Экзамен зачет учебный год 2023 / Кондрашов_МЕРЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

МЕРЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СОВРЕМЕННОМ КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ: ОСНОВАНИЯ КЛАССИФИКАЦИИ И ВИДЫ САНКЦИЙ <*>

А.А. КОНДРАШЕВ

--------------------------------

<*> Kondrashev A.A. Measures of constitutional-law responsibility in contemporary constitutional law: grounds for classification and types of sanctions.

Кондрашев А.А., советник Председателя Законодательного Собрания Красноярского края, доцент кафедры конституционного права Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук.

В статье анализируются современные классификации конституционных санкций, имеющиеся в теории конституционного права, а также представлено авторское видение системы мер конституционно-правовой ответственности и различные основания классификации конституционных санкций. Научное осмысление и выстраивание четкой системы конституционных санкций позволит законодательно уточнить основания и процедуру применения мер конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации.

Ключевые слова: конституционные санкции, меры позитивной ответственности, меры пресечения, восстановления, карательные и предупредительные меры.

The article analyses contemporary classifications of constitutional sanctions existing in the theory of the constitutional law and also presents the author's opinion on the system of measures of constitutional-law responsibility and various grounds for classification of constitutional sanctions. The scientific conceptualization and building of concrete system of constitutional sanctions will allow to legislatively specify the grounds and procedure of application of measures of constitutional-law responsibility in the Russian Federation.

Key words: constitutional sanctions, measures of positive responsibility, measures of suppression, reconstruction, punitive and preventive measures.

В теории советского конституционного права предлагались различные классификации мер конституционно-правовой ответственности. При этом авторы выделяли пять, семь видов мер ответственности и даже девять <1>. Как правило, мерами конституционной ответственности признавались отмена незаконных актов нижестоящих советов вышестоящими органами, досрочное переформирование государственных органов (комиссий или состава совета), лишение юридической силы действий (кассация выборов), лишение орденов и медалей, почетных званий, отзыв депутата, прекращение полномочий депутата ввиду вступления в силу обвинительного приговора, лишение советского гражданства. Некоторые авторы в качестве разновидности мер ответственности выделяли: выдворение с территории лиц, лишенных гражданства <2>, а также возмещение затрат на обучение в связи с выездом за границу советского гражданина <3>, лишение некоторых политических прав <4>. Кроме того, высказывались мнения и о существовании особых правоохранительных мер превентивного характера, вытекавших из единой природы и организационного единства представительной системы СССР (отмена или приостановление действия актов нижестоящих советов вышестоящими представительными органами, признание недействительности нормативного акта и др.) <5>.

--------------------------------

<1> См.: Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985. С. 57 - 58; Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980. С. 91 - 114; Ответственность как средство укрепления законности в государственно-правовых отношениях // Юридические гарантии и режим социалистической законности в СССР. Ярославль, 1977. С. 55.

<2> См.: Еременко Ю.П. Советская Конституция и законность. Саратов, 1982. С. 154.

<3> См.: Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Указ. соч. С. 60.

<4> См.: Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность // Сов. государство и право. 1975. N 10. С. 19.

<5> См.: Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Указ. соч. С. 58 - 59.

В советское время мерой конституционно-правовой ответственности являлось лишение орденов и медалей <6>. Вопрос о лишении наград решался Президиумом Верховного Совета (СССР или союзной республики) по представлению суда в случае обвинительного приговора за совершение уголовного преступления. В наше время лишение специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград является мерой уголовной ответственности (ст. 48 УК РФ). К мере конституционно-правовой ответственности можно отнести лишь отмену указа о награждении Президентом РФ <7>, если выявляется недостоверность или необоснованность представления к награждению государственной наградой (п. 17 Положения о государственных наградах РФ).

--------------------------------

<6> См.: Зражевская Т.Д. Указ. соч. С. 110 - 111.

<7> См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 416.

Сегодня ряд мер ответственности, которые были известны советскому государственному праву, вообще не применяются (переформирование или досрочное переизбрание состава исполкома, отмена акта исполкома вышестоящим органом, лишение гражданства и некоторые другие). Что касается идеи о существовании неких "особых правоохранительных мер", то думается, что право на существование имеют властно-организационные санкции (меры позитивной конституционной ответственности), которые вряд ли следует относить к правоохранительным мерам неопределенной правовой природы.

