Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_2

тельных органов. С одной стороны, открытое голосование как бы означало, что избиратели-трудящиеся едины по своим интересам, у них нет закулисной конкуренции, а претензии к кандидату можно высказать на собрании. Кроме того, при большой неграмотности и бедности населения открытые выборы было проще проводить. С дру­ гой стороны, открытое голосование позволяло правящей партии кон­ тролировать выборы и обеспечивать избрание в Советы тех, кто будет проводить политику советской власти, а значит, и партии.

Тайное голосование обеспечивается наличием на каждом избира­ тельном участке специальных кабин или комнат, в которых избиратели самостоятельно заполняют избирательные бюллетени, после чего опускают их в избирательные ящики.

5.Принцип свободы выборов и добровольности участия

вних граждан

Выборы в нашей стране являются свободными, т.е. проводятся в обстановке гласности, широкого информирования населения о всех мероприятиях.

Согласно Федеральному закону 2002 г. участие каждого граждани­ на в выборах является не только свободным, но и добровольным. Ни­ кто не вправе оказывать воздействие на него с целью принудить к уча­ стию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявле­ ние. Разумеется, избирателя можно призывать принять участие в вы­ борах, сознательно выразить свою волю, напоминать и о том, что неявка на голосование достаточного числа избирателей приведет к признанию выборов несостоявшимися, к их переносу, а это вызовет дополнительные финансовые, в том числе бюджетные, расходы. Но тем не менее неучастие в голосовании не вызывает каких-либо адми­ нистративных или уголовных санкций.

Неучастие избирателей в выборах («абсентеизм») может обуслов­ ливаться разными причинами, и прежде всего неверием в органы вла­ сти, в обещания кандидатов, а также в свою роль на выборах, считая, что все уже предрешено. Отрицательным обстоятельством стала, как это ни парадоксально, многопартийность — участие в предвыборных баталиях многих партий не позволяет избирателям разобраться в осо­ бенностях программ, зачастую мало различающихся. Ухудшающийся материальный уровень жизни избирателей тоже сказывается на их ак­ тивности — зачем голосовать за тех, для кого безразлично твое поло­ жение. Однако улучшение материального положения в ряде стран также отразилось на числе участников голосования — если хорошо, зачем ходить на выборы.

182 Глава 22. Понятие, нормативная правовая основа избирательной системы РФ

Аналитиками предлагаются — кроме агитации и информирования избирателей — различные средства изменения планки участия изби­ рателей в голосовании в день выборов.

Во-первых, одни авторы предлагают вспомнить о примерах из ис­ тории (особенно древней), когда для участников голосования приме­ нялись материальные поощрения, и ввести их в наши дни. Конечно, это зависит от экономических возможностей государства и мало по­ влияет на осознанное участие избирателей в выборах. Другие авторы напоминают об опыте отдельных стран, которые допускают штраф­ ные санкции к избирателям, не пришедшим голосовать. Но такого рода меры нереальны в нашей стране хотя бы потому, что по законо­ дательству при явке на выборы 20—25% зарегистрированных избира­ телей выборы считаются состоявшимися (сколько же миллионов граждан придется наказывать!).

Во-вторых, предлагается свободу участия в выборах связать с принципиально иным толкованием принципа всеобщности — в вы­ борах участвуют не все избиратели, достигшие 18 лет, а лишь те, кто хочет быть избирателем на данных выборах. Для этого гражданин либо должен предварительно зарегистрироваться в качестве избира­ теля, либо он приходит в день выборов на избирательный участок по месту жительства, и его включают в избирательный список. Эта ре­ форма весьма нежелательна, поскольку при малом числе избирателей ставится под сомнение представительный характер соответствующе­ го выборного мандата.

6. Принцип сочетания мажоритарной и пропорциональной избирательных систем при выборах депутатов

Мажоритарная (отфранцузского majorite — большинство) избира­ тельная система — это избрание депутатов по территориальным из­ бирательным округам, на которые разбивается территория соответст­ венно государства, территориальной единицы. Если в одном избира­ тельном округе избирается один депутат, это будет одномандатный (если использовать иностранные слова — униноминальный) округ, если в округе избираются два депутата, это будет двухмандатный (би­ номинальный) округ, если в округе избираются три и более депутатов, это будет многомандатный (полиноминальный) округ.

При мажоритарной избирательной системе каждый кандидат вы­ двигается и избирается в соответствующем избирательном округе в личном качестве, хотя это может быть и самовыдвижение, и выдвиже­ ние политической партией.

При выборах по мажоритарной системе победитель должен на­ брать больше голосов избирателей, чем его соперники.

