5 Основных форм публичных мероприятий, известная нам как из Конституции, так и из закона:

	Форма публичного мероприятия	Критерий наличия движения собравшихся	Критерий наличия обществ-полит. тематики	Критерий наличия наглядной агитации
1	Собрание	-	-/+	-
2	Митинг	-	+	-/+
3	Демонстрация	+	-/+	+
4	Шествие	+	-/+	-/+
5	Пикетирование	-	-/+	+

Здесь зафиксированы основные признаки, на основании которых можно отличить одну форму публичного мероприятия от другой.

• Собрание - совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов;

• Митинг - массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера;

• Демонстрация - организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения, в том числе на транспортных средствах, плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации;

• Шествие - массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам;

• Пикетирование - форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации, а также быстровозводимые сборно-разборные конструкции;

Порядок проведения и подготовки публичных мероприятий.

Во-первых, субъекты проведения и подготовки публичных акций (закон называет следующие):

• Организатор публичного мероприятия;

• Уполномоченный представитель исполнительного органа государственной власти или местного самоуправления;

• Уполномоченный представитель органов внутренних дел;

Последние два ответственных субъекта присутствуют на мероприятии, оказывают содействие организатору, обеспечивают порядок и безопасность.

Закон устанавливает, что организатором публичной акции (главным субъектом) могут быть:

• один или несколько граждан РФ;

• политические партии, общественные и религиозные объединения, их подразделения.

С точки зрения закона, иностранцы (апатриды) не могут быть организаторами этих акций, хотя могут быть участниками.

Следующий вопрос: Уведомление и вопрос о сроках уведомления:

Организатор обязан подать в орган государственной власти или орган местного самоуправления уведомление о проведении публичного мероприятия. Срок для данного уведомления - н ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия.

Орган, в который необходимо обращаться за поддержкой вот этого мероприятия (будет ли это орган государственной власти или орган местного самоуправления) должен регулироваться законом субъекта РФ.

Здесь имеет значение и масштаб мероприятия, и конкретный вопрос, который выдвигается для обсуждения, критики, который является поводом. Ну и соответственно, если используется для проведения публичного мероприятия какие-то инфраструктурные объекты для это требуется разрешение исполнительных органов субъектов.

Законом устанавливается особенность проведения одиночного пикета – в обычном порядке уведомление не требуется. Пикетирование осуществляется по отношению к объектам человек может прийти с картонкой, постоять рядом с органом гос власти. Тут он рассказал про акции Павленского , который прибил мошонку к красной площади «любопытное символическое действие».

Места проведения. Публичные мероприятия проводятся как правило в специально отведенных местах (СОМ). Их определяют органы исполнительной власти субъекта. Проведения публичного мероприятия вне СОМ допускается после согласования с органами исполнительной власти субъекта или органом местного самоуправления. Требование о согласовании вне СОМ подвергается критики со стороны демократической общественности, которое считает это право естественным (право на забастовку?). При этом в этом случае отказать в согласовании в проведении публичного мероприятия можно только в двух случаях, но это с формальной точки зрения:

1. заявление подано лицом, которое не может быть организатором

2. в уведомлении указано место, в котором проведения публичного мероприятия запрещено законом.

Запрещенные места для проведения:

1. территории, прилегающие к опасным производственным объектам (химзаводы, ядерные электростанции, ядерные могильники и тд);

2. нефте газопроводы и продуктопроводы и высоковольтная линия электропередач

3. территории, непосредственно прилегающие к резиденциям президента, к зданиям судов, учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы

4. пограничная зона, если отсутствует спец разрешение уполномоченных пограничных органов

Субъекты могут этот список расширять. Вышеперечисленные – это базовые запрещенные места.

В отношении времени – оно обозначено в статье 9. С 7:00 до 22:00 за исключением публичных мероприятий, посвященных памятным датам России и публичных мероприятий культурного содержания.

Что касается прав и обязанностей организаторов:

Организатор МП имеет право	Организатор МП обязан
1) проводить мероприятия в специально отведенном или приспособленном для этого месте, позволяющем обеспечить безопасность граждан при проведении собрания 2) проводить предварительную агитацию в поддержку целей … 3) уполномочивать отдельных участников ПМ выполнять распорядительные функции по его организации и проведению 4) организовывать сбор добровольных пожертвований, подписей под резолюциями, требованиями и другими обращениями граждан 5) использовать звукоусиливающие технические средства 6) требовать уполномоченного представителя ОВД удалить с места проведения публичного мероприятия лиц, не выполняющих законных требований организатора публичного мероприятия	1) подавать в ОИВ СРФ (ОМС) уведомление 2) не позднее чем за три дня информировать о принятии (непринятии) ОВ его предложения об изменении места и (или) времени проведения ПМ, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия 3) обеспечивать соблюдение условий проведения ПМ … 6) приостанавливать публичное мероприятие или прекращать его в случае совершения его участниками противоправных действий … 7.1) принять меры по недопущению превышения указанного в уведомлении на ПМ количества участников 8) обеспечивать сохранность зеленых насаждений, помещений, зданий, строений, сооружений, оборудования, мебели, инвентаря и другого имущества в месте проведения публичного мероприятия … 11) требовать от участников публичного мероприятия не скрывать свое лицо, в том числе не использовать маски, средства маскировки, иные предметы, специально предназначенные для затруднения установления личности.

Следующий слайд был связан с санкциями для организаторов и собравшихся – это статьи 15 и 16.

Приостановление и прекращение - две формы реагирования на ход массового мероприятия.

	Приостановление	Прекращение
Основание	Нарушение правопорядка, не влекущее угрозы для жизни и здоровья его участников	— создание реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, имущества — умышленные противоправные действия в нарушение требований ФЗ — неисполнение организатором обязанностей по ФЗ
Процедура	Уполномоченный от ИОГВ (ОМС) требует от организатора устранить возникшие нарушения. При неустранении — приостанавливает на опр время (после устранения - ПМ возобновляется)	При неустранении после приостановления — представитель ОИФ СРФ (ОМС) дает указание организатору о прекращении ПМ. (письм оформление в реч 24 часа; определяется время для прекращения; Обращается непосредственно к участникам). При невыполнении указаний о прекращении - полиция. В случае возникновения массовых беспорядков, погромов, поджогов и тд - экстренные действия (задержания, применение физ силы и спецсредств)

На слайде 12 можно увидеть основные направления критики закона о собраниях, но это для желающих, кто достаточно углубиться в вопрос. Тут постановления КС РФ и мнение Венецианской комиссии.

Основные направления критики Закона о собраниях №54-ФЗ

— переход от уведомительного к разрешительному порядку

— расширение оснований и усиление ответственности

— распространение ФЗ на любые публичные мероприятия (в тч и религиозные шествия, предвыборная агитация в форме публичных мероприятий, а с 2017 - также встречи депутатов с избирателями).

— обоснованность ограничений по местам проведения пул мероприятий

— прочее: феномен «монстрации». От слова монстр. Постановление КС от 18.05.2012 №12-П по жалобам Каткова, Постановление КС от 14.02.2013 №2-П по жалобе Савенко, Мнение Венецианской комиссии по поправкам в ФЗ 2012 г (686/2012).

Тут он рассказал про такое специфическое Российский мероприятие как «Монстрация», которая зародилась в у нас России в Новосибирске, которое по сути было попыткой борьбы с ограничением свободы собраний.

Ограничение прав и свобод по Российской конституции. Вопрос крайне важный даже в плане понимания базовых терминов, которые окружают этот фрагмент конституционного статуса личности. Мы с вами говорили на прошлом семинаре о генеральных клаузулах, так называемых принципах для ограничения прав и свобод. Существуют 2 основных направления:

1) первая не особо нуждается в законодательной системе регулирования, не требует системы гарантий, потому что она исходит из моральных заповедей, которые во всех религиях так или иначе выражены по категорическому императиву Канта и т. д. Речь идёт о взаимодействиях на уровне человек-человек. Если мы ставим себя на место другого человека мы можем представить какие действия могут не понравиться или могут ограничить свободу и безопасность другого человека.

2) Общие интересы общества, интересы государства и государственности – это ощущается гораздо хуже и поэтому это необходимо в законодательстве этот вопрос прописать. Реализация прав и свобод человека является центральной задачей существования демократической политической системы. Каждый случай такого вмешательства должен представлять некое исключение и необходимо довольно большое количество , в том числе формальных условий, чтобы в каждом случае применение средств было целесообразным и адекватным.

Нюансы терминологии

1. Первое понятие – это пределы субъективного конституционного права. Пределы субъективного конституционного права - граница его содержания, которой очерчивают весь объем входящих в него правомочий. Реализуя свободу в этих границах, человек может рассчитывать на юридическую защиту. Выход за пределы субъективного права может означать реализацию другого субъективного права и соответственно тут другой механизм юридической защиты либо реализацию некой иной сферы своей свободы, которая не имеет юридической защиты (государство и люди ещё не додумались , что это надо защищать) либо может быть свидетельством нарушения пределов допустимой свободы.

2. Следующее понятие – ограничение конституционных прав. Ограничение конституционных прав есть правомерные и противоправные. Правомерные - допускаемые конституцией и установленные ФЗ сокращения возможности осуществления полного комплекса правомочий, допущенные для обеспечения прав и интересов других лиц. Противоправное ограничение субъективного конституционного права - вторжение в сферу личной свободы человека, связанное с нарушением установленных законом условий ограничения прав.

3. Пределы ограничений прав - правовые условия, определяющие для государства предельно возможную степень сужения человеческой свободы при установлении ее ограничений. Если мы повредим часть внешней оболочки клетки живого организма, то это не приведет к её гибели, а если государство вынимает самое ядро – гибель неизбежна.

Условия ограничений прав в чрезвычайных обстоятельствах

КРФ ч. 1 ст. 56: «В условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с ФКЗ могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия».

Отличие ч. 3 ст. 55 от ч. 1 ст. 56: В отличии от ограничений по ч. 3 ст. 55 , которые имеют постоянный длящийся характер ограничения ч. 1 ст. 56 вводятся для устранения внезапно возникшей опасности, устанавливаются на строго определенный срок, отведённый для ликвидации таковой(Базовое отличие)

Абсолютные права-большинство прав может быть ограничено в условиях чрезвычайного положения, если соблюдены пределы ограничений, это прямо признает и ЕКПЧ в статье 15, которая называется “Отступление от соблюдения обязательств в чрезвычайных ситуациях”.Однако существуют, так называемые, абсолютные права, которые не подлежат ограничению даже в этих чрезвычайных условиях (перечислены в ч.3.ст 56.).

Не подлежат ограничению права и свободы предусмотренные статьями 20, 21, ч.1 cт. 23, 1, 24, ч.1 ст. 40

Сиракузские принципы- в настоящее время наиболее систематизированным официальным документом в отношении вопроса об ограничении прав являются сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений международного пакта “о гражданских и политических правах” 1966 года. Сиракузские принципы были приняты в 1984 года, тут как раз дается набор абсолютных прав, которые взаимодействуют и другие страны.

ЧП и другие особые режимы ограничения прав

-По ФКЗ «О чрезвычайном положении» от 30.05.2001 N 3-ФКЗ:

Основания введения ЧП

а) «беспорядки»,

б) «эпидемии».

-Процедуры (Указ ПРФ + утв. СФ в 72 часа).

Ст. 4 - ЧП на территории РФ вводится указом президента РФ, с незамедлительным сообщением об этом Государственной Думе, указ президента незамедлительно передается Совету Федерации ,также подлежит незамедлительному обнародованию(

Само утверждение прописано в 7 ст.

1. После обнародования указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации обязаны прибыть к месту заседания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в возможно короткие сроки без специального вызова.

2. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, рассматривает вопрос об утверждении этого указа и принимает соответствующее постановление.

3. Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования

Парламентские учреждения и суды продолжают свою работу

-Срок действия ЧП – 30 суток (60 в Субъекта РФ). Ограничения прав в условиях ЧП. При нужде(беспорядки не устранены) президент может продлить режим, издав новый указ “O продлении чрезвычайного положения”.

-Другие режимы:

Только военный режим является конституционным из тех, про которые мы будем говорить. Стоит обратить внимание на то, что они (режимы) не являются конституционными, а правовыми.

ВП, «особые режимы» (экол. бедствия, “закон об охране окружающей среды” №7 2002 года

Ø “Особые режимы”

экол. бедствия, “Закон об охране окружающей страны” №7 2002 года - в статье 57 определяет порядок объявления установления особых зон экологического бедствия. Данный режим является административным, с точки зрения своей правовой природы он связан с механизмом экологической ответственности ,вводится при неких необратимых локальных изменениях среды, утверждается министерством природы, которое готовит для правительства РФ экспертизу , а потом направляется проект президенту.

ФЗ “О противодействии терроризму” 2006 г. №35

Вводится особый режим, который называется контртеррористическая операция (КТО).Также предусматриваются меры по ограничению свободы передвижения, по ограничению личной неприкосновенности и определяется порядок для обеспечения этого режима.

ФЗ “О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера” 1994 №68.

Устанавливаются два административных режима:

1) режим повышенной готовности

2) режим ЧС

46 м

Ø Реторсия (*Сам он термина не назвал, но для понимания я вставлю: ответное ограничение, устанавливаемое Правительством Российской Федерации в отношении имущественных и личных неимущественных прав граждан и юридических лиц тех государств, в которых имеются специальные ограничения имущественных и личных неимущественных прав российских граждан и юридических лиц.)