В свое время Н.А. Боброва, а позднее Н.М. Колосова предложили в качестве мер конституционно-правовой ответственности рассматривать досрочное лишение (изменение) конституционного статуса государственного органа, должностного лица, общественного объединения (отставка Правительства, освобождение от должности Генерального прокурора), а также ограничение (лишение) специального или общего статуса физического лица в условиях чрезвычайного положения <8>. Подобное предложение может быть оспорено по нескольким причинам. Во-первых, так называемое лишение конституционного статуса в виде отставки Правительства или освобождения от должности может иметь место и в случае совершения правонарушения, и в качестве организационной меры воздействия (властно-организационной санкции), связанной с отрицательной оценкой политической и профессиональной деятельности Правительства или должностного лица (недоверие Правительству или роспуск парламента). Во-вторых, ограничение специального или общего статуса физического лица всегда имеет выраженный отраслевой характер (в большинстве своем это административно-правовые меры предупреждения - карантин, комендантский час, досмотр автотранспорта и т.д.). Поэтому представляется нецелесообразным выделение ее в качестве самостоятельной меры конституционной ответственности, тем более что ее реализация происходит вне связи с правонарушением и виной конкретных лиц.

--------------------------------

<8> См.: Боброва Н.А. Ответственность как средство укрепления законности в государственно-правовых отношениях. С. 55; Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. N 2. С. 90.

Примечательно, что в научной литературе высказываются предложения об ограничении числа санкций конституционно-правовой ответственности. Так, Д.И. Назаров и И.С. Назарова в качестве мер конституционно-правовой ответственности рассматривают отрешение Президента РФ от должности, лишение депутатской неприкосновенности, отставку Правительства РФ, признание Конституционным Судом неконституционными законов, указов Президента, постановлений Правительства и других нормативных правовых актов <9>. Трудно согласиться с такого рода рассуждениями как с позиции необоснованного ограничения числа конституционных санкций, так и отнесением тех или иных способов воздействия к мерам конституционно-правовой ответственности. Отметим, что лишение депутатской неприкосновенности нельзя называть самостоятельной санкцией - это лишь этап применения такой меры ответственности, как лишение депутатских полномочий. А отставка Правительства может последовать и по желанию его Председателя, поэтому такая санкция должна иметь иное наименование в целях избежания путаницы в терминологии. Роспуск Государственной Думы является властно-организационной санкцией, и ее нельзя относить к мерам негативной конституционно-правовой ответственности.

--------------------------------

<9> См.: Назаров Д.И., Назарова И.С. Ответственность в конституционном праве // Конституционное и муниципальное право. 2000. N 1. С. 16.

Попытка классификации мер конституционно-правовой ответственности была предпринята в российской теории конституционного права В.О. Лучиным, который в основу деления положил характер наступивших неблагоприятных последствий для соответствующих органов и должностных лиц. По его мнению, система санкций конституционно-правовой ответственности должна выглядеть следующим образом: 1) официальное признание работы государственных органов и должностных лиц неудовлетворительной либо указание на ее недостатки; 2) досрочное переформирование органа государственной власти (роспуск Государственной Думы, отставка Правительства РФ); 3) лишение, ограничение специального конституционно-правового статуса (отрешение от должности Президента РФ, освобождение от должности президентов и губернаторов субъектов РФ, отзыв высшего должностного лица субъекта РФ, досрочное прекращение полномочий депутата ввиду признания его виновным в совершении преступления по приговору суда, досрочное прекращение (приостановление) полномочий судьи, отзыв дипломатического представителя; 4) устранение конституционного нарушения (отмена, приостановление действия актов государственных или общественных органов, их должностных лиц, признание итогов голосования, выборов отдельных депутатов недействительными, отмена регистрации или отказ в регистрации кандидата, приостановление или запрет (прекращение) деятельности политической партии, общественного объединения); 5) ограничение, лишение специального или общего статуса гражданина (лишение государственных наград, лишение определенных прав, льгот и преимуществ, отмена решения о приеме в гражданство, лишение статуса беженца и вынужденного переселенца), принуждение к исполнению конституционных обязанностей; 6) ущемление имущественного положения <10>.

--------------------------------

<10> См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 359 - 360; Лучин В.О., Забровская Л.В. Юридическая природа конституционных деликтов // Право и гражданское общество в современной России: Сб. науч. статей. М., 2003. С. 297.