Если для победы кандидату надо набрать голосов не просто боль­ ше соперников, но еще и не меньше половины от общего числа зарегист­ рированных избирателей (те. включенных в избирательные списки), это мажоритарная избирательная система Ъбсолютного большинства.

Когда победителю достаточно не менее половины голосов от числа избирателей, принявших участие в голосовании, это мажоритарная из­ бирательная система простого большинства.

Если для победы необходимо определенное число голосов (напри­ мер, 25, 30, 40%, V, °т числа участвовавших в выборах избирателей), это мажоритарная избирательная система квалифицированного боль­ шинства.

Когда же для победы достаточно набрать больше голосов, чем на­ брали соперники (т.е. большинство «относительно» своих конкурентов),

и при этом неважно, сколько это будет от количества проголосовав­ ших избирателей, это мажоритарная избирательная система относи­ тельного большинства. В ряде стран, в том числе и в России, избирате­ лям дается возможность проголосовать против всех кандидатов, включенных в избирательный бюллетень. Тогда победителем на вы­ борах будет кандидат, который не только обошел соперников, но и набрал больше голосов, чем число голосов, поданное против всех кандидатов по округу.

Голосование по мажоритарной избирательной системе может про­ водиться в один или в два тура. Если законодательство установило планку голосов, которую должен превзойти победитель, и он пере­ шагнул ее в первом туре, на этом выборы заканчиваются. В ином слу­ чае во второй тур выходят два кандидата, получившие наибольшее число голосов в первом туре, а победителем может считаться тот, кто наберет во втором туре больше голосов (при этом либо не меньше оп­ ределенного числа голосов, либо просто больше соперника).

Пропорциональная избирательная система — это голосование за списки кандидатов в депутаты. Списки выдвигаются политическими партиями и избирательными блоками (они образуются как союз толь­ ко партий либо партий и иных общественных объединений), а вся страна, территориальная единица становится на время выборов еди­ ным избирательным округом. Избиратель, приходя на выборы, полу­ чает избирательный бюллетень, в котором перечислены все списки кандидатов. Избиратель голосует только за один список, исходя из своих симпатий и интересов. Победа пропорциональна числу голо­ сов, поданных за список. Для этого общее число голосов избирателей,

184 Глава 22. Понятие, нормативная правовая основа избирательной системы РФ

принявших участие в выборах, делится на число депутатских манда­ тов, подлежащих замещению. Получается избирательное частное. За­ тем число голосов, полученных каждым списком, делится на избира­ тельное частное, и таким путем партия, избирательный блок узнают, сколько им досталось депутатских мандатов. Причем в распределе­ нии мандатов участвуют не все партии и избирательные блоки, участ­ вовавшие в выборах, а только преодолевшие установленный законом процентный барьер (при выборах в Государственную Думу до послед­ него времени 5%, сейчас 7%) — т.е. за них подан определенный мини­ мум голосов избирателей.

До последнего времени принцип сочетания мажоритарной и про­ порциональной избирательных систем применялся в основном на выборах депутатов Государственной Думы и в порядке исключения на выборах депутатов представительных органов власти отдельных субъ­ ектов РФ. Как уже отмечалось, Федеральный закон 2002 г. (п. 16 ст. 35) предписывает применять в сочетании мажоритарную и пропорцио­ нальную избирательные системы на выборах законодательных (пред­ ставительных) органов субъектов РФ, причем к распределению ман­ датов здесь допускается не менее двух списков кандидатов, получив­ ших вместе не менее 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Избирательное законодательство субъектов РФ также вводит процентные барьеры сбора партиями голосов избирателей, при достижении которых они допускаются к распределению депутат­ ских мандатов. До недавнего времени этот барьер составлял 5—10%. Федеральный закон «Об основных гарантиях...» (в ред. 2005 г.) разре­ шил планку не более 7%.

Что касается муниципальных выборов, здесь также допускается использование обеих избирательных систем, но жесткого требования применять выборы по спискам Закон не устанавливает.

Для Государственной Думы с первых выборов 1993 г. и до послед­ него времени применялся принцип сочетания мажоритарной и про­ порциональной избирательных систем.

Половина (225) депутатов Государственной Думы избирались по одномандатным избирательным округам (один округ — один депутат), образуемым на основе единой нормы представительства избирателей на округ. Эта норма представительства устанавливалась путем деления общего числа зарегистрированных в России избирателей (ориентиро­ вочно 108 млн) на общее число избирательных округов, т.е. на 225. Да­ лее число избирателей, проживающих в соответствующем субъекте РФ, делилось на эту единую норму представительства, и становилось очевидно, сколько избирательных округов будет на территории этого

субъекта РФ. Если в субъекте РФ число избирателей было меньше единой нормы представительства, данный субъект все равно являлся избирательным округом, где избирался один депутат Государствен­ ной Думы.