Источник: ФЗ от 28.12.2012 N 272-ФЗ "О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан РФ"(Законы Димы Яковлева)

Дополнительно:

Главное ограничения такого характера:

-Ограничения для граждан США(список ведет МИД; въезд, выезд в РФ)

-Ограничения для НКО, которые получают финансовые резервы от граждан и организаций США.

-Ограничения для других иностранных и международных НКО.

Гарантии прав граждан как элемент КСЛ

Базовая статья: Ст. 45 КРФ: 1. Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в РФ гарантируется. 2. Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом.

Общая система гарантий:

- духовные

- материальные

- организационные

- юридические

Классификация гарантий по Л.Д. Воеводину:

1. Гарантия условия (подразумевается юридический базис) и гарантия средства (подразумеваются механизмы гарантирования)

2. По степени конкретизации: общие (зафиксированы в ч.1 ст. 45), специальные (снабжают отдельные права и свободы человека и гражданина в отдельных частях во второй главе конституции РФ)

3. По субъектам реализации: применяемые гражданами и органами государственной власти или общественными объединениями

4. По отрасли права, которая содействует гарантированию: конституционное, административное, гражданское, уголовное право, которое формирует свои наборы специальных гарантий.

5. По характеру фиксации: разделяет гарантии в НПА:

• в виде принципа,

• в виде описания механизма,

• другие варианты

Система юридических гарантий в КРФ:

1. Признание прав и свобод основной целью деятельности органов власти в КРФ;

2. Перечисление в тексте конституции, то есть указание гарантий в тексте конституции - это высокая юридическая защита;

3. Установления принципа их действий прав (например, гарантий свобод гражданина, исключительность ограничений);

4. Возможность реализации особых материальных прав правозащитного характера (право на обращение, свобода союзов, собрания);

Уполномоченные по правам человека в РФ

Основы статуса: ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» 26.02.1997 г. №1-ФКЗ

*Должность уполномоченного по правам человека устанавливается КРФ. И регулируется единственным ФКЗ для одного человека на этой должности. Многообразие уполномоченных велико, и также есть уполномоченный по правам человека субъектов (субъекты могут учреждать эту должность самостоятельно), но они не регулируются ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ».

Основные характеристики статуса/базовые задачи УПЧ

УПЧ - это парламентский орган, орган государственный думы.

Вот что говорит конституция в пункте “e” ст. 103: назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом.

Цели деятельности УПЧ связаны с восстановлением нарушенных прав, совершенствованием законодательства РФ о правах человека ,и приведение его с общепризнанными принципами и нормами МП. Он независим, не подотчетен никому. Он не часть структуры. Может вникать в любую проблему связанную с нарушением прав и свобод человека и гражданина.

Порядок назначения

Требования:

1. Гражданин РФ

2. Не моложе 35 лет

3. имеющий познание в области прав и свобод человека и гражданина и опыт их защиты.

4. Профессиональная несовместимость: не может быть депутатом гос. Думы, членом Совета Федерации, находиться на гос. службе заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской деятельностью и другой творческой, научной. И в праве заниматься политической деятельностью, также состоять в партии или иного общественного объединения.

Назначается и освобождается от должности Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов (простым большинством),а кандидатура включается в список для тайного голосования 2/3 голосов. Предложения кандидатов на эту должность могут вноситься Президентом, Советом Федерации, депутатами Гос. Думы,депутатскими объединениями. Приносит присягу при назначение на должность . Имеет свой небольшой аппарат.

Срок полномочий

• 5 лет

• не более 2 сроков подряд

Условия для обжалования Уполномоченному

• Уполномоченный рассматривает жалобы на решения и действия гос. органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, если ранее заявитель обжаловал эти решения в судебном или административном порядке, но не согласен с решениями принятыми по его жалобе.

• Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат федерального собрания и законодательных органов субъектов.

• Жалоба должна быть подана не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод. Или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении.(смотреть 21 статью)

Полномочия(ст. 29)

1. Может обратиться в суд с заявлением о защите

2. Может обратиться в компетентные органы власти для возбуждения административного, дисциплинарного или уголовного производства

3. Обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законною силу решения суда

4. Изложить свои доводы должностному лицу, которое в праве приносить протесты

5. Обращаться в конституционный суд

УПЧ СРФ

Ст. 16.1. 184 закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации",

-Субъекты могут учреждать эту должность самостоятельно

-Условия и порядок назначения близкий к тому, что мы упоминали

Другие уполномоченные: УЗПП и УПР

Уполномоченный при президенте по защите прав предпринимателей

Источник: Федеральный закон от 7 мая 2013 г. N 78-ФЗ "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации”

*В субъектах РФ уполномоченные по защите прав предпринимателей могут быть как должностными лицами, как государственными служащими, так и общественными деятелями(зависит от субъекта)

Уполномоченный по правам ребенка

Источник: "Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации" от 27.12.2018 N 501-ФЗ

Европейский суд по правам человека

Конст. основа - ст. 46.3: «Каждый вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты».

Международные инстанции, связанные с вопросами защиты прав человека:

- ООН: Совет по правам человека ООН; Комитет ООН по правам человека; cуды ООН ad-hoc(МТБЮ, МТР)

- Международный уголовный суд (МУС) (Гаага)

- ЕС: Европейский суд по правам человека - правовые позиции ЕС формируют не только юридические, но и моральные и идеологические позиции и обеспечивают настройки современного европейского миропонимания

Источник:«Конвенция о защите прав человека и основных свобод» (ETS N 5) (Заключена в г. Риме 04.11.1950) («ЕКПЧ 1950 г.»):

- необходимость подписания ЕКПЧ вытекает из членства РФ в Совете Европы

- ЕКПЧ подписана Россией 28.02.1996 г., ратифицирована ФЗ от 30.03.1998 N 54-ФЗ, вст. в силу для России 05.05.1998 г.

Условия приемлемости жалобы в ЕСПЧ - 35 статья ЕКПЧ

Перечень прав и свобод-здесь прав значительно меньше по количеству, но он развивается, еще с 50 годов

Юридическая сила решений ЕСПЧ – 46 статья: “Высокие договаривающиеся стороны обязуются исполнять решения суда по спорам в которых они являются сторонами”

Коллизии решений ЕСПЧ и КСРФ. Особенность Российской позиции:

-Конституция РФ выше Международных норм

-Европейская конвенция по правам человека 1950 года -это международная норма.

Лекция 9 (30.10.20). Группа 7. Федерализм.

План темы:

1. Развитие ПТУ Российского государства: основные вехи

2. Конституция РФ о федеративном устройстве

3. Принципы федерации в России

4. Изменение состава федерации

5. Особенности федеративных отношений в РФ

6. КП-взаимоотношения РФ и СРФ

   1. Основы

   2. Разграничение предметов ведения

   3. Оценка эффективности деятельности ОГВ СРФ

   4. Меры КПО в отношении СРФ («федеральное вмешательство»)

Идея федерации – одна из базовых идей демократизма. Статья 1 часть 1 Конституции: «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.» Во главе угла стоит идея, что на федеративной основе государство обеспечивает больший демократизм.

Развитие политико-территориального устройства Российского государства: основные вехи.

Всю свою историю, начиная с Киевской Руси, феодальной раздробленности (хотя, наверное, нельзя это считать началом федерализма, потому что не было единого государства, и устойчивых тенденция взаимодействия политических элит не сохранилось, это скорее исторический актив, интересный для обсуждения, но для государственной политики он значение не имеет), со времен развития централизованной государственности, которое наши историки относят к правлению Ивана III, с XV века мы имеем в виду всегда унитарное государство. Для тех времен альтернативы не было, потому что федеративное государство, сама по себе идея федерализма появилась с ростом внимания к идее в установление в центр политической системы прав и свобод человека и гражданина, естественно, эта идея появляется позже, с XVIII века, в полной мере реализуется во времена писанных конституций (в частности, США, которые приняли первую писанную конституцию). То есть, никаких предпосылок, чтобы формировать федеративное государство, в это время не было. Речь больше шла об автономии некоторых регионов, для некоторых императорских наместников или для местного дворянства.

Со времени появление американской конституции идея издания конституции начинает терзать российских интеллектуалов, к XIX веку были представлены проекты Конституций, некоторые из них предусматривали федерализм, но это скорее побочный тренд развития государственных идей, неофициальный.

Если говорить о появлении первых помыслов о преобразовании Российской Империи на федеративных началах, то речь пойдет о предреволюционном времени, о 00-х, о 10-х годах ХХ века, когда политическая фантазия новых лидеров революции имела возможность разыграться в полной мере с прицелом на какую то практику. Например, известна дискуссия Ленина В.И. и Шаумяна С.Г., где в переписке в 00-е годы Ленин обозначил идею федерации как недопустимую для будущего устройства России на новых началах, но буквально через 10 лет свои позицию он кардинально поменял.

Таким образом, все время развития российской государственности вплоть до ХХ века Россия развивалась как унитарное государство, возможно, со сложной структурой, постоянно меняющейся (многочисленные реформы, связанные с учреждением губерний, провинций, новой структуры имели место постоянно, при Петре, при Екатерине, в XIX веке усложняется принцип управления этими территориями, появляется генерал-губернатор и т.д.).

Первые идеи реализации федеративного устройства появляются вместе с большевиками после Великой Октябрьской Социалистической Революции, которые издают ряд важнейших документов, утверждающие новые идеи национально-государственного строительства:

1. Декларация прав народов России от 15.11.1917, которая определила принципы:

   1. Равенство и суверенность народов России

   2. Право народов России на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства. Эта формула в редуцированном виде попала в Конституции РФ.

Впервые в истории нашей страны Россия была объявлена федерацией официально в другом документе:

2. Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которая была принята на III всероссийском съезде советов рабочих и солдатских, крестьянских депутатов от 31.01.1918, а также в специальной резолюции этого съезда, которая называла «О Федеративных учреждениях Российской Республики» от 28.02.1918

Декларация учреждает следующую мысль: «Советская российская республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация Советских национальных республик». Эта базовая идея, которая с момента создания до конца существования советской системы будет существовать.

Стоить также отметить и геополитические процессы: Первая мировая война, революции, постепенно фиксируется выход из состава бывшей Российской империи ряда территорий, которые в последствии по-разному проявили свое соседство, с основной, канонической части.

• Финляндия. Вышла из состава в декабре 1917, впоследствии стала капиталистической страной. Не вернулась в дальнейшем в орбиту влияния СССР. Был известный казус с Русско-финской войной 1940 года.

• Польша. Вернулась в орбиту влияния СССР после Второй мировой войны, но в виде стран, которые не входили в состав СССР, а как страна Варшавского договора.

• Прибалтийские государства, которые были в распоряжении немецких войск в рамках Второй Мировой – Латвия, Литва и Эстония. Формализовали выход в декабре 1918, после Второй Мировой вернулись в орбиту влияние СССР в форме республик СССР. В этот временной промежуток (между Первой и Второй Мировыми) в этих странах сменилось пару поколений политической элиты, Советская власть надеялась на политическую независимость этих республик , что стало причиной того, что на рубеже 80-х годов, они одни из первых объявили свою независимость, ратовали за развал СССР.

• Украинская и Белорусская народные республики. Объявили свою независимость в январе 1918 года, впоследствии стали союзными республиками после образования СССР в 1922.

• Закавказские республики. Оформили свою независимость несколько позже, в 1920 году Азербайджанская и Армянская народные республики, в 1921 – Грузинская.

Движение развития идеи федерализма.

Конституция 1918 года. При создании этого документа конкурировали 2 базовые идеи в отношении политико-территориального устройства.

Рейснер – нарком юстиции, был основным докладчиком по проекту Конституции. Он высказывался о России как о федерации трудовых коммун, где субъекты формируются по территориальному принципу, и идея национально-этнического считал пережитком буржуазного времени, которому нет места в будущей России.

Сталин. Идея создания по национально территориальному принципу. Он придерживался тех идей для поддержки национальных меньшинств. Это довольно популярная тенденция революционного времени. От максимально радикальный левых и националистических идей революционные партии (с конца 90-х XIX века) пришла к относительно единому политическому движению, которое сложилось накануне Октябрьской революции, летом-осенью 1917 года.

Принятая 10.06.1918 Конституция закрепила федеративный принцип организации государственного единства – федеративное государство с автономными образованиями.

Если говорить о федерации с более широкими территориальными рамками, то есть о СССР, то с, что этот геополитический колос образовался чуть позже, после подведения итогов Первой Мировой и успеха красной армии внутри страны, в том числе с Чехословацким корпусом, который вдоль всей страны растянулся сгустками белого движения в конце 10-х в начале 20-х годов, также с иностранной экспансией.

Здесь также конкурировало 2 базовые идеи (конкурировали условно, так как при живом Ленине у него не было серьезных оппонентов):

• «план автономизации» Сталина (к этому времени обладал колоссальным опыт государственного строительства):

Прежние уже независимые республики (бывшие в составе РИ) – Украина и Белоруссия полагалось включать в качестве отдельных территорий в состав Российской Федерации

• идея «второго этажа» Ленина

Идея создания нового типа геополитической реальности, где эти республики равноправны, наравне с Российской Федерацией. Именно в таком качестве появился СССР.

