрупнения обосновывается и тем, что более сильные территории (края и области) должны стать «локомотивами» развития автономных округов, так как большинство округов невелики по численности населения и экономически слаборазвиты.
При объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа новому субъекту РФ дали наименование «Пермский край». На базе объединения Камчатской области и Корякского автономного округа родился Камчатский край, Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ объединились в Забайкальский край. Казалось бы, это позволяет предположить, что край считается более сложным по составу территориальным образованием. Объединение Красноярского края и двух входивших в него автономных округов сохранило прежнее название «Красноярский край» (это, кстати говоря, довольно ясно показало, что территориальные реформы можно считать ликвидацией автономных округов и превращением их в административно- территориальные единицы с непонятным «особым» статусом). Но интересно и то, что объединению Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа не дали наименование «край», а сохранили прежнее название «Иркутская область». Таким образом, четких и к тому же официальных критериев для различения краев и областей не было и не имеется.
Практика образования новых субъектов РФ дала свой пример соз дания административно-территориальных единиц с особым стату сом на территориях бывших автономных округов. До принятия со ответствующих конституционных законов такого понятия вообще не существовало в конституционном праве России. Да и с принятием за конов нельзя сказать, что все прояснилось. Например, в Федераль ном конституционном законе, в соответствии с которым образован
Пермский край посредством объединения Пермской области и Ко ми-Пермяцкого округа, установлено, что Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, опреде ляемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством РФ. Как видим, сохранились прежние территория округа и название, нет лишь слова «автономный». В дальнейшем возникла идея создать на данной территории вместо единого округа муниципальные образо вания и тем самым его вообще упразднить, однако эта идея натолкну лась на резкое неприятие в округе.
В Федеральном конституционном законе об образовании нового субъекта РФ — Красноярского края посредством объединения края и двух автономных округов сказано, что в составе нового субъекта РФ «в границах территорий Таймырского (Долгано-Ненецкого) автоном ного округа и Эвенкийского автономного округа создаются админист ративно-территориальные единицы с особым статусом». Придирчи вое толкование этой формулировки не дает оснований для однозначного вывода о том, что у новых территориальных единиц сохранятся прежние названия. Но самое интересное состоит в том, что террито рии округов стали муниципальными образованиями.
В законах об образовании новых субъектов РФ для новых административно-территориальных единиц в основном сохранено прежнее название округа, только без слова «автономный». Особенности административно-территориальной единицы с особым статусом — округа — пока что можно видеть в следующем: она входит как единое целое в состав нового субъекта РФ, ей посвящается отдельное регулирование в уставе субъекта РФ, отражающее гарантии ее особого положения в целом и в бюджетной сфере, представительство в законодательном органе власти субъекта, возможность специального органа исполнитель ной власти субъекта РФ, занимающегося делами округа (округов), особый порядок решения вопросов территории и границ округа. Детали появятся по мере развития новых субъектов РФ.
7. Компетенция (предметы ведения и полномочия) Российской Федерации и ее субъектов. Принципы, положенные в основу определения и разграничения компетенции. Предметы исключительной компетенции Российской Федерации. Сферы совместного ведения РФ и субъектов. Компетенция субъектов РФ. Порядок закрепления компетенции РФ и субъектов РФ. Роль норм Конституции РФ. Федеральные законы по вопросам исключительного ведения РФ и компетенции РФ в сферах совместного ведения. Правотворчество субъектов РФ по вопросам собственного ведения. Роль двухсторонних договоров РФ и субъектов РФ в определении и осуществлении компетенции РФ и ее субъектов
Предметы ведения – сферы гос и общественной жизни, которые находятся в распоряжении соответствующих гос-ва и гос образований и внутри которых их органы осуществляют те или иные полномочия.
Полномочия – права и обязанности гос-в, гос образований и их органов по рассмотрению и решению конкретных вопросов в рамках соответствующих сфер.
Компетенция = предметы ведения + полномочия
Принципы, положенные в основу определения и разграничения компетенции
Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) (утратил силу)
Законом определены восемь принципов:
Статья 3. Принцип конституционности
1. Федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения.
2. Не могут быть приняты федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, заключены договоры, соглашения, если принятие (заключение) указанных актов ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, ущемлению или утрате установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации.
Статья 4. Принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов
В случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, действуют положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов.
Статья 5. Принцип равноправия субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий
Все субъекты Российской Федерации равноправны во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке и заключении договоров, соглашений.
Статья 6. Принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации
При разграничении предметов ведения и полномочий в отношении одного из субъектов Российской Федерации недопустимо ущемление прав и интересов других субъектов Российской Федерации.
Статья 7. Принцип согласования интересов Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации
В процессе принятия федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, заключения договоров, соглашений согласование интересов Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Статья 8. Принцип добровольности заключения договоров, соглашений
Заключение договоров, соглашений осуществляется на добровольной основе.
Статья 9. Принцип обеспеченности ресурсами
При разграничении предметов ведения и полномочий решается вопрос об обеспечении соответствующих органов государственной власти финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления указанными органами своих полномочий.
Статья 10. Принцип гласности заключения договоров, соглашений
Подготовка и заключение договоров, соглашений осуществляются гласно в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
Необходимо отметить, что в этот перечень включен ряд общих конституционных принципов, например, принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15 Конституции РФ) и вытекающий из него принцип конституционности; принцип равноправия субъектов РФ (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ). Некоторые принципы имеют межотраслевой характер (добровольность и гласность заключения договоров и соглашений). Принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РФ представляется в значительной степени декларативным и допускает многозначное толкование.