В одномандатном округе выдвигались кандидаты в депутаты Госу­ дарственной Думы, избиратели голосовали за конкретных лиц. Побеждал тот кандидат, которые получил больше голосов, чем его со­ перники, и больше, чем число голосов, поданное против всех канди­ датов. Таким образом, в этой части на выборах в Думу применялась

избирательная система относительного большинства.

Другая половина (т.е. тоже 225) депутатов Государственной Думы избиралась на территории всей страны, которая на период выборов становится единым федеральным избирательным округом. Политиче­ ские партии и избирательные блоки выдвигали федеральные списки кандидатов в депутаты. Избиратели голосовали за эти списки, а не за конкретных лиц, ориентируясь на свои симпатии к соответствующим партиям, движениям или к их лидерам. Те из партий, движений, кото­ рые получили 5% и более голосов избирателей, пришедших на выбо­ ры, получали депутатские мандаты в Думе пропорционагьно числу по­ лученных голосов; внутри списка в первую очередь мандаты получали те кандидаты, которые стояли в верхней его части. Эта модель выбо­ ров была впервые опробована в 1993 г.

В последующие годы имели место нарекания преимущественно на пропорциональную систему, поскольку 5%-ный барьер преодолевали немногие политические общественные объединения. А те, которые получали места в Государственной Думе, образовывали фракции и де­ путатские группы, оппозиционно настроенные к Президенту РФ. Проигравшие партии и движения требовали отказаться от пропор­ циональной системы или существенно снизить барьер прохождения в Думу. Нарекания на пропорциональную систему высказывали и ре­ гиональные элиты, поскольку при выборах по округам они могли бы больше влиять на результаты и способствовать победе тех кандидатов, через которых затем легче было бы рассчитывать на усиление учета своих интересов в Государственной Думе.

Под знаком того, что при мажоритарной избирательной системе каждый избиратель имеет «своего» депутата, т.е. как бы усиливаются связи депутатов с населением, а фактически для ослабления присут­ ствия оппозиционный к себе партий и движений в Государственной Думе, первый Президент РФ в 1995 г. предложил изменить соотноше­ ние: 300 депутатов избирать по округам и лишь 150 — по пропорцио­ нальной системе. Однако в результате ожесточенный баталий и голо­ сований парламент сохранил соотношение 225 : 225.

186 Глава 22. Понятие, нормативная правовая основа избирательной системы РФ

В связи с выборами 1999 г. первый Президент РФ выступил еще с более радикальным предложением — вообще отказаться от пропор­ циональной системы и избирать всех 450 депутатов Государственной Думы только по округам. Однако оно не прошло. В Законе 1999 г. ос­ талось прежнее соотношение: 225 депутатов избираются по округам; 225 — по спискам. То же самое правило было отражено и в Федераль­ ном законе 2002 г. о выборах депутатов Государственной Думы (при­ меняется пропорциональная система с определенными требования­ ми, которых мы коснемся в связи с порядком установления результа­ тов выборов).

На выборах депутатов Государственной Думы по 2003 г. включи­ тельно применялось правило 5%-ного барьера, т.е. те избирательные объединения и блоки, которые набрали менее 5% голосов избирате­ лей, участвовавших в голосовании, к распределению мандатов не до­ пускались. Правда, это правило подвергалось существенным коррек­ тировкам. Так, Конституционный Суд РФ, оценивая в 1998 г. преж­ ний Федеральный закон о выборах в Думу, постановил, что не может быть такого положения, чтобы все мандаты достались одной партии, даже если ее список был единственным перешагнувшим 5%-ный барьер, а остальные до него «не дотянулись». Минимум два списка должны участвовать в распределении мандатов, и вторым будет тот, который хотя и не набрал 5%, но ближе других стоит к этому барье­ ру — иначе ставится под сомнение принцип многопартийности, за­ крепленный в Конституции РФ. Кроме того, надо позаботиться и о том, чтобы за избирательными объединениями, блоками, претендую­ щими на распределение мандатов, стояли голоса 50% и более избира­ телей, участвовавших в голосовании.

Соответствующие правила были внесены в Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы. Более того, на выборах де­ путатов Государственной Думы в 2003 г. количество участвующих пар­ тий и избирательных блоков было повышено с двух до трех, аеслиони не набирали в совокупности 50% голосов избирателей, пришедших голосовать, тогда к распределению мандатов подключались те, кто набрал менее 5%, чтобы совокупное число избирателей достигло 50%.