30.12.1922 – Первый съезд СССР, где были приняты Декларация об образовании СССР и договор об образовании СССР

31.01.1924 – Принятие первой советской Конституции, которая закрепила СССР в качестве отдельного государственного образования, как лидера будущего социалистического мира

Территориальные изменения СССР и РСФСР.

Мы вынуждены говорить о 2-х уровнях развития государственности, о Союзном уровне и об уровне РСФСР, потому что благодаря импульсам из России стало возможно существование государства, которое занимал 1/5 часть суши.

Союзный уровень. После революции до 1924 года Россия освобождается от Финляндии и Прибалтики. К моменту создания Конституции в 1924 году мы видим 4 союзные республики: РСФСР, БССР, УССР, ЗСФСР.

К Конституции СССР 1936 года – 11 республик СССР (3 закавказские + 5 Среднеазиатские): РСФСР; БССР; УССР; из ЗСФСР выделяются Армения, Азербайджан, Грузия; из Туркестанской АССР образуется Туркменская; из Бухарской и Хорезмской АССР образуется Узбекская; Казахстан и Киргизия из АССР приобретают статус союзных республик; то же происходит и с Таджикистаном.

В 1940 году накануне ВОВ в составе СССР появляются 3 Прибалтийские республики и Молдавия.

То есть к Конституции СССР 1977 года мы имеем полный комплект союзных республик - 15.

Отдельные территориальные приобретения:

• Московский мирный договор 1940 года (после Русско-финской войны) – часть территорий Финляндии, которые долгое время принадлежали России, вернулись в состав СССР. Эта была стратегически выверенная позиция СССР, так как Ленинград находился в крайне уязвимой позиции.

РСФСР. В состав в 1944 вошла Тувинская АО. Вообще, эта территория появилась в Российской Империи еще во времена Николая II, но окончательно оформилась в форме АССР в 1961 г. Также можно отметить факт включения в 1944 территории Петсамо (Печенга) в Финляндии.

После окончания Второй Мировой включается в состав РСФСР Калининградская область (часть Восточной Пруссии, 2/3 этих территорий оказались в составе Польши).

В 1945 году приобретаются новые территории на Дальнем Востоке - Южный Сахалин и Курильские о-ва (в т.ч. «южные курилы»). Основным запросом со стороны Японии остается отсутствие мирного договора, потому что помимо пересмотра результатов Русско-Японской и Первой мировой, русские войска также заняли часть северных территорий (несколько островов). Тут спор, конечно, больше о контроле за акваторией.

Интересным моментов также является Карело-Финская ССР. 1940 – 1956 гг. имела статус самостоятельной союзной республики (12-я в составе СССР), потом преобразовалась в Карельскую АССР (в составе РСФСР). Это сегодняшняя республика Карелия.

Имел место и обратный процесс. Крымская область в 1954 году исходя из экономических соображений был передан в состав Украины (не было сухопутной переправы с территории РСФСР).

Национально-государственное строительство (политико-территориальное устройство) РСФСР. Основные тенденции.

*Перечень форм территориальной организации, не все из них являлись субъектами.

1. В первой половине 1918 года единственная формой автономии в России была автономная республика. Но уже во 2 половине 1918 года появляется другая форма – трудовая коммуна. С 1920 широкое применение находит автономная область. К концу 1922 года основная масса народов России завершило создание своей автономии. Высшая форма автономии – автономная республика. Она имела конституцию и считалась государством, имеющим свой государственным механизм. Конституции республик – это не изобретение 80-х, 90-х годов. Несколько десятилетий в Советское время автономные республики имели документ с таким названием.

Примеры автономных республик: Башкирская (1917); Татарская, Дагестанская, Горская, Киргизская (1920-1921); Якутская (1922).

Примеры трудовых коммун: Немцы Поволжья – с 1924 АССР; Карельская.

Примеры автономных областей: Чувашская; Калмыцкая; Марийская; Вотская (Удмуртская); Карачаево-Черкесская; Кабардино-Балкарская; Коми; Монголо-Бурятская.

2. С 1923 года начинается новый этап в развитии формы государственного единства России. В 1923 году упраздняются трудовые коммуны (считается пережитком, результат долгого общения Рейснера со Сталиным). Кроме этого, в начале-середине 20-х годов возникает новая форма автономии – национальный округ. Впоследствии он переименовывается в автономный округ.

Пример: в 1925 году в составе Пермской области сложился первый национальный округ – Коми-Пермяцкий. И если вы помните история обратных сокращений, то вы помните, что она же первая и исчезла.

В 1929-1930 годах образовываются новые национальные округа (Корякский, Чукотский, Таймырский, Эвенкийский, Ненецкий). Ученые обращают внимание на то, что в других союзных республиках не было автономий такого типа. Только РСФСР была федерацией, очень странной, но тем не менее федерацией, если не считать ЗСФСР, которая существовала не так долго. Но другие виды автономий встречались и в других союзных республиках. Это связано с тем, зачем эти национальные округа создавались. Если мы оценим эти области, где существовали и существуют национальные округа, все становится ясно.

Данный период - 1920-1930 годы – характеризуется переходом ряда народов к более высоким формам государственности. Есть некоторое разнообразие субъектов, и некоторые субъекты приобретают более «престижные», более организованные формы автономии.

Пример: Ряд автономных областей преобразуются в автономные республики. Это касается Северо-Осетинской, Кабардино-Балкарской, 1925 год – Чувашия, 1934 год – Удмуртия.

Итог: по существу, можно сказать, что к концу 1920-х в России имелась организационная и правовая основа для всех современных форм субъектов Российской Федерации. А именно автономные республики как субъекты РФ, автономные округа и автономные области как национально-территориальные образования, которые входят в состав краев и областей. И территориальные образования – края, области и города республиканского подчинения, которые, по существу, были административно-территориальными единицами в составе РСФСР. То есть, то, что мы видим в Конституции 1993 года, было заложено в это время.

Политика депортации народов.

Важная политика, так как она отразилась в политико-территориальном устройстве, хотя бы потому, что в двойных автономных областях или республиках очень часто в ходе депортации (с Сибирь, Казахстан) уезжал полностью один из народов. В основном, это касается Северо-Кавказских республик, которые включали в себя, по существу, 2 нации, а потом одна по железной дороге отправлялась за несколько тысяч километров на Восток. Естественно, такой процесс переводил к переименованию республик, так как титульный народ уходил.

В связи со сталинской политикой Депортации народов в годы ВОВ федеративное устройство снова приходит в движение. Высылаются из своих традиционных мест жительства и хозяйствования следующие нации: калмыки, балкарцы, чеченцы и ингуши, карачаевцы, крымские татары, немцы, турки-месхетинцы, греки, курды, карельцы и другие. В этой связи ликвидируются автономии ряда народов:

• Автономия Немцев Поволжья,

• Карачаевская АО,

• Калмыцкая АССР в 1943,

• Чечено-Ингушская АССР,

• В связи с переселением балкарцев Кабардино-Балкарскую АССР переименовывают в Балкарскую АССР,

• Крымская АССР преобразовывается в 1945 году в Крымскую область.

Итог политики: признана незаконной, неконституционной уже при следующем лидере после смерти Сталина. Возрождение автономий после ХХ съезда КПСС в 1956 году, когда восстанавливается Калмыцкая (1958 – приобретает статус АССР), Чечено-Ингушская АССР, Черкесская АО преобразуется в Карачаево-Черкесскую, Кабардинская в Кабардино-Балкарскую (1957), проводятся меры реабилитации Немцев Поволжья и крымских татар. Процесс этот достаточно сложный, это не просто манипуляции на картах. Когда они находились в Казахстанских степях, выросло поколение и там, и здесь. Дома, из которых выехали эти люди не пустовали, люди, которые там уже жили, считали эти дома своими, родными. Поэтому это возвращение было достаточно сложным, до сих пор существуют большие сложности в этой реабилитации народов.

Специфика неопределенной природы.

Очень необычная природа федерации России, когда в классике 2 уровня, в советском государстве Союзный уровень, уровень Субъектов, дочерние субъекты на уровне субъектов. Аж 4 уровня. Одно дело, административно-территориальное устройство, которое может насчитывать до 5 элементов (Франция, Китай), а для федерации это необычно. Зарубежные ученые называют эту федерацию матрешечной.

1. РСФСР была частью другой федерации – СССР, при этом частью суверенной (согласно статье 68 Конституции РСФСР 1978 года). «РСФСР – суверенное советское социалистическое государство.»

Более того, РСФСР имело право свободного выхода из состава СССР (69 статья). “РСФСР сохраняет за собой право свободного выхода из СССР”. Из всех 15 союзных республик в составе СССР только РСФСР была федерацией. Но называясь федеративной республикой, РСФСР фактически таковой не являлась с точки зрения современного западного прочтения теории федерализма.

РСФСР формально призналась федеративным государством, но большая часть ее территории составляли административно-территориальных образований, что невозможно в федерации. В качестве субъектов РСФСР рассматриваются только автономные республики, только они имели признаки 2 территориального уровня государственной власти. Согласно Конституции 1978 они управлялась Верховными советами республик. На всех других территориях образовывались «местные» Советы народных депутатов. Причем как на уровне областей и автономных округов, так и на уровне районов и городов. То есть местными обозначались не только находящиеся на 3 уровне публичной власти как сейчас, но и на уровне республиканском. Но, учитывая отсутствие в советское время института местного самоуправления, речь идет о местных государственных органах, которые, по существу, являются государственными органами административно-территориальных единиц унитарных государств.

2. В РСФСР образуются автономии, причем в разных формах (3 основные формы – АССР, АО и автономный округ). Образуются они с использованием национального признака, однако факт образования автономий – признак унитарного государства.

3. РСФСР не имела обычных для федеративного государства признаков выражения федеративной природы в структуре центральных государственных органов. Речь идет о второй палате парламента. Правда, тут стоит отметить, что эта национальная специфика российского уровня была отражена при создании верхней палаты парламента союзного уровня. Народное представительство не называлось парламентом, это было ругательное слово в СССР, речь идет о том, что мы сейчас понимаем под верхней палатой.

Все эти странности вызывают вопросы в природе федеративности Советского государство. Почему так было? Ответ кроется в специфике природы Советской государственности, была вынужденным, временным этапом. Большевики не считали необходимым вкладывание средств в выстраивании каких-либо институтов до того, как была развеяна мысль о всемирной революции. Если бы это удалось, если русскую революцию поддержали во всех континентах одновременно, мы бы сейчас имели совершенно другую политическую карту мира. Но идея не выгорела, поэтому советские власти были вынуждены в 20-е годы выстраивать бюрократический аппарат, все те обещания, сделанные в 1910-е трудящимся и национальным меньшинствам, было необходимо укладывать в конституционный строй. И вот мы получили этого Франкенштейна из различных мыслей, и плоды экспериментов СССР мы пожинаем и сейчас.

Распад СССР и национально-государственное строительство в РСФСР.

Распад СССР можно именовать крупнейшим геополитическим событием во 2-й половине ХХ века. Речь идет не только об образовании новых государств, а об изменении биполярной системы, который имел последствия в изменении процесс внутри стран советского блока. То, что сейчас происходит между Арменией и Азербайджаном является последствием этих процессов. Эта не единственная точка СССР, которая находится в такой подмороженном состоянии, и при определенных обстоятельствах, удобных для политической элиты вспыхивает вновь.

Советскому союзу не удалось решить эти вопросы, потому что совершенно другая идеология была в то время, которая занимала представителей национальных меньшинств, в том числе и другие вопросы были актуальны.

Если говорить об основных событиях на уровне СССР, которые имели место в последние годы существования геополитического колоса, можно обозначить следующие основные моменты.

1 момент. В силу очевидности центробежных тенденций приняты шаги для регулирования сецессии в СССР. Конституционная норма была. 69 статья например конституции 1978 года об этом явно свидетельствовала, но вот механизма не было. Здесь как раз идет об это речь, то есть разрабатывается механизм выхода союзной республики из состава СССР.

Тут принимал участие один из сотрудников кафедры - Лукьянов А.И.

Одна из причин создания этого закона для того, чтобы спящая конституционная норма получила свой механизм заключается в том, что несколько снизить тот политический накал, который к этому времени к концу 80-х годов начал разыгрываться, то есть это попытка немного уложить политические эмоции, поднятую пыль в рамки юридического механизма. Для этого существует право, для того чтобы не поддаваться эмоциям, а взвесить все за и против, договориться и в рамках такого формализованного юридического механизма обеспечить себе согласованное будущее.

Если говорить о самом источнике, то речь идет о законе 3 апреля 1990 года «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР».

В целом, если описывать базово, то выделяется 2 этапа: на 1 проводится референдум, где за выход голосуют 2/3 населения вот этого субъекта Советской федерации и потом обязательный переходный период по решению всех вопросов: организационных, имущественных, вопросы по передаче заключенных, которые содержатся в тюрьмах по разные стороны границы.

Закон был небольшой, занимал несколько страниц.

2 момент. Приравнивание СССР к союзным республикам. Действительно статус автономных республик в составе тех республик, где они были (больше всего было в РФ). Статус автономных республик приравнивается к статусу союзных республик, то есть автономии в составе РФ уравнивается в статусе с союзной республикой.