Таким образом, к числу принципов разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и ее субъектов в «чистом» виде можно отнести лишь два из них, а именно: согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов и обеспеченность ресурсами. В Законе сформулирован ряд общих нормативных положений, которые могут быть отнесены к самостоятельным принципам, хотя они не выделены в таком качестве, например, принятие по предметам совместного ведения федеральных законов в виде основ (общих принципов) правового регулирования (статья 12 Закона).
Доктринальное толкование федеральных норм позволяет выделить четыре базовых принципа, которые положены в основу федеративной реформы:
- дуалистического разграничения полномочий, согласно которому все полномочия по предметам совместного ведения подлежат полному разграничению между центром и территориями, причем аналогичные полномочия не могут одновременно возлагаться на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъекта РФ;
- позитивного обязывания, согласно которому за органами государственной власти субъектов РФ закреплен исчерпывающий перечень из 58 групп полномочий, которые они обязаны выполнять за счет своих доходных источников; остальные полномочия перешли к федеральному центром и могут быть переданы субъектам РФ только с субвенциями на их исполнение;
- централизации полномочий, согласно которому осуществлена концентрация полномочий на федеральном уровне, вплоть до исключения из компетенции регионов целых групп общественных отношений, отнесенных Конституцией РФ к совместному ведению;
- бюджетного детерминизма, согласно которому для исполнения закрепленных полномочий за субъектами РФ на постоянной основе закреплены собственные доходы, а сами полномочия сведены к расходным обязательствам.
Предметы, исключительной компетенции РФ
Статья 71 Конституции РФ
В ведении Российской Федерации находятся:
а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;
в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;
г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;
д) федеральная государственная собственность и управление ею;
е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;
ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;
к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;
л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
о) судоустройство; прокуратура; уголовное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское законодательство; процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности <13>;
п) федеральное коллизионное право;
р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;
с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;
т) федеральная государственная служба.
Сферы совместного ведения РФ и субъектов
Статья 72 Конституции РФ
1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности;
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
2. Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.
Компетенция субъектов РФ
Статья 73 Конституции РФ
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти
Порядок закрепления компетенции РФ и субъектов РФ
Статья 26.7. Принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий
1. Заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.
2. Языком договора о разграничении полномочий является русский язык. По договоренности сторон договор о разграничении полномочий может быть составлен и подписан на русском языке и государственном языке республики в составе Российской Федерации.
3. Порядок подготовки и предварительного согласования проекта договора о разграничении полномочий федеральными органами государственной власти определяется Президентом Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом. Порядок подготовки проекта договора о разграничении полномочий исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации до его внесения в федеральные органы государственной власти определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с настоящим Федеральным законом.
4. Проект договора о разграничении полномочий, подготовленный и согласованный в установленном в соответствии с настоящей статьей порядке, представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) для одобрения.
Проект договора о разграничении полномочий одобряется или отклоняется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимаемым большинством голосов от установленного числа депутатов. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) сообщает о результатах рассмотрения проекта договора о разграничении полномочий в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации Президенту Российской Федерации.
5. Орган государственной власти субъекта Российской Федерации, не являющийся стороной договора о разграничении полномочий, вправе получить по своему запросу проект данного договора до одобрения указанного проекта и внести в него свои предложения и замечания.
6. В случае внесения изменений и (или) дополнений в одобренный законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации проект договора о разграничении полномочий или отклонения его отдельных положений проект договора о разграничении полномочий подлежит повторному предварительному согласованию и одобрению в порядке, установленном в соответствии с пунктами 3 и 4 настоящей статьи.
7. Договор о разграничении полномочий подписывается Президентом Российской Федерации и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
8. Президент Российской Федерации в течение десяти дней после подписания договора о разграничении полномочий вносит в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий.
9. Договор о разграничении полномочий вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если указанным федеральным законом не установлено иное.
Договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона и может быть изменен, его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и (или) дополнений в порядке, установленном настоящим Федеральным законом для заключения и вступления в силу договора о разграничении полномочий.
10. Срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать десять лет.
11. Досрочное прекращение действия (далее - расторжение) договора о разграничении полномочий возможно по взаимному согласию сторон или на основании решения суда.
Расторжение договора о разграничении полномочий по взаимному согласию сторон и (или) продление срока действия данного договора осуществляются в порядке, установленном настоящим Федеральным законом для заключения и вступления в силу договора о разграничении полномочий.
Расторжение договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон возможно в случае установленного вступившим в силу решением федерального суда нарушения другой стороной положений договора о разграничении полномочий. Решение федерального суда является основанием для принятия Президентом Российской Федерации или высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) решения о расторжении договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон.
Решение о расторжении договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон может приниматься не позднее чем через тридцать дней со дня вступления в силу соответствующего судебного решения и подлежит официальному опубликованию. В этом случае федеральный закон об утверждении договора о разграничении полномочий признается утратившим силу со дня официального опубликования соответствующего решения о расторжении договора о разграничении полномочий.
Федеральные законы по вопросам исключительного ведения РФ и компетенции РФ в сферах совместного ведения
Статья 76
1. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
3. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.