Однако уже в ходе избирательной кампании 2003 г. в Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы были внесены по­ правки, которыми предусмотрено, что начиная со следующих выбо­ ров барьер возрастает до 7%, а количество партий и блоков, участвую­ щих в распределении мандатов, до четырех, хотя выборы проводятся и только при двух выдвинутых списках; оставлено правило о том, что надо набрать в совокупности 50% и более голосов избирателей.

Активными сторонниками отказа от выборов по округам в пользу только пропорциональной избирательной системы являлись и оста­ ются партии, у которых на выборах по округам не было успеха: по ок­ ругам побеждали лишь считанные единицы представителей этих пар­ тий — ЛДПР, в прежнем созыве Государственной Думы — «Яблоко», «Союз правых сил» (СПС). Партия, имеющая большинство в Государ­ ственной Думе, «Единая Россия* активно не выступала за какую-то систему. И тем не менее Президент В.В. Путин, которого данная пар­ тия безоговорочно поддерживает, в 2004 г. выступил с идеей введения выборов только по пропорциональной системе. Причем к тому вре­ мени в законодательстве уже было закреплено, что в выборах участву­ ют лишь политические партии и не допускается привлечение — хотя бы в блоках с ними — иных общественных объединений. Предложе­ ние Президента было воплощено в Федеральном законе о выборах де­ путатов Государственной Думы 2005 г., и теперь эти выборы стали не только пропорциональными, но и сугубо партийными, поскольку проводятся по спискам кандидатов в депутаты, выдвигаемым полити­ ческими партиями. Вероятно, данный вариант выборов в Государст­ венную Думу привлекателен тем, что все равно гарантирует большин­ ство ныне лидирующей партии, освобождает от изнурительных пред­ выборных баталий, неизбежных при выборах по округам, и дает опре­ деленную, но безопасную оппозицию в нижней палате парламента.

7.Принцип состязательности

Всоветский период юридически допускалось выдвижение не­ скольких кандидатов на одно депутатское место. Но фактически на избрание по избирательному округу претендовал один кандидат, его подбор осуществлялся в условиях однопартийной системы. И хотя при этом тоже были скрытая конкуренция и борьба на стадии отбора, но избиратели о ней ничего не знали и получали «готового» кандида­ та, могли голосовать «за» или «против» него, не имея альтернативных фамилий. На практике этот кандидат получал 99% голосов избира­ телей.

На выборах народных депутатов СССР в 1989 г., народных депута­ тов России и местных Советов в 1990 г. уже использовался принцип состязательности, фактически выдвигалось несколько (а то и очень много) кандидатов на одно депутатское место. И все-таки законода­ тельство не требовало обязательного выдвижения двух и более канди­ датов, выборы проводились и в том случае, если оставался один кан­ дидат.

188 Г лава 22. Понятие, нормативная правовая основа избирательной системы РФ

Начиная с выборов 1993 г. положение было принципиально изме­ нено. Избиратель, приходя голосовать, в избирательных бюллетенях должен был найти соответственно фамилии не менее двух кандидатов в депутаты по избирательному округу и не менее двух списков по фе­ деральному округу. По Закону 2002 г. о выборах депутатов Государст­ венной Думы требовалось, чтобы не менее трех списков баллотирова­ лись по федеральному избирательному округу. Если альтерантивных кандидатов и списков кандидатов нет, выборы откладываются на оп­ ределенный срок (общее требование — не более шести месяцев) для дополнительного выдвижения кандидатов и списков. При изменении Закона в 2003 г. даже было определено, что надо иметь не менее четы­ рех федеральных списков, хотя подведение итогов допускалось и в случае, если оставалось не менее двух таких списков. По Закону о вы­ борах депутатов Государственной Думы 2005 г. требуется участие в распределении депутатских мандатов минимум двух1 партийных списков.

Федеральное законодательство разрешает проводить выборы в од­ номандатном округе или едином избирательном округе по одной кан­ дидатуре: а) при повторном голосовании (например, второй тур вы­ боров Президента РФ возможен, если остается один кандидат); б) на выборах депутатов органов муниципальных образований (если это предусмотрено законом субъекта РФ). Однако при этом кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50% изби­ рателей, принявших участие в голосовании.

8. Принцип сочетания государственного финансирования избирательной кампании с возможностями использования негосударственных средств

Литература

Вискулова В.В. Финансирование федеральных выборов в России: соотно­ шение публично-правового и частного начал (конституционно-правовое ис­ следование): Дисс.... канд. юрид. наук. М., 2004; Колюшин Е.И. Финансирова­ ние выборов: право и практика: Учебное пособие. М , 2002; Романенко О.В. Косвенное финансирование избирательных кампаний политических партий в России // Право и власть. 2002. № 3; Чучелина Н.Н. Основы финансирова­ ния избирательных кампаний в Российской Федерации // Там же.