В частности можно обратить внимание на следующий закон. Закон от 26 апреля 1990 года «О разграничению полномочий между СССР и субъектами федерации». И здесь указано, что ни только 15 союзных республик являются субъектами СССР, но и автономные республики тоже являются субъектами СССР. Правда было отмечено, что при этом они входят в состав союзных республик.

Можно предположить, что здесь был допущен такой же политический маневр, связанный с появлением таких политических мостиков для того, чтобы скрепить эти распадающиеся территории. В то время эта идея была осмысленной и в виде закона, хотя сейчас может быть и нелогична.

3 момент - это принятие верховным советом РСФСР декларации о гос суверенитете 12 июня 1990 года. Согласно этому документу РСФСР - это суверенное гос-во, одновременно входит в состав СССР. Полнота власти принадлежит РСФСР, отдельные функции добровольно передаются союзу - это намек на договор 1922 года. Устанавливается верховенство конституции и законов РСФСР на российской территории - это немного необычно, если речь идет о документе с таким названием, то это уже приобретает определенный смысл. Устанавливает недопустимость изменения территорий без референдума, также декларируется приверженность нового международного права и многие другие нормы также устанавливаются.

4 событие - проведение референдума о сохранении союза. 18 марта 1991 года. На союзном уровне проходит референдум по вопросам сохранения союза СССР со следующей формулировкой. Она непростая и после этого соответственно в конституционном праве спустя десяток лет уже закрепилась идея о том, что формула референдума, то есть вопрос на который предлагается народу ответить должен как-то попроще быть сформулирован.

«Считаете ли вы необходимым сохранение СССР, как обновлённый федерации равноправных суверенных республик, в которых будут гарантироваться права и свободы человека?» 76% ответили да и 21.7% голосов ответили нет. При этом отдельные территории исключили себя из голосования.

Пятый момент. По итогам данного референдума началась работа тогдашнего лидера советского гос-ва, М Горбачева над новым союзным договором, который мог бы изменить форму и содержание СССР. И вот события 19 - 21 августа 1991 года известны, как ГКЧП в общем несколько свернул эти действия, когда была предпринята по существу попытка реставрации советского строя. Когда Горбачев был заперт в Крыму и не имел возможности оперировать. Соответственно находящийся в МСК Ельцин воспользовался инициативой в свою пользу и много действий было принято в это время уже на Российском уровне.

И финал истории СССР - это подписание 8 декабря 1991 года президентами трех союзных республик Беловежского соглашения, которое было утверждено верховными советами этих государств. В России ратификация состоялась 12 декабря 1991. И соответственно предметом соглашения было создание содружества независимых государств (СНГ) и прекращении СССР, как субъекта международного права и геополитической реальности.

И несколько тезисов касательно национально гос строительства на уровне СССР. В России не было верхней палаты до 1989 года, когда верховный совет СССР был преобразован в двухпалатный орган (профессор Златопольский Д.Л. с кафедры КП МГУ продвигал эту идею).

Второй момент по поводу госсимволики. 1 ноября 1991 года был принят закон «Об изменениях и дополнениях к конституции» и у нас вместо красного флага появляется бело-сине-красный флаг.

Еще момент - приобретение современного наименования нашего гос-ва. Это происходит посредством закона РСФСР от 25 декабря 1991 года, когда вместо наименования РСФСР вводится новое наименование Российская Федерация - Россия, которое как мы знаем по действующей конституции равнозначные. Включение этой нормы в действующую конституцию происходит чуть позже. 21 апреля 1992 года решением 6 съезда народных депутатов РФ это наименование включается в конституцию.

Следующий момент - повышение статуса территориальных автономий. Здесь целый пучок реформ и событий, которые нашли место на рубеже 80-90 х годов. И первые из них заключаются в том, что автономные республики в составе РФ по сути поднимаются до уровня союзной республики. Для уровня союза это стало положительной чертой. Новые связи союзного уровня с теми отдельными частями разных союзных республик, разные мостики политические, которые прочнее спаивают разные уровни власти. Но для самой РФ это было не очень хорошей новостью.

Еще раз, автономные республики в составе РФ по сути поднимаются до уровня союзной республики в составе СССР с двойным статусом. По конституции РФ они утрачивают характеристику автономных и становятся республиками в составе РФ. Можно отметить, что в конце 80х начале 90х было 16 автономных республик, потом чуть больше, потом одна раскололась на 2 (Чечня и Ингушетия, которые ранее были единые), а остальные дополнились за счет следующего процесса.

Автономные области повышают свой статус до республик в составе РФ. Схожий процесс имел место быть в 20-30-е годы, когда несколько автономных областей повысили свой статус до республик (Калмыкия после реабилитации народов, они вернули себе статус автономной республики). Единственная автономная область, которая этим правом не воспользовалась - это Еврейская автономная область. Поменяли свой статус следующие автономные области: Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская и Хакасская.

И еще один момент в рамках этого вопроса можно отметить, что проявляет себя «парад суверенитетов». То есть политический процесс попыток провозглашения своей независимости целым рядом субъектов РФ. Возникают импульсы в ряде субъектов федерации. Самый известный - Чечня. Когда благодаря серии неверных решений, в том числе военных (что склады вооружений были у республиканского руководства), а также неосторожные действия и обещания приводят к первой чеченской войне и ко второму обострению. Это проявляется и в других характерных особенностях, сохранившихся до сих пор в виде отдельных положений, ряда конституций некоторых субъектов федераций.

С конца 90-х годов, когда было более четко обозначена политика восстановления вертикали власти в большинстве конституционных документов удалось прочесть эти фразы. Вот Татарстан среди прочего сопротивлялся довольно долго, обозначая себя как ассоциированное гос-во в составе РФ, что конечно было не совсем обычно с точки зрения трактовки этой фразы с позиции соответствия российской конституции.

И еще один момент - это федеративный договор. О нем нужно обязательно помнить, потому что о нем неоднократно упоминает текст действующей конституции. Подписан 31 марта 1992 года, а включен в конституцию (1978) в качестве составной части 10 апреля 1992 года.

Во-первых, здесь признается суверенитет республик в составе РФ. И это дублирование того странного положения, когда РСФСР в составе советского союза будучи тоже имел такую возможность, то есть признавалась суверенным государством. В конституции 1993 года мы этого не видим, но мы видим сноску ссылку на то, что это имело место в нашем историческом опыте в виде скобок в общих положениях, в основах конституционного строя в российской конституции в первой главе, где республики в скобках обозначаются в качестве государств. Также в федеративном договоре намечается проблема особого статуса республик по сравнению с другими субъектами в РФ - это наличие конституций, государственных языков и так далее.

Важно также, что после федеративного договора субъектами РФ признаются области, края, автономные области, города федерального значения, то есть те территории, которые в рамках советской федерации не имели статуса субъекта федерации и здесь вот эта общая логика конституционализма в рамках этого вопроса считается восстановленной. В федеративном договоре расширили права субъектов, проведено разграничение полномочий между субъектами федераций и РФ на новой основе.

Еще можно сказать, что федеративных договоров было три, и федеративный договор - это обозначение трех договоров. И их три, потому что у нас существует три формы организации этого территориального единства в составе РФ, потому что в РФ существует несколько видов субъектов федерации и всего три типа этих субъектов федерации.

На лекции не обсуждали вопрос о свободе совести, вероисповедании советского гос-ва. Какие основные моменты тут стоит выделить? (это вопрос из зала)

Во-первых, можно охарактеризовать идею светского гос-ва на базе материала, который у нас рассматривался еще и в рамках общей части. Нужно конечно сказать и о специфике конституционной в РФ, но это уже более четко по закону «О свободе совести» 1997 года. Ну и естественно характеристика 28 ст. Свобода совести вероисповедания, чем они отличаются, то есть как минимум исходя из анализа чисто конституционного текста у нас есть две нормы для того, чтобы поговорить более конкретно о характеристике свободы совести в первой главе и по 28 ст. соответственно содержания свободы совести и вероисповедания в российской конституции.

Что касается более подробных характеристик, то это касается закона «О свободе совести и религиозных объединениях в РФ» 1997 года. Хорошо написан, не перегружен информацией. Самое главное - это традиционные религии (на это обратить внимание; по фз найти характеристику что это такое и какие бонусы дают), разнообразие религиозных организаций, признаки. Недопустимость влияния на образовательные процесс; церковь отделена от гос-ва, а школа от церкви. Религиозные организации также не должны принимать участие в политической жизни, не должно создаваться каких-то филиалов и подразделений в гос органах или органах местного самоуправления.

И религиозное воспитание не должно быть включено в образовательный процесс. Это не нужно путать с курсом религиоведения. Даже если это не богословский или философский факультет, это базовая проблематика формирования создания, как формируются моральные нормы длительное время. А для подавляющего большинства населения образ жизни ковался именно в рамках религиозных норм. Да и сегодня можно сказать, что поведения значительной части граждан в разных гос-вах, в том числе и таких классических демократиях (вроде США) определяет именно религия.

Есть по закону 1997 года интересный момент, связанный с поправками, которые были в него внесены и решениями конституционного суда. Одно из памятных изменения текста этого закона, касался ли толкования текста этого закона касался решения КС по запросу Лукина В.П. (это прежний уполномоченный по правам человека в РФ). Он обращался по поводу проведения религиозных мероприятий в формате собраний на каких-то иных основах помимо тех, которые у нас легитимируют в РФ. Собрания в связи с реализацией свободы собраний, как другого. По праву политического права. Это интересный момент.

Представьте себе, что у вас крестный ход, никаких политических акций, действий нет. Просто поп, кадило и приятный запах. Оказывается этот ход надо проводить в соответствии с законом, который не имеет никакого отношения к свободе совести и религии. Тут как раз это и препарировал в своем решении КС, указав, что это зависит от характера религиозного собрания, если не идет речь о каких-то культовых местах, которые только для этого и служат, когда нет необходимости перекрывать дороги или специальные какие-то моменты предпринимать властям для безопасности.

Закон хороший!!!! Смысловые моменты в названиях глав и статей! Это был ответ на вопрос. Вот как отвечать на экзамене.

_____________________________________________ ответ на вопрос закончен

Остановились на небольшом историческом экскурсе, который касается специфики российского федерализма и истории, которая является важной частью нашего конституционного актива, нашего конституционализма российского, уникального, который создает возможности и проблемы наши специфические российские, с которыми мы и разбираемся в законодательстве, в практике, в понимании норм российской конституции.

Можно выделить три группы норм в конституции, которым посвящена этому вопросу. Это собственно (1)нормы содержащиеся в основе конституционного строя. Это отдельные (2)специальные главы о федеративном устройстве и все (3)остальные статьи, которые затрагивают вопросы федеративных отношений, вопросы взаимодействия субъектов и федерации.

Начнем с первого вопроса. Несколько ключевых моментов, которые обращают ваше внимание на статьи и положения, посвященные вопросам федерализма.

Федеративный характер гос-ва - это одна из важнейших характеристик России (часть 1 ст. 1 конституции РФ). Всего этих характеристик 4 и из большого выбора, большого меню разных ценностей конституционных федерализм попал в эту четверку. Идея федерализма - идея очень важная для гарантирования демократического правления, демократизма устройства власти. Если вспомнить о том, что демократическая власть - это власть порезанная на кусочки, это власть где существует такой системное противоборство между разными уровнями власти, между разными органами власти. Только тогда есть возможность устроить дело на формальных началах таким образом, чтобы ничто важное не выпало из внимания гос людей.

Поэтому идея федерализма - это идея конституционных гарантий демократического политического режима.

Следующий момент - это относительно наименования Россия и РФ однозначны. Закрепления тезиса произошло чуть позже на пару лет до принятия конституции 1993. Воспользовались существующей моделью на то время и закрепили её.

Очевидно, что на момент принятия конституции к концу 1993 года существовали альтернативы какое именно наименование использовать. Более официальное обозначение, которое следует за названием госорганов - все таки РФ. Но Россия - это также официальное название ношено гос-ва.

Следующий момент. Вопрос о суверенитет и верховенстве. «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию» - ст.4 конституции, а также «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации» - ст. 4. Это важно, потому что от этих моментов отталкивается КС, в частности Алтайское постановление 2000 об отсутствие возможности разделить суверенитет. Суверенитет он един, неделим и принадлежит российскому народу, как источнику власти, а не какой-то его части, в том числе и территориальной.

Дальше вопрос в отношении типов и видов субъектов федерации. В части 1 ст. 5 мы видим некоторое разнообразие субъектов, там их 6 видов, это разнообразие повторяется с перечнем конкретных субъектов в начале 3 главы. Здесь для нас важно указать на то, что есть связка с предыдущей мыслью о трех федеративных договорах. Есть три принципа, на основе которых формируются субъекты РФ:

Национально-государственный принцип. Этому типу субъектов соответствует только один вид - Республики. Они даже оговорены в конституции в качестве гос-в в скобках осторожно, но тем не менее.

Национально-территориальный принцип. Здесь видами субъектов, которые основаны на этом принципе являются те субъекты, которые сохранили прилагательные автономный - это автономные области и автономные округа. Они привлекают к себе массу внимания, поскольку большее кол-во существует деталей связано с оформлением их статуса в РФ. Это прежде всего автономные округа, так как они являются таким дочерним субъектом по отношению к краю или области, в состав которого входят.