По предметам совместного ведения, издаются:
1) федеральные законы, определяющие основы (основные принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;
2) федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти
Порядок принятия:
Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в органы государственной власти субъектов РФ для возможного внесения предложений и замечаний в месячный срок. Представленные предложения и замечания подлежат обязательному рассмотрению соответствующим комитетом Государственной Думы и принимаются либо отклоняются в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы. В случае, если органы государственной власти более чем трети субъектов РФ выскажутся против проекта федерального закона в целом, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов РФ
Закон также определяет правовой режим договоров и соглашений. Договоры заключаются между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий. Соглашения заключаются между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче друг другу осуществления части своих полномочий
Договор может быть заключен:
1) при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения;
2) при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения — с условием приведения такого договора в соответствие с федеральным законом по данному предмету совместного ведения после принятия такого федерального закона.
Предметами договора могут быть: конкретизация предметов ведения и полномочий, установленные Конституцией и федеральными законами; условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора; иные положения, связанные с исполнением положений договора.
Соглашение может быть заключено на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора. Предметами соглашения могут быть: передача осуществления части полномочий; условия и порядок передачи осуществления части полномочий; материально-финансовая основа передачи осуществления части полномочий; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения; иные вопросы, связанные с исполнением положений договора
Порядок принятия:
Проект договора до его подписания Президентом направляется для рассмотрения в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и в Совет Федерации. Законодательный орган субъекта РФ рассматривает проект договора в сроки, установленные в законодательстве этого субъекта Федерации, а Совет Федерации - в трехмесячный срок. О результатах рассмотрения законодательный орган субъекта РФ сообщает лицу, уполномоченному субъектом РФ подписать договор, а Совет Федерации - Президенту РФ. Договор подписывается Президентом РФ и лицом, уполномоченным субъектом РФ на подписание договора.
Проект соглашения одобряется или отклоняется Правительством РФ не позднее чем в трехмесячный срок со дня представления проекта соглашения. Соглашение подписывается руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и должностным лицом, уполномоченным субъектом РФ на подписание соглашения.
|
Примеры ФЗ:
Исключительная компетенция:
Федеральный закон "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" от 04.03.1998 N 33-ФЗ
Федеральный конституционный закон от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя"
Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" от 31.05.2002 N 62-ФЗ
Федеральный закон "О ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств" от 18.06.1998 N 84-ФЗ
Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ (ред. от 30.10.2018) "О судебной системе Российской Федерации"
Совместная компетенция:
Федеральный закон "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 N 7-ФЗ
Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 21.12.1994 N 68-ФЗ
Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" от 29.12.2012 N 273-ФЗ
Федеральный закон "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" от 04.12.2007 N 329-ФЗ
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 02.08.2019) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
Правотворчество субъектов РФ по вопросам собственного ведения
Статья 76
2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
5. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
6. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.
Субъекты РФ в соответствии с Конституцией имеют право вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и ее субъектов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативно-правовых актов. Республики наделены правом принятия собственных конституций, а иные субъекты – правом принятия уставов и иного законодательства на уровне субъектов, включая принятие бюджета. В соответствие с федеративным устройством России субъекты на своей территории принимают законы как акты высшей юридической силы, при условии, что они не противоречат Конституции РФ и федеральному законодательству. Возрастает значение в правотворчестве субъектов заключение отдельных договоров и соглашений между субъектами Федерации. Правотворчество субъектов также отражает специфику и правовой статус отдельного региона, учитываются в большей мере исторические, религиозные и культурные традиции правового регулирования. В рамках субъектов РФ принимаются нормативные акты и многочисленными негосударственными структурами, прежде всего – органами местного самоуправления.
Как и на федеральном уровне, для правотворческого процесса субъектов Российской Федерации характерно наличие определенных правил и закономерностей принятия нормативных правовых актов. В целом, стадии правотворческого процесса субъектов РФ несколько иные, чем Федерации, по своему содержанию. На наш взгляд, это обусловлено, в первую очередь, тем, что на региональном уровне законодательные функции выполняет представительный орган, в котором отсутствует деление на палаты, он единый. На этом основании нам представляется возможным выделить следующие стадии правотворческого процесса субъектов РФ:
1) законодательная инициатива;
2) правовая экспертиза;
3) рассмотрение законопроекта;
4) принятие решения по законопроекту;
5) обнародование и вступление в силу нормативного правового акта.
Стадия законодательной инициативы. Согласно ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ // Российская газета. - 1999. - № 206. - 19 октября. право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта РФ, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ. При этом, как и на федеральном уровне, внесение законопроекта, касающегося финансов, налогов и сборов, требует особого порядка. Они могут быть рассмотрены только по представительству высшего должностного лица субъекта РФ либо при наличии заключения указанного лица. На региональном уровне данные вопросы регулируются законодательством субъектов РФ.
Правовая экспертиза. Данная стадия является необходимой, т.к. на данном этапе проверяется соответствие законопроекта федеральному законодательству и законодательству субъекта, отсутствие противоречий в тексте законопроекта между отдельными статьями, частями, пунктами и подпунктами, внутренняя логика законопроекта, а также перечень документов, которые утратят силу, будут изменены или приостановлены в связи с вновь принятым законом.
Стадия рассмотрения законопроекта представительным органом субъекта РФ. На федеральном уровне законодатель не регламентирует порядок реализации данной стадии, относя этот вопрос к исключительной компетенции субъектов РФ.
Принятие решения по законопроекту представительным органом субъекта РФ. Общие принципы принятия решения по законопроекту установлены Федеральным законом №184-ФЗ. Для принятия законопроекта может требоваться квалифицированное либо простое большинство голосов в зависимости от юридической силы нормативного правового акта. Квалифицированным большинством голосов принимаются Основные законы субъектов РФ: конституции и уставы. Более подробно данная стадия регламентируется субъектами самостоятельно.
