II. Распределение функций между исполнительной и законодательной властью

Что демократия с разделением властей наделяет исполнительную власть только административными функциями, а законодательную власть — исключительно только правотворческими функциями, вытекает из самой сущности этой формы демократии. Две другие формы демократии свободны от оков разделения властей. Непосредственная демократия рассматривает исполнительную власть как своего слугу и поэтому разрешает себе вмешиваться в область чистого управления, но так, чтобы эти вмешательства происходили на основании категорического предписания конституции. Напротив, парламентарная демократия, проникнутая недоверием к законодательной власти и доверием к исполнительной, при разграничении разбираемых отношений должна была бы, подобно демократии с разделением властей, воздерживаться от предоставления законодательной власти чисто конституционных, учредительных полномочий, и на самом деле формальный текст конституции и выражает это стремление. Но на практике парламентарное правление в демократии приводит к тому, что парламент или, лучше сказать, народная палата захватывает руководство управлением в свои руки и чисто фактически, не изменяя конституции, создает такие отношения между законодательной и исполнительной властью, какие de jure встречаются в непосредственной демократии. Обеим этим формам демократии присуще игнорирование различия между специфически законодательными и исполнительными функциями, отстаиваемого разделением властей. Но в непосредственной демократии это различие игнорируется в силу конституционного закона, в парламентарной же демократии — в силу конвенционного правила.

1. В области законодательства учение о разделении властей требовало бы того, чтобы исполнительная власть была лишена всякой законодательной инициативы, но зато обладала бы правом вето, по крайней мере суспензивным вето... .

2. ...В области управления непосредственная демократия присвоила себе целый ряд административных полномочий, как-то: назначение чиновников, право помилования и т.д., даже право общего административного надзора, принадлежащее к специфической сфере исполнительной власти. Парламентарная демократия не заходит во всяком случае так далеко, она, подобно демократии с разделением властей, передает право помилования и назначения чиновников в руки исполнительной власти, но все же она в силу конвенциональных правил предоставляет законодательной власти широкое право надзора за управлением. Как общее правило, в демократиях объявление войны и осадного положения принадлежит законодательной власти, — определение, которое встречается даже в демократии с разделением властей.

...Почти во всех демократиях высшее управление армией и флотом, а также иностранными делами находится в руках исполнительной власти. В парламентарной и непосредственной демократиях требуется согласие законодательной власти на заключаемые договоры, в демократии с разделением властей оно не безусловно требуется, ибо здесь каждая власть самостоятельна в своей сфере. ...