По третьему принципу заключили договоры все остальные субъекты РФ. Третий федеративный договор. Это территориальный принцип. Здесь мы сталкиваемся с краями, областями и городами федерального значения. То есть этому типу субъектов федерации соответствует три вида субъектов федерации.

Так и получается у нас три типа и шесть видов субъектов федерации.

Принципы федерации! Важный вопрос. Дело в том, что характеристика российского федерализма должна основываться на этом моменте. Часть 3 ст. 5 перечисляет четыре базовых принципа федерализма. Их можно в законодательстве разыскать побольше, но вот об этих 4 нельзя вообще забывать:

Государственная целостность, единство системы гос власти, разграничение предметов ведения полномочий между органами госвласти РФ и субъектов, равноправие и самоопределение народов РФ.

Следующий момент. Симметричность или асимметричность федерации. В случаях с РФ проблема остается нетривиальной. До сих пор есть разные суждения по поводу того, какой именно федерацией является РФ. Что асимметрия - это естественно, а в плане каких-то территориальных, экономических, этнических, численных по составу населения различий это достаточно очевидно.

Вопрос о равенстве форматного статуса этих субъектов. И здесь мы видим противоположные идеи, причем не просто в виде толкования отдельных статей конституции, не в виде разных статей конституции, а в виде одной статьи конституции, той же самой 5 статьи. И вот часть 2 ст. 5 указывает, что «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство» и уже это конечно символически говорит о том, что федерация с формальной точки зрения не совсем симметрична.

С другой стороны существует еще две части (4 и 5 здесь выделены). Во взаимоотношениях с гос органами гос власти все субъекты РФ между собой равноправны. То есть не может быть особого отношения у МСК (центра) к какому-либо субъекту федерации, какому-то типу, к какому-то отдельному субъекту. Так или иначе формально все равны в отношениях с центральной властью и это как раз указывает на симметричность федерации.

И вот истина где-то по середине. Мы не можем сказать однозначно или то, или другое. Есть основания для того, чтобы считать РФ и симметричной и асимметричной.

Следующий момент - это разграничение гос власти по вертикали. В федеративном договоре еще об этом говорится. И есть две части ст. 11 конституции, которые характеризуют эту идею.

Часть 2 ст. 11 «Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти», то есть субъекты сами по идее должны справляться с формированием гос органов, которые управляются в субъекте.

Часть 3 ст. 11 - это разграничение предмета ведения и полномочий. «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, “Федеративным” и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Это тоже один из тезисов, который характеризует разграничение власти. Если бы это была некая такая централизованная близкая к административной системе, не было бы необходимости формировать такие документы, как договор. Потому что договор, в том числе и нормативный договор - это взаимодействие двух равноправных субъектов с юридической точки зрения. Здесь мы как раз и видим эти формальные подтверждения такого отношения нашей конституции к модусу нашего российского федерализма.

Глава 3 конституции говорит о федеративном устройстве. В самом начале вы видите, что в отличии от советских конституций, которые формировали специальные разделы в своих текстах в отношении статуса региональных органов власти. Здесь у нас такой главы нет, нет отдельной главы.

Но вместо этого существуют некоторые базовые установки. Существует упорядоченность и здесь она считается в меньшей степени, потому что композиция вопросов взаимодействия целого и части в системе федеративных отношений в меньшей степени является такой экономически устоявшейся.

Если говорить о ст. 65, мы здесь видим сгруппированные по видам перечень субъектов РФ. Дальше в части 2 ст. 65 имеется упоминание о ФКЗ “О Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта”. Мы об этом говорили применительно к 9 главе, где существуют упоминания о как бы не принятом ФКЗ об изменение статуса субъекта.

В ст. 66 говорится о базовых нормативных актах, благодаря которым формируется политическая жизнь в субъектах федерации. Так же есть любопытный нюанс связанный с тем, что в отношении автономных устанавливается возможность принятия отдельного ФЗ.

Интересно, что в советское время такой закон был. У нас он в качестве отдельного источника отсутствует, если правда не брать в расчет отдельную главу, которая этому посвящена в базовом 184 законе. ФЗ «об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 1999 года.

Дальше определен состав территории внутренние и внешние границы РФ в ст. 67.

Ст. 68 устанавливается вопрос о гос языке РФ и гос языках республик. Республики у нас имеют языки, которые у нас называются государственными.

Далее в ст. 69 регулируются базовые, конституционные основы для удовлетворения прав малочисленных народов РФ. Их много и часто лишены своего титульного субъекта они нуждаются в особой поддержке, связанной не с формированием каких-то политических институтов или выделением некой территории. Многие живут на больших территориях, иногда даже перемещаясь на большие территории субъектов. Например если говорить о кочевых малочисленных народах севера. Поэтому в связи с этим формируется отдельная база источников в РФ.

Вопрос о гос символике и столице в ст. 70. Здесь есть важная новелла. Относительно ФКЗ, существует еще один вид, который добавился к числу не принятых.

Стоит обратить внимание на модель разграничения предметов ведения в РФ. Это исключительный предмет ведения в РФ, совместная ведение РФ и субъектов и остаточная - ст 71 - 73.

Есть разные модели разграничения предметов ведения, полномочий, компетенций в разных федерациях. Единой нет. В РФ такая сложилась модель разграничения. Обратите внимание, что разграничиваются предметы ведения, а не полномочия и компетенции. Это с точки зрения терминологии 71-73 статей.

Также можно обратить внимание на то, что в ст 76 в 8 пункте в части 6 содержится важная норма, которая показывает квинтэссенцию федеративных отношений. Эта часть статьи говорит о том, что возможна ситуация когда источник законодательства федерального уровня оказывается по юридической силе меньше, чем источник выпущенный в субъекте федерации. Эта важная мысль, которая исключена в унитарном гос-ве. Это возможно, когда РФ вторгается в сферу исключительной компетенции ведения субъектов РФ.

Конфликтов по этой части сложно представить, потому что логика последних десятилетий скорее связана с попытками восстановления управляемостью в различных субъектах после разных парадов суверенитетов, войн на территории РФ. Поэтому и такая реакция на проблемы, которые имели место в середине 90-х годов.

Дальше ст 74-75. Характеристика запрета на установление внутренних границ. На исключительные полномочия в отношении эмиссии единой валюты, налогов, которые устанавливаются во ФЗ.

Теперь обратимся к изменениям, которые были приведены в 2020 году в связи с принятием ФЗ РФ о поправках в конституцию. Обратим внимание на поправки, которые в 3 главе случились.

Начнем со ст 67. На территории РФ в соответствии с ФЗ могут быть созданы федеральные территории. !! до этого в конституции не было такого термина, не было известно что это такое. Что это такое не известно и до сих пор, потому что текущее федеральное законодательство по этому поводу не появилось. Разные мнения имеются у экспертов. Есть точки, точнее это группы субъектов РФ, которые могут быть частью федеральных территорий, но статус этих федеральных территорий он ясен не вполне. Учитывая, что в РФ есть территориальные округа, есть и экономические и административно-хозяйственные подразделения РФ. Сложно пока разобраться какой будет конституционно-правовой режим у федеральных территорий. Но тем не менее это важная новелла.

Дальше. Ст 67, часть 2.1. Она дополнена была полностью. Речь идет о том, что РФ обеспечивает защиту своего суверенитета и территориальной целостности. Действия направленны на отчуждения части территории РФ, а также призывы к таким действиям не допускаются. Это норма воплощается в практике и деятельности правоохранительных органов.

Скоро это скорее всего получит дополнительное развитие ст 67.1. Это одна из тех статей, которая не была раньше вообще. 5 таких статей появилось вообще в тексте конституции. Мы говорили, что всего статей 137 и одна из них там выбыла. И вот добавились еще 5 статей с цифрой 1. Это одна из них. «Российская Федерация является правопреемником Союза ССР на своей территории, а также правопреемником (право продолжателем) Союза ССР в отношении членства в международных организациях, их органах, участия в международных договорах, а также в отношении предусмотренных международными договорами обязательств и активов Союза ССР за пределами территории Российской Федерации». Комментировать не буду, просто знайте, что это новая статья.

Дальше ст 68. Внесение характеристики государство образующего народа, по этому поводу много было комментариев еще когда рассматривалась возможность о внесении изменений в преамбулу. Но вот сейчас это характеристика государство образующего народа закрепилась тут. Плюс доп характеристики появилась в части 3 и 4.

ч. 3. Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития.

ч. 4. Культура в Российской Федерации является уникальным наследием ее многонационального народа. Культура поддерживается и охраняется государством.

Наверное эти формулировки несколько смягчают ту новеллу, которая в части 1 68 статьи. Может у нее такое назначение. По крайней мере каких-то новых отдельных направлений в развитии законодательства, которые нет сейчас в этой связи не наблюдается. Дальше может появятся какие-то источники или будут внесены изменения в законодательстве о культуре, которые будут каким-то образом эмульсировать аспект связанный с поддержкой культур многонационального народа в РФ.

Ст 69. ч. 2.Государство защищает культурную самобытность и ч. 3. Российская Федерация оказывает поддержку соотечественникам, проживающим за рубежом. Законодательство у последних есть очень давно (20 лет ему как минимум). Практика также есть реализации помощи соотечественникам. Это отдельная такая категория, она конечно не является равновесной статусу гражданина, иностранца или апатрида, но это одна из категорий, которая может иметь значение при решение вопроса гражданства. И конечно много административно-хозяйственных мероприятий в связи с примечанием текущей политики этой категории населения.

70 ст. Это как раз по поводу ФКЗ. Столицей является Москва, статус столицы устанавливается ФЗ. И дальше Местом постоянного пребывания отдельных федеральных органов государственной власти может быть другой город, определенный федеральным конституционным законом. ФКЗ нет. Поскольку речь идет о перемещении не одного органа и не обязательно в какой-то единый промежуток времени. Например по поводу ВС есть разговоры уже давно и выделена специальная площадь в СПБ для строительства кварталов жилых и административных для этого. Вот мы теперь знаем, что изменения такого рода могут быть проведены с помощью ФКЗ. Возможно не с помощью одного закона.

Точно также как и судебные законы очень как-то кучно регулируются всего лишь одной формулировкой. Можно увидеть, что вот это вот перемещение будет легализовано в виде поправки к одному из судебных законов. Это если речь идет о судебных органах власти.

Но есть и другие органы гос власти. Здесь ведь речь идет об отдельных федеральных органах гос власти. И в этом смысле мы можем видеть перемещение других таковых в другие города.

Это известная идея связанная с обеспечением такой конкуренции и демократичностью в формировании более разветвленной и зависимой друг от друга системы органов власти. В Германии разные органы судебной инстанции даже в разных городах находятся. Возможно, что это разгрузит часть московской инфраструктуры, если различные высшие органы гос власти будут находиться в разных городах. Это улучшит инфраструктуру, создаст новые рабочие места, новые типы экономических взаимосвязей.

71 статья, пункт г, е и многие другие. Там по поводу организации публичной власти в пункте Г посмотрите. Этот термин сейчас прочно входит в конституцию, в риторику политических лидеров РФ. Если раньше мы говорили о трех разновидностях публичной власти в доктрине, имея в виду государственную, муниципальную и общественную и подбирали для них соответствующие конституционные принципы. Здесь речь идет уже о конкретной, нормативной характеристике связанной с объединением государственной и муниципальной власти. Очевидно, что в значительной степени этот термин уже появился в таком концептуализированном нормативном виде, для того чтобы обеспечить управляемость в нижних ступеньках принятия государственно-властных и прочих решений. То есть верховная власть оказалась недовольна тем, как муниципалитет у нас организуется.

Да, инициатива с мест у нас не швейцарская прям в России, потому что такое вот ожидание от гос-ва активности в большей степени ожидается, чем люди полагались бы на себя.

Было решено увеличить плотность стыка/связки государственных органов и муниципальных, особенно между региональной и муниципальной властью. Надо сказать, что четкого видения в отношении того, каким будет взаимодействие губернаторов и мэров крупных городов в субъектах, пока нет. В Госдуме, в администрации Президента и в других органах государственной власти, где формируется экспертная база по этому вопросу, присутствуют самые разные мысли. Это вопрос такого политического перетягивания каната. Ну и другие пункты необходимо посмотреть в ст.71. Эта статья связана с предметами ведения Российской Федерации. Здесь высвечивается несколько новых нюансов.

Что касается ст.72, то здесь можно выделить, что в пунктах д,е,ж появилось сельское хозяйство, молодежная политика, качественная медпомощь соответственно.

Пункт ж.1 ст.72 - “защита семьи, материнства, отцовства и детства; защита института брака как союза мужчины и женщины; создание условий для достойного воспитания детей в семье, а также для осуществления совершеннолетними детьми обязанности заботиться о родителях”

На него много внимания обращалось прежде. Здесь речь идет о том, что такое брак? В РФ это союз мужчины и женщины. Какой-то другой союз не запрещен, просто он не будет называться браком. Это такая принципиальная позиция и в Конституции она проведена.

Ст.75 - по поводу денежной эмиссии. Введение и эмиссия других денег в РФ не допускается. Это положение связано не с тем, что есть какая-то альтернативная валюта, которую вдруг будет выпускать субъект Федерации, а связано скорее с криптовалютами. Этот институт сейчас является довольно таки раздражающим для многих правопорядков. Проводятся различные эксперименты, например в настоящее время в Китае проводится эксперимент по использованию криптовалюты для системы официальных платежей. Но РФ подошла к этому вопросу с заранее сформированной в ст.75 позицией - отгораживать рубль от каких-то конкурентов, в т.ч. криптовалюты.