Обнародование и вступление в силу нормативного правового акта. Порядок данной стадии регулируется на федеральном и региональном уровнях. Согласно ч. 1 ст. 8 Федерального закона №184-ФЗ законы субъекта Российской Федерации, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, направляются указанным органом для обнародования высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации. правотворчество нормативный акт
Таким образом, правотворческий процесс субъектов РФ, в целом похожий на правотворческий процесс федерального уровня, имеет ряд черт, существенно отличающих его от последнего. На стадии законодательной инициативы в отдельных субъектах допускается участие граждан в правотворческом процессе. Допускается проведение процедуры рассмотрения законопроекта в двух чтениях. В каждом субъекте устанавливаются свои источники официального опубликования. На мой взгляд, можно отдельно рассматривать правотворческий процесс в каждом субъекте РФ, и все они будут обладать своими особенностями, сложившимися под влиянием политический, экономический, культурных, исторических и иных факторов на территории того или иного субъекта РФ.
Роль двухсторонних договоров РФ и субъектов РФ в определении и осуществлении компетенции РФ и ее субъектов
Согласно конституционным и законодательным основам, роль договоров в разграничении предметов ведения и полномочий заключается в следующем:
Разграничить предметы ведения и полномочия
Могут устанавливать предметы ведения субъектов РФ, разграничивая тем самым их от предметов ведения РФ и предметов совместного ведения РФ и субъектов
Могут конкретизировать предметы ведения, содержание которых призваны раскрывать федеральные законы: определять сферу регулирования тех или иных общественных отношений, очерчивать круг вопросов, входящих в предмет соответствующего ведения, определять институты, подотрасли соответствующей отрасли российского законодательства
Как исключение из общего правила, могут по-иному определять полномочия субъектов РФ (это связано может быть с учетом географических, экономических и иных особенностей региона)
Определить полномочия органов государственной власти субъектов РФ
8.Формы взаимодействия РФ и ее субъектов, обеспечение сочетания общегосударственных и региональных интересов в Российской Федерации.
Взаимодействие Российской Федерации и ее субъектов воплощается как в системе специальных гарантий положения каждой стороны в федеративных отношениях, так и в постоянных контактах органов власти Федерации и ее субъектов. Термин «взаимодействие», предпо лагающий наличие возможностей у каждой стороны, используется не случайно, поскольку для федеративных отношений в России характерны не только влияние Федерации на субъекты («сверху вниз»), но и влияние субъектов на политику и повседневную жизнь Федерации, деятельность ее органов («снизу вверх»).
Безусловно, возможности федеральных органов в их воздействии на развитие Федерации и ее субъектов более широки. Отношения Федерации и субъектов не могут быть отношениями равных, статус Федерации выше. Но тем не менее у субъектов есть юридически закреп ленные средства, которые должны способствовать отражению их взглядов на развитие федеративных отношений в целом, а также собственных интересов субъектов на федеральном уровне.
Остановимся последовательно на возможностях сначала субъектов и затем самой Федерации.
Создание федеральных округов, их роль в федеративных отношениях.
Формы и способы влияния субъектов РФ на дела Федерации.
Общий подход к возможностям субъектов РФ на федеральном уровне можно определить так: они вправе представлять и отстаивать свои интересы при решении любых вопросов органами РФ. Отсюда до пустимы обращения компетентных органов власти субъектов — зако нодательной власти и высшего должностного лица субъекта — к Пре зиденту, Правительству РФ, любым федеральным министрам, руко водителям федеральных служб и агентств. На обращения даются мотивированные ответы.
Субъекты вправе защищать свои интересы при составлении феде рального бюджета, в котором отражаются отдельными строками от числения в бюджеты субъектов.
Если у органов государственной власти субъектов возникают раз ногласия с федеральными органами государственной власти, Прези дент в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения таких разногласий. В слу чае недостижения согласованного решения Президент может пере дать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ законодательным (предста вительным) органам государственной власти субъектов РФ принадле жит право законодательной инициативы. Они им пользуются, поэтому в «портфеле» Государственной Думы постоянно есть законопроекты, внесенные субъектами. Конституция дает органам законодательной власти субъектов право вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ (ст. 134).
Интересы субъектов РФ должны учитываться при прохождении всех законопроектов в Государственной Думе. Регламент Думы предусматривает направление любых поступающих законопроектов всем субъ ектам РФ с целью сообщить по нему свое мнение Думе.
В последнее время приняты меры к обеспечению более полного учета позиций субъектов РФ в законодательном процессе на феде ральном уровне. Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ 4 июля 2003 г. дополнен ст. 264 «Участие органов государственной власти субъекта Российской Федерации в рассмотре нии Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения». Она гласит, что проекты федеральных законов по предме там совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами госу дарственной власти субъектов РФ. Используется такой порядок: зако нопроекты после их внесения в Государственную Думу направляются в названные субъекты для представления ими в Думу в 30-дневный срок отзывов на указанные законопроекты. Если указанные органы более чем одной трети субъектов выскажутся против принятия соот ветствующего федерального закона, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия. Отзыв органов власти субъ екта РФ на проект федерального закона по предметам совместного ве дения считается положительным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государствен ной власти субъекта РФ выскажутся за принятие проекта. Отзыв счи тается отрицательным, если оба органа выскажутся против принятия проекта. Если мнения разделились, следует считать, что мнение орга нов государственной власти субъекта РФ не выражено.