Представленная классификация конституционных санкций с позиции последствий правонарушающего поведения является системной и в целом правильно отражающей существо воздействия различных мер конституционного принуждения. Но, строго говоря, отдельные классификационные группы включены в состав без надлежащего обоснования. Прежде всего это касается такой группы, как признание работы органа власти неудовлетворительной. В.О. Лучин в качестве примера называет Постановление Государственной Думы от 23 октября 1996 г. N 712-II ГД <11>, когда Дума признала неудовлетворительной деятельность Правительства РФ по исполнению федерального бюджета на 1996 г., а также Постановление Государственной Думы от 19 февраля 1997 г. N 1132-II ГД <12>, которым была признана неудовлетворительной работа Правительства РФ по обеспечению своевременной выплаты зарплаты работникам бюджетной сферы. Однако неясно, каким образом должна объективироваться указанная оценка и в чем состоят собственно негативные последствия такой оценки для государственного органа. Без ответа на этот вопрос невозможно понять, являются ли такого рода действия правовыми санкциями или это некие средства морально-нравственного воздействия.

--------------------------------

<11> СЗ РФ. 1996. N 45. Ст. 5060.

<12> СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1049.

Н.М. Колосова выделяет несколько видов санкций в зависимости от цели и последствий их применения:

1) правовосстановительные (признание неконституционным федерального закона);

2) предупредительные (письменное предупреждение органа юстиции о прекращении незаконной деятельности общественного объединения, неудовлетворительная оценка деятельности органов государственной власти);

3) меры взыскания, имеющие своей целью наказать правонарушителя (отрешение Президента РФ, отставка Правительства РФ, роспуск Государственной Думы, отказ в регистрации кандидата);

4) санкции пресечения (введение чрезвычайного положения, вето Президента, приостановление действия нормативного акта) <13>.

--------------------------------

<13> См.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000. С. 125.

Классификационное "древо" мер ответственности в конституционном праве, описанное Н.М. Колосовой, по нашему мнению, достаточно точно определяет целевое предназначение мер ответственности, тем более что оно часто применяется в административном праве. Однако нельзя не отметить, что ряд санкций включен в число мер ответственности без достаточных оснований. Например, непонятно, почему вето Президента РФ рассматривается в качестве санкции, тогда как это правомочие главы государства, вытекающее из его статуса и направленное на ограничение полномочий парламента, прежде всего в политических целях. Непонятно также, почему в качестве меры ответственности рассматривается неудовлетворительная оценка деятельности государственного органа власти - сама по себе оценка (положительная или отрицательная) никогда не может быть мерой какого-либо принудительного воздействия.

Впервые в науке конституционного права перечень мер конституционно-правовой ответственности был составлен Е.И. Колюшиным. По его мнению, таких мер ответственности всего 19:

1) признание Конституционным Судом РФ акта или его отдельных положений неконституционными;

2) признание Конституционным Судом РФ неконституционным не вступившего в силу международного договора РФ;

3) признание Конституционным Судом РФ издание акта не входящим в компетенцию соответствующего органа государственной власти;

4) приостановление Президентом РФ действия акта органа исполнительной власти субъекта РФ;

5) выражение Государственной Думой недоверия Правительству РФ;

6) отказ Правительству РФ в доверии со стороны Государственной Думы в соответствии с ч. 4 ст. 117 Конституции РФ;

7) отставка Правительства РФ по инициативе Президента РФ в соответствии с ч. 2 ст. 117 Конституции РФ;

8) отмена Президентом РФ постановлений и распоряжений Правительства РФ в соответствии с ч. 3 ст. 115 Конституции РФ;

9) роспуск Президентом РФ Государственной Думы в случаях, предусмотренных ч. 4 ст. 111 и ч. 4 ст. 117 Конституции РФ;

10) отрешение от должности Президента РФ в соответствии со ст. 93 Конституции РФ;

11) отмена акта государственного органа в случаях, предусмотренных законодательством;

12) отзыв депутата, досрочное прекращение полномочий депутата по другим основаниям вопреки его воле;

13) отказ в заверении списков кандидатов, принятии уведомления о выдвижении кандидата в одномандатном избирательном округе;

14) вынесение предупреждения кандидату, зарегистрированному кандидату, избирательному объединению, инициативной группе избирателей;

15) отказ в регистрации кандидата (списка кандидатов);

16) отмена регистрации кандидата (списка кандидатов);

17) признание выборов недействительными по решению суда;

18) расформирование (досрочный роспуск) государственного органа;

19) освобождение должностного лица от занимаемой должности <14>.

--------------------------------

<14> См.: Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России. М., 1999. С. 23 - 26.