Целая серия частей в ст.75 стала неким балансиром для других статей обновленной Конституции, вызывающих много споров, - в виде тех же статей об обнулении и т.д.

Часть 5 ст.75: “Российская Федерация уважает труд граждан и обеспечивает защиту их прав. Государством гарантируется минимальный размер оплаты труда не менее величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации”

А также можно сказать и о частях 6,7 ст.75, которых раньше не было:

“6. В Российской Федерации формируется система пенсионного обеспечения граждан на основе принципов всеобщности, справедливости и солидарности поколений и поддерживается ее эффективное функционирование, а также осуществляется индексация пенсий не реже одного раза в год в порядке, установленном федеральным законом”

Очевидно, что это положение призвано успокоить шлейф недовольства, которое было вызвано повышением пенсионного возраста в прежние годы. Поэтому было необходимо предпринимать какие-то меры социальной защиты в отношении населения.

“7. В Российской Федерации в соответствии с федеральным законом гарантируются обязательное социальное страхование, адресная социальная поддержка граждан и индексация социальных пособий и иных социальных выплат”

Статья 75.1 - это тоже новая статья.

“В Российской Федерации создаются условия для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан, для взаимного доверия государства и общества, гарантируются защита достоинства граждан и уважение человека труда, обеспечиваются сбалансированность прав и обязанностей гражданина, социальное партнерство, экономическая, политическая и социальная солидарность”

Сама по себе фраза “для взаимного доверия государства и общества” говорит о целом комплексе позиций. Во-первых, вы видите, что государство и общество здесь разделяются. Авторы законопроекта исходили из такой гегельянской традиции, которая характерна для этого типа немецкой философии, которую унаследовал марксизм. Разграничение государства и общества в качестве двух противоположных институтов, решающих разные задачи, это не единственная политическая философия, как известно. Мы видим ее влияние и здесь

Статья 77 увеличилась во второй части (был добавлен п.3). Статья связана с включением новых характеристик в текст новой Конституции. Речь идет о запрете иметь иностранное гражданство или вид на жительство, а также запрете иметь активы на территории иностранного государства и пользоваться иностранными финансовыми инструментами для подавляющего большинства крупных должностных лиц.

Мы эту формулировку увидим в десяти местах в Конституции. Общая формулировка находится в ст.71 - полномочия РФ по поводу введения ограничений для таких должностных лиц; 9 остальных привязаны к характеристикам обновленного статуса большинства лиц, замещающих государственные должности в РФ - начиная от Президента, заканчивая судьями и т.д.

Помимо прочего пункт д статьи 71, указывающий на то, что в ведении РФ находится установление таких ограничений, говорит о том, что данный запрет по гражданству и активам распространяется на практически всех представителей государственной власти. Т.е. не только на тех, кто является избранным, а на всех лиц, замещающих государственные должности государственной и муниципальной службы и т.д. Т.е. это касается всех, кто наделен специальными публичными полномочиями.

Это довольно интересный сюжет и не является абсолютной новеллой для нашего законодательства. Соответствующий запрет по гражданству развивается примерно с 2006 года. А в отношении имущественного запрета открывать счета в иностранных банках, расположенных не на территории РФ, есть фирменный закон 2013 года. Этот закон действует ни шатко ни валко, совсем непонятна практика и мало публикаций по нему. Тот факт, что запрет был поднят до конституционного уровня, означает, что это теперь не просто какая-то рядовая проблема, а важная конституционная идея, которой должны руководствоваться все люди, принимающие государственно-властные решения. На этом с новеллами мы закончили.

Другие нормы Конституции РФ о федеративных отношениях

Стоит напомнить, что 3 главой Конституции регулирование отношений РФ и субъектов не ограничивается. Есть и другие статьи, которые проливают свет на специфику их взаимодействия. Среди них:

• п.1 ст. 85 - Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

• п.2 ст. 85 - Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

• ст. 95. Самое характерное изменение здесь в том, что наименование должностных лиц, которые входят в состав Совета Федерации, изменено. Раньше это были члены СФ, а сейчас это сенаторы СФ. Поскольку мы с вами изучаем особенности конституционных основ федеративных отношений, важно подчеркнуть, что верхняя палата в нашем государстве есть и в нее входят по 2 представителя каждого субъекта. “В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти - на срок полномочий соответствующего органа”

• ст. 104. Также можем видеть включение субъектов в законодательный процесс в виде возможности законодательных органов власти субъектов выступать с законодательной инициативой по 104 статье. Это также инициатива внесения поправок и изменения конституции по 134 статье (и изменение глав 3-8, и изменение глав 1,2,9). Законодательные органы власти субъектов могут участвовать в инициировании этих процедур изменения конституции.

• ст. 125. Возможность органов законодательной власти субъектов обращаться в Конституционный Суд по 125 статье

• ст. 129. Также субъекты федерации фигурируют в связи с вопросом назначения прокуроров. Технически эта норма на уровне Конституции связана с консультациями. Если раньше речь шла о согласовании, сейчас - консультация. Совет Федерации принимает участие в совещательном процессе при назначении Президентом прокуроров в регионах

• ст. 136. Участие в процессе одобрения изменений в главы 3-8 Конституции (136 статья). Речь в данном случае идет не об инициировании по 134 статье, а о тех самых ⅔ субъектов, одобрения которых нужно для, того чтобы поправки в главы 3-8 состоялись.

• ст. 137. Изменения в перечень субъектов РФ (65 статья) вносится на основании решений, принятых субъектами РФ. То есть изменение состава РФ путем объединения или путем включения нового субъекта в состав РФ без выяснения мнения субъектов невозможно. Эта норма довольно демократична, однако существует не во всех федерациях. Например, в Индии достаточно просто меняется территориальный состав - появляются новые штаты, изменяются границы - во многом благодаря давлению из центра. У нас процедура допускает инициативу субъектов в вопросе изменения состава. Ну и ч.2 ст.137 - это изменение наименования субъектов. Здесь также инициируют и принимают решение по этому вопросу только субъекты, Президент только с помощью указа легализует изменение в статью 65 Конституции.

• п.1 второй раздел Конституции РФ - заявляется о верховенстве Конституции по сравнению с федеративным договором 1992 г. Это очень важная норма. Во-первых, федеративный договор здесь назван и во-вторых, говорится о верховенстве КРФ. Значит, федеративный договор это действующий документ, и в случае противоречий действует Конституция. Если вспоминать характеристики федеративного договора, то такое положение как суверенитет субъектов противоречит конституционному тексту. И в силу верховенства КРФ над федеративным договором, мы считаем, что суверенитета у субъектов нет.

Принципы федерации

ст. 5 Конституции РФ. 6 главных принципов. 4 из них сосредоточены в ч.3 ст.5. Другие 2 тоже сосредоточены в ст.5, только в других частях. Поэтому, если говорить о том нормативном ядре, где сосредоточены базовые конституционные принципы федерализма, то это часть 2 статьи 5.

Принципы:

1 - Сочетание различных оснований формирования субъектов РФ. Чуть выше мы достаточно подробно говорили о взаимосвязи трех типов и шести видов субъектов РФ. И вот здесь как раз об этом и идет речь. Этот конституционный принцип позволяет открывать дискуссию о тех изменениях, которые были в составе РФ. Сейчас после 2014 года мы пришли к окончательному цифровому соотношению - 85 субъектов. Из них 22 республики, 9 краев, 46 областей, 3 города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округа.

Это важно, потому что с 1993 года было много изменений: в промежуток 2005-2008 произошло 5 реформ, которые изменили соотношение этих самых цифр. Ну и конечно Крым был тоже большой точкой в этом вопросе.

Очевидно, что на этом не заканчивается возможность дальнейшего реформирования внутреннего состава РФ. В этом году (январь-февраль 2020) обсуждался вопрос о постановке такой политической задачи как вхождение Ненецкого АО (автономный округ) в состав Архангельской области. Эта политическая задача шла не сверху, а была региональной инициативой. Жители Ненецкого АО по соц опросам выступили резко против, поскольку как впоследствии оказалось для наблюдателей, которые в этом регионе не проживают и местной кухней не владеют, что уровень достатка у Ненецкого АО значительно выше, чем в Архангельской области. Это связано с объектами добычи сероводородов и другой ресурсной базы, которая в целом на долю населения больше, чем в Архангельской области. Поэтому инициатива была свернута.

Так или иначе это иллюстрирует, что вопрос об изменении состава субъектов РФ не мертвый, периодически к нему возвращаются. Те же самые вопросы всплывают с Еврейской АО (автономная область). Сейчас в связи с тем, что Еврейская АО является одним из субъектов получателей средств (реципиентов), т.е. потребляет гораздо больше финансов, чем производит. Вместе с Чеченской и Ингушской республикой находится в конце списка реципиентов. Это может стать основанием для принятия принципиального решения по поводу слияния с другим более выразительном в экономическом плане субъектом.

2 - Государственная целостность. Этот принцип можно раскрывать через ряд характеристик, содержащихся в курсе КП С.А.Авакьяна:

1. Идея о том, что территория РФ едина и неделима.

2. Идея о том, что субъекты РФ не обладают суверенитетом

3. Идея о том, что в РФ не предусмотрено право сецессии.

3 - Единство системы государственной власти. Характеристики:

1. Система органов государственной власти устанавливается ими самостоятельно, но в соответствии с Федеральным законом N 184. Это базовый закон, который восполняет пробел, связанный с отсутствием отдельной главы в Конституции. Основы для формирования органов власти в субъекте устанавливаются этим законом

2. Исполнительный орган РФ и органы власти субъектов РФ по вопросам федерального и совместного ведения образуют единую систему исполнительной власти. Это очень интересный момент и мы его будет обсуждать отдельно. По этим вопросам не существует разграничения между федеральным и региональным уровнем. Факт отсутствия, например, министерства обороны Респ. Татарстан или министерства внутренних дел Респ. Ингушетия как раз основан на этой идее - единое федеральное ведомство со своими территориальными подразделениями. У субъектов есть свои органы, которые не являются территориальными подразделениями федеральных министерств, но они касаются тех полномочий, которые остаются после распределения совместной компетенции по 72 статье. Обычно это различные экономические ведомства, культурные, социальные и прочие. Во всем остальном исполнительная власть в РФ едина.

3. Единство сути органов государственной власти, их разнообразия, порядка их формирования, объема полномочий и взаимодействия с федерацией. Мы можем увидеть довольно большое количество механизмов формирования органов власти в субъектах, но в пределах, которые задает Конституция РФ и Федеральный закон N 184. В том числе это касается и формирования законодательных органов власти - где-то субъекты используют достаточно оригинальные избирательные системы, о которых на федеральном уровне мы никогда не слышали. Так или иначе это не противоречит Закону об основных гарантиях избирательных прав граждан.

4 - Разграничение предметов ведения. Компетенция = предмет ведения + полномочия !!!!!! В 71, 72 статьях у нас разграничиваются предметы ведения, а не полномочия и не компетенция. Компетенция это цельный субстрат, получающийся из сложения предметов ведения и полномочий. Предметы ведения - это те тематические направления, в которых имеет право высказываться соответственно РФ или совместно РФ и субъекты.

5 - Равноправие и самоопределение народов.

Относительно этого признака можно говорить, что это некая этническая или национальная составляющая вопроса об организации территории РФ. Этот элемент присутствует в двух из трех принципов организации субъектов РФ. Он может присутствовать в республиках, которые являются национально-государственными образованиями, может присутствовать в автономиях, которые являются национально-территориальными образованиями.

Равноправие народов с точки зрения этого принципа означает запрет на дискриминацию по национальному признаку. У нас долгое время давалась ссылка на многонациональный народ РФ и на единственный случай, когда слово “русский” используется применительно к государственному языку. Сейчас одной из новелл является упоминание государствообразующего народа. Возможно это такая символическая передача из гимна, где русский народ был таким цементом, который скреплял нации на этой части территории Евразии.

Самоопределение у нас не приводит к отделению, в отличие от первых документов советской власти. У нас это не самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельного государства. То есть Конституция совершенно четко проводит границу между современным пониманием этого принципа, не допуская вольности, которые позволяли себе большевики, собирая поддержку национальных регионов.

Форма самоопределения народов:

1 форма - это создание титульных субъектов. Эта форма более или менее основательно связана с территориальной привязкой. Есть субъекты, где титульная нация дает название субъекту и составляет относительное большинство в субъекте, но меньшинство по сравнению с русскими и другими национальными группами, которые проживают на территории субъекта. особенно это касается автономий. Характерный пример - Еврейская АО, где евреев собственно чуть больше 1% по статистике. Те из евреев, которые хотели уехать, давно это уже сделали. Поэтому сейчас этот этнический субстрат настолько мал, что не оправдывает своего названия.