Все сказанное делается на стадии, когда законопроект еще не по шел на рассмотрение Государственной Думы в первом чтении. Про екты федеральных законов по предметам совместного ведения, при нятые Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы субъектов РФ для представления в Госу дарственную Думу поправок к указанным законопроектам в 30-днев- ный срок (на этой стадии законопроекты органам исполнительной власти субъектов уже не направляются). До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допус кается.
Средством гарантирования интересов субъектов РФ является так же и право их органов законодательной и исполнительной власти на обращение в Конституционный Суд РФ. Причем они могут оспаривать конституционность федеральных законов, нормативных актов Прези дента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, актов других субъектов РФ по вопросам ведения Российской Федерации, договоров между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, международных договоров РФ, не вступивших в силу. Предметом обращения в Конституционный Суд могут быть споры о компетенции между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, между высшими государственными органами субъектов. Органы законодательной власти субъектов могут быть инициаторами запроса в Конституционный Суд о толковании Конституции РФ.
Для того чтобы субъекты РФ полнее могли выражать свои интере сы, предусмотрено их представительство в федеральных органах. В со ответствии с ч. 2 ст. 95 Конституции РФ каждый субъект РФ имеет двух представителей в Совете Федерации. В настоящее время одного представителя избирает орган законодательной власти субъекта, дру гого назначает глава исполнительной власти субъекта. Главы испол нительной власти всех субъектов входят по должности в состав Госу дарственного совета РФ, учрежденного Указом Президента РФ от
1 сентября 2000 г., — совещательного органа, работающего под руко водством Президента. Главы законодательной власти входят в так на зываемый Совет законодателей — совещательный орган, работающий на федеральном уровне под началом палат федерального парламента.
Субъекты РФ имеют официальные представительства на федераль ном уровне. Согласно Указу Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» (п. 5) учреждены представительства республик при Прези денте РСФСР. Представительства других субъектов предусмотрены Указом Президента РФ от 2 апреля 1992 г. «О представительствах ад министраций краев и областей при Правительстве Российской Феде рации». Представительство обычно возглавляет заместитель главы органа исполнительной власти субъекта РФ. Задача представитель ства — с одной стороны, обеспечивать учет интересов субъекта на фе деральном уровне, поддерживать его отношения с федеральными го сударственными органами; с другой — способствовать доведению до органов субъекта РФ федеральных интересов и принятию на местах необходимых решений.
В определенной мере субъекты РФ могут участвовать в формирова нии федеральных органов и назначении федеральных должностных лиц. Как уже отмечалось, прокуроры субъектов РФ назначаются на долж ность Президентом РФ по представлению Генерального прокуро ра РФ, согласованному с субъектами РФ (ч. 3 ст. 129 Конститу ции РФ). Перед назначением соответствующего лица его кандидатура проходит согласование как в органе законодательной власти субъек та, так и у высшего должностного лица субъекта. Федеральный кон ституционный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде
Российской Федерации» дает субъекту РФ право внесения Президен ту кандидатур на вакантную должность судьи Конституционного Су да РФ. Как мы указывали ранее, с главой исполнительной власти субъекта РФ согласовываются кандидаты на должности руководите лей подразделений федеральных органов исполнительной власти, действующих на территории соответствующих субъектов.
Более того, главы исполнительной власти субъектов наделены пра вом координации деятельности подразделений федеральных органов исполнительной власти, особенно по направлениям, связанным с укреплением правопорядка и безопасности на своей территории. Упо минавшийся ранее Указ Президента РФ «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных орга нов исполнительной власти» наделяет высшее должностное лицо субъ екта РФ полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъ екта РФ и территориальных органов Министерства внутренних дел РФ (далее — МВД России), Министерства РФ по делам гражданской обо роны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее — МЧС России), Министерства юстиции РФ (далее — Минюст России), Федеральной службы исполнения наказаний. Феде ральной службы судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство кото рыми осуществляет Правительство РФ, федеральных служб и феде ральных агентств, подведомственных этим министерствам.
Формы и способы влияния Федерации на дела в субъектах РФ.
Возможности Российской Федерации в ее влиянии надела субъек тов РФ шире, а в ряде случаев и радикальнее, нежели ответные воз можности субъектов. Как известно, в федеративных отношениях центр всегда более инициативная сторона, к тому же ему надо думать о согласовании интересов федерации и субъектов, а также о том, что бы отдельный субъект не поставил свои локальные интересы выше общегосударственных, чтобы он, в конце концов, соблюдал «феде ральную дисциплину».
Главный способ обеспечения воздействия Российской Федерации на весь строй федеративных отношений и места в них субъектов — конституционно-правовое регулирование федеративных отношений и положения субъектов РФ. Этой цели служит прежде всего Конститу ция РФ. Кроме того, в развитие Конституции принимаются феде ральные законы, в том числе по предметам совместного ведения Фе дерации и ее субъектов, тем самым устанавливаются пределы осуще ствления соответствующих полномочий субъектами.
Важным средством влияния Федерации на субъекты является фе деральный бюджет. Особенность Российской Федерации состоит в том, что подавляющая часть налоговых и иных финансовых источни ков поступает в федеральный бюджет, а затем при утверждении его на очередной финансовый год происходит уточнение отчислений, пере даваемых в бюджеты субъектов РФ. Это позволяет как связать обще государственные и региональные интересы, так и держать в зависи мости от Федерации субъекты, поскольку средств всегда не хватает, и даже при очевидной нуждаемости и проблемноеTM какого-либо субъ екта объем их покрытия из федерального бюджета в немалой степени связан с тем, насколько хорошими являются отношения руководства субъекта с федеральными органами исполнительной власти.