Конечно, арсенал мер конституционной ответственности в настоящее время стал существенно шире (достаточно вспомнить роспуск законодательных органов власти и представительных органов местного самоуправления, отстранение от должности высшего должностного лица субъекта). Вызывает определенные сомнения и интегративное рассмотрение мер позитивной ответственности и мер негативной ответственности в общем перечне, но в целом указанный перечень был первым системным собранием мер конституционно-правовой ответственности в доктрине конституционного права.

Д.А. Липинский существенно сузил круг мер конституционно-правовой ответственности, рассматривая в качестве таковых:

1) отрешение Президента от должности;

2) отставка Правительства, отдельных министров, Генерального прокурора;

3) отзыв депутата;

4) выражение недоверия Правительству РФ;

5) роспуск Государственной Думы;

6) досрочное прекращение полномочий законодательного органа субъекта;

7) выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта;

8) прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта;

9) досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления;

10) досрочное прекращение полномочий уполномоченного по правам человека;

11) освобождение от должности аудиторов Счетной палаты <15>.

--------------------------------

<15> См.: Липинский Д.А. Общая теория юридической ответственности: Дис. ... д-ра юрид. наук. Самара, 2004. С. 376.

Т.Д. Зражевская также приводит различные виды конституционных санкций, предлагая определенную их группировку, причем некоторых из них нет в перечне Е.И. Колюшина, а именно: 1) применяемые к коллегиальным органам власти (роспуск законодательного органа, отставка Правительства, отмена нормативных актов, признание актов или отдельных их положений неконституционными); 2) применяемые к высшим должностным лицам государства (отрешение от должности Президента РФ и отрешение от должности других высших должностных лиц, освобождение от должности отдельных членов Правительства, выражение недоверия, запрет занимать определенные должности); 3) применяемые к депутатам (лишение полномочий депутата (отзыв), выборного должностного лица); 4) применяемые к физическим лицам (отмена решения о приеме в гражданство, лишение государственных наград и почетных званий, лишение активного и пассивного избирательного права по факту вступления в силу судебного приговора); 5) применяемые к общественным объединениям (отказ в регистрации избирательных объединений, общественных объединений) <16>. Следует отметить, что в классификации Т.Д. Зражевской отнюдь не все санкции можно отнести к мерам негативной ответственности (выражение недоверия, отзыв депутата). Кроме того, очевидна неполнота субъектов ответственности (в их числе, например, не названы органы местного самоуправления).

--------------------------------

<16> Зражевская Т.Д. Реализация конституционного законодательства. Проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2000. С. 4.

С точки зрения В.А. Виноградова, все конституционные санкции можно типизировать на основе существенных типовых признаков:

1) лишение общего или специального конституционного статуса, досрочное прекращение полномочий (роспуск, расформирование, запрещение деятельности, отстранение от должности, отзыв, лишение гражданства, лишение государственных наград, отмена регистрации кандидата (списка кандидатов);

2) ограничение, лишение (изъятие) субъективного конституционного права (ограничение права избирать, права политического убежища...);

3) отказ в утверждении актов (отчетов, отказ в подписании акта, в государственной регистрации кандидата);

4) возникновение у другого субъекта конституционно-правовых отношений дополнительного конституционного права, возложение конституционной обязанности (обязанность подать в отставку в связи с выражением недоверия правительству, право президента издать указ, имеющий силу закона, в случае, если парламент не рассмотрит в течение определенного срока предложение президента);

5) переход конституционного полномочия (переход права подписания законов от президента к главе парламента в случае, если первый уклоняется от их подписания, или переход права выдвинуть кандидата в премьер-министры от президента к государственному собранию в случае нарушения срока выдвижения кандидатуры);

6) оценочные (экспендициальные) санкции (выражение недоверия, отзыв, представление о пресечении недолжного поведения и предупреждение, признание действий неконституционными);

7) отмена (признание недействительным) юридически значимого результата (признание выборов недействительными, отмена результатов выборов);

8) отмена (приостановление), признание неконституционными актов;

9) принуждение к исполнению конституционных обязанностей (федеральное вмешательство - комплексная мера, выдворение, ссылка, депортация);

10) конституционно-правовые санкции процедурного характера (лишение права голоса депутата);

11) конституционно-правовые санкции, имеющие финансовый характер (возврат в бюджет денежного залога) <17>.

--------------------------------

<17> См.: Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М., 2000. С. 78 - 99.