2 форма - защита идеи самоопределения народов в рамках специальных организационных форм, не имеющих такой территориальной привязки. Речь здесь, прежде всего, о так называемых экстерриториальных автономиях. Экстерриториальная автономия это по существу общественное объединение. Они созданы для народов, которые расселены, распылены по территории страны, соответственно они не могут учредить некий титульный субъект. Либо у них нет определенной исторической зоны территориальной привязки по месту проживания, где они живут по меньшей мере несколько десятилетий. Это национально-культурные автономии азербайджанцев, армян, казахов и других национальных меньшинств на территории РФ Они имеют самостоятельное национальное государство, приближенное к российским границам. Существует также национально-культурная автономия корейцев.

6 - Равноправие субъектов РФ. В Конституции выделяется 2 аспекта:

1. равноправие между собой

2. равноправие во взаимоотношениях с федеральным центром.

И там, и там российская конституция обязывает нас говорить о равенстве.

Изменение состава РФ

Мы немного с этим вопросом уже работали, когда говорили о 9 главе Конституции, а именно ч.1 ст.137, где как раз и устанавливается конституционная основа для изменения состава субъектов в связи с принятием ФКЗ от 17 декабря 2001 г. N-6 ФКЗ.

Теоретически возможные способы изменения состава РФ. Их 3 типа - красные, черные и синие.

Первые две (красные) - это те процедуры, которые урегулированы в N-6 ФКЗ. Третья красная процедура в Конституции упоминается, но ФКЗ не урегулирована. Одна группа конституционалистов считает, что по этой процедуре нужен специальный ФКЗ. Другая группа считает, что ФКЗ по этому поводу уже принят - это тот же самый ФКЗ N6, который не содержит процедуры изменения статуса субъекта и это есть политическая позиция. Странно, что Конституция говорит об одном, а федеральный законодатель в ФКЗ распорядился по другому, это нелогично.

Пункты г и д на слайде (черные) - это возможные теоретические способы изменения. О них не говорится в законодательстве и Конституции. Выход субъекта из состава федерации с перспективой стать независимым государством или частью другого государства - в РФ согласно Конституции это невозможно.

Возвращаясь к советскому опыту, такие процедуры имели место по крайней мере формально. Что касается разъединения одного субъекта на два и более, то здесь не все так просто. С этим вопросом связан Чукотский казус. Задолго до принятия Конституции и ФКЗ 2001 года, была прокручена процедура с разъединением субъекта. Но субъект был необычный - это был двойной субъект, потому что Чукотка входила в состав Магаданской области.

Ну и два оставшихся способа (синие) - это комбинирование нескольких вариантов в одной процедуре; и отделение или “прирезка” части территории субъекта при изменении внутренних границ или внешних границ государства. Что касается изменения границ субъекта, то это возможная процедура, более того она периодически случается в РФ, опыт есть. Но это не считается с точки зрения терминологии изменением состава РФ. В рамках совершенно другой процедуры происходят такие локальные изменения границ между субъектами, в частности между Москвой и областью. Но это не есть изменение состава РФ, это совершенно другая конституционная процедура, которую мы с вами рассмотрим применительно к полномочиям Совета Федерации.

Поговорим о самом ФКЗ. На слайде можно заметить, что речь будет идти о двух процедурах - принятие в РФ нового субъекта и образование в составе РФ нового субъекта.

Всего было пять реформ (практика образования в составе нового субъекта). Необходимо обратить внимание на второй кейс, когда слилось не 2, а 3 субъекта. Кейсы по принятию в состав - это образование двух новых субъектов (+1 республика и +1 ГФЗ в 2014 г.)

Принятие в РФ нового субъекта

В левом синем квадрате мы видим основные процедурные блоки, из которых состоит процесс принятия в РФ нового субъекта. Рассмотрим основные положения N 6-ФКЗ

п.2 ст.4 : “Принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором о принятии”

п.1 ст.6 : “Инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении международного договора, предусмотренного пунктом 2 статьи 4 настоящего Федерального конституционного закона, является данное иностранное государство”. Это важно, друзья. Поскольку в кейсе с Крымом очень часто ссылаются на то, что Крым это часть Украины, а не какое ни иностранное государство. Однако сначала в Крыму было принято решение об образовании независимого государства и об отделении от Украины, и уже потом было осуществлено принятие в соответствии с данным ФКЗ.

п.3 ст.4 : “В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, если указанным в пункте 2 настоящей статьи международным договором не предусматривается предоставление новому субъекту статуса края или области”.

По поводу механизма далее. Закон проговаривает каждую из ступенек, прописанных на слайде в синем квадратике.

1 этап - Предложение о принятии направляется Президенту РФ от иностранного государства. Президент уведомляет уведомляет об этом Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации.

2 этап - Далее сторонами ведется разработка международного договора, в котором определяется наименование и статус, порядок приобретения гражданства, правопреемство в международных организациях, действие законодательства РФ на территории нового субъекта, функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления иностранного государства на территории нового субъекта РФ и т.д. (ст.7 N 6-ФКЗ)

3 этап - Далее следует направление международного договора Президентом в Конституционный Суд. Это отдельная обязательная стадия. В случае с Крымским кейсом КС РФ сориентировался оперативно.

4 этап - Далее международный договор и проект федерального конституционного закона направляется в Госдуму. Собственно, это и есть та инстанция, которая должна рассмотреть по существу и принять федеральный конституционный закон. Начинается процедура законодательного процесса и ратификации международного договора.

Образование нового субъекта РФ

Вторая процедура на слайде - образование нового субъекта РФ. Образование в составе РФ нового субъекта может происходить путем объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. Именно граничащих между собой, потому что, например, мы не можем объединить Карелию и Еврейскую АО, потому что они немного не рядом находятся.

1 этап - Инициатива принадлежит субъектам РФ, на территориях которых образуется новый субъект. Формально, не центр говорит, что субъектам нужно объединяться, а это должна быть именно инициатива субъектов федерации.

2 этап - Совместное предложение законодательных органов государственной власти и высших должностных лиц первого, второго, а возможно и третьего субъекта, направляются Президенту. То есть высказываются одновременно и исполнительные, и законодательные органы всех субъектов, которые хотят сливаться. При этом данное предложение должно быть обосновано и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием в составе РФ нового субъекта.

3 этап - Президент уведомляет о полученном предложении Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации.

4 этап - Изюминкой этой процедуры является проведение референдума в субъектах. Если в первой процедуре у нас был международный договор с его проверкой в КС РФ, то здесь референдум. Референдум проводится только после одобрения инициативы Президентом. В законе устанавливаются базовые требования к проведению референдума: формулировка вопроса должна быть единой, инициируют проведение референдума высшие должностные лица (т.е. губернаторы).

5 этап - По итогу только при положительном решении на референдумах появляется проект федерального конституционного закона, который вносится в Госдуму. В проекте федерального конституционного закона об образовании в составе РФ нового субъекта содержится также тот комплекс вопросов, который был обсужден и утвержден Президентом на исходном этапе (ст.12 N 6-ФКЗ):

• наименование и статус границы,

• особенности формирования органов власти,

• внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год

• правопреемство нового субъекта РФ в отношении собственности и т.д.

Естественно, что федеральный конституционный закон может появится только в случае, если оба субъекта выразили единое положительное мнение. В случае, если один субъект отказывается от такого слияния, то продолжение такой процедуры не может быть.

На слайде представлена практика образования в составе РФ нового субъекта. По этой пятерке реформ несложно заметить, что в каждом случае у нас минусуется АО. Один из автономных округов (а во втором случае два АО) у нас пропадают. Также стоит заметить, что все реформы были проведены в довольно узкий промежуток времени (с 2005 по 2008). А дальше у нас подобного опыта не наблюдается. Сейчас у нас остается 4 автономных округа: Ненецкий АО, Ханты-Мансийский АО, Ямало-Ненецкий АО и Чукотский АО. Ну и одна автономная область, поскольку в 1992 г., когда можно было принимать решение о повышении своего статуса до республики, а Еврейская АО не согласилась, вот она так и осталась такой единственной специфической разновидностью субъектов.

Прочие особенности федеративных отношений в РФ

Начнем с Алтайского дела (Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Здесь речь идет об одном из ключевых решений КС РФ по вопросу о федеративных отношениях. Обозначу пункты и положения, которые нужно обязательно посмотреть, поскольку там даны ответы на ключевые вопросы, которая ставила конституционная доктрина в 2000 году. Вводную и резолютивную часть прочитаете сами. А вот в описательной части я направлю вас в основные положения, которые необходимо обязательно изучить.

1 вопрос - 2 абзац пункта 2.1. Вопрос, который здесь решается, это вопрос о неделимости суверенитета в РФ.

“Суверенитет представляет необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус”

“Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации”

Длинная дискуссия, которая велась на протяжении 90-х гг. в этом Постановлении завершилась.

2 вопрос - 1 абзац пункта 8.1. Вопрос, который здесь решается, это вопрос об участии законодательных органов власти субъектов в формировании правительства субъектов РФ.

С середины 2020 г. ГД и СФ теперь на федеральном уровне получили дополнительные возможности по согласованию отдельных позиций министров Правительства РФ.

Вообщем те предположения, которые сделал КС РФ в этом Постановлении, были характерными только для субъектов федерации. Суть в том, что в отличие от федерального уровня на тот момент (на 2000 год) у законодательных органов власти субъектов было право влиять на состав региональных правительств. Действительно, поскольку прямой аналогии в действующем тогда порядке не было, это стало определенным достижением.

Вопрос об амбициях прежде всего Госдумы по влиянию на отдельные кандидатуры министров имел очень длительную историю. Это связано и с разменом этого вопроса на Премьер-министра в середине 1990-х. Это связано с началом 1990-х гг., когда Верховный Совет имел больше возможностью в этом направлении. Это связано с целой серией проектов Конституции, которые предусматривали отдельные признаки парламентской республики.

3 вопрос - 8 абзац пункта 9. Это вопрос об усложненной процедуре отзыва высших должностных лиц субъекта. КС РФ среди прочего предусмотрел важнейшую норму, связанную с тем, что отзыв губернатора не может быть процедурно по условиям проще, чем его назначение. Отсюда берется и квота по числу голосующих за отстранение губернатора и достаточно серьезные условия вообще для начала этой процедуры.

После выхода в свет этого Алтайского Постановления корректируется ФЗ N184. И именно там появляются эти процедурные ступеньки по отзыву губернаторов, которые мы с вами рассматривали в связи с темой формы непосредственной демократии, характеризуя отзыв губернаторов как императивную форму непосредственной демократии, закрепленную в законодательстве РФ.

4 вопрос - 8 абзац пункта 10. Вопрос о согласовании назначения руководителя территориальных подразделений органов государственной власти РФ. Субъекты РФ имеют возможность влиять на кандидатуры тех должностных лиц, которые работают в территориальных органах власти субъекта. Данная правовая ситуация связана с тем, что система органов власти РФ и субъектов по вопросам 71, 72 статей КРФ едина (назовем это символически - у субъектов федерации нет министерства обороны).

Коль скоро это так субъектам дается небольшая поблажка в отношении того, чтобы хотя бы как-то выражать свою позицию по отношению к людям, с которыми они будут контактировать, потому что руководители территориальных подразделений этих федеральных ведомств все равно будут работать совместно.

“Если на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагаются полномочия Российской Федерации по вопросам совместного ведения, то, по смыслу статьи 72 Конституции Российской Федерации федеральный законодатель вправе предусмотреть возможность согласования с законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти”.

Лекция 10 (06.11.20). Группа 6

В прошлый раз мы с вами остановились на проблематике политико-территориального устройства. У нас из прошлой темы будет два занятия, в прошлый раз мы прошли общую проблематику ПТУ, его конституционные основы и характеризовали больше статус российской концепции. Соответственно, большую часть сегодняшнего занятия придется на характеристику субъектных особенностей и тех, что прилегают к проблематике ПТУ, но непосредственно ее не касаются: в частности, вопрос о региональной политике РФ, а в РФ есть региональная политика, и национальная политика, тоже в РФ существует. Они в какой-то степени запараллелены с федеративными отношениями, учитывая всю специфику РФ в рамках нынешних политико-территориальных традиций, поэтому этих вопросов тоже немного коснемся.

Те слайды, которые вы, возможно, видели (из презентации №2), достаточно подробно изложены, сможете разобраться самостоятельно.

В прошлый раз мы остановились на “Прочих особенностях федеративных отношений” (заголовок 5 в презентации). Напоминаю, что это презентация №15-16, ПТУ 1. Пока мы добиваем остатки с прошлого занятия.

Мы говорили по 1 пункту, это Постановление КС РФ по Алтаю 2000 г. -- одно из знаковых решений, которое закрыло множество вопросов, так считается в длительном выяснении отношений Федерации с регионами в течение всех 90-х годов. И я, в частности, обозначал 4 основных вопроса, которые привлекают наше внимание. Это пункт 2. 1 “Вопрос о неделимости суверенитета в РФ”. Здесь КС подтвердил свою базовую концептуальную позицию о том, что государственный суверенитет -- это свойство государственной власти. В этой связи разделение суверенитета ведет к исчезновению этого свойства, а именно к разделению государства. Такой, довольно теоретический довод, но тем не менее это та концепция, на базе которой КС развивает идею о неделимости суверенитета. Она не единственная, наверняка вы еще в общей части встречались с самыми разными подходами к вопросу о делении суверенитета. Знаете, например, что американский федерализм пережил несколько этапов за последние 200 лет в формировании сегодняшней концепции. Это связано с тем, что США был слатан из кусочков, обрастал новыми государствами, а РФ на других основах в этой части формировалась, у на не договорная федерация, хотя ее признаки имели место и в начале формирования Советской федерации (1920-е), и Беловежские соглашения, и последующие документы, уже связанные с РФ, в том числе Федеративный договор 1992 года, который дает основания некоторым представителям российской науки говорить о том, что РФ -- это договорная федерация, что не совсем основывается на исторической правде. Но тем не менее и такие аргументы приводятся.