Как уже отмечалось, Конституция РФ отнесла к ведению Федера ции установление федеральным законом общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 77), в соответствии с которыми каждый субъект выстраивает свою систему органов государственной власти.
Федерация устанавливает общие правила взаимоотношений своих органов власти и органов власти субъектов. Федеральные норматив ные акты действуют на всей ее территории, значит, и на территории каждого субъекта. Не требуется актов субъектов РФ о введении в дей ствие на их территории федеральных актов. Отдельные субъекты не которое время назад неправомерно допускали в своих конституциях, уставах возможность приостановления федеральных актов, если те не соответствовали интересам или законодательству субъектов. После прихода к власти в 2000 г. второго Президента РФ были предприняты радикальные меры по приведению законодательства субъектов в со ответствие с федеральным законодательством, в том числе и по отме не подобных «прав» субъектов. Естественно, если субъект считает, что федеральный акт противоречит законодательству субъекта по во просам его собственного ведения, он может оспорить акт в компе тентном федеральном суде.
Федеральные органы государственной власти осуществляют свои полномочия на всей территории страны, без изъятий со стороны Фе дерации и каких-либо ограничений со стороны субъектов РФ. Орга ны исполнительной власти Федерации и ее субъектов действуют по вопросам федерального ведения как единая система исполнительной власти (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Допускается создание органов исполнительной власти Федерации на территории субъектов.
Вопрос о рационализации системы управления территорией Феде рации и взаимоотношений с ее субъектами постоянно находится в центре внимания федерального центра. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Россий ской Федерации в федеральном округе» страна поделена на семь фе деральных округов, по Указу от 19 января 2010 г. их стало восемь.
Указом от 21 марта 2014 г. образован девятый — Крымский федераль ный округ. Однако 28 июля 2016 г. он упразднен. Республика Крым и город Севастополь вошли в Южный федеральный округ. Итак, на се годня существуют такие федеральные округа: Центральный (центр — Москва); Северо-Западный (центр — Санкт-Петербург); Поволжский (центр — Нижний Новгород); Уральский (центр — Екатеринбург); Сибирский (центр — Новосибирск); Дальневосточный (центр — Ха баровск); Северо-Кавказский (центр — Пятигорск); Южный (центр — Ростов-на-Дону). Назначен полномочный представитель Президента в каждом округе. Ранее были полномочные представите ли в субъектах РФ, порой назначались полномочные представители Президента для группы соседних субъектов РФ. Теперь в каждый субъект назначается федеральный инспектор. Они подчиняются пол номочному представителю Президента РФ в соответствующем феде ральном округе.
Федеральные округа и полномочные представители Президента в этих округах стали как бы связующим звеном между федеральным центром и субъектами РФ. Они также должны способствовать более быстрому разрешению вопросов охраны правопорядка и управления некоторыми отраслями. Для этого на уровне федеральных округов создаются подразделения ряда федеральных государственных органов (например, есть заместители Генерального прокурора РФ, главные управления МВД России по соответствующему федеральному округу, органы юстиции, налоговые органы и др.).
Представитель содействует решению субъектами РФ, входящими в федеральный округ, задач, представляющих для них общий интерес. Вместе с тем полномочный представитель не вправе вмешиваться в деятельность органов законодательной и исполнительной власти субъ ектов, не может официально высказываться в поддержку каких-либо кандидатов при проведении региональных и федеральных выборов.
Полномочный представитель Президента в федеральном округе не имеет каких-либо административных полномочий. Он поддерживает контакты с руководством, а также с общественными объединениями субъектов, собирает и обобщает информацию о состоянии дел в соот ветствующих субъектах. Тем не менее многие задачи и возможности полномочного представителя делают его влиятельной фигурой в ре гионе. Так, к его ведению, в частности, относятся: организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе; обеспе чение реализации в федеральном округе кадровой политики Прези дента РФ; представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих предложений; обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном ок руге; согласование кандидатур для назначения на должности феде ральных государственных служащих и кандидатур для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти, и т. п.
К ведению органов Федерации относится разрешение коллизий между органами Федерации и ее субъектов, органами власти различных субъектов. Прежде всего, этим занимается Президент РФ. Федерация в лице Конституционного Суда РФ обладает правом оценки консти туционности главных актов субъектов — конституций, уставов, а так же их актов по вопросам ведения Федерации.
В последнее время развивается практика сотрудничества субъек тов РФ и федеральных государственных органов в подготовке и оценке проектов нормативных актов субъектов. Особенно важную роль в этом процессе играет Минюст России. Проекты конституций, уста вов субъектов, вносимых в них изменений, законов субъектов и иных нормативных актов направляются в Минюст России, проходят здесь экспертизу по части их законности, соответствия федеральному зако нодательству, а порой и целесообразности принятия.
В практике федеративного строительства и взаимодействия феде рации и субъектов определенное значение имеют договоры между фе дерацией и ее субъектами. Ранее говорилось, что основы сегодняшней федерации в России были заложены Федеративным договором от 31 марта 1992 г. и конституционной реформой 21 апреля 1992 г. Кон ституция РФ (ч. 3 ст. 11) предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Фе дерации и органами государственной власти субъектов РФ на основе Конституции, Федеративного и иных договоров. Как уже отмечалось, практика двусторонних договоров получила особое распространение в 1994—1999 гг., с осени 2001 г. реально можно говорить об отказе от договорного регулирования в пользу единства законодательного регу лирования.