До 1993 г. выборы финансировались исключительно из государст­ венного бюджета. Всякие возможности частного финансирования не допускались и служили основанием для признания результатов выбо­ ров недействительными.

Затем было установлено следующее: финансирование мероприя­ тий, связанных с выборами, осуществляется за счет средств федераль­ ного или местного бюджета; вместе с тем для финансирования изби­ рательной кампании кандидаты, избирательные объединения и изби­ рательные блоки вправе использовать собственные средства и добро­ вольные пожертвования граждан и юридических лиц.

Федеральный закон «Об основных гарантиях...* определяет (п. 1 ст. 57), что расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов соответствующего уровня в Российской Федерации, эксплуатацией и развитием средств автоматизации и обучением организаторов выбо­ ров и избирателей, производятся избирательными комиссиями за счет средств, выделенных на эти цели из соответствующего бюджета (федерального бюджета, бюджета субъекта РФ и (или) местного бюд­ жета).

Ассигнования на подготовку и проведение выборов предусматри­ ваются отдельной строкой в соответствующем бюджете на очередной финансовый год. Если финансирование выборов не осуществляется за счет средств соответствующего бюджета, а также в случае несвое­ временного перечисления средств комиссии, организующей выборы, референдум, подготовка и проведение выборов, референдума осуще­ ствляются за счет кредитов банков, которые предоставляются на кон­ курсной основе этой комиссии. А Правительство РФ, соответствую­ щий орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный орган местного самоуправления обязаны в 10-дневный срок со дня обращения соответствующей комиссии дать ей государственную или муниципальную гарантию исполнения обязательства возврата кре­ дитных средств, включая начисляемые на них проценты.

Избирательные комиссии расходуют государственные и муници­ пальные средства на организацию подготовки и проведения выборов, составление избирательной документации, оплату труда членов и со­ трудников избирательных комиссий, оплату определенных, преду­ смотренных законом расходов кандидатов, избирательных объедине­ ний и блоков, информирование избирателей.

Кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды

для финансирования своей избирательной кампании в период после письменного уведомления соответствующей избирательной комис­ сии об их выдвижении (самовыдвижении) до их регистрации этой из­ бирательной комиссией. Законом субъекта РФ может быть установ­ лено, что на выборах в органы местного самоуправления при опреде­ ленном числе избирателей в избирательном округе (но не более 5 тыс. избирателей) создание кандидатом избирательного фонда необяза­

190 Глава 2 2 . Понятие, нормативная правовая основа избирательной системы РФ

тельно при условии, что финансирование кандидатом своей избира­ тельной кампании не производится.

Избирательные объединения, избирательные блоки, выдвинув­ шие списки кандидатов, для финансирования своей избирательной кампании обязаны создавать избирательные фонды после регистрации их уполномоченных представителей, в том числе по финансовым во­ просам, соответствующими избирательными комиссиями.

Кандидаты, баллотирующиеся только в составе списка кандида­ тов, выдвинутого избирательным объединением, избирательным блоком, не вправе создавать собственные избирательные фонды.

Избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков могут создаваться за счет:

а) собственных средств кандидата, избирательного объединения, избирательного блока;

б) средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избиратель­ ным объединением, избирательным блоком;

в) добровольных пожертвований граждан; г) добровольных пожертвований юридических лиц;

д) средств, выделенных кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку соответствующей избирательной комиссией, в случае, если это предусмотрено законом.

По отдельным видам выборов есть свои особенности в формиро­ вании избирательных фондов. Например, Федеральный закон 2005 г. о выборых депутатов Государственной Думы предусматривает такие источники избирательного фонда политической партии, как: ее соб­ ственные средств, которые не могут в совокупности превышать 50% от установленной Законом предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда партии; добровольные пожертвования граждан и юридических лиц. Закон не говорит о таком источнике, как средства, вносимые кандидатами, включенными в партийный спи­ сок, но и не запрещает им быть пожертвователями в индивидуальном качестве граждан Российской Федерации.

Пожертвования в избирательные фонды могут вносить физические лица — граждане Российской Федерации, а также российские юридиче­ ские лица.

Запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объ­ единений, избирательных блоков:

а) иностранным государствам и иностранным юридическим лицам;

б) иностранным гражданам, за исключением случая, когда зако­ нодательство разрешает им участвовать в муниципальных выборах;