Классификация санкций В.А. Виноградова в настоящее время является, пожалуй, наиболее полной в отечественной науке конституционного права. Правда, она не лишена тавтологии, смешения мер ответственности с обязанностями. Кроме того, указанный автор рассматривает особые организационные меры и считает институт федерального вмешательства комплексной мерой ответственности.

Перед тем как представить авторскую классификацию мер конституционно-правовой ответственности, на наш взгляд, будет полезно обозначить те меры ответственности, которые следует отнести к мерам ответственности по конституционному праву:

1) отрешение от должности Президента РФ; 2) отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ по решению Президента; 3) признание законов не соответствующими Конституции РФ; 4) приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ; 5) отзыв депутата органа законодательной власти; 6) отзыв депутата органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; 7) роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ; 8) роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ Государственной Думой Федерального Собрания РФ; 9) отставка высшего должностного лица субъекта РФ в связи с выражением недоверия законодательным органом субъекта; 10) досрочное прекращение полномочий представительного органа местного самоуправления; 11) отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации; 12) вынесение предупреждения кандидату, избирательному объединению, инициативной группе избирателей; 13) отказ в регистрации кандидата (списка кандидатов); 14) отмена регистрации кандидата или списка кандидатов; 15) отмена итогов голосования, результатов выборов и референдума и признание выборов кандидата или списка кандидатов недействительными, отмена решения, принятого на референдуме, отмена решения о признании кандидата избранным; 16) отказ в регистрации инициативной группы по проведению референдума, отказ в проведении референдума; 17) расформирование избирательной комиссии; 18) отклонение ходатайства о приеме в гражданство, отклонение ходатайства о выходе из гражданства, отмена решения о приеме в гражданство; 19) предупреждение общественному объединению; 20) отказ в регистрации общественного объединения; 21) приостановление деятельности общественного объединения; 22) ликвидация общественного объединения; 23) предупреждение политической партии; 24) приостановление деятельности политической партии; 25) ликвидация политической партии; 26) отзыв дипломатического представителя; 27) досрочное прекращение полномочий депутата в случае признания его виновным в совершении уголовного преступления по приговору суда; 28) отказ в рассмотрении ходатайства о признании беженцем; 29) лишение статуса беженца; 30) отказ в регистрации ходатайства о признании вынужденным переселенцем; 31) лишение статуса вынужденного переселенца; 32) отмена указа о награждении Президентом РФ, если будет установлена недостоверность или необоснованность представления к награждению государственной наградой; 33) приостановление полномочий судьи; 34) прекращение полномочий судьи; 35) увольнение работника прокуратуры; 36) процедурные санкции в отношении депутатов представительных органов государственной власти, например предупреждение председательствующего, лишение слова депутата; 37) введение чрезвычайного положения; 38) досрочное освобождение от должности председателя Счетной палаты, заместителя и аудиторов Счетной палаты; 39) досрочное освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; 40) освобождение от должности Председателя Банка России; 41) отказ в заверении федерального списка кандидатов по выборам депутатов Государственной Думы; 42) прекращение полномочий члена избирательной комиссии.

Меры конституционно-правовой ответственности, на наш взгляд, можно классифицировать по степени использования государственно-властного принуждения, а именно:

- меры, в основе которых лежат средства косвенного, опосредованного правовой процедурой принуждения (лишение юридической силы нормативного правового акта, лишение властных полномочий, возложение обязанностей);

- меры, в основе которых лежат средства фактического, прямого принуждения (использование армии, милиции, внутренних войск).

Кроме того, меры конституционно-правовой ответственности имеет смысл разграничивать и по признакам, характеризующим субъект противоправного деяния:

- меры ответственности, связанные с противоправной деятельностью государственных органов власти (отмена или признание недействительными правовых актов, роспуск законодательного органа субъекта Федерации в случае издания актов, не соответствующих федеральному праву, досрочное прекращение полномочий органа местного самоуправления);

- меры ответственности, выражающиеся в противоправной деятельности должностных лиц государственных органов и депутатов (отстранение от должности высшего должностного лица (президента), отзыв депутата, прекращение полномочий депутата после вступления в силу обвинительного приговора суда в совершении им уголовно наказуемого деяния).

К числу мер ответственности следует отнести также нарушение организационных предписаний в формировании (избрании, назначении) и деятельности органов народного представительства - отказ в регистрации кандидата или избирательного объединения, отмена правового акта представительного органа им самим или путем признания его недействительным в судебном порядке в случае нарушения процедурных правил принятия такого акта (отсутствие кворума).