Новеллами от 4 июля 2003 г. в Закон об общих принципах органи зации органов власти субъектов РФ включена ст. 267 «Принципы и по рядок заключения договоров о разграничении полномочий», которая и является теперь основой двусторонних договоров органов государст венной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ.
Предусмотрено, что заключение договоров о разграничении пол номочий допускается только в случае, если это обусловлено экономи ческими, географическими и иными особенностями субъекта РФ, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полно мочий. В договоре о разграничении полномочий устанавливается пе речень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта РФ, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта РФ, определяются условия и порядок осуществле ния этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продле ния данного срока, а также основания и порядок досрочного растор жения договора о разграничении полномочий.
Проект договора о разграничении полномочий представляется в законодательный орган субъекта РФ его высшим должностным ли цом для одобрения. Проект договора одобряется или отклоняется по становлением законодательного органа. О результатах рассмотрения проекта договора глава субъекта РФ сообщает Президенту РФ.
Договор о разграничении полномочий подписывается Президен том РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ. Далее Прези дент в течение 10 дней после подписания договора вносит в Государ ственную Думу проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий. Договор вступает в силу со дня вступ ления в силу федерального закона об утверждении договора о разгра ничении полномочий, если указанным федеральным законом не ус тановлено иное. Договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона. Срок действия договора о разграничении пол номочий не может превышать 10 лет.
Досрочное прекращение действия (далее — расторжение) договора о разграничении полномочий возможно по взаимному согласию сто рон или на основании решения суда. Расторжение договора по ини циативе одной из сторон возможно в случае установленного вступив шим в силу решением федерального суда нарушения другой стороной положений договора. Решение федерального суда является основани ем для принятия Президентом РФ или высшим должностным лицом субъекта РФ решения о расторжении договора о разграничении пол номочий по инициативе одной из сторон. Решение о расторжении договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сто рон может приниматься не позднее чем через 30 дней со дня вступле ния в силу соответствующего судебного решения и подлежит офици альному опубликованию. В этом случае федеральный закон об утверждении договора о разграничении полномочий признается утра тившим силу со дня официального опубликования соответствующего решения о расторжении договора.
После появления приведенного выше регулирования был подписан только один документ — Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан от 26 июня 2007 г., утвержден Федеральным законом от 24 июля 2007 г. По тексту он разительно отличается от прежних договоров и имеет ско рее политическое, чем конституционно-правовое значение.
Говоря о средствах воздействия Российской Федерации на субъек ты РФ, следует затронуть и меры конституционно-правовой ответст венности субъектов (некоторые ученые называют ее «федеративной ответственностью»), применяемые Федерацией. В целом этот вопрос восходит к более широкой проблеме так называемого федерального вмешательства, т. е. системы мер и санкций, которые может приме нять федеративное государство к своим субъектам при нарушении субъектами либо на их территории конституции и законодательства, реальных угрозах жизни и безопасности населения, когда субъекты бессильны навести порядок либо когда события и природная стихия требуют помощи центра.
Мы уже обращались в разд. I настоящего учебного курса к проб леме конституционно-правовой ответственности в федеративных от ношениях. Напомним лишь, что ряд мер, отражающих вмешательст во Федерации в дела субъектов, закреплен в Федеральном конститу ционном законе от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении». Он допускает: полное или частичное приостановление на территории действия чрезвычайного положения полномочий органов исполни тельной власти субъекта и органов местного самоуправления; приос тановление действия правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и актов органов местного самоуправления в случае их противоречия указу Президента РФ о введении чрезвычайного поло жения; установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств; приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений.
На территории действия чрезвычайного положения указом Прези дента РФ может вводиться особое управление этой территорией по средством создания временного специального органа управления ли бо федерального органа управления данной территорией.
В соответствии с Законом об общих принципах организации орга нов власти субъектов РФ (ст. 269) отдельные полномочия органов го сударственной власти субъекта РФ могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в случаях если:
а) в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычай ной ситуацией органы государственной власти субъекта РФ отсутст вуют и не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Фе деральным законом;
б) возникшая вследствие решений, действий или бездействия ор ганов государственной власти субъекта РФ просроченная задолжен ность субъекта по исполнению долговых и (или) бюджетных обяза тельств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодек сом РФ (далее — БК РФ), превышает 30% собственных доходов бюджета субъекта в последнем отчетном году;
в) при реализации полномочий, осуществляемых за счет предо ставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным ор ганом государственной власти субъекта РФ допускается нарушение Конституции РФ, федерального закона, нормативных правовых ак тов Президента РФ и Правительства РФ, если такое нарушение уста новлено соответствующим судом.
В случае, указанном в п. «а», решение о возложении соответствую щих полномочий на федеральные органы государственной власти принимается Президентом РФ по согласованию с Советом Федера ции.
В случае, обозначенном в п. «б», в субъекте РФ на срок до одного года по ходатайству Правительства РФ решением Верховного Су да РФ в соответствии с федеральным законом вводится временная финансовая администрация в целях восстановления платежеспособ ности субъекта.
В случае, названном в п. «в», решение о временном осуществле нии федеральными органами исполнительной власти полномочий, при реализации которых исполнительным органом государственной власти субъекта РФ допущены соответствующие нарушения, прини мается Правительством РФ в порядке, предусмотренном федераль ным законом, нормативными правовыми актами Президента РФ и (или) Правительства РФ, с одновременным изъятием соответствую щих субвенций.
Практика последних лет дает основания для вывода о том, что централизация в федеративных отношениях в России усилилась, хотя не хотелось бы, чтобы у читателя сложилось впечатление о преиму щественно административном их содержании. Любые процессы име ют и субъективные, и объективные причины. Последние в большей мере связаны с тем, что чрезмерная свобода субъектов порой мешает обеспечению общегосударственных интересов. Вместе с тем, по скольку без помощи Федерации субъектам РФ трудно обойтись, надо создавать критерии оценки эффективности их деятельности, которые помогли бы увидеть результаты их усилий, в том числе и при исполь зовании федеральной помощи.
Определенные шаги в этом направлении были предприняты, хотя нельзя сказать, что они оказали существенную помощь развитию фе деративных отношений, к тому же вызвали противоречивые оценки. В частности, Закон об общих принципах организации органов вла сти субъектов РФ был дополнен 29 декабря 2006 г. ст. 263 2 «Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъ екта Российской Федерации». Сам Закон соответствующие критерии не установил, а предусмотрел в названной статье: «Перечень показа телей для оценки эффективности деятельности органов исполни тельной власти субъекта Российской Федерации утверждается Пре зидентом Российской Федерации». Глава исполнительной власти субъекта РФ представляет Президенту РФ доклады о фактически достигнутых и планируемых значениях соответствующих показате лей. Порядок и сроки представления докладов устанавливаются Пре зидентом РФ. Нормативными правовыми актами Президента РФ и (или) Правительства РФ может быть предусмотрено выделение за счет средств федерального бюджета грантов субъектам РФ в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей.
Указом от 28 июня 2007 г. «Об оценке эффективности деятельно сти органов исполнительной власти субъектов Российской Федера ции» Президент РФ утвердил Перечень показателей для ее оценки, включающий 43 позиции, в том числе объем валового регионального продукта, объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на одного человека, реальная среднемесячная начисленная заработная плата работников в сравнении с предыдущим годом, уровень безработицы, смертность населения, удельный вес населения, систематически занимающегося физиче ской культурой и спортом, обеспеченность спортивными сооруже ниями в субъекте РФ, уровень криминогенности (процент от числа опрошенных) и др. Характерно, что был и такой показатель, как удов летворенность населения деятельностью органов исполнительной власти субъекта РФ, в том числе их информационной открытостью (процент от числа опрошенных).
Указом Президента РФ от 21 августа 2012 г. «Об оценке эффектив ности деятельности органов исполнительной власти субъектов Рос сийской Федерации» утвержден новый перечень показателей оценки такой эффективности, он состоит всего из 12 позиций, впрочем, так же весьма широких:
Ожидаемая продолжительность жизни при рождении;
2. Численность населения;
3. Объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств);
4. Оборот продукции (услуг), производимой малыми предприятиями, в том числе микро предприятиями, и индивидуальными предпринимателями;
5. Объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ;
6. Уровень безработицы в среднем за год;
7. Реальные располагаемые денежные доходы населения;
8. Удельный вес введен ной общей площади жилых домов по отношению к общей площади жилищного фонда;
9. Доля выпускников государственных (муници пальных) общеобразовательных учреждений, не сдавших единый го сударственный экзамен, в общей численности выпускников государ ственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений;
10. Смертность населения (без показателей смертности от внешних причин);
11. Оценка населением деятельности органов исполнитель ной власти субъекта РФ;
12. Доля детей, оставшихся без попечения родителей, — всего, в том числе переданных неродственникам (в при емные семьи, на усыновление (удочерение), под опеку (попечи тельство)), охваченных другими формами семейного устройства (се мейные детские дома, патронатные семьи), находящихся в государст венных (муниципальных) учреждениях всех типов.
Указом предписано главам исполнительной власти субъектов РФ ежегодно до 1 апреля (ранее — до 1 мая) представлять в Правительст во РФ доклады о фактически достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и их планируемых значениях на трехлетний период. Правительству РФ поручено утвердить в трехмесячный срок: методи ку оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ; перечень индивидуальных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, которые дополнительно используются при проведении оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ; порядок предоставления субъек там РФ грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содей ствия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значе ний показателей по итогам оценки эффективности деятельности ор ганов исполнительной власти субъектов РФ.
Правительство обязано представлять Президенту РФ ежегодно, до 1 мая, доклад об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по итогам отчетного года с учетом ди намики показателей за трехлетний период, предшествующий отчетно му периоду. Еще ранее была создана Правительственная комиссия по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти. Положение об этой комиссии утверждено постановлением Правительства РФ от 14 ноября 2007 г.
Проблема федерального вмешательства в дела субъекта РФ.
политикоправовой ин ститут федерального вмешательства на правлен именно на органы государствен ной власти (должностных лиц) субъектов Федерации и, несмотря на неоднозначную позицию на этот счет в российской науке, представляет собой особую форму взаимо отношений между федеральными и регио нальными структурами власти. Кроме того, в процессе применения указанного инсти тута неизбежно осуществление определен ных совместных действий центральных и региональных органов государственной власти, что особенно проявляется в про цессе введения в регионе федерального уп равления. В связи с этим думается, что ин ститут федерального вмешательства ни в коем случае не должен способствовать пре вращению федеративного государства в унитарное, а, наоборот, должен использо ваться как специфический инструмент вза имодействия федеральных и региональных структур власти, применяемый в случае на рушения органами государственной влас ти субъектов Федерации федерального за конодательства и заключающийся помимо прочего в совместных действиях по устра нению соответствующих нарушений.