Второй пункт, который мы затрагивали в Алтайском Постановлении для характеристики, это вопрос “Об участии законодательных органов субъектов в формировании Правительства субъектов федерации” (2000 год). Сейчас, в 2020 году, мы знаем, что и ГД, и СФ в большей степени стали причастны к формированию Правительства, это, конечное, еще не совсем напоминает черты парламентской республики, но в ту сторону некоторые нормы в части согласования направлены, а вот для региональных органов власти КС еще в 2000 году предусмотрел возможность законодательных органов участвовать в формировании Правительства. Речь идет не просто об обозначении некоторого главы, я специально буду обращать ваше внимание на это на уровне РФ, на уровне субъектов нет, так называемой, бицефальности. Если у нас на уровне федеральном есть Президент и Премьер, то на субъектовом уровне такого не может быть, там руководитель, высшее должностное лицо субъекта РФ, он же губернатор, является руководителем одновременно и исполнительной власти без всяких вариантов. Конечно, фактически существует должностное лицо в региональном Правительстве, которое ведет практическую работу, но с точки зрения должностной иерархии, наша федеральная бицефальность на субъектовом уровне исключена.

Затем пункт 9 этого Постановления. Речь идет о мотивировочной части, о серединной части, самой большой по количеству пунктов (есть вводная, резолютивная и мотивировочная части). И вот пункты из нее: это пункты об усложненной процедуре отзыва высших должностных лиц. Я говорил, что мы уже с такой процедурой работали, а именно одна из форм непосредственной демократии, императивная форма, а именно отзыв. Когда обрабатывали этот вопрос, в той же куче сходы/собрания граждан, мы там основные черты воспроизводили по ФЗ №184 об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти, а он, как раз, был основан на этом решении КС по алтайскому делу.

Пункт 10 “О согласовании назначения руководителей территориальных подразделений органов власти в субъектах РФ”. На основании ст. 77 - 78 у нас специфическая система исполнительной власти в РФ, она едина и не разделяется на региональную и федеральную в тех частях, когда речь идет о полномочиях, предметах ведения (речь идет о ст. 71 -- ведение федерации и распределенных по ст.72, то есть статьи о совместном ведении). Здесь задвоение органов власти исключено полностью. Вот в этом смысле регионы не полностью потеряли контроль за тем, каким образом обозначается руководство этих министерств, но в каком-то роде присутствует.

Вообще есть 3 модели, когда региональные власти высказывают свою позицию в отношении министерств:

1) Есть те, где это абсолютно исключено.

Это прям настоящие силовики, где считается, что регионам вовсе нечего делать в согласовании какого-то руководства. Даже федеральные органы гос.власти бывают мало причастными к этому процессу, но это касается таких ведомств, которые связаны с обороной и безопасностью. Здесь, ясное дело, если речь идет еще и о согласовании с регионами, то выглядит уже вызывающе с точки зрения основ и истории нашего федерализма. Причем есть ведомства федеральные, которые согласовываются, а есть направления у регионов, которым не нужно ничего согласовывать, так как у них свои министерства есть. По этому поводу как раз те статьи, что остались после распределения регионов (ст. 72) и по ст.73 -- исключительное ведение субъектов.

Чукотский казус.

Крайне любопытен. Он имеет, конечно, не прецедентное значение, но определенно юридически значимое, которое имело место в развитии российского федерализма, проливает свет на ряд неразрешимых вопросов, которые существуют сегодня в нашем российском законодательстве. Для того, чтобы мы уловили, о чем идет речь, зафиксируем следующие моменты:

-- казус по Чукотке имел место до принятия действующей Конституции 1993. Это видно по дате, обозначенной на слайде. Это важно! Принципиально важно отметить, потому что тогда было иное законодательство и это оказалось возможным;

-- имел место до принятия ФКЗ от 2001 года “О порядке слияния субъектов РФ и включения в состав РФ нового субъекта”. Мы эту практику уже обсуждали в связи с Крымом и 5 реформами по слиянию.

Что еще важно? Кейс является примером того, как может быть изменен статус субъекта РФ без изменения состава РФ. Почему это важно? Вспомним вопрос “о непринятых ФКЗ”. Помимо самого популярного о создании Конституционного Собрания, есть вот это упоминание в российской Конституции о том, что изменение статуса субъекта РФ должно быть урегулировано в ФКЗ. Но тем не менее такого ФКЗ нет. Тот ФКЗ от 2001 года, который мы сегодня упоминали. не предусматривает такой процедуры. Мы говорили о том, что, возможно, это и есть позиция. Но здесь, в Чукотке, мы говорим о том, что сама эта процедура была отработана, правда, до Конституции 1993 года. Как факт она присутствует.

Еще один момент, само решение КС, которое явилось основой для того, чтобы унять начавшийся конфликт. Реквизиты в Консультанте: есть и старые решения КС (стоит посмотреть). Речь идет о Решении от 11.05.1993 года №93 (Постановление от 11.05.1993 г. №9 “По делу о проверке конституционности закона РФ от 17.06.1992 г. “О непосредственном вхождении ЧАО в состав РФ”). Для тогдашнего времени и реформ вхождение субъектов в геополитическую конструкцию более высокого уровня не является чем-то необычным. Помните, как из 16 автономных республик у нас получилась 21? (к 1993 году) Это благодаря тому, что автономные области у нас выросли в своем статусе, хотя ранее было предусмотрено, что они могут входить аж в состав СССР, правда, оставаясь частью РФ. Вот эта проблематика в конституционном законодательстве и, главное, практике реализовывалась и не было сверхъестественной для КС, поэтому он, наверное, и посмотрел на этот вопрос довольно благосклонно, легитимировав выделение Чукотки из состава Магаданской области.

В чем был казус? Это был закон РФ “О непосредственном вхождении” состоял всего из 2 статей, которые по сути фиксировали только то, что на основании такого-то решения с такой-то датой региональных органов власти территория (в данном случае Чукотки) является самостоятельным субъектом РФ. Это входило в противоречие с действующим на тот момент российским законодательством, которое предусматривало изменение границы субъекта лишь с учетом мнения населения. Но это вполне такая привычная концептуальная позиция для конституционного законодательства, связанная с тем, что, если нужно менять границы, конечно, нужно спросить мнение населения. Исключения есть, их очень немного, но в целом нужно спрашивать людей. А тут получается так, что Чукотка выделилась из Магаданской области без мнения людей, законодательный орган принял решение сам. Это как будто противоречило действовавшей тогда Конституции 1978 года. Смотрите, будьте внимательны, я прочитаю выдержу из старого решения КС, чтобы мы посмотрели, какой терминологией и аргументацией пользовался КС (пункт 3).

“Норма ч.3.ст.70 КРФ (1978 года; она в тот момент тоже называлась КРФ, поскольку мы поменяли название из РСФСР в РФ), являющейся основным аргументом ходатайствующей стороны, устанавливает, что разделение и объединение субъектов федерации, в том числе автономных округов, может быть осуществлены только на основе волеизъявления большинства избирателей, проживающих в них, с последующим утверждением Съездом народных депутатов РФ. Однако, данное конституционное положение распространяется на такие территориальные образования, которые влекут за собой изменение состава Российской Федерации, появление в результате выделения или объединения существующих субъектов РФ новых субъектов, именно поэтому ч.3.ст.70 предусматривает, что такое объединение или выделение требует воли избирателей соответствующего субъекта с последующим утверждением СНД. Таким, образом, понятия “вхождение” автономного округа, края или области или “выход” его из края или области, не совпадают с понятиями “объединение” или “разделение”, следовательно указанное положение ч.3.ст.70 не распространяется на решение рассматриваемого конституционного спора”.

То есть, КС сказал, если у нас состав не изменился после этого решения, то мы не можем пользоваться данной нормой, которая указывает обращаться к избирателям непосредственно. Вот и все. Это как раз тот самый кейс, который позволяет говорить об аналогии еще того конституционного законодательства, которое было до 1993 года в отношении той ситуации, которая оказывается неурегулированной после ФКЗ 2001 года, где изменение статуса субъекта образует собой странную концептуальную лагуну в теоретическом смысле.

Это еще не все. Позже узнаем, почему у нас ЕАО в гордом одиночестве пребывает в РФ. Почему она не является частью другого субъекта РФ? Это все на ту же мельницу мы польем немного воду. Продолжение по существу того же чукотского кейса.

Следующая строка на слайде (вы здесь видите формулирование сецессии). В РФ в действующей Конституции как нет сейчас, так и не предполагалось с 1993 года, что такое право у субъектов РФ есть. Если говорить об официальной доктрине, по существу разговор об этом в то время, тем более сейчас практически исключен. Находить аргумент о том, что РФ допускает сецессию субъекта, даже незаконно. Соответственно, мы говорим о законе 1990 года уже в прошедшем времени. Но нужно иметь в виду, что данный юр.факт тоже имел место и те политические силы, которым это выгодно, никогда об этом не забудут. Этот закон, принятый, не просто проект, его разрабатывал Анатолий Иванович Лукьянов (в свое время один из, по сути, второй человек в государстве), конечно, к его мнению прислушивались, тем более, что закон касался насущного вопроса того времени, единственное, что советские власти припозднились с тем, чтобы каким-то образом конфликт с постепенной потерей авторитета советских властей уладить, это нужно было сделать раньше лет на 20-30. Так или иначе это вопрос уже политических спекуляций, не наше дело. Наше дело = факты, а этот закон -- это факт. Так же, как и в предыдущем случае, вы можете познакомиться с содержанием закона, он не тайна.

Процедура, которая тогда закладывалась, действительно, была очень демократична по отношению к субъектам СССР, то есть к тем 15-ти республикам, составляющих его основу. Если говорить о базовых процедурах, составляющих его основу, то она основана на проведении референдумов на уровне союзной республики. Референдума на общем советском уровне не предполагалось. Значимо было волеизъявление самой республики, что само собой демократично. Решение принимается ⅔ , сейчас это может показаться драконовским стилем, но вот для дисциплины регулярного голосования для ранне российского времени это не было чем-то совершенно сногсшибательным, так как обычно голосовало порядка 98%, люди приучены были к этому. Это был обязательный ритуал, который пропускать совершенно не предполагалось: вызовут на парт.собрание, будут обсуждать, выяснять причину. Референдум проводился по инициативе Парламента союзной Республики или 1/10 части ее населения (это как бы исходная инициатива). Повторный референдум о выходе может проводиться не ранее, чем через 10 лет. Была предусмотрена в качестве факультативной формы повторная процедура выхода. Верховный Совет СР рассматривает итоги референдума у себя после проведения, передает результаты в Верховный Совет СССР (на общесоюзный уровень в общесоюзный зак.орган), который созывает Съезд НД СССР, то есть самое легитимное представительство, которое было вообще возможно с точки зрения советского права.

Дальше СНД устанавливает переходный период (не более 5 лет) для урегулирования вопросов, связанных с выходом. Очень много там разных вопросов было перечислено: это и вопрос оптации, который рано или поздно возникнет; и вопрос финансов, даже вопрос о передаче заключенных в союзную республику или обратно. В последний год переходного периода может быть проведен повторный референдум для подтверждения выхода. Он должен быть проведен, если это инициатива 1/10 населения, если нет тех самых ⅔, то решение о выходе СР признается отмененным. Учитывая общий накал страстей в конце 80-90х годов, желание СР отделиться и оказаться вне политического контроля Москвы, было настолько велико, что эти ⅔ не казались какими-то заоблачными. Это не ⅘ и даже не 9/10, для советского общества на волне псевдопатриотизма советских республик была вполне “physical”, что называется.

Картинка на слайде: чтобы вы примерно понимали, где у нас не области, где края, то есть такие, специфические субъекты РФ, которые образованы на национальном принципе или на национальном гос-ве. Самое большое их кол-во расположенное в Поволжье, они маленькие, но очень кучно на Северном Кавказе, плюс Карелия дает о себе знать, если помните, мы говорили об этом, что Карелия одно время даже являлась СР после войны до 1956 года. Кстати говоря, гуляя на ВДНХ, могли видеть там, где вокруг фонтана “Дружба народов” выстроены фигуры: там Армения, Азербайджан, Карелия, есть и другие… Вот именно по этой причине, это не российская республика, а союзная. Очень красивая, кстати, по-моему, там изображена резьба по дереву очень интересная, хорошо, что восстановили с точки зрения памяти.

Следующий момент, который необходимо отметить это взаимоотношения РФ с субъектами РФ. Мы сейчас смотрим на базовую схему, как РФ может влиять на субъекты РФ и, наоборот. Если хотите, это максимально общий взгляд на картину взаимодействия двух типов субъектов политико-территориальных отношений (центра и субъектов, посмотрим на то, как эти вопросы преломляются в текущей российской практике. Лучше это тоже взять под запись, попробую быть медленнее, так как вопрос концептуального характера, очень важный. Среди основных форм воздействия РФ на субъекты можно выделить следующее: